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Entidades do terceiro setor e o descaso legislativo com o título de declaração

de utilidade pública: análise comparativa do marco legal da União, do

Estado de Minas Gerais e do Município de Belo Horizonte

Vinícius Nascimento Cerqueira

Cristina Gomes Martins Froede

Third Sector entities and the negligence of the Legislativein the granting of Licenses for

a Public Utility Organization:a comparative analysis of the legal framework of the

Union, the State of Minas Gerais and the city of Belo Horizonte.

Sumário – 1 Introdução – 2 Breve Histórico do Terceiro Setor – 3 A Declaração de Utilidade Pública – 4 Legislação Declaração Utilidade Pública (Federal – Estadual – Municipal) – 4.1 Declaração de utilidade pública federal – 4.2 Declaração de utilidade pública estadual (Minas Gerais) 4.3 – Declaração de utilidade Pública municipal (Belo Horizonte) – 5 Quadro Comparativo – 6 Análise do Quadro Comparativo – 6.1 Similaridades entre as legislações Federal, Estadual (Minas Gerais) e do Município de Belo Horizonte – 6.2 Diferenças entre as legislações Federal, Estadual (Minas Gerais) e do Município de Belo Horizonte – 7 Conclusão – 8 Referências.

Resumo

O objetivo deste artigo é investigar as similitudes e diferenças da legislação federal,

estadual e municipal que instituem e regulam a titulação das entidades sociais declaradas de

utilidade pública. O objetivo do texto é averiguar se existiu aprimoramento na legislação

pertinente aos títulos de declaração de utilidade pública no Estado de Minas Gerais e

Município de Belo Horizonte. Será realizada análise comparativa entre os três modelos

legislativos, federal, estadual e municipal, para analisar o conteúdo de cada um e apontar as

diferenças entre as respectivas legislações. Os parâmetros comparativos serão retirados da

legislação federal, que é mais antiga e ainda vigente, e delimitado o campo de estudo na

esfera estadual ao Estado de Minas Gerais, e na esfera municipal, Belo Horizonte/MG. A

análise dos modelos legislativos de concessão de título de utilidade pública federal, estadual e

2

do município de Belo Horizonte/MG demonstrou fragilidade da legislação federal, e uma

aguda deficiência da legislação estadual e municipal, que além de não demonstrar

aperfeiçoamento em relação à legislação federal, ainda deixa ausente algumas exigências que

são encontradas na legislação federal. O estudo deixou claro que não existe preocupação

legislativa em nenhuma das três esferas federativas para com a regulamentação da declaração

de utilidade pública conferida às entidades do Terceiro Setor.

Palavras-chave: Terceiro Setor, Declaração de Utilidade Pública, legislação.

 Abstract

 This article investigates the similarities and differences of federal, state and municipal laws

that constitute and regulate the licensing of Public Utility Organizations, inquiring as to

whether laws at state and municipal levels have improvements in comparison to the federal

level. The comparative analysis of the three legal models — federal, state, and municipal —

analyzes the performance of each and identifies the differences between each group of laws.

The comparative parameters are taken from the federal legislation as it is the oldest and is still

in force; the state and municipal levels are delimited to the State of Minas Gerais and the mu-

nicipality of Belo Horizonte.

The analysis of federal, state, and the municipal laws of Belo Horizonte pertaining to the li -

censing of public utility entities demonstrates fragility at federal level and an acute deficiency

at state and municipal levels; these last two levels not only show no improvement in relation

to the older federal laws but also leave out some requirements which are found at the federal

level. The study clearly shows that there is no legislative concern in any of the three govern-

mental levels for the regulation of Licenses for a Public Utility Organization granted to the

Third Sector.

  Keywords: Third Sector, Licenses for a Public Utility Organization, legislation.  

1 Introdução

3

O presente trabalho pretende averiguar os modelos de concessão de título de

declaração de utilidade pública para entidades do terceiro setor, nas esferas da União, estadual

e municipal, restringindo-se o estudo comparativo entre as legislações do Estado de Minas

Gerais e do Município de Belo Horizonte/MG. A pretensão é verificar se os modelos

legislativos de declaração de utilidade pública do estado de Minas Gerais e do município de

Belo Horizonte trouxeram aperfeiçoamento ao sistema de titulação em comparação com o

modelo da União, já que esta legislação é bem mais antiga e ainda encontra-se vigente.

O texto trará breve histórico do surgimento das entidades de utilidade pública e o

início do terceiro setor, em alguns países e no Brasil, passando pela exposição do estudo da

legislação federal de concessão do título de utilidade pública federal (UPF) instituído pela Lei

n. 91, de 28 de agosto de 1935á poucos anos, entretanto, as organizações da sociedade sem

fins lucrativos tiveram quase sempre um papel marginal, vistas ou como forma de movimento

e caridade, associada, sobretudo à religião, ou como forma de movimento político, associado

à organização não governamental, ou ainda, defesa dos interesses corporativos relacionados a

sindicatos e associações1.

No Brasil somente, nas ultimas décadas, em decorrência da luta por direitos humanos

civis e sociais é que esse trabalho de assistência social começou a ser visto, em algumas

esferas da sociedade civil, como possibilidade de ação cívica, bem como de ação voltada para

o bem estar alheio ou público.

