Apostila adm organiz

TEORIA – ADMINISTRADOR ‐ MS

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ITENS TRATADOS NESSA APOSTILA 3 Organização Administrativa Brasileira. 3.1 Administração direta e indireta; centralização e descentralização. 3.2 Os sistemas federais de recursos humanos, de organização e modernização administrativa, de administração dos recursos de informação e informática, de serviços gerais, de documentação e arquivo, de planejamento e de orçamento, de contabilidade e de administração financeira.

Organização Administrativa Brasileira

- Administração direta e indireta -

No Brasil, o Estado tem uma de forma de governo federativo, sob governo

Republicano Presidencialista, democrático, onde a União, os Estados Membros e

os Municípios, são autônomos, promovem a organização administrativa nesses

três níveis governamentais, expressas no art. 37 da CF/88.

No nosso sistema governamental, há quatro espécies de Administração Pública:

• Administração Pública Federal – representada pela União, tem por

finalidade o dever de administrar os interesses.

• Administração Pública do Distrito Federal – representada pelo

Distrito Federal,tem por finalidade atender aos interesses da

população ali residente, e de ser responsável pelo recebimento de

representações diplomáticas ao Brasil quando em visita.

• Administração Pública Estadual – promove todas as iniciativas para

satisfazer os interesses da população de seu limite territorial

geográfico como estado – membro.

• Administração Pública Municipal – zelar pelos interesses da

população local dentro dos imites territoriais do município.

a) ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da

República e dos Ministérios.

São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais,

através de seus agentes, não possui patrimônio; estão inseridos na estrutura de

uma pessoa jurídica; na esfera federal estão submetidos à supervisão ministerial

(ao Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade jurídica, processual, para

defesa de suas prerrogativas funcionais.

b) ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as empresas

públicas e as sociedades de economia mista, que integram a Administração por

relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias, Fundações Públicas, e

Sociedade de Economia Mista.

Suas características: personalidade jurídica; criação autorizada por Lei;

patrimônio próprio; capacidade de auto-administração ou autonomia própria;

sujeitos ao controle pelo Estado; não tem liberdade para modificação ou fixação

de seus próprios fins; e, tem auto-gestão financeira etc.

12 . DA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SERVIÇO PÚBLICO

NO BRASIL

a) SISTEMA : A Administração Pública Federal (APF) tem vários sistemas de

suporte para o andamento e funcionamento das atividades fins dos órgãos e

entidades, para a consecução de uma mesma finalidade.

b) Sistemas do Poder Público: sistemas de suporte às atividades fins do Poder

Executivo Federal:

• Sistema de Controle Interno - SCI

• Sistema de Planejamento e Orçamento – SPO

• Sistema Integrado de Gestão Financeira - SIAFI

• Sistema de Administração dos Recursos Humanos – SIAPEnet

• Sistema de Serviços Gerais - SISG

• Sistema de Pessoal Civil - SIPEC

• Sistema de Organização e Modernização Administrativa - SOMAD

• Sistema de Contabilidade Federal - SICON

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

I - CONCEITO

O conceito de Administração Pública parte sempre do conceito de Estado juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis, constituído de três elementos originários e indissociáveis: povo, território e governo soberano. O Estado exerce suas funções por meio dos Poderes: (Art. 2° da CF/88)

1. Legislativo; 2. Executivo; 3. Judiciário.

Governo e Administração Governo e Administração expressam conceitos diferentes, embora sejam muitas vezes confundidos.

Governo Em sentido formal, é o conjunto de órgãos e Poderes; Em sentido material é o complexo de funções estatais; Em sentido operacional é a condução política dos negócios públicos. O Governo atua mediante atos de soberania, de autonomia política e no comando dos negócios públicos. A função política é a que traça diretrizes, dirige, comanda, elabora planos de governo. No Brasil, pela grande concentração do poder pelo Presidente da República, a tendência é de identificar o governo com o Poder Executivo.

Em sentido formal: “é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo;



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Em sentido material: “é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral;”

Em sentido operacional: “é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.”

No sentido subjetivo, Administração Pública designa o complexo de pessoas jurídicas e órgãos e agentes governamentais, os entes que exercem a função administrativa. A expressão, nesse caso, é grafada em letras maiúsculas:

Administração Pública é sinônimo de Estado, compreende o conjunto de órgãos que compõem a Administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

No sentido objetivo ou material, expressa em letras minúsculas, administração pública é a própria função ou atividade administrativa, submetida, pela Constituição Federal, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, licitação e organização do pessoal administrativo.

