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INSTITUIES POLTICAS, CAPACIDADES ESTATAIS E COOPERAO

INTERNACIONAL: FRICA DO SUL, BRASIL E CHINA1

Agosto/2014

Ftima Anastasia

Luciana Las Casas

RESUMO

Este artigo trata das capacidades estatais organizadas para a promoo da

cooperao internacional bilateral entre Brasil e China e entre Brasil e frica do Sul,

nas reas do comrcio exterior e dos direitos humanos. O mtodo de investigao o

comparativo e o recorte transversal: com vistas a examinar o impacto das instituies

polticas sobre as capacidades estatais, foram escolhidos dois pases que compem, com

o Brasil, dades distintas de cooperao internacional (Leeds,1999): China (uma

autocracia) e frica do Sul (uma democracia).

O principal objetivo o de apontar semelhanas e diferenas nas capacidades

estatais dos pases estudados, no que se refere cooperao internacional bilateral, a

depender das variaes em suas instituies polticas.

So identificados diferentes tipos de capacidades estatais (Cingolani, 2013) nos

trs pases: a China apresenta um contraste entre alta capacidade administrativa/de

implementao e dficits em suas capacidades Legal, Relacional e Poltica. Na frica

do Sul e no Brasil as redes de atores e instituies so mais complexas, evidenciando

maior desenvolvimento das capacidades Legal, Relacional e Poltica.

Palavras-Chave: Capacidades Estatais, Instituies Polticas, Cooperao Internacional,

Comrcio Exterior, Direitos Humanos.

1 Este artigo um dos produtos do projeto Capacidades Estatais para o Desenvolvimento em

Perspectiva Comparada, desenvolvido no mbito do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia (INCT),

do CNPq, coordenado por Renato Raul Boschi, com financiamento do Subprograma de Pesquisa para o

Desenvolvimento Nacional, do IPEA. Participaram do levantamento dos dados apresentados neste artigo: Christopher Mendona (doutorando, Cincia Poltica, UFMG) e Dborah do Monte (mestranda, Relaes

Internacionais, PUC Minas).

2

ABSTRACT

This paper addresses the State capacities organized to promote bilateral international

cooperation between Brazil and South Africa, and between Brazil and China,

concerning international trade and humans rights, using comparative method and

transversal analyses.

Aiming to examine the impacts of political institutions on State capacities, China and

South Africa were chosen due to the fact that they compound, with Brazil, different

dyads of international cooperation (Leeds, 1999): China, an autocracy, and South

Africa, a democracy.

The papers main objective is to point differences and similarities in the States

capacities of these countries, depending on variations in their political institutions.

The three countries present different types of State Capacities (Cingolani, 2013): in

China, there is a contrast between high administrative and low legal, relational and

political State capacities. South Africa and Brazil present a more complex network of

actors and institutions, revealing a bigger development of the legal, relational and

political State capacities.

Key words: State Capacities, Political Institutions, International Cooperation,

International Trade, Human Rights.

3

INTRODUO

Este artigo tem por objetivo descrever e analisar as capacidades estatais

organizadas para a promoo da cooperao internacional bilateral atualmente em curso

entre Brasil e China e entre Brasil e frica do Sul. Parte-se do pressuposto do novo

institucionalismo da escolha racional de que as instituies polticas afetam o

comportamento dos atores, a dinmica de interao entre eles e os resultados do jogo

(TSEBELIS, 1990; HALL; TAYLOR, 1996; SHEPSLE; WENGAST, 1995) e

pergunta-se: como diferentes instituies polticas informam a construo de diferentes

capacidades estatais, especialmente no que se refere cooperao internacional

bilateral?

O mtodo de investigao o comparativo e o recorte transversal: sero

descritos e analisados comparativamente os arranjos institucionais em presena nos trs

pases, considerando as mais significativas e recentes reformas polticas. No caso do

Brasil, o presidencialismo de coalizo em operao desde a Constituio de 1988; no

caso chins, as reformas implantadas a partir da morte de Mao Zedong, em 19762 e,

especialmente, a partir da ruptura ocorrida em 1978, quando o 11. Comit Central do

Partido Comunista chins decidiu deslocar o foco do partido da luta de classes para o

desenvolvimento econmico (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012); no caso da frica do

Sul, o fim do Apartheid e a redemocratizao, em 1994.

Com vistas a examinar o impacto das instituies polticas sobre as capacidades

estatais, foram escolhidos dois pases que compem, com o Brasil, dades distintas de

cooperao internacional (Leeds,1999): China (uma autocracia) e frica do Sul (uma

democracia).

O texto est organizado da seguinte maneira: na primeira seo apresentado o

modelo de anlise, com a especificao dos principais conceitos, variveis e indicadores

pertinentes ao problema investigado, bem como das relaes entre eles. Na segunda

seo so descritos e analisados os arranjos institucionais dos trs pases. A terceira

seo toma por objeto as capacidades estatais para a cooperao internacional bilateral.

2 In September (1976) there was a critical juncture: Mao died. The Chinese Communist Party had

been under Maos domination, and the Great Leap Forward and the Cultural Revolution had been largely his initiatives. With Mao gone, there was a true power vacuum, which resulted in a struggle between

those with different visions and different beliefs about the consequences of change. (ACEMOGLU;

ROBINSON, 2012, p.423).

4

Nas concluses so apresentados os principais rendimentos analticos do estudo e

sugeridos possveis desdobramentos.

O principal objetivo aqui proposto o de identificar semelhanas e diferenas

nas capacidades dos Estados estudados, no que se refere cooperao internacional

bilateral, a depender das variaes em suas instituies polticas.

I - Modelo Analtico

I. 1. Capacidades Estatais e seus determinantes

A definio do conceito de capacidades estatais requer, em primeiro lugar, a

referncia capacidade que, segundo Weber, constitui o divisor de guas para separar,

no mundo, fenmenos que podem ser classificados como Estados daqueles que no

cabem em tal definio: a do exerccio do monoplio do uso legtimo da fora fsica em

determinado territrio. Tal capacidade constitui a condio sine qua non para a

existncia das demais capacidades requeridas para que determinado Estado cumpra suas

finalidades, sejam elas quais forem.

A definio weberiana de Estado genial por que passvel de generalizao: nela

cabem aparatos voltados para a consecuo dos mais distintos objetivos, desde que

detentores do monoplio do uso legtimo dos meios de coero. Nas palavras do prprio

Weber, eu defino o Estado pelos meios que lhe so exclusivos e no por quaisquer

finalidades.

Se o que separa, no mundo, o Estado de outras coisas ou fenmenos o

monoplio dos meios de coero, claro est que Estados que se propem diferentes

finalidades devero organizar, ademais dos meios de coero, outros e diferentes

recursos para a consecuo de seus diferentes fins3.

Segundo SKOPCOL (1985, p. 9- traduo nossa)4, o conceito de capacidade

estatal refere-se habilidade do Estado de implementar as metas oficiais, especialmente

na presena da oposio real ou potencial de poderosos grupos sociais.

3 CINGOLANI (2013) aponta o carter multidisciplinar e multidimensional do conceito de

capacidade estatal e analisa os trabalhos sobre os determinantes das capacidades estatais e seus efeitos

para o desenvolvimento.

4 State capacity and regime type are conceptually distinct. Democracy relates to popular control

over political decision making and political equality among citizens (e.g., Bentham, 1999). () The literature on state capacity provides different definitions (see, e.g., Hendrix, 2010), but one quite common

notion is that state capacity relates to states ability to implement official goals, especially over the actual or potential opposition of powerful social groups (SKOCPOL,1985, p. 9, apud KNUTSEN, 2013, p.2).

5

Prope-se, aqui, que capacidades estatais variam em grau (alta

capacidade versus baixa capacidade), mas, tambm, em tipos, a depender das

instituies polticas em presena. Sob tal tica, importante capacidade estatal nas

democracias refere-se, exatamente, ao controle da burocracia pblica, com vistas a

evitar a sua autonomizao e a captura do aparelho do Estado para o exerccio do poder

a ttulo prprio (governo do Estado, na definio de Przeworski, 1995) e no em prol da

realizao dos melhores interesses dos cidados5.

Peter Evans (1993) define capacidade estatal como a capacidade de ao do

Estado. Seguindo Evans, capacidade estatal ser aqui definida como a capacidade de

ao do estado com vistas a organizar os MEIOS requeridos para a consecuo dos

fins propostos. Tais fins so escolhidos em consonncia com as instituies polticas de

cada pas, que podem ser inclusivas ou extrativas (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012).

A depender do tipo de instituio poltica, sero organizados diferentes conjuntos de

objetivos e, consequentemente, sero requeridas diferentes capacidades estatais. Ao

variarem os objetivos (fins), variam tambm as capacidades (meios). A capacidade de

ao estatal varia em tipos e graus, a depender da natureza das instituies polticas

domsticas.

As instituies polticas das naes estudadas sero classificadas como

inclusivas ou extrativas. Retomando Acemoglu e Robinson (2012), instituies polticas

inclusivas apresentam alto grau de pluralismo combinado com alto grau de centralidade

do Estado6.

Segundo os autores, centralidade do Estado refere-se configurao do Estado

como um ator central na determinao dos rumos da nao, ao ser capaz de

desempenhar os papis a ele designados, como garantir a ordem pblica, entregar bens e

servios e estimular e regular a atividade econmica7

5 Przeworski (1999) afirma que as democracias (...) possuem poucos mecanismos que capacitam

os cidados a fiscalizar a burocracia (p.332). A atuao da burocracia um foco relevante de anlise, considerando a possibilidade de esse ator 1) desenvolver, de modo insulado, um projeto distinto daquele

dos cidados, 2) manipular informaes relevantes e 3) realizar aes com baixa visibilidade. Nos termos

propostos por Sartori (1994), a autonomia das burocracias pblicas um dos maiores riscos externos

presentes nas atuais democracias. (ANASTASIA, ALMEIDA E MENDONA, 2012,

6 We will refer to political institutions that are sufficiently centralized and pluralistic as inclusive

political institutions. When either of these conditions fails, we will refer to the institutions as extractive

political institutions (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 81).