Surgiu então a Lei do Terceiro Setor visando atender a uma das orientações

estratégicas do Plano Plurianual, definidas pelo Governo FHC, que é a de que “o novo padrão

de relacionamento entre Estado e sociedade impõe a participação, a formação de parcerias e o

senso de responsabilidade social”. A atuação de entidades privadas viria “complementar” a

atuação estatal, “em lugar do Estado como único responsável e paternalista”, abrindo espaços

para “o fortalecimento da democracia” por meio da abertura “à participação da sociedade na

construção do bem-estar coletivo”. Essa visão do Terceiro Setor é coincidente com a

abordagem de RODRIGUES2

1 OLIVEIRA, Aristeu de; ROMÃO, Valdo. Manual do terceiro setor e instituições religiosas: trabalhista, previdenciária, contábil e fiscal. São Paulo: Atlas, 2008, páginas 43,44.

2 RODRIGUES, M. C. P. Demandas sociais versus crise de financiamento: o papel do terceiro setor no Brasil. Revista de Administração Pública nº 32, set-out 1998. Citado no artigo de Santo, Luiz Alberto Agencificação Publicização, Contratualização e Controle Social. Disponível em: http://www.anesp.org.br/userfiles/file/estudos/agencificacao_publicizacao.pdf Acesso: 18/01/2012.

4

Até meados dos anos 90, estávamos longe de ter no Brasil esta visão do terceiro setor como agente social de desenvolvimento, em parceria formal com o setor público. (...) Ressalte-se que o novo papel social que o terceiro setor vem assumindo, de parceiro formal do Estado, deve ser entendido à i luz do Estado reformado que se está configurando no Brasil, a partir da segunda metade dos anos 90. Não mais um Estado onipresente e produtor de bens/serviços econômicos e sociais, mas, sobretudo, voltado agora para suas funções-fins de regulação e coordenação. Não mais uma estrutura de administração pública burocratizada e com o foco no controle de processo, mas, sim, uma estrutura do serviço público gerencial e com o foco nas necessidades dos cidadãos e no controle de resultados. (...) É importante entender que o papel cada vez mais relevante do terceiro setor, como coadjuvante do poder público na promoção do desenvolvimento social, explica-se pelo fato de, em geral, sua ação tender a ser mais eficaz e eficiente na aplicação dos recursos públicos, além da credibilidade de que goza junto aos organismos internacionais de financiamento.

3 A declaração de utilidade pública

O título de declaração de utilidade pública concedido às entidades sociais foi pela

primeira vez instituído na esfera da União pela Lei n. 91/1935, no primeiro governo Vargas

(1930-19453 e teve por objetivo oferecer reconhecimento às entidades sociais que prestavam

serviços de cunho assistencial ou social sem fins lucrativos, os atendimentos que essas

entidades prestam são para a sociedade em geral, realizando serviços de relevância social4.

Segundo informações de Maria Tereza Dias,

Em pesquisa feita nos antigos decretos de utilidade púbica, Damião Alves de Azevedo afirma que, mesmo antes de 1935, quando foi editado a lei geral sobre o tema, já existiam algumas entidades declaradas de utilidade pública e o objetivo principal do título de utilidade pública era reconhecer oficialmente o ensino ministrado por escolas particulares e estabelecer uma cooperação entre estas e o estado, sobretudo para fins de reconhecimento público dos diplomas expedidos nessas instituições de ensino5 .

Com a previsão de isenção da contribuição previdenciária, por força da Lei nº 3.577,

de julho de 19596, a declaração de utilidade pública, de mera honraria, foi transformada em

3 Observa PAES (2006) que a relação entre filantropia e utilidade pública começa a ser esboçada na Constituição de 1934 ao dizer que: possivelmente, é este adjetivo idôneo que irá exigir a regulamentação da utilidade pública em legislação específica um ano após, 1935. E aqui se insinua uma primeira inter-relação entre utilidade pública, filantropia e ausência de fins lucrativos. (PAES, José Eduardo Sabo. Fundações, associações e entidades de interesse social: aspectos jurídicos, administrativos, contábeis, trabalhistas e tributários. Brasília: Brasília Jurídica, 2006.p.637). O adjetivo idôneo era utilizado para referir-se aos entes que prestavam serviços de educação de forma grauita.

4 BOUDENS, Emile; BRASIL. Câmara dos Deputados. Consultoria Legislativa. Utilidade Pública Federal. 2000. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/pdf/000068.pdf.> Acesso em 23/01/2012.p. 6.

5 DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro Setor e Estado: Legitimidade e Regulação: Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008 página 182

5

pré-requisito para obtenção de benefícios fiscais, situação que perdura até os dias de hoje na

legislação federal.

Nesse sentido, as entidades sociais atuam em complemento às funções do Estado ao

oferecer aos cidadãos serviços ou atividades que antes eram tipicamente desenvolvidas pelo

Estado (primeiro setor) ou pela iniciativa privada/mercado (segundo setor). Eduardo Sabo

Paes assevera que “[...] trata-se na verdade, a declaração de utilidade pública como o

reconhecimento de que determinadas entidades cumprem uma função que deveria ser exercida

pelo Poder Público7.”

A entidade social agraciada com o título de utilidade pública federal, por esse simples

fato, não atrai para si nenhum benefício explícito na legislação. Contudo, com o passar do

tempo, o título de utilidade pública federal transformou-se em requisito para outros

benefícios, principalmente fiscais/tributários. Alguns deles são: a) possibilidade de receber

doações da União; b) possibilidade do doador (pessoa física) deduzir da renda bruta no

imposto de renda; c) imunidade fiscal (art. 150, VI, c, CR/88); d) isenção da contribuição da

cota patronal para o sistema previdenciário8.