O conceito de Administração Pública comporta, além dos órgãos pertencentes ao Poder Público, as instituições e empresas particulares que colaboram com o Estado no desempenho de serviços de utilidade pública ou de interesse coletivo, ou seja, a Administração direta, indireta e entidades paraestatais. Quanto a esse tópico, falaremos mais adiante. Tendo em vista o gerenciamento de bens e interesses da coletividade, e não interesses e bens próprios, os poderes do administrador público são de conservação e utilização de bens, necessitando sempre de consentimento da lei para atos de alienação, renúncia, oneração e destruição de bens (Princípio da Legalidade).

II - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA

– A organização administrativa possui correlação com a estrutura do Estado e forma de governo de cada país. No Brasil, atende ao princípio federativo, daí a repartição de funções, de competências entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os entes federados exercitam os poderes que constitucionalmente lhes são atribuídos dentro de suas áreas de atuação, com estruturação necessária ao atendimento das necessidades do serviço público, assim é que a organização estadual, municipal e distrital segue a organização federal, por mandamento da Constituição (arts. 18, 25 e 29).

A Administração Pública organiza-se pelo Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que não é uma lei orgânica, não estabelece órgãos, mas fixa diretrizes e princípios para propiciar funcionamento dinâmico à Administração Federal. A maior parte de seus dispositivos foi revogada, mas mesmo assim continua em vigor em relação aos conceitos e diretrizes que abarca. A Administração Pública Federal é estruturada pela Lei nº 10.683, de 2003, que já sofreu alterações por meio de medida provisória. (MP n° 207/04)

O Decreto-lei 200, de 1967, divide a Administração Pública em Direta e Indireta, sendo a primeira os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e Ministérios (Lei n° 10.683/03). Indica o referido Decreto-lei as categorias e entidades compreendidas na Administração Indireta, estabelecendo que são dotadas de personalidade própria e vinculadas ao ministério em cuja área de competência se enquadra sua atividade principal. Assim, compreende-se que a Administração Indireta é constituída de pessoas jurídicas diversas da União, públicas ou privadas. São as autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista e as fundações públicas. Pode a administração pública submeter-se a regime de direito privado? Sim, art. 173, § 1°, II

1 – Princípios: A organização administrativa brasileira rege-se por cinco princípios: 1) planejamento – estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que deverão orientar a ação governamental, por meio de um plano geral de governo,

programas plurianuais globais, setoriais e regionais, orçamento programa anual e programação financeira de desembolso;

2) coordenação – entrosamento e harmonia de todas as atividades da Administração para evitar duplicidade de atuação, dispersão de recursos, divergências de soluções, etc. Na esfera federal, a competência é da Casa Civil da Presidência da República, com atribuições agora divididas;

3) descentralização – significa a atribuição dos poderes da Administração a outras pessoas, distintas da pessoa do Estado que, investidas nos poderes de administração, exercitam atividade pública ou de utilidade pública, sempre agindo em nome próprio;

4) delegação de competência – visa a assegurar mais celeridade e objetividade nas decisões e consiste na transferência de atribuições decisórias de uma autoridade que detém certa competência a seus subordinados. Deve ser feita por ato próprio que indique a autoridade delegante, a autoridade delegada e o objeto da delegação;

5) controle – pode ser exercido por meio da supervisão hierárquica, pelo qual o órgão superior fiscaliza o órgão inferior no que concerne ao cumprimento das leis e instituições, ou por supervisão ministerial, à qual estão sujeitos todos os órgãos, na Administração direta e indireta. No âmbito da Administração direta observa-se o controle da execução e observância das normas específicas, aplicação de dinheiros públicos e guarda de bens da União.

III - CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública apresenta as seguintes características: a) atividade concreta – a atividade da Administração Pública é concreta, não abstrata, pois executa a vontade do Estado contida na lei;

b) finalidade – a atividade administrativa objetiva a satisfação direta e imediata dos fins do Estado;

c) regime jurídico de direito público. (Princípio da Legalidade)

IV - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FUNÇÕES DO ESTADO

– Os poderes do Estado - Legislativo, Judiciário e Executivo possuem atividades distintas: legislar, aplicar as normas aos casos concretos, e a atividade administrativa, que é a gestão, nos termos da lei e da moralidade administrativa, dos bens, interesses e serviços públicos, visando ao bem comum.

Por interesse público entende-se a aspiração de uma certa coletividade para a obtenção de um bem, de uma atividade ou de um serviço de fruição geral. O fim da atividade administrativa é sempre o interesse público e o bem da coletividade, que nunca pode ser a vontade do administrador. Por esta razão, de acordo com os ensinamentos de Hely L. Meirelles, dizemos que enquanto ao particular é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, ao administrador somente é permitido fazer o que a lei autoriza (Legalidade). A natureza da atividade administrativa é a de múnus público para quem a exerce. Múnus é o encargo que a pessoa tem que executar e o público é o encargo imposto pela lei.