7 Max Weber () provided the most famous and widely accepted definition of the state,

identifying it with the monopoly of legitimate violence in society. Without such a monopoly and the degree of centralization that it entails, the state cannot play its role as enforcer of law and order, let alone

6

A depender dos objetivos perseguidos por determinado Estado, sua posio

central ser mobilizada de diferentes formas: portanto, a centralidade do Estado uma

condio necessria tanto para a operao de instituies inclusivas como das extrativas

e as variaes a serem observadas, para fins de distino entre as instituies polticas

dos pases sob anlise, referem-se ao grau de pluralismo apresentado por cada um deles.

Aps terem demonstrado como a Revoluo Gloriosa transformou as

instituies polticas da Inglaterra, tornando-as mais inclusivas, Acemoglu e Robinson

(2012) apontaram o protagonismo do Parlamento no incremento do grau de centralidade

do Estado. Afirmam os autores:

No foi apenas que as restries aumentaram, ou que o Estado regulamentou a

economia de uma forma diferente, ou que o Estado Ingls gastou dinheiro em

coisas diferentes; mas, ocorreu tambm o aumento da capacidade do Estado em

todas as direes. Isso, novamente, ilustra as ligaes entre centralizao poltica

e pluralismo: O Parlamento se ops a tornar o Estado mais eficaz e mais dotado

de recursos antes de 1688 porque no poderia control-lo. Depois de 1688, a

histria foi diferente (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p.195-196- traduo

nossa).8

Mas a expanso do tamanho do Estado apenas uma parte do processo de

centralizao poltica. Mais importante do que isso foi a forma qualitativa do

funcionamento do Estado e o modo como aqueles que o controlavam e aqueles

que trabalhavam nele se comportaram9 (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012,

p.196 traduo nossa -grifos nossos).10

DINCECCO (2011) tambm menciona as virtudes da combinao entre a

centralizao do Estado, especialmente no que se refere sua capacidade fiscal, e

governo limitado. Ao estudar os determinantes histricos da capacidade fiscal dos

Estados europeus, no perodo compreendido entre 1650 e 1913, o autor aponta o carter

predatrio dos Estados e o papel do Parlamento de colocar freios expropriao (citado

por CINGOLANO, 2013: XX).

provide public services and encourage and regulate economic activity. (ACEMOGLU & ROBINSON,

2012: 95)

8 It was not just that constraints increased, or that the state regulated the economy in a different

way, or that the English state spent money on different things; but also the capability and capacity of the

state increased in all directions. This again illustrates the linkages between political centralization and

pluralism: Parliament had opposed making the state more effective and better resourced prior to 1688

because it could not control it. After 1688 it was a different story (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012,

p.195-196).

9 Os autores afirmam que after 1688 Parliament began to improve the ability to raise revenue

through taxation, a development well illustrated by the excise tax bureaucracy, which expanded rapidly

from 1,211 people in 1690 to 4,800 by 1780. (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 196).

10 But the expansion of the size of the state is only part of the process of political centralization.

More important than this was the qualitative way the state functioned and the way those who controlled

it and those who worked in it behaved.

7

O conceito de veto players (atores com poder de veto) de Tsebelis (1995) ser

mobilizado para analisar as redes de atores e de instituies organizadas com vistas ao

desenvolvimento da cooperao internacional entre Brasil e China e entre Brasil e

frica do Sul, nas reas dos direitos humanos e do comrcio exterior. Segundo Tsebelis

(1995) as mudanas de polticas (policy change) dependem do nmero de atores com

poder de veto, da congruncia entre eles e de sua coeso (interna). Assim, a estabilidade

ou a mudana de polticas estaria associada no apenas ao nmero de atores com poder

de veto, com afirmam alguns autores, mas, principalmente congruncia entre eles11

.

Argumenta-se, aqui, que o aumento da congruncia _ atributo desejvel para a

produo de consenso sobre as polticas pblicas, especialmente ali onde grande o

nmero de atores com poder de veto, como ocorre nas poliarquias, _ incentivado sob

capacidades estatais mais desenvolvidas, especialmente nas dimenses legal, relacional

e poltica (Cingolani, 2013).

Tais argumentos so relevantes para qualificar a discusso sobre capacidades

estatais e seus supostos vnculos com o tamanho do Estado. No necessariamente um

Estado expandido um Estado mais capaz de produzir prosperidade e bem-estar para os

cidados. Como afirmou Fbio Wanderley Reis, o que importa no o tamanho do

Estado, mas a sua construo adequada12

. O que remete recomendao da conteno

do Estado, ali onde ele ameaa as liberdades e os direitos os cidados, e de sua

expanso, ali onde ele requerido para a promoo do bem-estar. Portanto, no mbito

de instituies polticas inclusivas, as capacidades estatais esto associadas

concomitantemente capacidade de conteno do Estado e de sua expanso, em

consonncia com a construo de um Estado voltado para a promoo da liberdade e da

prosperidade.

Supe-se que a presena de capacidades semelhantes (em tipo e em grau), no

nvel domstico, contribui para o desenvolvimento da cooperao entre os Estados, no

nvel internacional.

11

the policy stability of a political system depends on three characteristics of its veto players: their number, their congruence (the difference in their political positions) and their cohesion (the similarity of

policy positions of the constituent units of each veto players). (TSEBELIS, 1995: 301)

12 In particular, research should be careful in distinguishing what we called the `capacity to do' and

`the capacity to refrain from', that separates power deploying from power checking sources of capacity

(CINGOLANI, 2013: 42).

8

I. 2. Operacionalizao:

O conceito de pluralismo ser operacionalizado a partir da mobilizao dos

conceitos de poliarquia (DAHL, 1989) e de modelos de democracia (LIJPHART,

1999). Desta forma, os 8 requisitos da poliarquia de Dahl e as 10 caractersticas

elencadas por Lijphart para distinguir o modelo consensual do modelo majoritrio

sero, aqui, tomados como indicadores de 1) presena/ausncia de regime democrtico

(e, pois, de pluralismo poltico) e 2) no caso da ocorrncia de poliarquia, se consensual

ou majoritria.

Referindo-se s diferentes dimenses abrangidas pelo conceito de capacidades

estatais, CINGOLANI (2013) cita, entre outras, as capacidades13

: 1) coercitiva; 2)

fiscal/alocativa; 3) administrativa/implementao; 4) legal; 5) poltica; 6) de

transformao/industrializao e 7) relacional.

Analisando os determinantes das capacidades estatais, Besley e Persson (2009)14

apontam, entre outros, as instituies polticas inclusivas e demonstram que

investimentos em capacidades legais e fiscais so complementares.

A identificao de diferentes tipos de capacidade estatal de crucial importncia

para as decises relacionadas ao recorte do objeto e contribui para a produo de

rendimentos analticos ao dirigir o olhar do analista para determinados atores, agncias

e fenmenos. Tendo em vista a temtica abordada neste artigo _ a cooperao

internacional bilateral _ interessa, aqui, examinar capacidades estatais de quatro tipos:

Legal: Segundo Cingolani a dimenso jurdica da capacidade estatal tem sua

raiz na vertente governo limitado da literatura, em que dada especial ateno

limitao da interveno do Estado (CINGOLANI, 2013, p.32, traduo nossa)15

. A

13

In general, state capacity refers to one or a combination of the following dimensions of state

power: a) coercive/ military; b) fiscal; c) administrative / implementation; d) transformative or

industrializing; e) relational/territorial coverage; f) legal; g) political. (CINGOLANI, 2013: 27).

14 In our framework, regulation of market supporting measures and tax rates are endogenous

policy choices. But these are constrained by the states legal and fiscal capacity, economic institutions inherited from the past. Current policy choices also reflect political regimes inherited from the

past. We then explore the relationships between taxes and property rights, redistribution versus the

provision of public goods, income levels, and political regimes. Key to our model is to treat the states legal and fiscal capacity as ex ante investments under uncertainty (BESLEY & PERSSON, 2009: 1219).

15

The legal dimension of state capacity has its roots in the `limited government' strand of the

literature, in which special attention is given to the limitation of state's intervention.

9

considerao das capacidades legais aponta para a existncia de um sistema legal

estvel que garanta o exerccio dos direitos e o cumprimento dos contratos.

Relacional: refere-se capacidade do Estado de internalizar e expressar as

interaes sociais em suas aes. Para fins deste artigo interessa, especialmente, o

poder das instituies irradiantes do Estado, como o Estado afeta e limitado pela

sociedade civil (CINGOLANI, 2013, p.31, traduo nossa)16

.

Poltica: refere-se ao poder de agenda dos representantes eleitos na definio das

polticas pblicas:

It often refers to the level of power accumulation by elected leaders in order to

enforce their policy priorities across the different institutional players (party, Congress, etc.)

(Weaver and Rockman 1993; Tsebelis 1995; Gates et. al. 2006). This literature looks at veto

points and executive checks, often sharing insights with the legal capacities literature

(CINGOLANI, 2013: 32).