Contudo, a entidade detentora do título de utilidade pública atrai para si a credibilidade

de ser entidade de prestígio e que teve suas atividades reconhecidas como relevantes pelo

poder público, o que pode facilitar no momento de angariar doações, recursos materiais,

voluntários etc. São vantagens indiretas que não agregam valores materiais imediatamente

para a entidade declarada de utilidade pública, mas adicionam valores que podem ser

considerados imateriais9.

6 BRASIL. Lei n. 3577, de 4 de julho de 1959. Isenta da taxa de contribuição de previdência aos Institutos e Caixas de Aposentadoria e Pensões as entidades de fins filantrópicos, reconhecidas de utilidade pública, cujos membros de suas diretorias não percebam remuneração.. Disponível em: http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1959/3577.htm. Acesso em: 29/03/2012.

7 PAES, José Eduardo Sabo. Fundações, associações e entidades de interesse social: aspectos jurídicos, administrativos, contábeis, trabalhistas e tributários. Brasília: Brasília Jurídica, 2006. p. 638.

8 BOUDENS, Emile; BRASIL. Câmara dos Deputados. Consultoria Legislativa. Utilidade Pública Federal. 2000. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/pdf/000068.pdf.> Acesso em 23/01/2012. p. 4.

9 BOUDENS, Emile; BRASIL. Câmara dos Deputados. Consultoria Legislativa. Utilidade Pública Federal. 2000. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/pdf/000068.pdf.> Acesso em 23/01/2012. p. 4.

6

A Constituição Federal de 1988, art. 150, VI, c), veda à União, aos Estados, ao

Distrito Federal aos municípios instituir impostos sobre patrimônio, renda ou serviços dos

partidos políticos, inclusive suas fundações, das instituições de educação e de assistência

social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei.

E no art. 204 da Constituição Federal de 1988, são estabelecidas como bases da

organização das ações governamentais na área de assistência social, a) descentralização

político-administrativa, cabendo a coordenação e a execução dos respectivos programas às

esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social, e, b)

participação da população por meio de organizações representativas, na formulação das

políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Assim, a Constituição Federal em vigor não só reconhece a importância da

colaboração da iniciativa privada na execução de tarefas consideradas eminentemente

públicas – porque destinadas à coletividade como tal -, mas também consolida uma

relativamente longa tradição de incentivos às associações que, de forma desinteressada e sem

visar lucro, se dedicam a causas, digamos, humanitárias10.

Assim, um dos principais benefícios que as entidades sociais podem obter é a isenção

de recolhimento da contribuição da empresa para o sistema de seguridade social (Lei nº

8.212/199111) que dispõe sobre a organização da seguridade social e seu plano de custeio,

concedido para as entidades beneficentes que atuem na área de assistência social, saúde ou

educação. Conforme a Lei n. 12.101/2009, que dispõe sobre a certificação das entidades

beneficentes e regulamenta a isenção de contribuições para a seguridade social, apresenta os

requisitos para a isenção da contribuição da empresa para o custei da seguridade social nos

seguintes artigos:

Art. 29. A entidade beneficente certificada na forma do Capítulo II fará jus à isenção do pagamento das contribuições de que tratam os arts. 22 e 23 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, desde que atenda, cumulativamente, aos seguintes requisitos:

10 Disponível em: http://dc196.4shared.com/doc/OYoDvujc/preview.html Acesso em: 20/02/2012.

11 BRASIL. Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8212compilado.htm. Acesso em: 29/03/2012.

7

I - não percebam seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores, remuneração, vantagens ou benefícios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou título, em razão das competências, funções ou atividades que lhes sejam atribuídas pelos respectivos atos constitutivos;

II - aplique suas rendas, seus recursos e eventual superávit integralmente no território nacional, na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos institucionais;

III - apresente certidão negativa ou certidão positiva com efeito de negativa de débitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e certificado de regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS;

IV - mantenha escrituração contábil regular que registre as receitas e despesas, bem como a aplicação em gratuidade de forma segregada, em consonância com as normas emanadas do Conselho Federal de Contabilidade;

V - não distribua resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, sob qualquer forma ou pretexto;

VI - conserve em boa ordem, pelo prazo de 10 (dez) anos, contado da data da emissão, os documentos que comprovem a origem e a aplicação de seus recursos e os relativos a atos ou operações realizados que impliquem modificação da situação patrimonial;

VII - cumpra as obrigações acessórias estabelecidas na legislação tributária;

VIII - apresente as demonstrações contábeis e financeiras devidamente auditadas por auditor independente legalmente habilitado nos Conselhos Regionais de Contabilidade quando a receita bruta anual auferida for superior ao limite fixado pela Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006.

Art. 30. A isenção de que trata esta Lei não se estende a entidade com personalidade jurídica própria constituída e mantida pela entidade à qual a isenção foi concedida12.

Já o Decreto n. 7.237/201013, que regulamenta o processo de certificação das entidades

como beneficentes, apresenta os quesitos obrigatórios para que a entidade possa obter a

certificação e a isenção da contribuição. E, certamente, o reconhecimento de uma entidade

social como de utilidade pública auxilia no momento de conseguir benefícios fiscais, mas não

é critério único ou determinante. Daí a importância da legislação de títulos de declaração de

utilidade pública, analisada a seguir.

12 BRASIL. Lei n. 12.101, de 27 de novembro de 2009. Dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes da assistência social; regula os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12101.htm. acesso em: 29/03/2012.