1 – Atividades da Administração Pública

a) fomento – é o incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, e compreende: subvenções, financiamentos, favores fiscais, desapropriação; b) polícia administrativa – atividade de execução das limitações administrativas impostas pela lei ao exercício de direitos individuais em benefício ao interesse coletivo; Ex. multas, aprovação de projetos, fiscalização de obras etc... c) serviço público – atividade exercida direta ou indiretamente pela Administração Pública para satisfazer à necessidade coletiva, abrange atividades assumidas pelo Estado, previstas na Constituição Federal (art. 21), tais como: correio aéreo e serviço postal, telecomunicações, radiodifusão, dentre outras.



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d) intervenção – é a regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada e atuação direta do Estado no domínio econômico, hipótese prevista no art. 173 da Constituição Federal (empresa pública, sociedade de economia mista...). Para alguns autores, essa modalidade não constitui função administrativa.

V - PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

– A Administração Pública possui poderes que lhe são inerentes, e decorrem dos princípios administrativos. São necessários para a consecução da atividade administrativa e nascem com a Administração Pública. São distintos segundo a exigência do serviço e do interesse públicos e quanto aos objetivos que a Administração almeja alcançar. Sem eles a Administração não poderia sobrepor a vontade da lei à vontade individual. Não são os poderes uma faculdade da Administração, mas um tipo de poder-dever, já que são irrenunciáveis.

1 – Poder vinculado – Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o poder vinculado e o poder discricionário não existem como poderes autônomos, são somente atributos de outros poderes da Administração Pública. Diz a autora que o poder vinculado não é prerrogativa do Poder Público, na verdade, é uma restrição, pois sujeita a Administração à lei. Para outros autores, é um poder da Administração Pública. É aquele que a lei confere à Administração Pública para praticar atos de sua competência; o legislador determina todos os elementos e requisitos do ato, e a autoridade que o pratica não tem liberdade de atuação, nem pode fazer juízo de conveniência, oportunidade ou interesse público, devendo se ater à expressão legal, em face do princípio da legalidade. O ato vinculado que não atende aos requisitos impostos pela lei é nulo, e a nulidade pode ser reconhecida pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. A característica do ato vinculado é a especificação da lei, a valoração feita pelo legislador quanto à conveniência e oportunidade. Os elementos determinados pela lei são a competência, a finalidade e a forma do ato.

2 – Poder discricionário – É o poder conferido pela lei à Administração Pública para a prática de ato com liberdade de atuação no que concerne à escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. A liberdade de atuar, no entanto, somente pode ser exercida dentro dos limites da lei. Não se confunde o poder discricionário com arbitrariedade, pois a discricionariedade somente distingue-se da vinculação pela maior liberdade que é dada ao administrador, e na arbitrariedade os atos são contrários ou excedentes à lei. Mesmo no uso do poder discricionário, o ato deve conter os requisitos do poder vinculado, que é a competência, a finalidade e a forma. O ato discricionário que não possui esses elementos é nulo. A discricionariedade é limitada, ainda, pelos princípios gerais do Direito, pelas regras da Administração e pela moralidade administrativa. O ato discricionário pode ser apreciado pelo Poder Judiciário, que verificará sua legalidade sem fazer juízo de sua conveniência ou oportunidade.

3 – Poder regulamentar – O poder regulamentar é aquele conferido pela Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e Distrito Federal ao chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) para editar normas complementares à lei para sua fiel execução. É um poder privativo do Chefe do Executivo, indelegável a qualquer subordinado. O exercício do poder regulamentar fundamenta-se no princípio da separação de poderes, pois o Presidente da República não pode estabelecer normas gerais criadoras de direitos e obrigações, mas pode suprir as lacunas legais e complementar a lei naquilo que não for reserva legal. No âmbito federal, está previsto no art. 84, VI da Constituição, que prevê competir privativamente ao Presidente da República expedir decretos e regulamentos para o fiel cumprimento da lei, ou a expedição de decretos autônomos sobre matéria de sua competência que ainda não foi disciplinada pela lei.