Interessa, aqui, capturar a capacidade de controle horizontal (horizontal

accountability), a qual remete existncia e operao efetiva de um sistema de checks

ans balances entre os poderes constitudos, e

Administrativas/ de implementao: referem-se existncia de uma

burocracia profissional e implementao impessoal das polticas pblicas, a partir da

concepo weberiana de Estado moderno (CINGOLANI, 2013: 28)

Souza (2006) aponta importante distino entre os conceitos de coordenao e

de cooperao:

A cooperao requerida quando existe autonomia formal dos entes que

participam da ao coletiva e a coordenao quando os participantes

compartilham a mesma fonte de autoridade, sendo, portanto, possvel centralizar

decises, as quais tm um fluxo na direo de cima para baixo (Souza, 2006, p.173).

Tal distino conceitual bastante til para o desenho analtico aqui proposto,

em conexo com a tipologia proposta por FARIA (2012:176), referida coordenao

intragovernamental (no interior do Executivo); s relaes intergovernamentais (entre o

Executivo federal e os governos subnacionais)17

e cooperao inter setorial (setores

pblico e privado). Acrescentando a tal tipologia as interaes entre os poderes

constitudos (cheks and balances), podem ser estabelecidas as seguintes

correspondncias, no plano analtico: as capacidades legais constituem a moldura

analtica que abriga todas as demais; a considerao das capacidades relacionais remete

16

The power of the state's `radiating institutions', how the state affects and is limited by civil

society.

17 As relaes intergovernamentais no sero objeto de anlise neste artigo.

10

anlise dos padres de interao entre os setores Pblico e Privado; a considerao das

capacidades polticas remete anlise das relaes entre os poderes Executivo e

Legislativo e, finalmente, a considerao das capacidades administrativas/de

implementao remete anlise da coordenao intragovernamental.

No que tange s decises e implementao da cooperao internacional entre

Brasil e frica do Sul e entre Brasil e China, no mbito das interaes entre os poderes

Executivo e Legislativo, ser mobilizado o argumento de STROM (2000), segundo o

qual maior a correspondncia entre as pastas ministeriais e as comisses permanentes

das Casas Legislativas, maior a possibilidade do exerccio do controle, pelo Poder

Legislativo, dos atos e omisses do Poder Executivo. Desta forma, no que se refere ao

tema da cooperao internacional, interessa verificar como os dois poderes esto

organizados e os padres de interao entre eles.

Supe-se que a presena de capacidades semelhantes (em tipo e em grau), no

nvel domstico, contribui para o desenvolvimento da cooperao entre os Estados, no

nvel internacional.

11

I. 3. Capacidades Estatais e seus efeitos na Cooperao Internacional

O elevado grau de incerteza que permeia as relaes entre os Estados e a falta de

um governo superior a eles so caractersticas importantes do contexto para se entender

que uma das principais funes dos aparatos institucionais internacionais facilitar

acordos mutuamente benficos entre as partes (KEOHANE, 1982). Mesmo que a

existncia de ordem na poltica internacional seja algo reconhecido, ela no implica em

completa convergncia de interesses, comportamentos e expectativas dos Estados.

Similarmente, a completa divergncia tambm no a regra.

A cooperao internacional refere-se s interaes mutuamente acordadas entre

dois ou mais atores no ambiente internacional (OYE, 1986; AXELROD; KEOHANE,

1985; KEOHANE; NYE, 1989). Nem todos os atores se relacionam, tampouco em

todos os temas e agendas. O relacionamento pode ocorrer desde uma simples troca de

informao at a integrao monetria inclusive vista por alguns como transferncia

de soberania nacional (MORAVCSIK, 1991; MUNDELL, 1997) como o caso da

Unio Europeia.

12

A cooperao internacional no equivale harmonia - harmony requires

complete identity of interests, but cooperation can only take place in situations that

contain a mixture of conflicting and complementary interests (AXELROD;

KEOHANE, 1985, p. 226). Sem a possibilidade de conflito poltico, no h

necessidade de cooperar (KEOHANE, 1988): cooperao ocorre quando os atores

ajustam seu comportamento s preferncias reais ou potenciais de outros. Cooperao,

assim definida, no necessariamente boa do ponto de vista moral (AXELROD;

KEOHANE, 1985, p.226, traduo nossa)18

. Importante reiterar que, no presente artigo,

a cooperao ser tomada como um fenmeno poltico que ocorre no ambiente

internacional. No se trata, pois, de uma abordagem e anlise tcnicas do fenmeno19

.

Desta forma, a cooperao internacional inclui a cooperao para o desenvolvimento20

mas no se restringe a ela.

A cooperao internacional no ocorre independentemente do ambiente

domstico. Embora no se possa afirmar a direo da causalidade, a poltica domstica

e as relaes internacionais esto sempre entrelaadas de alguma forma (PUTNAM,

2010, p. 147).

No tocante cooperao bilateral, sabe-se que lderes operando sob arranjos

institucionais diferentes possuem habilidades diferentes de se comprometerem de

maneira crvel sobre aes futuras, de aceitarem os custos do insucesso poltico e de se

ajustarem s mudanas no contexto internacional (LEEDS, 1999). Ao analisar a

influncia das instituies polticas domsticas na cooperao internacional, Leeds

(1999) afirma que a propenso a cooperar bilateralmente no sistema internacional varia

a depender do regime poltico em presena. Dades compostas por duas democracias

tendem mais a cooperar do que aquelas formadas por duas autocracias. J as dades

mistas (uma democracia e uma autocracia) so as que apresentam maiores dificuldades

18

Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of

others. Cooperation, thus defined, is not necessarily good from a moral point of view.

19 De acordo com a OCDE, a cooperao tcnica engloba toda a gama de atividades de ajuda

destinadas a desenvolver os recursos humanos, atravs de uma melhoria dos nveis de qualificao,

conhecimentos, know-how tcnico e aptides produtivas de um pas em vias de desenvolvimento. (OCDE apud AFONSO e FERNANDES, 2005, p.73).

20 O IPEA (2010) define Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional como a

totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo perdido, no governo

de outros pases, em nacionais de outros pases em territrio brasileiro, ou em organizaes internacionais

com o propsito de contribuir para o desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento das

capacidades de organizaes internacionais e de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria de

suas condies socioeconmicas.

13

para estabelecer e manter cooperao internacional. A cooperao entre dois pases

democrticos tende a ser mais crvel e menos flexvel do que aquela celebrada entre

dois pases autoritrios (LEEDS, 1999, p. 980):

...ambas as duplas de democracias e as duplas de autocracias so mais propensas

a formarem acordos do que as dades compostas de uma democracia e uma

autocracia. (...)Estados com estruturas semelhantes acham mais fcil cooperar

uns com os outros do que com Estados com diferentes desenhos institucionais

internos." (LEEDS, 1999, p.981, traduo nossa)21

.

Prope-se, aqui, que a propenso a cooperar, especialmente no interior de dades

mistas, sensvel, tambm, natureza do tema em questo. Portanto, o regime poltico

influencia a configurao da cooperao, seja no que tange s agendas abordadas, seja

no grau de institucionalizao possvel em dada dade, relativamente a determinada

agenda (OLIVEIRA, 2012).

Vale reafirmar, neste momento, a centralidade do conceito de Capacidade

Estatal, para o estudo em tela: ele constitui a ponte analtica entre as instituies

polticas (seus determinantes) e a cooperao internacional (seus efeitos, neste artigo).

o recurso a tal conceito que possibilitar a traduo das diferentes instituies polticas

em presena nos pases estudados em diferentes tipos de capacidades estatais referidas

cooperao internacional.

A escolha das agendas aqui analisadas _ comrcio exterior e direitos humanos _

justifica-se em funo das diferentes sensibilidades que apresentam relativamente aos

arranjos institucionais em presena nos pases sob exame. Assim, espera-se uma

cooperao mais freqente e exitosa entre Brasil e China, por exemplo, no mbito das

relaes comerciais do que em assuntos pertinentes rea dos direitos humanos.

I. 4. Operacionalizao:

A. No mbito de cada arranjo poltico domstico:

1. Identificao dos principais atores/agncias/instncias decisrias

relacionados cooperao internacional nas agendas investigadas;

2. Identificao de seus lugares no arranjo institucional;

3. Identificao dos diferentes tipos de capacidades estatais;

21

Both jointly democratic and jointly autocratic dyads are more likely to form agreements than are

dyads of one democracy and one autocracy. () The result is that states with similar structures find it easier to cooperate with one another than do states with different internal institutional designs.

14

4. Identificao dos padres de interao entre atores portadores de diferentes

capacidades.

B. No mbito da cooperao bilateral:

Seguindo Leeds (1999), sero analisadas as dades: 1) Brasil e frica do Sul e 2)

Brasil e China, visando:

1. Identificar e analisar as correspondncias/diferenas entre os arranjos

institucionais domsticos relativos cooperao internacional;

2. Identificar e analisar as correspondncias/diferenas entre as capacidades

estatais para a cooperao dos pases que compem as dades;

3. Identificar e analisar os gargalos/pontos de estrangulamento decorrentes de

assimetrias entre 1 e 2 entre os pases.

II. INSTITUIES POLTICAS: FRICA DO SUL, BRASIL E CHINA

O Quadro 1 apresenta informaes sobre as instituies polticas dos trs pases,

a serem detalhadas a seguir.

Quadro 1 - Arranjos Institucionais Brasil, frica do Sul e China

Brasil frica do Sul China

Regime Poltico Poliarquia Poliarquia Autocracia

Forma de Governo Repblica Repblica Repblica

Sistema de Governo Presidencialismo Parlamentarismo Parlamentarismo

Organizao

Poltico-

administrativa

Federal Unitria** Unitria*

Tipo de

Cameralismo

Bicameralismo

simtrico e

incongruente;

- 513/81 membros.