13 BRASIL. Decreto n. 7237, de 20 de julho de 2010. Regulamenta a Lei n. 12.101/2009, para dispor sobre o processo de certificação das entidades beneficentes de assistência social para obtenção da isenção das contribuições para a seguridade social. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7237.htm. acesso em: 29/03/2012.

8

4 As legislações sobre declaração de utilidade pública

4.1 Declaração de utilidade pública federal

A Lei n. 91/1935 que instituiu a declaração de utilidade pública federal e o Decreto n.

50.517/1961 para regulamentação da lei vieram como a primeira legislação sobre declaração

de utilidade pública. Alguns pontos sobre a legislação são: a forma de concessão do título,

benefícios, obrigações e manutenção do título, dentre outros.

Dissecando a legislação federal sobre declaração de utilidade pública, ela inicia-se

pelas entidades que podem obter o título, que são, na dicção da lei: as sociedades civis, as

associações e as fundações constituídas no país com fim de servir desinteressadamente a

sociedade e que não remunere seus cargos de diretoria (art. 1º, Lei n.91/1935). O título é

requerido atualmente no Ministério da Justiça.

No âmbito federal, o art. 1º da Lei nº 91 de 28 de agosto de 1935, estabelece os

requisitos para concessão do título de utilidade pública, dispondo ser necessário: a)

constituição da entidade no país; b) personalidade jurídica; c) comprovar efetivo

funcionamento nos últimos 3 (três) anos; d) não remuneração dos dirigentes ou distribuição de

lucros; e) relatório circunstanciado comprovando que nos 3 (três) últimos anos exerce

atividade de pesquisa científica, cultural, artística ou filantrópica, ou promove a educação, de

caráter geral; f) diretores de moral comprovada; g) publicar anualmente os demonstrativos de

receita e despesa quando contempladas por verba da União (art. 2º).

Uma das obrigações da entidade declarada de utilidade pública é declarar junto ao

Ministério da Justiça relatório circunstanciado dos serviços prestados à comunidade, assim

como demonstrativo de receitas e despesas, ainda que não tenha recebido subvenção da União

(art. 5º). A entidade tem seu título cassado nos casos em que não apresente seus relatórios

circunstanciados por 3 (três) anos consecutivos, não cumpra as atividades constantes no

estatuto ou retribua, remunere, distribua lucros, bonificações ou congêneres aos seus diretores,

mantenedores ou associados.

4.2 Declaração de utilidade pública estadual (Minas Gerais)

No âmbito do Estado de Minas Gerais a matéria é disciplinada pela Lei nº 12.972, de

27 de julho de 1998. Os requisitos necessários para a entidade ser considerada de utilidade

9

pública estão enumerados no art. 1º da referida Lei nº 12.972 (na redação que lhe foi dada

pelo art. 1º da Lei nº 15.430, de 03/01/2005), segundo o qual:

Art. 1º - As associações e fundações constituídas no Estado com o fim exclusivo de servir desinteressadamente à coletividade podem ser declaradas de utilidade pública mediante a comprovação de que: I - adquiriram personalidade jurídica; II - estão em funcionamento há mais de um ano; III - os cargos de sua direção não são remunerados; IV - seus diretores são pessoas idôneas. Parágrafo único. O atestado do cumprimento das exigências previstas nos incisos II, III e IV do caput deste artigo poderá ser firmado pelo Presidente do Conselho Municipal de Assistência Social, por Juiz de Direito, Promotor de Justiça, Juiz de Paz, Prefeito, Presidente da Câmara Municipal, Delegado de Polícia, ou por seus substitutos legais, do Município ou da comarca em que a entidade for sediada14.

Na esfera estadual, o benefício é conferido por lei e o pedido pode ser feito à

Assembléia Legislativa, por meio de um deputado estadual, mediante requerimento escrito,

contendo a documentação necessária constante do art. 1º acima reproduzido.

A Lei Estadual nº 12.972, de 27 de julho de 1998, dispõe sobre o reconhecimento de

pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos como entidades de utilidade pública.

Esta norma faz parte de um arcabouço jurídico a fim de reconhecer entidades complementares

à ação do Estado. Contudo, a mera existência da organização ou a validade da sua causa não é

suficiente para justificar doações ou isenções por parte do Estado. O que pode ocorrer é o

Estado repassar diretamente recursos a essas instituições a título de subvenção social ou por

intermédio de convênios firmados com objetos específicos. No entanto, as entidades de

utilidade pública não são obrigadas a prever em seus estatutos, planos e metas ou sequer

provar a eficiência em sua gestão nem sempre alcançando resultados positivos ou superando

as adversidades do meio.

Assim, o primeiro critério refere-se ao requisito da finalidade - não ter fins lucrativos e

desenvolver atividades de interesse geral da coletividade. A lei exige, também, seja

comprovada a aquisição da personalidade jurídica. É o que está claramente estabelecido no

caput do seu art. 1º. Sabemos que essa aquisição decorre da inscrição dos atos constitutivos da

entidade no Cartório de Registro Civil de Pessoas Jurídicas e deve ser comprovada por meio

da apresentação do estatuto com o devido ato de inscrição, representado pelo registro no

cartório ou por certidão por ele expedida.

14 MINAS GERAIS. Lei n. 12.972, de 28 de julho de 1998. Dispõe sobre a declaração de utilidade pública e dá outras providências. Disponível em: http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=12972&comp=&ano=1998. Acesso em: 29/03/2012.