3.1 – Tipos de regulamentos: a) regulamento executivo – complementa a lei ou contém normas para fiel execução da lei. Não pode criar direitos, obrigações, proibições, medidas

punitivas, ou estabelecer norma contra ou além da previsão legal. Limita-se a estabelecer normas sobre a forma a ser cumprida a lei pela Administração, pois ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. As leis que necessitem de regulamentação somente passam a ser exeqüíveis após a expedição do decreto regulamentador. Se for estabelecido um prazo para a regulamentação e esse prazo não for cumprido, os interessados ou destinatários da lei podem invocar seus preceitos e pretender auferir as vantagens dela decorrentes. Se o regulamento for imprescindível, podem interpor mandado de injunção para determinar a edição da norma. O mandado de injunção alcança as hipóteses em que a falta da norma torna inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e à cidadania. Quando há omissão do Poder Executivo em editar norma necessária para efetivar uma norma constitucional, pode ser ajuizada ação de inconstitucionalidade por omissão, pelos entes constitucionalmente legitimados.

b) regulamento autônomo ou independente – não complementa ou explicita uma lei prévia para sua execução, porque estabelece normas sobre matérias ainda não disciplinadas em lei. No direito brasileiro, após a Constituição Federal de 1988, não existe regulamento autônomo, exceto na hipótese prevista na alínea “a” do inciso VI do artigo 84, que outorga ao Presidente da República competência para dispor, mediante decreto, sobre o funcionamento da Administração Federal quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de cargos e extinguir cargos e funções públicas vagos. As Agências reguladoras também exercem, por força de suas leis próprias, competência normativa, dentro dos limites do princípio da legalidade. Além dos decretos, o poder regulamentar é exercido por meio de resoluções, portarias, deliberações e instruções editadas por autoridades de menor escalão. O inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição dá competência aos Ministros de Estado para expedir instruções para execução de leis, decretos e regulamentos. Idem ao Min. Público (União e Estados).

4 – Poder Disciplinar – é a faculdade conferida à Administração Pública de apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, no caso dos que com ela possuem relação contratual ou relações de qualquer natureza. Não se confunde com o poder de polícia que abrange penalidades impostas a particulares que se sujeitam à disciplina interna da Administração. O poder disciplinar decorre do poder hierárquico, e no caso do Ministério Público e Poder Judiciário, seus membros não estão sujeitos à hierarquia funcional, mas sujeitam-se à disciplina interna. É um poder discricionário, pois é exercido como uma faculdade punitiva da Administração, o que não significa que a Administração pode deixar de punir o servidor que cometer ilícito administrativo, porque é um poder-dever, o chefe imediato que tomou conhecimento de falta praticada pelo servidor é obrigado a apurar o fato, sob pena de incidir em crime de condescendência ou improbidade administrativa. A discricionariedade existe no tocante à possibilidade de a Administração levar em consideração, na escolha da pena, a natureza e a gravidade da infração e os danos causados, e quanto a infrações que não estão bem definidas, como por exemplo, a “falta grave”. Cabe à Administração fazer juízo de oportunidade e conveniência da sanção a ser aplicada. Toda penalidade deve ser acompanhada de motivação, e somente pode ser aplicada após o devido procedimento legal de apuração, no qual deve ser assegurado o contraditório e a ampla defesa ao servidor.

5 – Poder Hierárquico – é o poder que a Administração Pública possui para garantir sua atuação coordenada, e consiste na relação de subordinação e coordenação entre órgãos e entre seus agentes. A hierarquia é o vínculo que coordena e subordina uns órgãos a outros. Embora no Poder Judiciário e no Poder Legislativo não exista hierarquia quanto a suas funções institucionais, existe a hierarquia entre os órgãos administrativos.

5.1 – Faculdades do poder hierárquico - no exercício do poder hierárquico, observam-se as seguintes faculdades: a) ordenar – reparte e escalona as funções dos agentes públicos para que possam desempenhar com eficiência suas responsabilidades;



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b) coordenar – dispõe sobre a realização das funções dos respectivos órgãos, para evitar superposição ou desvio de funções; c) controlar – acompanhar a conduta e rendimento dos agentes públicos e a observância da lei; d) corrigir – ação revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores; 5.2 – Poderes decorrentes da hierarquia: a) dar ordens – dever de obediência do subordinado, exceto para ordens manifestadamente ilegais; b) editar atos normativos – atos de efeito interno, que objetivam ordenar a atuação dos órgãos subordinados; c) fiscalizar – vigilância permanente dos atos praticados pelos subordinados para mantê-los nos limites da lei; d) rever – verificar a legalidade dos atos, anulando os ilegais e revogando os inconvenientes ou inoportunos; e) aplicar sanções – punição às infrações disciplinares; f) delegar – atribuir a um subordinado competências recebidas que não sejam privativas; g) avocar – chamar para si funções atribuídas a um órgão subordinado, mas só deve ser adotado quando houver motivos relevantes.

