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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
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AS POLÍTICAS AMBIENTAIS NO BRASIL: TENDÊNCIAS E DESAFIOS
MARIA JOSÉ ANDRADE DA SILVA1 Resumo: O objetivo desde artigo é considerar os principais aspectos que perpassam à política
ambiental brasileira a partir da década de (1990-2014) e a construção normatizadora de proteção a natureza e as suas tendências internas a partir da emergência da questão ambiental no cenário internacional. Para nortear a análise dessa problemática e ponderar a sua complexidade, optou-se discutir o contexto político estabelecendo os contrapontos e debates pertinentes na política ambiental na década referida. É importante enfatizar que este trabalho representa uma periodização das leis que foram implantadas em favor do meio ambiente, em âmbito federal. Assim, a compreensão de políticas públicas ambientais, como um órgão importante na regulação ambiental contemporânea, será um dos caminhos para compreensão desta pesquisa. Palavras chaves: política ambiental, gestão ambiental, política neoliberal.
Abstract: the objective since article is to consider the main aspects that pertain to the Brazilian
environmental policy since the (1990-2014) and the normatizadora construction of the nature protection and its internal trends from the emergence of environmental issues in the international arena. To guide the analysis of this issue and considering its complexity, we decided to discuss the political context establishing the counterpoints and relevant environmental policy debates in the referred to. It is important to emphasize that this work represents a periodization of the laws that were deployed in environmentally friendly, federal. Thus the understanding of environmental public policies as a major organ in contemporary environmental regulation, will be one of the paths to understanding this survey. Key words: environmental policy, environmental management, neoliberal policy.
1- INTRODUÇÃO
Este artigo propõe-se a considerar a periodização das políticas ambientais em
âmbito federal no Brasil a partir da década de 1990 até os dias atuais. A relevância
dessa temática se dá a partir da compreensão de políticas ambientais como
instrumento na regulação ambiental contemporânea, conforme a definição do
conceito de política ambiental de Mela (2001, p. 188) que a designa como um campo
“constituído sobretudo pelo carácter de salvaguarda e de defesa da integridade
dos elementos e das entidades (físicas ou culturais) que caracterizam um
território.”
1 Acadêmica do Programa de Pós- Graduação em Geografia da Universidade de São Paulo-USP. E-mail de
contato: [email protected]
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Assim, a posição apresentada pela autora concebe na política ambiental uma
ação necessária para salvaguardar a sobrevivência humana na contemporaneidade.
Cabe salientar que a elaboração e aplicação de políticas públicas ocorrem em
diversos setores: econômico, social, educacional, ambiental.
Esta pesquisa tomará como cerne considerar a periodização de política
ambiental em consonância com os acontecimentos que influenciaram na sua
elaboração e aplicação no mundo e, consequentemente, no Brasil. Com esse fim,
recorre-se a Mello-Théry (2011). De igual importância são os estudos realizados por
Cunha e Coelho (2012) a respeito de políticas ambientais. Também serão
consultadas leis ambientais que foram implantadas no período de estudo proposto,
bem como a bibliografia existente acerca do assunto e as abordagens do contexto
político e econômico que o país presenciou.
1.1 - A política ambiental no Brasil sobre o novo prisma econômico-
político
No cenário internacional, a década de 1990 assinalou profundas mudanças
políticas, com o fim do mundo bipolar, caracterizado pelo fim do socialismo na União
Soviética. No contexto econômico, a ideologia da política neoliberal ganha força.
Essa nova era é caracterizada pelo fenômeno da globalização, que passa a ditar as
regras de uma nova realidade econômica para os países pobres. (ORLANDO, 2004;
CERVO e BUENO, 2008).
Frente a isso, a posição política do Brasil foi declarada no discurso de
abertura na 46ª assembleia geral da ONU em 23 de setembro de 1991. Naquela
ocasião, o então presidente Collor defendeu o ideário neoliberal e declarou que o
novo paradigma econômico dos países do Norte era uma oportunidade para
promover a modernização da economia brasileira. (Castro, 2009; Collor, 2008). Com
a adoção dessa política, as barreiras alfandegárias cederam espaço para a entrada
de diversos produtos estrangeiros no Brasil.