10

A Lei nº 12.972, de 1988, exige, ainda, que a entidade comprove estar em

funcionamento há mais de um ano e as pessoas de sua diretoria devem idôneas e não ser

remuneradas por seu múnus. Tais quesitos devem constar em atestado firmado por uma das

autoridades que menciona. A expressão “servir desinteressadamente à coletividade”, inscrita

na lei, refere-se, no nosso entender, às entidades que se dispõem a abordar os complexos

problemas sociais, sem privilegiar um determinado campo, e desenvolver uma teia de relações

entre indivíduos, grupos e setores. São aquelas que se articulam com segmentos diversos da

sociedade, por meio da formação de alianças, parcerias e coalizões, e cuja atuação tem um

impacto considerável na sociedade, todos esses quesitos podem ser observados no artigo 1º da

Lei estadual.

Deve-se ressaltar que, embora a norma não preveja expressamente a existência de

determinadas cláusulas no estatuto da organização, acredita-se que nele devem constar não

apenas a natureza jurídica da entidade, mas também que ela é sem fins lucrativos, suas

finalidades e a forma pela qual se dedica a elas, indicando se é por meio de execução direta de

projetos, programas ou planos de ação, doação de recursos físicos, humanos ou financeiros.

É considerada sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não

remunera seus diretores e não distribui lucros, excedentes operacionais, dividendos,

bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de

suas atividades, e os aplica integralmente na consecução do respectivo objetivo social.

A lei em comento não define as áreas de atuação das entidades a serem declaradas de

utilidade pública e muito menos arrola as que podem ou não obter o título, a fim de que se

possa identificar, de maneira segura, aquelas que servem desinteressadamente à coletividade e

não têm fins lucrativos. Entretanto, acredita-se que devem estar asseguradas no estatuto

práticas de gestão administrativa e patrimonial que garantam e preservem o interesse público,

afastados os eventuais interesses pessoais e de grupos, entre eles a não-remuneração dos

membros dirigentes e a não-distribuição de lucros.

A primeira razão da existência das entidades de utilidade pública é o fato de serem

orientadas pelos valores e crenças de seus membros, o que possibilita a mobilização de

pessoas sem motivação econômica ou administrativa, motivações filantrópicas e altruístas,

crenças, confissões, ativismo político interesses e causas de várias ordens dão origem às

entidades declaradas de utilidade pública.

11

4.3 Declaração de utilidade pública municipal (Belo Horizonte – MG)

Por fim, no âmbito municipal, cabe a cada município legislar sobre a matéria. No caso

específico do Município de Belo Horizonte, o assunto é regulado pela Lei nº 6.648, de 26 de

maio de 1994, cujo art. 1º estabelece os requisitos necessários para a concessão da declaração

de utilidade pública, prevendo em seu art. 1º:

Art. 1º - As sociedades civis, as associações e as fundações sediadas no Município podem ser declaradas de utilidade pública se atenderem cumulativamente aos seguintes requisitos: I - estarem legalmente constituídas com personalidade jurídica há pelo menos 2 (dois) anos; II - não terem fins lucrativos; III - não remunerarem os cargos de sua diretoria15.

Além disso, a legislação municipal exige a comprovação anual da entidade de que está

em pleno funcionamento executando as atividades de seu estatuto e esta comprovação é feita

perante órgão competente. Contudo, a lei não especifica o órgão e não existe ainda legislação

específica que regule essa norma. (art. 3º). Ademais, a lei prevê as hipóteses de cassação do

título que são duas: a) não comprovar funcionamento regular por três anos consecutivos e b)

remunerar cargos de diretoria ou deixar de ser entidade sem fins lucrativos.

5 Quadro comparativo das legislações sobre declaração de utilidade pública

Com intuito de facilitar a visualização e comparação das disposições legislativas da

legislação federal, composta pela lei 91/1935 e Decreto 50.517/1961, Lei Estadual nº 12.972,

de 27 de julho de 1998, e da legislação municipal, Lei nº 6.648/1994, segue o quadro abaixo:

QUADRO 1

Quadro com os requisitos da declaração de utilidade pública federal, do Estado

de Minas Gerais e do Município de Belo Horizonte/MG

ENTIDADES DECLARADAS DE UTILIDADE PÚBLICA

Legislação Federal Legislação Estado MG Legislação Município BH

Requisitos estatutários

Previsão de que promovam a educação ou exerçam

Não define área de atuação apenas tem de servir

Não existe. Sem critérios para definir

15 BELO HORIZONTE. Lei n. 6648, de 26 de maio de 1994. Dispõe sobre a concessão de títulos declaratórios de utilidade pública. Disponível em: http://www.cmbh.mg.gov.br/leis/legislacao. Acesso em: 29/03/2012.

12

atividade de pesquisa científica, cultura, artística ou filantrópica, de caráter geral ou indiscriminado, predominantemente.

desinteressadamente a coletividade.

atividade. Art. 1.

Possuir no estatuto cláusula de que não remunera, por qualquer forma, os cargos da diretoria e não distribui lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto.

Não menciona o estatuto das entidades. Mas proíbe a remuneração de seus dirigentes conforme

art. 1º - As associações e fundações constituídas no Estado com o fim exclusivo de servir desinteressadamente à coletividade podem ser declaradas de utilidade pública mediante a comprovação de que:

III - os cargos de sua direção não são remunerados;

Proíbe remuneração da diretoria, mas não menciona empregados, etc. art. 1.

Deve conter uma cláusula que afirme não haver remuneração, por qualquer forma, dos cargos de diretoria e não distribuição de lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto.