6 – Poder de polícia – faculdade conferida à Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades ou direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. Sua finalidade é promover o bem-estar geral, por meio de normas gerais, abstratas, impessoais e objetivas que regulam direitos individuais. A atuação do Estado é restrita aos atos indispensáveis à eficácia da fiscalização e voltada para os interesses da sociedade, com respeito às liberdades públicas.

VI - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS – No regime democrático, o povo escolhe seus representantes e estes agem em seu nome, no exercício do poder do qual são mandatários, decidindo os destinos da nação. Esse poder não é absoluto, sofre limitações, dentre as quais, dos direitos e garantias individuais e coletivas dos cidadãos em relação ao Estado. Os direitos são bens e vantagens conferidas pela norma constitucional, e as garantias são os instrumentos pelos quais se asseguram o exercício e o gozo desses bens e vantagens. Assim, separam os doutrinadores as disposições constitucionais em :

• declaratórias, que dão existência legal aos direitos, e em disposições • assecuratórias que são a defesa dos direitos, as chamadas garantias.

Em alguns dispositivos, a Constituição junta a fixação da garantia com a declaração do direito. As garantias constitucionais são imposições positivas ou negativas aos órgãos do Poder Público para limitar sua conduta e assegurar a observância do direito e, no caso da inobservância, a reintegração do direito violado. São os meios, instrumentos, instituições e procedimentos destinados a assegurar o respeito, a efetividade e a exigibilidade dos direitos individuais.

1 – Espécies – O texto da Constituição classifica os direitos e garantias em cinco espécies: a) direitos individuais e coletivos; (art. 5°) b) direitos sociais; (arts. 6° a 11) c) direitos de nacionalidade; (arts. 12 a 13) d) direitos políticos; (arts. 14 a 16) e) direitos relacionados à organização, existência e participação em partidos políticos. (art. 17)

2 – Classificação da doutrina – a moderna doutrina divide estes direitos e garantias em direitos de primeira, segunda e terceira geração, segundo a ordem cronológica de reconhecimento constitucional. a) primeira geração – direitos e garantias civis e políticos, que realçam o princípio da legalidade; b) segunda geração – direitos e garantias econômicos, sociais e culturais, que acentuam o princípio da igualdade; c) terceira geração – direitos e garantias de solidariedade e fraternidade, que são poderes de titularidade coletiva (exemplo: direito ao meio ambiente saudável)

3 – Eficácia – as regras que consubstanciam direitos e garantias individuais em geral são de aplicabilidade imediata, mas existem algumas que dependem de legislação ulterior. No exercício da atividade administrativa, o Poder Público obriga-se ao respeito aos direitos e garantias individuais, pela observância dos princípios constitucionais da legalidade, igualdade e segurança jurídica. O cidadão faz valer seus direitos na atuação direta dos órgãos públicos, ou por meio dos chamados remédios constitucionais estabelecidos para a defesa dos direitos e garantias na atuação negativa do Poder Público, comissiva ou omissiva (direito de petição, direito a certidões, hábeas corpus, mandado de segurança, mandado de injunção, habeas data).

3.2. Órgãos

Órgãos "são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem" (Hely Lopes Meirelles).

Os elementos componentes dos órgãos são:

(a) funções ou competências; (b) agentes e (c) cargos.

As principais características dos órgãos são: (a) não têm personalidade jurídica (não são sujeitos de direitos e obrigações em nome próprio); (b) expressam a vontade da entidade a que pertencem; (c) são partes integrantes da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, das Autarquias ou das Fundações Públicas; (d) são meios ou instrumentos de ação das pessoas jurídicas; (e) são dotados de competências ou atribuições específicas.

3.3. Classificação dos órgãos

3.3.1. Quanto à posição estatal:

(a) Independentes. São aqueles previstos na Constituição. Compõem o Governo. Não têm subordinação hierárquica. Seus titulares não são servidores públicos em sentido estrito. Exemplos: Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Presidência da República, Tribunais

(b) Autônomos. Estão imediatamente abaixo dos independentes. Possuem funções de direção e planejamento. Atuam com ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. Exemplos: Ministérios e Secretarias de Estado.

(c) Superiores. Compõem os autônomos. Possuem funções de direção e planejamento em áreas específicas. Não gozam de ampla autonomia. Exemplos: SRF do Min. da Fazenda; PGFN do Min. da Fazenda; SPU do Min. da Fazenda; DPF do Min. da Justiça.

(d) Inferiores. São subordinados hierarquicamente aos superiores. São unidades tipicamente executivos com reduzido poder de decisão. Exemplos: Delegacias da Receita Federal; Procuradorias da Fazenda Nacional; Delegacias do Patrimônio da União.