Bicameralismo

incongruente;

-421/90.

Unicameralismo

- 2.987 membros

Sistema

Eleitoral

- Proporcional

- Listas abertas

- Proporcional

- Listas fechadas Indireto

Sistema

Partidrio

Multipartidrio

- Cerca de 10 partidos

relevantes

Multipartidrio

- 6 partidos

relevantes

Partido nico

15

Rigidez

Constitucional

- Maioria Qualificada

3/5

- Constituio de 1988

- Maioria Qualificada

3/4

- Constituio de 1996

- Maioria Qualificada

2/3

- Constituio de 1982

Organizao do

poder executivo Coalizo Unipartidrio Unipartidrio

Relao entre

poderes Checks and Balances Fuso de poderes

Preponderncia do

Executivo / partido

Fonte: Elaborao prpria a partir de consultas s Constituies dos pases

* China operates a unitary political system, not a federal system, however, and ultimately, Beijing has the

upper hand. Provinces do not have their own constitutions and do not have the power to appoint their own

leaders. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p. 14).

** Segundo Lijphart (1998, p.149) o governo sul-africano relativamente descentralizado _ descrito,

corretamente, por Connors, como um federalismo limitado.

II.1 O Arranjo Institucional da frica do Sul22

O regime poltico da frica do Sul foi, por quase um sculo, caracterizado pela

excluso de grande parcela da populao do exerccio da cidadania democrtica.

Acemoglu e Robinson (2012) concordam com a descrio de Lewis (1954) da frica do

Sul como uma economia dual, dividida entre um setor tradicional, atrasado e pobre e

um setor moderno, urbano e desenvolvido. Porm, os autores discordam de que

o problema do desenvolvimento poderia ser resolvido estendendo a modernizao ao

setor tradicional. Afirmam os autores:

Na frica do Sul os negros africanos estavam, de fato, "presos" na economia

tradicional, nas Homelands. Mas este problema do desenvolvimento no poderia

ser resolvido pelo crescimento econmico. A existncia das Homelands foi o que

permitiu o desenvolvimento da economia branca (ACEMOGLU; ROBINSON,

2012, p. 269- traduo nossa)23

.

Sendo assim, a conjuntura crtica24 de 1994 o fenmeno que explica a

transio das instituies polticas africanas, de extrativas para inclusivas25

. A

22

Dborah do Monte participou da elaborao desta seo.

23 In South Africa black Africans were indeed trapped in the traditional economy, in the

Homelands. But this was not the problem of development that growth would make good. The Homelands

are what enabled the development of the white economy (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 269).

24 A critical juncture is a double-edged sword that can cause a sharp turn in the trajectory of a

nation. On the one hand it can open the way for breaking the cycle of extractive institutions and enable

more inclusive ones to emerge, as in England. Or it can intensify the emergence of extractive institutions,

as was the case with the Second Serfdom in Eastern Europe. (ACEMOGLU & ROBINSON, 2012: 116)

25 It should also be no surprise that the type of economic development that white South Africa was

achieving was ultimately limited, being based on extractive institutions the whites had built to exploit the

16

Constituio aprovada em 1996 norteou-se, principalmente, pelos princpios do no-

racismo e no-sexismo, do sufrgio universal, da cidadania e da liberdade de expresso

e de associao poltica. (AFRICA DO SUL, 1996).

A Constituio da frica do Sul reza que todos tm direitos de expresso,

incluindo liberdade de imprensa e mdia; liberdade de receber e dar informaes e

tambm liberdades para produes artsticas e acadmicas. H tambm garantias de

manifestaes, liberdade de associao poltica, liberdade de organizar partidos

polticos, de votar em todos os cargos legislativos em disputa, de se candidatar a

eleies e de assumir o cargo pblico, se eleito (SUL, 1996).

H, na Constituio, garantias que respeitam a diversidade da sociedade,

asseguram a transparncia dos processos polticos e o acesso informao: qualquer

pessoa tem o direito de acessar qualquer informao do Estado (SUL, 1996, Captulo

2, pargrafo 32, inciso 1, alnea a, traduo nossa)26

. responsabilidade do aparato

pblico garantir esse direito, bem como os recursos administrativos e financeiros para

que ele seja assegurado. No Brasil, cujo processo de democratizao antecede ao da

frica do Sul, essa garantia legal foi consolidada 16 anos mais tarde.

O Parlamento sul-africano composto por duas casas, respectivamente:

Assemblia Nacional (National Assembly) e Conselho Nacional das Provncias

(National Council of Provinces). Este representa os interesses das unidades

subnacionais e aquela os cidados.

O Poder Legislativo constitudo via eleies gerais, realizadas de 04 em 04

anos. Todos os cidados de 18 anos ou mais tem direito ao voto. As eleies so

disputadas no contexto de um sistema multipartidrio, com seis partidos relevantes: o

Congresso Nacional Africano; o Partido Democrtico Cristo; o Congresso do Povo; a

blacks. [] And it will again be no surprise that this set of extractive economic institutions was built on foundations laid by a set of highly extractive political institutions. Before its overthrow in 1994, the South

African political system vested all power in whites, who were the only ones allowed to vote and run for

office. Whites dominated the police force, the military, and all political institutions. The dual economy of

South Africa did come to an end in 1994. But not because of the reasons that Sir Arthur Lewis theorized

about. It was not the natural course of economic development that ended the color bar and the

Homelands. Black South Africans protested and rose up against the regime that did not recognize their

basic rights and did not share the gains of economic growth with them. After the Soweto uprising of

1976, the protests became more organized and stronger, ultimately bringing down the Apartheid state

(ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 269-171).

26 (1) Everyone has the right of access to- (a) any information held by the state; (2) National

legislation must be enacted to give effect to this right, and may provide for reasonable measures to

alleviate the administrative and financial burden on the state. (SUL, 1996, Captulo 2, pargrafo 32, inciso

2).

17

Aliana Democrtica; o Freedom Front Plus e os Democratas Independentes1 (Fonte:

SADIE, 2006, p. 212)27

O presidente eleito pela Assembleia Nacional, dentre seus membros (SUL,

1996). No mbito da presidncia da Repblica, vale mencionar duas agncias que lidam

com temas e polticas relevantes: a National Planning Commission, responsvel pela

elaborao do Plano Nacional de Desenvolvimento, e o Ministry for Monitoring and

Evaluation.

O Congresso Nacional Africano (CNA), partido no governo h quase 20 anos,

o responsvel pelo estabelecimento das diretrizes polticas gerais do pas. Apesar de

resqucios da poltica do Apartheid permanecerem na estrutura socioeconmica da

frica do Sul, o pas apresenta as oito condies necessrias para ser considerado como

polirquico. (Oliveira, 2012, p. 127-131).

Deve-se ressaltar que a sociedade sul-africana extremamente plural e

diversificada, o que pode ser exemplificado pela existncia de 11 idiomas oficiais. Em

relao s variveis apresentadas por Lijphart (2003) para caracterizar uma democracia

com sendo mais prxima do modelo majoritrio ou do consensual, na dimenso

executivo-partidos, a frica do Sul apresenta o Poder Executivo governado por gabinete

unipartidrio e fuso entre os Poderes, com predomnio do Executivo, traos que o

aproximam do modelo majoritrio. O sistema partidrio , por sua vez, multipartidrio e

o eleitoral, de representao proporcional (SUL, 1996; LIJPHART, 1998),

caractersticas do modelo consensual.

No eixo federal-unitrio, o Poder Legislativo bicameral incongruente, a

aprovao de emendas constitucionais requer maioria qualificada e o controle de

constitucionalidade independente, realizado pela Corte Constitucional28

(FRICA DO

SUL, 1996; LIJPHART, 1998). Essas caractersticas coadunam-se com o

consensualismo29

.

27

Alm destes, vale mencionar: Inkatha Freedom Party; Congresso Pan-Africano; Partido da

Unio Democrtica Crist; Movimento Democrtico Unido (SADIE, 2006, p. 212).

28 (1) The judicial authority of the Republic is vested in the courts. (2) The courts are independent

and subject only to the Constitution and the law, which they must apply impartially and without fear,

favour or prejudice. (SUL, 1996, Captulo 8, pargrafo 165, incisos 1 e 2).

29 Consociational democracy can be defined in terms of four basic principles: (1) government by

'grand coalition' (); (2) group autonomy by means of territorial and/or non-territorial federalism and

decentralization; (3) proportionality, especially with regard to political representation; and (4) minority

veto power concerning issues of vital and fundamental importance to minorities. The 1994 interim

constitution embodied all of these basic principles and should therefore be regarded as a perfectly

consociational constitution instead of just a 'quasi-consociational' document. (Lijphart, 1998: 146).

18

Apesar da existncia de fortes traos majoritrios, como Poder Executivo com

gabinete unipartidrio, ocupado h muito tempo pelo CNA, e a organizao poltico-

administrativa formalmente unitria, no se pode classificar a democracia sul-africana

como puramente majoritria. Como afirma Lijphart (1998, p. 148-149):

Finalmente, independentemente da forma como se interpreta a natureza exata do

gabinete de maioria do CNA, no se pode transformar o sistema sul africano em

um tipo puro de democracia majoritria, tal como encontrado no Reino Unido:

ainda h a representao proporcional, o governo relativamente descentralizado

_ descrito, corretamente, como um federalismo limitado, por Connors, uma

constituio escrita que s pode ser alterada por maiorias extraordinrias, e uma

corte constitucional independente (LIJPHART, 1998, p. 148 149 traduo nossa)

30.