Proíbe a remuneração da diretoria, mas não menciona nada quanto a distribuição de lucros, bonificações ou vantagens de seus mantedores ou associados

Art. 1, não remuneração da diretoria. Sem mencionar outros cargos, funções, etc.

Requisitos relativos à governança da entidade sem fins lucrativos

Ter estado em efetivo e contínuo funcionamento, nos três anos imediatamente anteriores, com a exata observância dos estatutos.

Não possui a mesma exigência da legislação federal.Apenas tem que estar constituída ha mais de um ano.

Art. 1º, legalmente constituída há 2 anos.

Apresentação de relatórios circunstanciados dos três anos antecedentes à formulação do pedido

Não faz qualquer menção a relatórios.

Não exige. Art. 3, comprovar funcionamento anualmente.

Ocorrendo eleição de nova diretoria ou alterações no estatuto da entidade, o representante legal deve

Não menciona qualquer disposição sobre a eleição da diretoria ou estatuto da

Não exige. Não menciona eleição de diretoria. Somente em caso de alteração para

13

enviar à Secretaria Nacional de Justiça a documentação comprobatória original ou cópia autenticada das alterações.

entidade remunerar os diretores, ou para fins lucrativos da entidade. Art. 3

Requisitos relativos às atribuições da diretoria da entidade

Atestado de idoneidade moral dos diretores.

Sim a Lei 12972 Art. 1º

- As associações e fundações constituídas no Estado com o fim exclusivo de servir desinteressadamente à coletividade podem ser declaradas de utilidade pública mediante a comprovação de que:

IV - seus diretores são pessoas idôneas.

Parágrafo único. O atestado do cumprimento das exigências previstas nos incisos II, III e IV do caput deste artigo poderá ser firmado pelo Presidente do Conselho Municipal de Assistência Social, por Juiz de Direito, Promotor de Justiça, Juiz de Paz, Prefeito, Presidente da Câmara Municipal, Delegado de Polícia, ou por seus substitutos legais, do Município ou da comarca em que a entidade for sediada.

Não exige.

Vedação da realização de despesas com remuneração e vantagens de qualquer natureza a dirigentes e empregados das entidades exercício de suas funções

Não cita qualquer regra ou faz menção a remuneração dos empregados, só proíbe a remuneração de seus dirigentes

Somente proíbe a remuneração dos diretores. Art. 1

Declaração do representante legal da entidade, que se obriga a publicar, sob as penas da lei, anualmente, a demonstração da receita e da

Não exige qualquer demonstração de receita e nem mesmo exige a publicidade de suas despesas.

Não exige. Mas precisa comprovar funcionamento regular, art. 3

14

despesa realizadas no período anterior, desde que contemplada com subvenção por parte da União.

Obrigatoriedade de apresentação de três relatórios, acrescidos de balanço patrimonial, demonstrativo de receitas e despesas e notas explicativas.

Não exige apresentação de nem um relatório de balanço patrimonial, demonstrativo de receitas, despesas ou qualquer nota explicativa de seus gastos

Não exige.

Características da relação de fomento e parceria

A declaração de utilidade pública não acarreta qualquer favor do Estado, conforme o art. 3º, da Lei nº 91/35. Atualmente o título serve como pré-requisito exigido pelos órgãos concessores de benefícios e/ou vantagens.

Não acarreta nenhum favor do Estado de Minas Gerais

Art. 2º - Nenhum favor do Estado decorrerá do título de utilidade pública

Não concede vantagens. Somente preferência em caso de firmar convênio. Art. 6. Contudo, parece ser exigência para conseguir outros benefícios (principalmente fiscais).

Elementos essenciais dos convênios (UF - IN STN nº 1/1997)

Programa de trabalho ----------------- Não estipula o convênio, mas indica que será o instrumento. Art. 6. Prevê único benefício para entidades com título, pois terão preferência caso haja empate na celebração de convênio.

Metas -----------------

Indicadores -----------------

Prazos ------------------

Critérios de avaliação vide : Resolução Conjunta SEPLAG e AUGE nº 5958/2006 os critérios específicos para celebração de convênios, nos termos do Decreto Estadual nº. 43.635,

15

de 20 de outubro de 2003;II - o Cadastro Geral de Convenentes - CAGEC, nos termos do art. 5º, do Decreto nº. 44.293, de 2006.

-----------------

Dispositivos gerais

Obrigação de publicar, anualmente, a demonstração da receita e despesa realizadas no período anterior, desde que contemplada com subvenção por parte da União, neste mesmo período.

Não há obrigatoriedade de publicar anualmente as demonstrações de receitas ou despesas

Não exige.

As entidades declaradas de utilidade pública salvo por motivo de força maior devidamente comprovada, a critério da autoridade competente, ficam obrigadas a apresentar, até o dia 30 de abril de cada ano, ao Ministério da Justiça, relatório circunstanciado dos serviços que houverem prestado à coletividade no ano anterior, devidamente acompanhado do demonstrativo da receita e da despesa realizada no período ainda que não tenham sido subvencionadas.

Não há obrigatoriedade de relatório circunstanciado ou qualquer outro tipo de relatório

Não exige.

Cassação da declaração de utilidade pública da entidade que:

a) deixar de apresentar, durante três anos consecutivos, o relatório a que se refere o artigo procedente; b) se negar a prestar serviço compreendido em seus fins estatuários; c) retribuir por qualquer forma, os membros de sua diretoria, ou conceder lucros,

Sim no art. 3º - Qualquer cidadão ou entidade poderá requerer, mediante representação fundamentada, a revogação do ato declaratório de utilidade pública da entidade que:

I - deixar de cumprir as finalidades para as quais foi constituída;

II - deixar de preencher qualquer dos requisitos

Cassação em 3 casos: a) deixar de comprovar funcionamento regular, por 3 anos consecutivos. b) deixar de preencher os requisitos do art. 1 por 2 anos consecutivos (regular constituição, sem fins lucrativos e não remunerar os dirigentes.). art. 4.