3.3.2. Quanto à estrutura:

(a) Simples ou Unitários. Constituídos por apenas um centro de competência. Não têm outro incrustado na sua estrutura. Exemplos: Portaria; Posto Fiscal; Seção; Setor.



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(b) Compostos. Constituídos por mais de um centro de competência. Possui outro ou outros incrustados na sua estrutura. Exemplos: Uma Divisão que contenha duas ou mais seções ou setores.

3.3.3. Quanto à atuação funcional:

(a) Singulares ou Unipessoais. Atuam ou decidem através de um único agente. Exemplos: Presidência da República, Governadoria de Estado, Prefeitura.

(b) Colegiados ou Pluripessoais. Atuam ou decidem pela maioria da vontade de seus agentes. Seus atos dependem de uma decisão conjunta. Exemplos: Conselhos, Colegiados.

Na impugnação de atos de colegiados por mandado de segurança a autoridade apontada como co-autora deve ser o presidente (ou dirigente) do órgão.

3.3. Entes (ou entidades)

Os entes (ou entidades) inseridos ou relacionados com a Administração Pública possuem a característica comum de serem dotados de personalidade jurídica própria. Assim, são titulares de direitos e obrigações em nome próprio. Temos, nesta categoria, os entes estatais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações não-autárquicas e as pessoas jurídicas de direito privado (prestadoras de serviços público). Como foi dito anteriormente, os órgãos integram a estrutura administrativa das entidades.

3.4. Centralização e descentralização

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Já desconcentração consiste na distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica.

Na descentralização política encontramos a presença de atribuições ou competências próprias não decorrentes do ente central. É o caso da federação brasileira. Na descentralização administrativa as atribuições ou competências distribuídas decorrem do poder central.

As três modalidades de descentralização administrativa são: (a) territorial ou geográfica - onde existe uma entidade local geograficamente delimitada. Exemplo: Territórios Federais; (b) por serviços - onde há a criação de uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado e a atribuição a ela da titularidade e da execução de determinado serviço público. Exemplo: autarquia; (c) por colaboração - onde se verifica a presença de contrato ou ato administrativo unilateral de transferência somente da execução do serviço público. Exemplo: concessionária de telefonia.

O Decreto-Lei n. 200, de 1967, estabeleceu o princípio da descentralização como um dos nortes da Reforma Administrativa federal. Entretanto, as hipóteses elencadas no referido diploma legal (art. 10) não se caracterizam, em regra, como de descentralização.

A execução de obras e serviços públicos poderá ser direta (centralizada ou descentralizada) quando realizada pela própria Administração ou indireta quando realizada por particulares. Assim, o Decreto-Lei n. 200, de 1967, e a Constituição de 1988 utilizam inadequadamente os termos "direta" e "indireta", quando deveriam consignar "administração centralizada" e "administração descentralizada". A Lei n. 8.666, de 1993, ao regular as licitações, define corretamente os conceitos presentes no Decreto-Lei e na Constituição (art. 6º, incisos VII e VIII).

A expressão "entidade paraestatal", embora não apareça na Constituição, visita, com alguma freqüência, as considerações doutrinárias e jurisprudenciais, e mesmo leis ordinárias. Trata-se de noção imprecisa, não havendo convergência significativa de entendimento acerca de sua abrangência.

3.5. Entidades da administração indireta (a rigor, descentralizada)

A Administração Direta ou Centralizada é composta por órgãos sem personalidade jurídica própria. São, na esfera federal, os serviços integrados (por subordinação) na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (art. 4o., inciso I do Decreto-Lei n. 200/67). A Secretaria da Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional são exemplos de órgãos integrantes da administração Pública Federal Direta.

Já a Administração Indireta ou Descentralizada, no plano federal, é constituída pelas seguintes entidades, com personalidade jurídica própria (art. 4o., inciso II do Decreto-Lei n. 200/67):

3.5.1. Autarquias

Segundo o art. 5o., inciso I do Decreto-Lei n. 200, de 1967, autarquia é o "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".

As principais características da autarquia são:

(a) criação por lei; (b) personalidade jurídica de direito público; (c) capacidade de auto-administração; (d) especialização dos fins ou atividades e (e) sujeição a controle ou tutela.

As autarquias podem ser classificadas segundo vários critérios. Adotando o da capacidade administrativa, temos as territoriais e as de serviço. Pelo critério estrutural, seriam fundacionais ou corporativas.

O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social são exemplos de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil é exemplo de autarquia corporativa. As diversas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA, ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei como autarquias.