Em âmbito interno, o Brasil estava presenciando significativas mudanças no
cenário político. Após um período de duas ditaduras: a do Governo Getúlio Vargas
(1930- 1945) e dos Militares (1964- 1985), o país depara-se com um processo de
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redemocratização no seu interior. Essa perspectiva política acarretou
transformações no setor governamental, o que exprime menor intervenção do
Estado nas decisões administrativas nas políticas ambientais.
Entretanto, as transformações voltadas no campo das políticas ambientais
acentuaram as disputas entre organismos estatais e não estatais, que buscavam ter
legitimidade para decidir regulações normativas sobre questões que circundam o
meio ambiente. A esse respeito Frey (2000), afirma que a articulação de políticas
ambientais pode ser vista como um campo de força e disputa.
Apesar desse quadro, para Mello-Théry (2011), o Estado do século XXI
continua exercendo o papel de regulador na ordem política, social e territorial.
Porém, o Estado com o seu poder de decisão adota determinadas medidas que
fomenta a degradação ambiental.
A esse respeito, podemos mencionar os programas de governo lançados no
mandato do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, como: “Brasil em Ação”
(lançado em 1996), o “Avança Brasil” lançado no ano (2000), e por último o Plano
Plurianual (2000-2003). Esses programas voltava-se para as questões econômicas
internas do país, o que incluiu o planejamento territorial, envolveu obras de
infraestrutura, tendo como principal foco a Amazônia, que visava baixar o valor do
transporte de grãos na região. Com isso, os principais beneficiados seriam os
grandes produtores agropecuários, a indústria de alumínio e as usinas hidrelétricas.
Desse modo, tais medidas não promoveram avanços nas políticas ambientais no
Brasil, ao contrário tiveram impactos negativos sobre a Amazônia. (BECKER, 2004;
VIOLA, 2000; LITTLE, 2003).
O exposto denota que o Estado exercer um papel importante no planejamento
territorial, seguindo como em via dupla, por um lado adota medidas em defesa da
natureza, ao mesmo tempo promove ações que favorecem danos na natureza.
Desse modo, a política ambiental brasileira, desde 1990 até o momento atual,
apresentou diversas fases e faces e mesclaram-se diferentes posturas que
perpassam por políticas regulatórias, estruturadoras e indutoras de comportamento.
(CUNHA e COELHO, 2012).
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1.2- Políticas regulatórias ambientais
As políticas ambientais regulatórias envolvem a elaboração de leis ambientais
ou regulamentam normas e acesso dos recursos naturais, bem como a criação de
aparatos institucionais para supervisionar e garantir o cumprimento da lei. (CUNHA e
COELHO, 2012 p. 45).
No Brasil, assim como também em âmbito internacional, percebeu-se a
necessidade de promover ações em defesa do meio ambiente. O desenvolvimento
de uma consciência ecológica acentuou-se em especial após a Conferência das
Nações Unidas em Estocolmo em 1972. Essa reunião trouxe à atenção que a ação
antrópica do homem tem causado danos nocivos ao meio ambiente, criando severos
riscos para o bem estar e sobrevivência da humanidade. (RIBEIRO, 2010).
Pouco depois dessa conferência, foram instituídas no Brasil a Secretaria
Especial do Meio Ambiente-SEMA (1973), bem como a Companhia de
Desenvolvimento do vale São Francisco-CODEVASF (1974). Apesar de tais ações,
a política dos Militares contradizia a discussão internacional sobre o meio ambiente,
levando o país a sofrer pressões externas para que tomasse medidas em favor da
natureza. Isso culminou com a aprovação da Lei de Política Nacional do Meio
Ambiente nº 6.938/81 e com a criação de importantes órgãos como o Conselho
Nacional do Meio Ambiente-CONAMA e o Sistema Nacional do Meio Ambiente-
SISNAMA.
As questões ambientais ganham um novo ímpeto, com a promulgação da
Constituição Federal do Brasil de 1988, que contém um artigo específico em defesa
da natureza.