16

bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados.

mencionados no art. 1º desta Lei.

Para renovar o título as entidades declaradas ficam obrigadas a apresentar à Secretaria Nacional de Justiça, até o dia 30 de abril de cada ano, relatório circunstanciado dos Utilidade Pública Federal (UPF) dos serviços que prestou à coletividade no ano anterior, acompanhado do demonstrativo de receita e despesa realizada no período, ainda que não tenham sido subvencionadas, isto é, recebido verba do Governo Federal.

A lei não faz qualquer menção quanto a renovação do título de utilidade pública. A entidade apenas perderá seu Título de utilidade pública nos casos do art. 3º desta lei

Não exige. Somente comprovar que está em funcionamento. Art. 3.

6 Análise do quadro comparativo

É possível observar pela leitura atenta do quadro de comparação entre a legislação

federal, estadual e municipal alguns pontos importantes, tais como similaridades e diferenças.

Como será possível demonstrar pelas anotações extraídas da análise do quadro a legislação

brasileira no que concerne ao Terceiro Setor é extremamente vaga, abstrata e sem conteúdo

objetivo que dê preferência aos resultados das atividades prestadas pelas entidades sociais

tituladas, e sim, apenas fazendo uma série de exigências formais16.

O que se observa é uma completa displicência do legislador quando o assunto é

relativo ao Terceiro Setor, que apresenta sistematicamente problemas quanto ao fomento,

regulamentação, fiscalização e controle concreto dos resultados obtidos ou que deveriam ser

obtidos pelas entidades que são fomentadas pelo Poder Público. Esse cenário caótico de

legislação é derivado da ausência de critérios da legislação o que permite diversos acertos

(contratos de gestão, termos de parceria ou convênios) ineficientes, como pode ser observado

16 TOURINHO, Rita. Terceiro Setor no ordenamento jurídico brasileiro: constatações e expectativas. In: MODESTO, Paulo (coord.). Nova organização administrativa brasileira. 2. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2010. p. 321-340.

17

pelas situações fáticas deficientes das Organizações Sociais (OS) e das Organizações de

Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).17 Essa situação preocupante pode, sem

margem de erro, ser transportada para as entidades declaradas de utilidade pública.

6. 1 Similaridades entre as legislações, Federal, Estadual (Estado de Minas

Gerais) e do Município de Belo Horizonte

Tanto a legislação da União como a do Estado de Minas, tem como requisito para

declarar uma entidade como sendo de utilidade pública a filantropia, ou seja, servir

desinteressadamente à coletividade. Outro ponto em comum entre as duas legislações é a não

distribuição de lucros e a não remuneração dos dirigentes das entidades declaradas de

utilidade públicas.

Assim como a lei federal, a declaração de utilidade pública não acarreta qualquer favor

do Estado, conforme o art. 2º da Lei 12.972/1998, servindo este título apenas como pré-

requisito exigido pelos órgãos concessores de benefícios e/ou vantagens conforme Resolução

Conjunta SEPLAG e AUGE nº 5958/2006 os critérios específicos para celebração de

convênios, nos termos do Decreto Estadual nº. 43.635, de 20 de outubro de 2003 seguido

pelos Decretos nºs. 44.083, de 10 de agosto de 2005, 44.173, de 19 de dezembro de 2005,

44.293, de 10 de maio de 2006, e 44.631, de 05 de outubro de 2007, que alteraram vários

dispositivos do Decreto nº 43.635/2003.

A lei estadual identificou as entidades que compõem o setor privado com finalidades

de interesse público, sendo um ato vinculado do gestor público, ou seja, desde que presentes

todos os requisitos legais e entregues toda a documentação exigida, a entidade será

qualificada.

Quanto ao quesito fomento e parceria as duas leis não prevêem nenhuma espécie de

benefício ou vantagem para a entidade declarada de utilidade pública. A única previsão na lei

municipal, que pode ser considerada benefício, é a vantagem para entidade declarada para

firmar convênio com o Município caso haja empate com outras entidades sociais. Inclusive, a

lei municipal não determina a forma legal de estabelecer relação entre o ente municipal e a

entidade social, mas com essa preferência, indica que o mais adequado é o convênio.

17 TOURINHO, Rita. Terceiro Setor no ordenamento jurídico brasileiro: constatações e expectativas. In: MODESTO, Paulo (coord.). Nova organização administrativa brasileira. 2. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2010. p. 321-340.

18

No item dispositivos gerais de comparação, a lei municipal quando muito, contém os

mesmos requisitos da lei federal. Isso porque, algumas exigências da legislação federal não

são encontradas na legislação municipal, que é omissa quanto aos pontos comparados,

apresentando uma completa ausência de requisitos de controle das atividades das entidades

sociais. Inclusive quanto a critérios de fiscalização da entidade social.

6.2 Diferenças entre as legislações Federal, Estadual (Estado de Minas Gerais) e

do Município de Belo Horizonte

Diferentemente da legislação Federal, a Legislação do Estado de Minas Gerais não faz

qualquer menção a requisitos estatutários da entidade beneficiada pela declaração de utilidade

pública. Basicamente as únicas exigências estão previstas no art 1º e seus incisos I, II, III e IV.