Em que pese a forte influncia do Reino Unido, as instituies polticas sul

africanas apresentam um importante vis consensual, modelo mais adequado para pases

plurais e heterogneos, por ampliar as possibilidades deliberativas e a participao das

minorias (LIJPHART, 2003).

II. 2. O Arranjo Institucional do Brasil

O presidencialismo de coalizo praticado pela maioria dos governos brasileiros,

no mbito federal, aps a Constituio de 1988, apresenta-se como um instigante

arranjo institucional que tem suscitado diferentes interpretaes dos analistas,

relativamente ao atributo da estabilidade do regime.

Por um lado, alguns analistas, especialmente autores brasilianistas, afirmam que

presidencialismo, multipartidarismo e representao proporcional, traos institucionais

presentes na Constituio de 1946 e reiterados na de 1988, expressam uma combinao

explosiva que pe em risco a estabilidade da ordem democrtica, devido presena de

muitos pontos de veto e s dificuldades de organizar uma base majoritria, no

Congresso, de apoio ao presidente (LINZ & VALENZUELA, 1994; MAINWARING,

1993a e 1993b).

Por outro lado, Figueiredo e Limongi (1999; 2008), contrapondo-se a tal

argumento, afirmam que a Constituio de 1988 no apenas reproduziu alguns traos da

Constituio de 1946, conducentes disperso dos poderes de agenda e de veto entre os

poderes Executivo e Legislativo, como mencionado pelos brasilianistas, mas, tambm,

30

Finally, regardless of how one interprets the ANC's exact nature, an ANC majority cabinet will

not transform the South African system to the pure type of majoritarian democracy found in the United

Kingdom: there will still be proportional representation, a relatively decentralized government -

described, correctly, as a 'limited federalism' by Connors, a written constitution that can be amended only

by extraordinary majorities, and a constitutional court. (LIJPHART, 1998, p. 148 149).

19

inovou ao introduzir em seu texto instrumentos que concentram tais poderes nas mos

do Presidente da Repblica, tais como o poder de editar Medidas Provisrias, de pedir

urgncia para matrias de sua autoria, de exclusividade de iniciativa em matrias

oramentrias, ademais do poder de vetar total e/ou parcialmente as matrias aprovadas

pelo Poder Legislativo.

Figueiredo e Limongi (1999) convidam, ainda, o analista, a examinar o que

acontece no interior do Congresso Nacional, segundo eles, at recentemente, Terra

Incgnita para a Cincia Poltica brasileira, e identificam, no Regimento Interno da

Cmara dos Deputados (CD), um conjunto de mecanismos que garantem ao Colgio de

Lderes importantes poderes de agenda.

Portanto, no obstante a existncia de vrias caractersticas que aproximam a

poliarquia brasileira do modelo consensual de democracia _ Poder Executivo

organizado em grandes coalizes; sistema multipartidrio; sistema eleitoral de

representao proporcional; checks and balances; bicameralismo simtrico e

incongruente; organizao poltico-administrativa federal; Constituio rgida e controle

de constitucionalidade feito por uma corte independente _ verifica-se a preponderncia

do Poder Executivo, que concentra em suas mos importantes poderes de agenda e de

veto e que constitui, segundo os autores (Figueiredo e Limongi, 1999) o principal

legislador, de jure e de fato. Tal caracterstica aproxima a democracia brasileira do

modelo majoritrio de Lijphart (2003).

A conjuntura crtica inaugurada no Brasil com as greves operrias de 1978, 1979

e 1980, ainda no contexto do autoritarismo militar instaurado em 1964, deflagrou um

amplo movimento poltico que culminou na criao de instituies polticas

inclusivas no pas:

A ASCENSO DO BRASIL desde 1970 (...) foi a consequncia de diversos

grupos de pessoas corajosamente construindo instituies inclusivas.

Eventualmente, estas levaram a instituies econmicas mais inclusivas. Mas a

transformao do Brasil, como a de Inglaterra no sculo XVII, iniciou-se com a

criao de instituies polticas inclusivas (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012,

pag XX)31.

31

THE RISE OF BRAZIL since the 1970s () was the consequence of diverse groups of people

courageously building inclusive institutions. Eventually these led to more inclusive economic institutions.

But the Brazilian transformation, like that of England in the seventeenth century, began with the creation

of inclusive political institutions.

20

Apesar das dificuldades enfrentadas pelo Brasil, especialmente nesta segunda

dcada do sculo XXI, com a diminuio das taxas de crescimento econmico e a volta

de taxas inflacionrias preocupantes, a aposta a de que, sob instituies polticas

inclusivas, as consequncias alocativas de tais fenmenos sero menos perversas e

podero ser mais bem equacionadas do que se observaria sob instituies extrativas.

II. 3. O Arranjo Institucional da China

A descrio do arranjo institucional chins ser baseada, principalmente, em

Lawrence e Martin (2013), que apontam as cinco instituies polticas mais relevantes

da China: Partido Comunista; Conselho de Estado (State Council); Congresso Nacional

do Povo (National Peoples Congress NPC); Exrcito de Libertao Popular da China

(the Peoples Liberation Army) e Conselho Poltico Consultivo do Povo Chins

(Chinese Peoples Political Consultative Conference).

O Partido Comunista da China (PCC) a principal instncia decisria do pas

(Figura 1). Composto, atualmente, por cerca de 80 milhes de filiados

(aproximadamente 6% da populao da China), o PCC conquistou o poder em 1949,

data de fundao da Repblica Popular da China. Sob a liderana de Mao Ts-Tung, o

partido iniciou um conjunto de reformas econmicas e sociais, como o Grande Salto

Adiante (1958-1961), que visava acelerao da coletivizao do campo e da

industrializao urbana, mas culminou na morte, pela fome, de milhes de pessoas

(OLIVEIRA, 2012). Segundo a Constituio do PCC:

Os princpios bsicos do centralismo democrtico praticado pelo partido so os

seguintes: (1) Os membros individuais do Partido esto subordinados

organizao do partido, a minoria subordinada maioria, as organizaes

inferiores do Partido so subordinados s organizaes superiores do Partido, e

todas as organizaes constituintes e membros do Partido so subordinados ao

Congresso Nacional (do Partido) e ao Comit Central do Partido [...] (CPC, 1982

traduo nossa)32.

As Foras Armadas da China e a Conferncia Consultiva Poltica do Povo

Chins (CCPPC - Chinese People's Political Consultative Conference) so subordinadas

ao partido e no ao Estado. O Poder Legislativo, Congresso Nacional do Povo (CNP),

32

The basic principles of democratic centralism as practiced by the Party are as follows: (1)

Individual Party members are subordinate to the Party organization, the minority is subordinate to the

majority, the lower Party organizations are subordinate to the higher Party organizations, and all the

constituent organizations and members of the Party are subordinate to the National Congress and the

Central committee of the Party [] . (CPC, 1982).

21

unicameral, composto por cerca de 3.000 deputados, rene-se apenas 10 dias por ano e

tem a atribuio de aprovar, a cada cinco anos, os novos lderes polticos do pas33

. O

CNP, embora aparentemente tenha muitos poderes e atribuies, , tambm, controlado

pelo Partido e, na prtica, capaz de exercer pouco de seu mandato constitucional

de superviso sobre o Estado e o Judicirio (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p.2

traduo nossa)34

.

Embora haja oito partidos menores na China, o sistema , de fato, unipartidrio,

j que todos eles so subordinados ao PCC. De acordo com Lawrence e Martin (2013,

p. 37), a existncia desses partidos usada pelo PCC para afirmar que o sistema partido

chins de cooperao multipartidria.

A constituio do PCC afirma que o Politiburo Standing Committee e

o Politiburo (ver Figura 2) so eleitos pelo Comit Central: Na prtica, os altos

funcionrios em exerccio apresentam uma lista de candidatos ao Comit Central, que a

ratifica. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p. 26, traduo nossa)35.

Os membros do Comit Central (205 permanentes e 171 alternates), por sua vez,

so eleitos por ocasio da realizao, a cada cinco anos, do Congresso Nacional do

Partido, que rene 2.000 delegados. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, P. 28).

Abaixo do Partido Comunista da China e estreitamente vinculado a ele encontra-

se o Poder Executivo (The State System), encarregado de executar as polticas decididas

pelo Partido36

,

O locus de poder no sistema de Estado o Conselho de Estado, o gabinete

chins. Ele dirigido por um Premier ( Zongli ) , tambm por vezes referido em

Ingls como o primeiro-ministro , que serve simultaneamente no Politburo Standing Committee. Porque o sistema de Estado administra a economia diariamente, o Premier efetivamente o funcionrio econmico mais alto da

33

Because the annual full session of the congress is so brief, much of the NPCs work is

undertaken by its Standing Committee, which currently has 161 members and convenes every two

months. The Standing Committee is composed of recently retired senior Party and state officials, the

heads of the eight democratic parties, and leading figures from every field or profession. Other important NPC bodies that meet outside of the annual session include nine specialized committees of

deputies, and six staff and expert bodies under the Standing Committee. Like the State Council, the NPC

has a Communist Party organization embedded within it. Embora haja oito partidos menores na China,

todos eles so subordinados ao PCC. (Lawrence & Martin, 2013: 35).

34 is able to exercise little of its constitutionally mandated oversight over the state and the

judiciary.

35 In practice, incumbent top officials provide a list of nominees to the Central Committee, which

ratifies it.

36 To ensure its control over the State system, the Party still maintains a robust presence inside the

system. The top officials at each level of the State system routinely hold concurrent Party posts, although

they often do not publicize them, and Party committees are embedded in the State Council, ministries,

and government departments at every level. (LAWRENCE; MARTIN, 2013, p.32).