Isso denota que no período que antecede a nossa proposta de estudo (1990-
2015), implementaram-se importantes medidas em defesa da natureza, no entanto,
a década de 1990 acentuou um novo estímulo na questão ambiental no Brasil. Isso
se deu em especial após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento que foi sediada no Rio de Janeiro em 1992. Sob esse prisma,
Fernando Collor esforçou-se para mostrar à comunidade internacional que o Brasil
tinha capacidade de gerenciar seus recursos naturais. (CANIZIO, 1991).
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Assim, foram criadas leis e decretos em defesa do meio ambiente, como o
decreto nº. 99.274 de 06 de junho de 1990, que regulamenta a aplicação da Política
Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81). Outra medida foi a criação de diversos
órgãos com a finalidade de atuar na gestão ambiental, por meio da Lei nº 8.028 de
1990. Entre esses, destacam-se: Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA;
Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República; Órgão executor do
Governo Federal: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis- IBAMA; Órgãos seccionais: Órgãos locais: os órgãos ou entidades
municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas
respectivas jurisdições.
Essa estrutura administrativa sofreu novas mudanças em 1992, quando foi
criado o Ministério do Meio Ambiente-MMA2. Um ano depois, ele foi transformado
em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. Em 1995, foi alterado para
Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal,
adotando, posteriormente, o nome de Ministério do Desenvolvimento Urbano e do
Meio Ambiente. Por fim, em 1999, retornou à denominação de Ministério do Meio
Ambiente.
O Ministério do Meio Ambiente teve a sua estrutura regimental regulamentada
pelo Decreto nº 6.101, de 26 de abril de 2007, que estabeleceu a seguinte estrutura
organizacional: o Conselho Nacional do Meio Ambiente-Conama passou a ser um
órgão colegiado consultivo e deliberativo de políticas do meio ambiente, subordinado
ao MMA.
Por outro lado, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis-IBMA, Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade-ICMBIO, o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro-
JBRJ e a Agência Nacional de Águas-ANA. Esses institutos encontram-se também
está na condição de autarquia com poderes de execução das políticas ambientais,
vinculada ao MMA, mas não subordinado.
No que diz respeito à ANA, a sua criação se deu a partir do desdobramento
de lei federal, a Lei de Recursos Hídricos, também conhecida como Lei das Águas
2 O Ministério do Meio Ambiente-MMA, que tem como missão promover a adoção de princípios e estratégias
para a proteção e a recuperação do meio ambiente.
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(nº 9.433 de 08/01/1997). Para sua atuação, a ANA subordina-se aos fundamentos,
objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos e
articula-se com órgãos e entidades públicas e privadas, integrantes do SINGREH.
(Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010). A Ana tem como uma de suas
incumbências as diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso da água. (AGÊNCIA
NACIONAL DE ÁGUAS, 2012).
Tais mecanismos de gestão foram decorrentes da necessidade de amenizar
os conflitos entre usuários da água que se multiplicavam com a construção de
hidrelétricas desde a década de 1970. Para amenizar as discórdias, foram adotadas
algumas experiências pioneiras na região sul e sudeste do Brasil, baseadas na
gestão de recursos hidrográficos, o que está previsto na Lei das Águas. Essa lei
prevê: a) criação do Sistema Nacional de Informação sobre Recursos Hídricos para
a coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de recursos hídricos e
estabelece normas para gestão da água. b) adoção da bacia hidrográfica como de
gestão e planejamento.
A esse respeito, o sistema de gestão de bacias adotado no Brasil apresenta
um arranjo administrativo que visa a conciliar diversos interesses e controlar
conflitos e dividir as responsabilidades. Nesse aspecto, Cunha e Coelho (20012, p.
69-72) corroboram com a definição do conceito de bacia hidrográfica
compreendendo-a como “[...] área de drenagem de um rio principal e de seus
tributários. As bacias são compostas de subsistemas (microbacias) e de diferentes
ecossistemas (várzea, terra firme) etc.”.
Embora o tratamento às águas tenham leis e agências destinadas a esse fim,
ela se depara com outras leis ambientais que interferem na preservação dos
recursos hídricos. No que tange a essa questão, o novo Código Florestal,
promulgado pela Lei nº 12.651, reduz as áreas de preservação permanente nas
margens de rio. Embora mantenha as mesmas distâncias, enquanto na legislação
anterior se iniciava a contagem do “leito maior” do curso; no Novo Código, o início se
dá da borda da calha do leito regular, o que reduz as áreas de preservação
permanente-APPs. Tal medida fragilizará a proteção, o que poderá causar erosão,
instabilidade geológica, assoreamento de cursos d’água, redução da quantidade e
qualidade dos recursos hídricos. A destruição das florestas significa um risco grande
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para o equilíbrio de chuvas no nosso País. Além das chuvas, a preservação das
florestas também tem consequências para a biodiversidade.