Muito embora a lei mineira não preveja cláusulas estatutárias garantindo não haver

remuneração de qualquer forma dos membros de sua diretoria, o inciso III da referida lei

proíbe a remuneração da diretoria destas entidades.

Contudo, a lei é omissa quanto a previsão de distribuição de lucros, limitando-se

apenas, no art. 1º, caput, a afirmar que tais entidades tem o fim exclusivo de servir

desinteressadamente à coletividade.

Inicialmente a Lei nº 12.972, de 27 de julho de 1998, previa em seu art. 1º inciso II,

que a entidade deveria estar em funcionamento a pelo menos 2(dois) anos, mas teve este

prazo alterado para apenas um ano de funcionamento pela redação do art. 1º da Lei nº 15.430

de 31/01/2005, diferentemente da legislação federal que prevê no mínimo 3 anos de efetivo

funcionamento.

Quanto aos demais requisitos de governança da entidade declarada de utilidade pública

e atribuições de sua diretoria, a Lei nº 12.972/98 é totalmente omissa, pois apenas prevê a

necessidade de emissão de atestado de cumprimento das exigências previstas nos incisos II,

III e IV do caput do art 1º desta lei, emitidas pelas autoridades previstas em seu parágrafo

único. Diferente da lei federal a lei mineira não faz qualquer menção ao controle das despesas

realizadas por estas entidades e sequer exige a publicação de quaisquer relatórios

patrimoniais.

Já na esfera municipal é possível observar pela leitura atenta do quadro de comparação

entre a legislação federal e a legislação municipal alguns pontos importantes a partir dos

19

critérios de comparação. No item que versa sobre os requisitos estatutários para concessão do

título, a legislação municipal não apresentou nenhum ponto de aprimoramento, inclusive não

contém requisitos que estão presentes na lei federal, como por exemplo, a descrição das áreas

de atividade.

Quanto aos requisitos de governança corporativa, novamente a legislação do

município de Belo Horizonte/MG é extremamente vaga, principalmente na questão de

comprovação do funcionamento da entidade social, não apresentando nenhuma exigência

quanto ao cumprimento de atividades, relatórios de atividades exercidas, ou algo semelhante.

Portanto, nesse ponto é inferior à lei federal.

No ponto dos requisitos da diretoria da entidade social, a lei municipal, novamente, é

extremamente imprecisa e obscura, não contendo em seu texto sequer os mesmos requisitos

da lei federal. Além de não apresentar aperfeiçoamento quanto as exigências da lei federal.

Em resumo, a legislação referente à declaração de utilidade pública do Município de

Belo Horizonte/MG constitui verdadeiro vazio legal, isso porque veio apenas para instituir a

concessão do título, sem preocupação com as formas de manutenção e fiscalização das

entidades detentoras do título. A legislação municipal que é 50 anos mais recente que a

legislação federal, simplesmente não trouxe qualquer aperfeiçoamento para as questões

legislativas do título de utilidade pública.

A busca por uma legislação mais precisa é fundamental, porque só em Belo Horizonte,

são constatadas mais de 3.000 entidades do terceiro setor, sendo que para aproximadamente

40% o principal parceiro é o Estado e para cerca de 20% dessas a fonte principal de recursos é

o fomento governamental, conforme pesquisas realizadas entre 2006 e 2008.18

18 MINAS GERAIS. Ministério Público de Minas Gerais. Centro Operacional de Apoio ao Terceiro Setor. Disponível em: http://www.mp.mg.gov.br/portal/public/interno/arquivo/id/3164. Acesso em: 27/03/2012.

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8 Referências

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21

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7 CONCLUSÃO

Embora a legislação federal seja anterior às legislações do estado de Minas Gerais e do

Município de Belo Horizonte/MG, essas leis não apontaram aperfeiçoamento ou

22

aprimoramento nos quesitos seja para concessão do título de utilidade pública, seja para

definição das atividades a serem desenvolvidas, controle e ou monitoramento das mesmas.

As legislações, seja estadual ou municipal, não trazem em suas redações qualquer

previsão de controle sobre as receitas e administração das entidades declaradas de utilidade

pública. A legislação federal ainda se apresenta mais completa que as legislações do Estado e

do Município.

É de suma importância que as legislações estaduais e municipais procurem o

refinamento do modelo federal de declaração de utilidade pública, mas com atendo-se

principalmente, aos quesitos e exigências que possam impor às entidades sociais uma maior e

mais objetiva forma de controle e exigência de resultados nas atividades prestadas, buscando

sempre a eficiência que se espera das entidades sociais.

As legislações Estadual e Municipal são ainda menos rigorosas do que a legislação

federal. Ou seja, oferecem um amplo espectro de fuga dos resultados da prestação da

atividade por parte da entidade declarada, pois não existem critérios objetivos para definição,

aferição, fiscalização ou controle das atividades que são realizadas, da forma como são

realizadas, ou mesmo dos resultados que deveriam apresentar.

Portanto, o cenário legislativo da declaração de utilidade pública no Estado de Minas

Gerais e no Município de Belo Horizonte, é desolador. Totalmente vazio quanto à critérios

objetivos que afetem as entidades declaradas de utilidade pública.

8 Referências

BRASIL. Lei n. 91, de 28 de agosto de 1935. Determina regras pelas quais são as sociedades declaradas de utilidade pública. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1930-1949/L0091.htm. Acesso em: 29/03/1012.

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