22

China , embora, tambm, tenha outros cargos. No quadro da organizao, todos

os ministrios reportam-se ao Conselho de Estado e, finalmente, ao Premier . Na

prtica, vrios ministrios, incluindo o Ministrio da Defesa Nacional , o

Ministrio da Segurana do Estado , o Ministrio da Segurana Pblica e o

Ministrio da Cultura reportam-se diretamente s entidades do Partido

Comunista que supervisionam o seu trabalho (LAWRENCE; MARTIN, 2013,

p.33 traduo nossa)37.

Neste artigo, as instituies polticas chinesas sero classificadas como

extrativas, seguindo Acemoglu e Robison, e o regime poltico como no polirquico

(OLIVEIRA, 2012), no qual sequer a definio minimalista de democracia _ eleies

livres, peridicas e competitivas _ observada. O sistema de partidos unipartidrio,

violando a definio de Przeworski, segundo a qual a democracia um regime em

que partidos perdem eleies, o que, obviamente no ocorre na China desde 1949.

37

The locus of power in the State system is the State Council, Chinas cabinet. It is headed by a

Premier (zongli), also sometimes referred to in English as Prime Minister, who serves concurrently on the

Partys Politburo Standing Committee. Because the State system manages the economy on a day-to-day basis, the Premier is effectively Chinas most senior economic official, although he has other portfolios, too. On official organization charts, all ministries report to the State Council and ultimately to the

Premier. In practice a number of ministries, including the Ministry of National Defense, the Ministry of

State Security, the Ministry of Public Security, and the Ministry of Culture, report directly to the

Communist Party entities that oversee their work.

Figura 2 Instituies Polticas que lideram na China

The Communist Party dominates the

Chinese political system

Figura 3 - Hierarquia do Partido

Comunista no nvel nacional

The Politburo Standing Committee is

the Most Powerful Decision-Making

Body

Fonte: CRS research apud Lawrence e Martin,

2013, p. 7.

Fonte: Organizational Structure Chart of the

Communist Party Central Committee APUD,

Lawrence e Martin, 2013, p. 25.

23

Angang (2012) afirma que os lderes chineses so

eleitos democraticamente 38

. No entanto, as eleies mencionadas, para a escolha dos

dirigentes, ocorrem: 1) no interior das instncias decisrias do Partido Comunista,

violando os requisitos de competitividade e de possibilidade de alternncia no poder, to

caros s poliarquias, ou 2) no mbito do Congresso Nacional do Povo que, na prtica,

tambm controlado pelo Partido.

De acordo com Acemoglu e Robinson (2012), possvel alcanar o crescimento

econmico mesmo em presena de instituies extrativas, e algumas vezes, esse

crescimento pode ser impressionante, como vem ocorrendo na China, nas ltimas

dcadas39

. Nas palavras dos autores:

A China tem, assim, um crescimento econmico no graas a suas

instituies polticas extrativas, mas apesar delas: a sua experincia de

crescimento bem sucedido, ao longo das ltimas trs dcadas, deve-se a uma

mudana radical de instituies econmicas extrativistas para as instituies

econmicas significativamente mais inclusivas. Tal mudana tornou-se mais

difcil, no mais fcil, devido presena de profissionais altamente

autoritrios e instituies polticas extrativas (ACEMOGLU; ROBINSON,

2012, p. 442-443 traduo nossa).40

38

According to the Constitution of the Communist Party of China, the member on the Standing

Committee, the General Secretary, and Secretary of the Central Discipline Inspection Commission, and

the Chairman of the Central Military Commission shall be decided upon through democratic election by

the Partys National Congress and its Central Committee respectively. On the government side, it is prescribed in the Constitution of the Peoples Republic of China that all state leaders including the President and the Vice-President, the Chairman of the Standing Committee of the National Peoples Congress, the Premier, the Vice-premiers, and the Chairman of the Military Commission of the Central

Government shall all be democratically elected by the National Peoples Congress. Plus the Secretary of the Central Commission of Politics and Law and the Politburo Standing Committee member in charge of

publicity, there are nine members on the Politburo Standing Committee to represent the countrys top eight leading bodies and exercise joint leadership over Party, government and military affairs. (Angang,

2012).

39 China [] is one of the countries that made the switch from economic policies that caused

poverty and the starvation of millions to those encouraging economic growth. []. Deng Xiaoping and his allies, who were no less self-interested than their rivals but who had different interests and political

objectives, defeated their powerful opponents in the Communist Party and masterminded a political

revolution of sorts, radically changing the leadership and direction of the party. Their economic reforms,

which created market incentives in agriculture and then subsequently in industry, followed from this

political revolution. It was politics that determined the switch from communism and toward market

incentives in China, not better advice or a better understanding of how the economy worked

(ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p.67-68).

40

China has thus achieved economic growth not thanks to its extractive political institutions, but

despite them: its successful growth experience over the last three decades is due to a radical shift away

from extractive economic institutions and toward significantly more inclusive economic institutions,

which was made more difficult, not easier, by the presence of highly authoritarian, extractive political

institutions (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 442-443).

24

Brdsgaard (2012) chama a ateno para o carter ainda incipiente da pesquisa

relativa s relaes entre partido e governo na China, em que pese o aumento do

nmero de estudos nos ltimos anos. Segundo este autor, esta literatura mais recente

permitiu o aprofundamento do que se conhece sobre tais relaes e, ademais, produziu

novos conhecimentos sobre os procedimentos de constituio das instncias decisrias

na China, especialmente no que tange aos mecanismos de recrutamento e de seleo de

lideranas, mostrando como o Partido indica e controla os lderes de governo atravs

do sistema de nomenclatura41 (BRODSGAARD, 2012, p.3- traduo nossa)42. Tais

avanos so relevantes na medida em que permitem examinar o mtodo que preside a

escolha dos decisores, entender em nome de quem as decises so tomadas e com que

objetivos.

Pode-se concluir, a partir do exame das caractersticas dos arranjos institucionais

dos trs pases que Brasil e frica do Sul possuem instituies polticas inclusivas e so

poliarquias. Ambos os pases apresentam fortes traos do modelo consensual de

democracia (LIJPHART, 1999), temperados, no entanto, por caractersticas pertinentes

ao modelo majoritrio: no caso da frica do Sul, vale ressaltar o gabinete uni partidrio

e sua ocupao pelo CNA, bem como a organizao poltico-administrativa

formalmente unitria. O majoritarismo, no Brasil, relaciona-se preponderncia do

Poder Executivo, o que lhe garante amplos poderes de agenda e de veto e desequilibra o

sistema de checks and balances previsto pela Constituio de 1988.

J as instituies polticas chinesas so extrativas e seu regime poltico

autocrtico. De acordo com Sartori (1965), na autocracia o poder concentrado,

incontrolvel e ilimitado (SARTORI, 1965: 168), caractersticas presentes na China,

onde h eleies diretas apenas no nvel local, no h partidos polticos de oposio ao

41 Nomenklatura can be defined as a list containing those leading officials directly

appointed by the Party as well as those officials about whom recommendations for appointment,

release or transfer may be made by other bodies, but which require the Partys approval. This

means that the nomenklatura list in fact comprises two lists. One of these is handled solely by the Central

Organizational Department (COD) at the Party centre; the other involves management by other state and

Party organs. The Party centre mainly focuses on the former list, but also has the authority to exercise

veto power over the latter. Moreover, the nomenklatura system includes lists of personnel recommended

for future appointment. Through this elaborate system the Party controls the selection and appointment of

leaders to the most important positions in Chinese society. At the central level, the COD manages a list of

top positions in government and Party organs at central and provincial level as well as the heads of the

most prestigious institutes of higher learning. (BRODSGAARD, 2012, p. 11 grifos nossos).

42 the Party appoints and manages government leaders through the nomeklatura system.

25

governo e o poder poltico controlado pelo Partido Comunista chins, que congrega

cerca de 6% da populao do pas43

.

Enquanto no Brasil e na frica do Sul os cidados podem decidir sobre a

alocao de recursos que no possuem (PRZEWORSKI, 1995), o mesmo no ocorre na

China, onde o processo decisrio presidido por outros critrios e procedimentos.

III. CAPACIDADES ESTATAIS E COOPERAO INTERNACIONAL

Esta seo trata da cooperao internacional bilateral entre Brasil e frica do Sul

e entre Brasil e China. Seu principal objetivo descrever e analisar comparativamente

as agncias domsticas de cooperao internacional, nas reas de direitos humanos e

comrcio exterior. Para tanto, sero construdas e analisadas as redes que representam a

complexa interao entre as agncias nas referidas agendas44

.

Pretende-se identificar semelhanas e diferenas relacionadas s capacidades

estatais para a cooperao bilateral entre o Brasil e os dois parceiros, nas duas agendas.

Como mencionado anteriormente, sero analisadas as capacidades legal, poltica,

relacional e administrativas/de implementao, especialmente no que se refere s

interaes entre 1) os setores pblico e privado e 2) os poderes Executivo e Legislativo,

bem como 3) coordenao intragovernamental.

Como se sabe, a cooperao internacional constitui parte da poltica externa de

determinado pas. Segundo Lima (2000), a poltica externa uma poltica pblica que

produz efeitos distributivos entre os atores domsticos e constitui-se, portanto, em arena

de competio/cooperao entre diferentes interesses. Vale, no obstante, ressaltar que

diferentemente das demais polticas pblicas, que so setorialmente desenhadas e

43

Aproximadamente 80 milhes de filiados em uma populao de cerca de 1 bilho e 350 milhes

de habitantes, em 2012 (Banco Mundial).