No tangente às nascentes, o raio protetivo manteve-se idêntico (50m.), sendo,
contudo, permitido o uso consolidado, caso no qual a recomposição deverá ser de
15m, independente do tamanho da propriedade (alteração ocorrida com a Lei
12.727/12). No caso de lagos e lagoas naturais os parâmetros também se
mantiveram os mesmos, apenas alterando-se em caso de uso consolidado, quando
a necessidade de recomposição irá de acordo com o tamanho da propriedade.
Nesse aspecto, o novo Código promoverá a piora da qualidade do meio
ambiente propício à vida, colidindo frontalmente com o objetivo geral da Política
Nacional do Meio ambiente (art. 2.º, caput, da Lei 6.938/1981 - LPNMA) e com
vários de seus objetivos específicos (art. 4.º, I, V, VI e VII). As mudanças
apresentadas no novo código são um retrocesso às leis ambientais brasileiras,
trazem uma ofensa a um direito fundamental de todos os brasileiros, o de se usufruir
de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
1.3- Políticas Estruturadoras
As políticas estruturadoras envolvem a intervenção direta do Poder Público e
de organismos não governamentais na proteção do meio ambiente, seja por meio de
financiamento de projetos locais de conservação, ou pela criação de unidades de
conservação, sejam elas públicas ou as demarcadas pelo Poder Público. (CUNHA e
COELHO, 2012).
As pressões de movimentos ambientalistas e de organismos econômicos que
o Brasil vinha sofrendo desde a década de 1980 condicionou o governo a criar um
mecanismo voltado para preservar sua reserva ecológica. Naquele período, os
sistemas de uso do solo foram regulamentados pela Lei da Política Agrícola nº 8.171
de 17/01/1991. Nesse segmento, a lei nº 8723/93 de 24.10 trata da redução de
emissão de poluentes por veículos automotores - níveis de emissão e prazos. Outra
importante medida foi por meio do Decreto nº 99.274 de 6 de junho de 1990, que
regulamenta a Política Nacional do Meio Ambiente, (Lei nº 6.938, de 31 de agosto de
1981) sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental.
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Tal medida impulsionou a criação de novas unidades de conservação. De
1998 a 2001, foram criados 119 unidades de conservação, das quais 57 na Região
Norte, somando-se ainda com a criação de unidades com status de uso de direito,
parques nacionais, áreas de florestas de proteção ambiental. (CUNHA e COELHO,
2012, p. 53).
Nesse campo, os critérios e normas para a criação, implantação e gestão das
Unidades de Conservação foi reforçada por meio da lei nº 9.985 18/07/2000 e por
meio do Decreto-Lei n.º 151-B/2013 de 31 de outubro, que estabelece o regime
jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental-AIA.
Além da criação de unidades de conservação, foi efetivada a gestão de
florestas nacionais e proteção ao meio ambiente, regulamentada pela lei de Gestão
de Florestas Públicas – (Lei nº 11.284/2006); criou um órgão regulador de Serviço
Florestal Brasileiro e o Fundo de Desenvolvimento Florestal. Para aprovação dessa
lei, o Congresso Nacional contou com o apoio de todos os partidos políticos, tendo
sido sancionada em 2006. (KAGEYAMA e SANTOS, 2011).
Passando para a análise da Reserva Legal, as modalidades de APPs
prescritas no Código Florestal, os parâmetros da Reserva mantiveram-se os
mesmos, variando os percentuais entre 80%, 35% e 20%. Todavia, a averbação da
mesma em Cartório de Registro de Imóveis não mais é obrigatória, sendo suficiente
o registro no Cadastro Ambiental Rural (art. 18, §4º, Lei 12.651/12). Assim, do
percentual a ser destinado para Reserva Legal poderá ser abatido o percentual da
propriedade que se encontra em APPs, bastando para tal: que estas estejam
conservadas ou em processo de recuperação; que a propriedade esteja inscrita no
Cadastro Ambiental Rural; e que não haja conversão de vegetação nativa para tal.