3.5.2. Fundações governamentais

Nos termos do art. 5o., inciso IV do Decreto-Lei n. 200, de 1967, fundação pública é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.". O parágrafo terceiro do mesmo artigo estabelece que as fundações públicas "... adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernente às fundações".

A rigor, o Poder Público pode criar dois tipos fundações, denominadas em conjunto de governamentais. Um primeiro tipo seria a fundação de direito público submetida ao regime jurídico-administrativo. O segundo modelo seria a fundação de direito privado regida por normas do Código Civil com derrogações por normas de direito público.



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A natureza jurídica de cada fundação deve ser obtida da análise cuidadosa da lei instituidora e dos atos constitutivos (estatutos e regimentos).

A fundação governamental pública corresponde a uma modalidade de autarquia. Já as fundações governamentais privadas assumem conotação ou posição institucional idêntica a das sociedades de economia mista e das empresas públicas.

3.5.3. Sociedades de economia mista

Estabelece o art. 5o., inciso III do Decreto-Lei n. 200, de 1967, que sociedade de economia mista é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da Administração Indireta".

São exemplos destas entidades: a SERPRO e a CEF.

3.5.4. Empresas públicas

Conforme o art. 5o., inciso II do Decreto-Lei n. 200, de 1967, empresa pública é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar atividades econômica que o Governo seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito".

São exemplos destas entidades: a PETROBRÁS e o Banco do Brasil.

3.5.5. Semelhanças e distinções entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista

As características comuns são:

(a) criação e extinção por lei; (b) personalidade jurídica de direito privado;

(b) sujeição ao controle estatal; (c) derrogação parcial do regime jurídico de direito privado por normas

de direito público; (d) vinculação aos fins estabelecidos na lei de criação; (e) desempenho de atividade de natureza econômica e (f) destituição dos dirigente a qualquer tempo (Súmula n. 8 do STF).

Anote-se que as empresas estatais podem tanto executar atividade econômica de natureza privada (art. 173 da Constituição) como prestar serviço público (art. 175 da Constituição).

As diferenças básicas entre as sociedades de economia mista e as empresas públicas estão (a) na forma de organização e (b) na composição do capital. A primeira, adota, no plano federal, a forma de sociedade anônima com a presença de capital público e particular. Já a segunda, pode assumir qualquer forma de direito com capital totalmente público.

3.5.6. Controle administrativo sobre as entidades da administração indireta

O controle administrativo sobre as entidades da administração indireta não é um controle hierárquico, dada a vinculação, e não subordinação, ao Ministério afim. Trata-se de uma fiscalização da observância da legalidade e do cumprimento das finalidades conhecido como tutela.

Neste sentido, a supervisão ministerial, prevista no Decreto-Lei n. 200, de 1967, reafirmada na Lei n. 9.649, de 1998 (diploma legal que trata da organização da

Presidência da República e dos Ministérios), é o principal dos instrumentos de controle administrativo.

3.5.7. Categorias afins

Serviços Sociais Autônomos. São pessoas jurídicas de direito privado mantidos total ou parcialmente pelos cofres públicos exercendo atividades privadas de interesse público. Apesar de criados mediante autorização legislativa, não integram a Administração Indireta do Estado. São conhecidos e tratados como entes de cooperação. Podemos arrolar o SESI, o SENAI e o SENAC como exemplos deles.

Agências reguladoras. Como antes afirmado, são organizadas como autarquias.

Agências executivas. É a autarquia ou fundação governamental assim definida por ato do Executivo, com a responsabilidade de executar determinado serviço público, liberada de certos controles e dotada de maiores privilégios, que celebrou com a Administração Pública um contrato de gestão. Os arts. 51 e 52 da Lei n. 9.649, de 1998, tratam desta nova figura.

Organizações sociais. São entidades privadas, sem fins lucrativos, que se valem de um contrato de gestão para realizar atividades públicas (ensino, pesquisa científica, cultura, saúde, proteção do meio ambiente, entre outras) com apoio, inclusive transferência de bens e recursos, das pessoas políticas. Não integram a Administração Pública Indireta. O Estado, com a parceria com as organizações sociais, reduz sua atuação direta nestes setores. A Lei n. 9.637, de 1998, dispõe sobre as organizações sociais.

Organizações da sociedade civil de interesse público. É, precipuamente, a atribuição de um status a uma entidade existente na sociedade. Neste caso, não há celebração de contrato de gestão, e sim, de um termo de parceria. Não se destinam a substituir o Poder Público na prestação de certos serviços. A Lei n. 9.790, de 1999, disciplina a matéria.