44 As informaes disponibilizadas nesta seo foram extradas de sites e de documentos oficiais

das instituies, organizaes e agncias mencionadas e/ou obtidas por meio de entrevistas realizadas nos

pases estudados, em agosto/setembro de 2013.

26

executadas, a poltica externa desprovida de contedo, a priori, e orientada para fora

do pas45

.

Em consonncia com o exposto na primeira seo deste artigo, espera-se

encontrar uma rede mais complexa de agncias e de atores pblicos e privados

participando das decises e da implementao da cooperao bilateral nos pases

democrticos (frica do Sul e Brasil) do que na China. Por consequncia, espera-se

encontrar maiores similaridades entre as redes organizadas por Brasil e frica do Sul do

que entre aquelas construdas no Brasil e na China.

Antes de iniciar a anlise das estruturas, cabe esclarecer alguns pontos referentes

construo das redes. Neste trabalho, rede da cooperao internacional no se refere a

um modelo matemtico, com algoritmos de ligao simples ou complexa, com ndices

probabilsticos ou capacidade de previso. Trata-se to somente de modelos de

representao construdos com vistas a auxiliar a anlise. Toma-se emprestado

conceitos da teoria de grafos, no qual um grafo constitudo de ns e de ligaes que

conectam os ns. Os ns so os atores e agncias domsticas que compem a rede da

cooperao internacional em dado tema. Nas ligaes das redes, so destacados os

enlaces estabelecidos entre as agncias e instituies, sendo estes ferramentas de

coordenao interorganizacional (FARIA apud ALEXANDER, 2012, 190-191). A

figura abaixo ilustra os smbolos utilizados nas redes:

45

Christopher Mendona ressaltou, em conversa com as autoras, o carter esvaziado de contedo

especfico da poltica externa, por contraste com as demais polticas pblicas que, em geral, so

setorialmente orientadas. Nossos agradecimentos a ele.

27

Figura 4 Smbolos das

redes

As agncias e instituies levantadas sero classificadas em dois setores

pblico e privado e cinco categorias: Poder Executivo, Poder Legislativo, Academia,

Associaes Cientficas/Tecnolgicas e Grupos de interesse/lobby.

No Poder Executivo, sero pesquisados 1) o rgo que traa a poltica externa do

pas, 2) a agncia executora da cooperao internacional, 3) o ministrio ou anlogo que

trata da agenda e demais agncias/instituies do Executivo que desempenham papel

relevante. No Poder Legislativo, sero levantadas as agncias e instituies relacionadas

cooperao internacional, especialmente as comisses permanentes afetas ao tema.

Cabe ressaltar que no objetivo do trabalho realizar um levantamento exaustivo do

portflio ministerial ou do sistema comissional das casas legislativas.

No tocante academia, associaes cientficas/tecnolgicas e grupos de

interesse/lobby, sero descritas e analisadas as principais agncias e instituies nos trs

pases, em cada grupo e em cada agenda. O levantamento representado em um

organograma por agenda/por pas, conforme ilustra a figura 5.

28

Figura 5 - Agncias e instituies de cooperao internacional - comrcio exterior

Figura 6 - Agncias e instituies de cooperao internacional - direitos humanos

29

Ao levantamento e descrio das agncias/instituies participantes da

cooperao internacional em cada pas, seguem-se a apresentao e a anlise de seus

padres de interao as redes.

3.1 Brasil

No Brasil, desde a presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e

1999-2002), vem se assistindo o crescimento da diplomacia presidencial (DANESE,

1999; CASON & POWER, 2009). A tese do insulamento do Itamaraty, em voga

durante vrias dcadas, vem gradativamente perdendo fora, no apenas pela insero

deste novo ator, o presidente da Repblica, mas, tambm, devido a trs outros fatores

relevantes: 1) a crescente penetrao do tema das relaes internacionais em todo o

portflio ministerial, cada pasta apresentando um departamento/setor/assessoria voltado

para o tratamento de assuntos internacionais; 2) a crescente assertividade do Poder

Legislativo nos temas de poltica externa (ANASTASIA, ALMEIDA E MENDONA,

2012) e 3) o crescente protagonismo dos grupos de interesse nos assuntos de poltica

externa, dado seu carter distributivo no nvel domstico (LIMA, 2000; FARIA 2008,

2012).

Na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, a Assessoria Internacional tem

a funo de acompanhar, subsidiar e propor agenda ao Ministro, bem como de manter o

dilogo permanente com organizaes sociais sobre temas da pauta mundial

(SECRETARIA-GERAL, 2013).

No obstante, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) continua a ocupar

lugar central na formulao e conduo da poltica externa brasileira, no de forma

insulada, mas no interior da rede de interaes entre agncias/atores que se ocupam do

tema46. Compete ao MRE, dentre outros, auxiliar o Presidente da Repblica na

formulao da poltica exterior do Brasil (DECRETO N 7.304, DE 22 DE

SETEMBRO DE 2010, Art. 1, pargrafo nico).

Na estrutura do MRE, vale destacar a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC),

cujas atribuies so negociar, coordenar, implementar e acompanhar os programas e

projetos brasileiros de cooperao tcnica acordados entre Brasil e outros pases e

46

O Ministrio das Relaes Exteriores conta com burocracia altamente qualificada, voltada para

as relaes entre o Itamaraty, o Congresso Nacional e os diferentes atores, a includos grupos de presso

e outros ministrios, interessados, de alguma maneira, na produo, execuo, acompanhamento e,

sobretudo, nos resultados da poltica externa brasileira (ANASTASIA, ALMEIDA E MENDONA,

2012).

30

organismos internacionais. Para desempenhar sua misso, a ABC se orienta pela poltica

externa do MRE e pelas prioridades nacionais de desenvolvimento, definidas nos planos

e programas setoriais de Governo.

No mbito do Poder Legislativo, encontram-se a Comisso de Relaes

Exteriores e Defesa Nacional do SF e a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa

Nacional da CD, que contam com um conjunto de recursos, consultores e assessores,

para o desenvolvimento das atividades relacionadas poltica externa brasileira.

Ademais, contam com a contribuio direta de quadros do MRE, importantes enlaces

que facilitam as interaes e coordenao entre os dois poderes e possibilitam o fluxo

de informaes, demandas e negociaes entre eles.

Outro mecanismo de coordenao entre poderes existente na CD, a Indicao

a proposio atravs da qual o Deputado sugere a outro Poder a adoo de providncia,

a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de

sua iniciativa exclusiva (REGIMENTO INTERNO DA CMARA, Art. 113, 2014).

J o SF dispe dos Requerimentos de Informao (REGIMENTO INTERNO

DO SENADO, Art. 8, II, 2014), para obter esclarecimento de qualquer assunto

submetido apreciao do Senado ou atinente a sua competncia fiscalizadora (...) e se

deferidos, sero solicitadas, autoridade competente, as informaes requeridas,

ficando interrompida a tramitao da matria que se pretende esclarecer

(REGIMENTO INTERNO DO SENADO, Art. 216, 2014). O SF tem, ainda,

prerrogativa de convocao presidencial, autorizao de ausncia do pas e emisso de

pareceres. J no caso da CD, o enlace o mesmo, contudo com emisso de relatrios. A

proposio de legislao e o acompanhamento das aes administrativas outro

instrumento de coordenao que estabelece a ligao entre a CD e o MRE.

Segundo ANASTASIA, ALMEIDA e MENDONA (2012),

(...) diferentemente do que afirma a sabedoria convencional, o Poder Legislativo,

no Brasil, conta com um conjunto de instrumentos institucionalizados que lhe

permitem, caso assim o deseje, intervir ex-ante e ex-post na produo, execuo

e acompanhamento da poltica externa brasileira (ANASTASIA, ALMEIDA e

MENDONA, 2012, p. 620).

Os autores apresentam evidncias de que tais instrumentos

(...) so efetivamente utilizados, tecendo uma rede complexa de interaes entre

os atores envolvidos no processo decisrio, seja no mbito do Poder Executivo,

seja no mbito do Poder Legislativo, seja na interseo entre tais poderes,

envolvendo representantes eleitos, burocracias pblicas e cidados com

preferncias intensas nos temas em tela. (ANASTASIA, ALMEIDA e

MENDONA, 2012, p. 620).

31

As comisses permanentes de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da CD e

do SF, bem como o MRE e a Presidncia da Repblica compem a estrutura invariante

do aparato da cooperao internacional, presente em ambas as agendas: comrcio

exterior e direitos humanos.

3.1.1. Comrcio Exterior

O tema do comrcio exterior, no mbito do Poder Executivo, est sob a

responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

(MDIC) e, mais especificamente, de um setor do MDIC, a Secretaria de Comrcio

Exterior (SECEX)47

, que normatiza, supervisiona, orienta, planeja, controla e avalia as

atividades de comrcio exterior. Juntamente com as competncias do Ministrio de

regulamentar e executar os programas e atividades de comrcio exterior, aplicar os

mecanismos de defesa comercial e participar em negociaes internacionais relativas ao

comrcio exterior, dentre outras, compete pasta assistir ao Ministro de Estado nos

assuntos de cooperao e assistncia tcnica internacionais, coordenando e

desenvolvendo atividades que auxiliem a atuao institucional do Ministrio em

articulao com o Ministrio das Relaes Exteriores e outros rgos da administrao

pblica (DECRETO N 7.096, 04/02/2010, Art. 3, inciso VII, grifo nosso). Esta

articulao interministerial um enlace que traduz a capacidade de coordenao

intragovernamental.

Alm do MDIC, vale mencionar, a Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX),

que integra o Conselho de Governo da Presidncia da Repblica e tem por misso a

formulao, adoo, implementao e coordenao das polticas de comrcio exterior.