Neste momento, é possível perceber uma das principais críticas ao Novo Código
Florestal está consubstanciada no fato de se converter em beneficio aos agricultores
e prejuízos para as APPs.
1.4- Políticas ambientais indutoras
As políticas ambientais indutoras consistem em iniciativas que objetivam
influenciar o comportamento de indivíduos ou de grupos sociais, na busca de
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práticas que inviabilizem a degradação do meio ambiente. (CUNHA e COELHO,
2012).
Nesse contexto, surge o conceito de sustentabilidade, que objetiva influenciar
nas práticas econômicas não degradantes ao meio ecológico. Desse modo, as
políticas ambientais no Brasil inseriram-se no circuito preservacionista internacional,
em consonância com as premissas do desenvolvimento sustentável.
No entanto, a consolidadação desse conceito deu-se a partir dos trabalhos da
Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CMMAD, que
promoveu entre os anos de 1985 e 1987 mais de 75 estudos e relatórios. Entre os
documentos produzidos destacou-se o relatório e o protocolo "O Nosso Futuro
Comum", mais conhecido como a declaração Brundtland, que definiu o conceito de
desenvolvimento sustentável como uma necessidade para atender as necessidades
presentes sem comprometer as gerações futuras. (Brundtland, Comissionn
Environment and Development 1991:49). Posteriormente esse conceito novamente
ocupou lugar de destaque durante a Conferência das Nações Unidas sobre o
Ambiente e o Desenvolvimento - CNUMAD, conhecido como Rio-92. Nessa
conferência o conceito de desenvolvimento sustentável foi traduzido como “[...] uso
racional e valorização da base de recursos naturais que sustenta a recuperação dos
ecossistemas e o crescimento econômico." (Relatório da Delegação Brasileira 1992 -
IPRI RIO 92).
Nesse segmento, em 1990, as políticas ambientais regulatórias no Brasil
inseriram-se no circuito preservacionista internacional, em consonância com as
premissas de desenvolvimento sustentável. (FERREIRA, 2003).
Isso pode ser constatado com a criação da Lei nº 9.795, 27/04/1999 - Política
Nacional de Educação Ambiental, que visa a levar participação de cidadãos na
promoção do desenvolvimento sustentável e orientá-lo na busca da satisfação de
suas necessidades econômicas, sociais, culturais, entre outras, em um ambiente
ecologicamente equilibrado.
No Brasil, as políticas ambientais têm sido elaboradas em consonância com
as premissas do desenvolvimento sustentável. Desse modo, pode ser observado
que as políticas ambientais também são influenciadas pelas crenças e valores que
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são produzidos em cada tempo vivido, somando-se ainda as questões políticas e
econômicas, internas e externas ao país.
Considerações Finais
Conforme consideramos neste estudo, observou-se que a elaboração e
estruturação das políticas ambientais estão interligadas por um conjunto de fatores
que envolvem diversos elementos políticos e econômicos, como a consolidação da
política neoliberal e da globalização.
Dentro desse contexto, a política econômica tem-se sobressaído à frente das
políticas ambientais. Porém, o mercado econômico, por si só, não é capaz de
resolver os problemas sociais e ambientais. (SOUZA, 2011 p. 115).
Isso significa que, apesar do avanço na consciência ecológica, ainda é
necessário avançarmos nessa questão, pois foi possível identificar que as políticas
ambientais no período estudado (1990 - 2015) foram similares a outros momentos
históricos do Brasil, envoltos em interesses de agentes governamentais e não
governamentais.
Contudo, o Estado tem um forte poder de decisão. Apesar da
descentralização de poder, espera-se que assuma o papel de tutor da natureza,
criando mecanismos que visem à preservação de sua reserva ecológica, de seus
recursos hídricos e proporcione mecanismos para mitigação de danos ambientais.
Conforme afirma Mello-Théry (2011, p. 147), o Estado é um elemento importante e é
capaz de decidir sobre programas e linhas de financiamento e criar condições
favoráveis para a inserção de projetos.
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