Os sistemas federais de recursos humanos prerrogativas:

I - exercer, como Órgão Central do SIPEC, a competência normativa em matéria de pessoal civil no âmbito da administração federal direta, das autarquias, incluídas as de regime especial e das fundações públicas; II - propor a formulação de políticas e diretrizes para a administração de recursos humanos, inclusive quanto à seguridade social, aos benefícios, às relações de trabalho, às carreiras, à remuneração, ao dimensionamento da força de trabalho e à realização de concurso público; III - planejar, supervisionar e orientar as atividades do SIPEC, no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional; IV - propor e implementar ações de relacionamento com órgãos e entidades da administração federal, de outros Poderes e esferas de governo, e com os servidores, nas questões relativas à administração de recursos humanos; V - exercer atividades de auditoria de pessoal e de análise das informações constantes da base de dados do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE, acompanhar e supervisionar a apuração de irregularidades concernentes à aplicação da legislação relativa à gestão de pessoas e respectivos procedimentos administrativos da administração federal direta, autárquica e fundacional;

VI - exercer as atividades de ouvidoria, no âmbito do SIPEC, colocando à disposição dos servidores ativos, aposentados e pensionistas sistema que permita a recepção de dúvidas, reclamações, denúncias e outras manifestações, acompanhando a apuração e dando-lhes respostas e permitindo a solução organizada e eficaz;



FÁBIOLÚCIO

VII - gerenciar as atividades referentes à execução de concursos públicos, da movimentação da força de trabalho e da contratação temporária de pessoal; VIII - propor políticas e diretrizes relativas ao recrutamento e seleção, à capacitação, ao desenvolvimento e à avaliação de desempenho dos servidores da administração federal direta, autárquica e fundacional, bem assim supervisionar a sua aplicação; e IX - propor políticas e diretrizes relativas às atividades de gestão da força de trabalho na administração federal direta, autárquica e fundacional.

§ 1 o As competências da Secretaria de Recursos Humanos abrangem, ainda, os atos relativos aos servidores ativos, aos inativos e aos pensionistas oriundos dos ex-territórios do Acre, Amapá, Roraima e Rondônia e do antigo Distrito Federal, inclusive os da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar dos ex-Territórios, ressalvado o disposto no § 1 o do art. 31 da Emenda Constitucional n o 19, de 5 de maio de 1998 , e no art. 89, parágrafo único, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias , na redação atualizada pela Emenda Constitucional n o 38, de 13 de junho de 2002 . § 2 o É permitida a delegação da competência de que trata o § 1 o , inclusive para órgãos e unidades de outros Ministérios, exceto quanto à competência normativa.

Departamento de Relações de Trabalho I - estabelecer, gerir e implementar mecanismos que garantam a democratização das relações de trabalho na administração pública federal, possibilitando a valorização do servidor e a eficiência do serviço público; II - propor e supervisionar a aplicação das políticas e diretrizes relacionadas com a classificação e reclassificação de cargos, organização de carreiras e remuneração no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional; III - gerir as atividades referentes ao dimensionamento da força de trabalho, incluindo-se aquelas relativas à autorização de concursos públicos; IV - promover o permanente acompanhamento, por intermédio de sistema próprio de informações gerenciais, da evolução quantitativa e qualitativa da força de trabalho dos órgãos e entidades integrantes da administração federal, bem assim da remuneração e das despesas de pessoal, com o objetivo de orientar a proposição de políticas e diretrizes; e V - propor e supervisionar a aplicação das políticas e diretrizes relativas à saúde ocupacional, saúde suplementar, direitos previdenciários e assistência psicossocial, bem como benefícios diretos e indiretos aos servidores da administração federal direta, autárquica e fundacional.

Departamento de Administração de Sistemas de Informação de Recursos Humanos I - desenvolver, implantar e administrar sistemas informatizados de recursos humanos, que permitam o tratamento automático dos procedimentos para aplicação da legislação e cumprimento das orientações relativas à administração de recursos humanos, bem como a produção de informações gerenciais a partir de suas bases de dados e o controle do SIAPE; II - administrar e controlar a inclusão, alteração e exclusão de dados cadastrais dos servidores públicos federais, dos empregados públicos, estagiários e dos empregados das empresas públicas e das sociedades de economia mista, que recebam dotações à conta do Orçamento Geral da União para despesas com pessoal, ou por meio de contratos de cooperação internacional; e III - executar o controle sistêmico, verificar a exatidão dos parâmetros de cálculos e supervisionar as operações de processamento de dados para a produção da folha de pagamento de pessoal, no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional e das empresas públicas e sociedades de economia mista que recebam dotações à conta do Orçamento Geral da União para despesas dessa natureza.

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