Sua funo definir diretrizes, bem como coordenar e orientar aes dos rgos do

governo que possuam competncias na rea de comrcio exterior (CAMEX, 2013). A

Cmara composta por: Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio

Exterior (presidente); Ministro de Estado Chefe da Casa Civil; Ministro das Relaes

Exteriores; Ministro da Fazenda; Ministro da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;

Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto e Ministro do Desenvolvimento

47

Contm os seguintes departamentos: Departamento de Operaes de Comrcio Exterior DECEX; Departamento de Negociaes Internacionais DEINT; Departamento de Defesa Comercial DECOM; Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio Exterior DEPLA; Departamento de Normas e Competitividade no Comrcio Exterior - DENOC

32

Agrrio. Vale destacar o papel de agncia coordenadora, desempenhado pela CAMEX,

tendo em vista a multiplicidade de interesses e a abrangncia do tema em tela. A

CAMEX, alm de agncia, desempenha tambm a importante funo de ser, na rede

brasileira de cooperao internacional para o comrcio exterior, um importante enlace

que promove a coordenao intragovernamental.

No mbito do Poder Legislativo, no SF, compete Comisso de Assuntos

Econmicos estudar e emitir parece sobre aspecto econmico e financeiro de qualquer

matria, inclusive comrcio exterior. Na CD, a Comisso de Desenvolvimento

Econmico, Indstria e Comrcio aprecia e delibera sobre, dentre outras, matrias

atinentes s relaes econmicas internacionais e comrcio exterior, polticas de

importao e exportao em geral, e acordos comerciais.

No setor privado, categoria Grupos de interesse, ganham destaque 1) a

Confederao Nacional da Indstria (CNI) - importante interlocutora no cenrio

nacional, que discute e apresenta sugestes para a construo e o aperfeioamento de

polticas e leis que fortaleam o setor produtivo brasileiro e 2) a Confederao da

33

Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), que atua na defesa dos interesses dos

produtores rurais brasileiros junto ao Governo Federal, ao Congresso Nacional e aos

tribunais superiores do poder Judicirio.

Relativamente coordenao intersetorial, a CNI possui um Conselho

de Assuntos Legislativos (CAL) que orienta a ao poltica da Confederao junto ao

Congresso Nacional. Similarmente, o COINTER Conselho de Integrao

Internacional analisa a poltica de comrcio exterior brasileira e de negociaes

internacionais e orienta o relacionamento da CNI com rgos governamentais

responsveis por sua implementao (CNI, 2013). No Legislativo, o COINTER

exerce influncia na legislao de comrcio exterior e na busca pela integrao da

indstria brasileira com o mercado mundial (CNI, 2013). Estes importantes enlaces

intersetoriais no mbito da indstria possuem seu anlogo na esfera agrcola,

materializado no Departamento de Relaes com o Governo da CNA. Note-se, por

exemplo, que em fevereiro de 2014, a CNA e o MRE acordaram a criao de um grupo

de trabalho formado por autoridades do ministrio responsveis pelas reas econmica,

de promoo comercial e de negociaes entre o Brasil, a sia e a Unio Europeia

(UE), alm de tcnicos e consultores da CNA. Esta parceria dever ser efetivada no

prximo encontro BRICS, em julho deste ano, no Brasil.

Na categoria think tanks, o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais

(CEBRI) instituio independente, multidisciplinar e apartidria, formada com o

objetivo de promover estudos e debates sobre temas prioritrios da poltica externa

brasileira e das relaes internacionais em geral (Centro Brasileiro de Relaes

Internacionais, 2013) - tornou-se uma referncia nacional na promoo de encontros de

alto nvel, conferncias e seminrios internacionais. Estas aes, com consequente

influncia no processo decisrio governamental e na atuao brasileira em negociaes

internacionais, se traduzem em notveis enlaces responsveis pela coordenao

intersetorial na rede de cooperao internacional do Brasil na agenda de comrcio

exterior, conforme se pode ver na figura 8, abaixo:

34

35

3.1.2. Direitos Humanos

A Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR),

agncia responsvel pela articulao interministerial e intersetorial das polticas de

promoo e proteo aos direitos humanos no pas, constitui importante enlace de

coordenao intragovernamental, na rede de cooperao internacional.

A SDH/PR conta com diversos Conselhos: Conselho de Defesa dos Direitos da

Pessoa Humana, Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente,

Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, Conselho Nacional de Combate

Discriminao e Promoo dos Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e

Transexuais, Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia, Comit

Nacional para a Educao em Direitos Humanos.

No tocante coordenao intersetorial, executada pela SDH/PR:

A participao social na construo das polticas pblicas de Direitos Humanos

do Governo Federal assegurada por meio da atuao de conselhos, comisses e

comits relacionados s diversas temticas de atuao da Secretaria de Direitos

Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR). A funo destes colegiados

aprimorar, implementar e fortalecer os Direitos Humanos no Brasil, por meio da

busca permanente de aes conjuntas entre Estado e sociedade Civil. (SDH/PR,

2013).

Comisso Permanente de Direitos Humanos e Legislao Participativa do

Senado compete: 1) opinar sobre sugestes legislativas apresentadas por associaes e

entidades, bem como sobre a garantia e promoo dos direitos humanos; e, 2) a

fiscalizao, acompanhamento, avaliao e controle das polticas governamentais

relativas aos direitos humanos, aos direitos da mulher, aos direitos das minorias sociais

ou tnicas, aos direitos dos estrangeiros, proteo e integrao das pessoas portadoras

de deficincia e proteo infncia, juventude e aos idosos (REGIMENTO

INTERNO DO SENADO, Art. 102-E, VII, 2014).

Na CD, a Comisso de Direitos Humanos e Minorias recebe, avalia e investiga

denncias relativas ameaa ou violao de direitos humanos, fiscaliza e acompanha

programas governamentais de proteo dos direitos humanos e colabora com entidades

no-governamentais, nacionais e internacionais, que atuam no tema.

O organograma abaixo apresenta as principais agncias e instituies partcipes

da cooperao internacional no Brasil na agenda de direitos humanos:

36

Alm dos conselhos, os grupos de interesse se coordenam com o Executivo e

Legislativo por meio do lobby, com destaque para a Anistia Internacional: composta por

mais de 3 milhes de pessoas em mais de 150 pases, a Anistia possui filial no Brasil e

atua em consonncia com outras organizaes e instituies.

Na categoria academia/associaes cientficas, agenda de direitos humanos, o

CEBRI ganha relevncia ao promover aes tais como conferncias e seminrios,

nacionais e internacionais, congregando agentes dos mais variados setores. Estas aes

influenciam no processo decisrio governamental e se traduzem em notveis enlaces

responsveis pela coordenao intersetorial.

Na interao entre poderes, tem-se, tambm, o Conselho Nacional de Direitos

Humanos (CNDH), rgo do Ministrio da Justia que possui como Conselheiros Natos

o Ministro da Justia, o Ministro das Relaes Exteriores, o Procurador-Geral da

Repblica, o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o

Presidente da Associao Brasileira de Imprensa, o Presidente da Conferncia Nacional

dos Bispos do Brasil, um representante do Senado Federal e um representante da

Cmara dos Deputados.

37

38

3.2 frica do Sul

A democratizao, em 1994, inaugurou nova fase na poltica externa da frica

do Sul, informada pelos seguintes princpios: a) crena nos direitos humanos, a serem

promovidos nas esferas poltica, econmica, social e ambiental; b) democracia como

elemento fundamental para a soluo dos problemas da humanidade; c) a justia e a lei

internacional como principais nortes das relaes entre as naes; d) a paz internacional

como meta a ser buscada por todas as naes e, uma vez tendo falhado, a resoluo dos

conflitos atravs de meios pacficos e acordos internacionais (OLIVEIRA apud PENNA

FILHO, 2012).

Segundo Shoayb Casoo (entrevista, 2013), o governo Sul-africano criou

um cluster - o International Cooperation Trade and Security (ICTS) - para tratar dos

assuntos atinentes s relaes internacionais do pas e enfrentar os desafios relacionados

coordenao entre as diferentes agncias afetas ao tema. Este cluster composto de

vrios departamentos48

- relaes internacionais49

e cooperao, comrcio, indstria,

finanas, cincia e tecnologia e defesa, dentre outros - e faz parte de um conjunto

integrado por outros quatro clusters, responsveis por outros temas, como poltica

industrial, comrcio, desenvolvimento social e administrao pblica. O cluster abriga,

ainda, duas agncias multilaterais, uma mais geral, encarregada dos temas relacionados

ONU e demais organizaes internacionais e outra, mais especializada - a African

Multilaterals - que trata da agenda multilateral no mbito do continente africano. O

ICTS, importante enlace da rede de cooperao para o comrcio exterior, talvez seja a

mais simblica ferramenta de coordenao intragovernamental do pas. E, ademais:

... now we established the South African developing partnership agencies,

SADPA, which I am in charge of putting up, which deals with outgoing aid,

or outgoing developing cooperation. (SHOAYB CASOO, entrevista, 2013).50

Os membros do cluster se renem em diferentes fruns, no mbito do Poder Executivo:

There is a senior officials cluster, which is chaired by the Director Generals. They meet and they discuss problems, and policy issues. () and from there

48

Na frica do Sul, os Departamentos equivalem aos ministrios, no Brasil.

49 O Department of International Relations and Cooperation da Repblica da frica do Sul

(DIRCO) o rgo responsvel pelas aes de poltica externa do pas, sejam elas bilaterais ou

multilaterais.

50 A SADPA est em criao h uns cinco ano