A OCX e o Afeganistão Pós­Guerra: Novos Desafios para a Cooperação Regional 1

João Arthur da Silva Reis

Guilherme Henrique Simionato 1. Histórico da questão

Historicamente, o Afeganistão era parte da Ásia Central . Composto por estepes e 2

áreas montanhosas, não havia nenhuma fronteira real dividindo o território. Embora o Afeganistão aparecesse como entidade política no século XVIII, o resto da região somente seria efetivamente inserido no sistema internacional depois da expansão da União Soviética.

A Ásia Central representa a conexão entre o Leste e o Oeste, um canal de comunicação, mas também objetivo de disputas entre diferentes impérios. Foi sendo assim desde a antiga Rota da Seda, passando pelo Império Turco, por Genghis Khan e sua expansão Mongol, durante o período do Grande Jogo entre os Impérios Britânico e Russo. Hoje, é chamado de nova Rota da Seda e de Novo Grande Jogo e reflete os acontecimentos históricos.

O Afeganistão é, desde o começo da história, a materialização dessa dualidade. Como um meio de passagem e comércio, era parte do corredor da Eurásia. Palco de guerras e disputas era um foco de instabilidade. Criado como um Estado­tampão, sua estabilidade representa a estabilidade de toda a região.

Desse ponto, a história da Ásia Central e do Afeganistão se desenvolve até os dias de hoje. Qual é o papel dos países da região e da Organização de Cooperação de Xangai (OCX) na estabilização do Afeganistão? Qual é o real significado da OCX?

1.1. História

Localizado em um vasto território, do qual a maior parte é infértil e montanhoso, a Ásia Central sempre foi caminho para comerciante, exploradores e conquistadores de diferentes nacionalidades: gregos, chineses, turcos, mongóis, persas e árabes, os quais deixaram marcas visíveis até hoje. A língua turca, disseminada durante a invasão turca no século VIII, a religião islâmica, trazida pela invasão árabe no século VII e a influencia sócio­cultural pérsica – estabilizada pelo Império Timurída de Tamerlão – são exemplos das influencias estrangeiras. (Khanna 2008; et al. 2010; Silva 2011).

A influência chinesa na região data desde a Dinastia Han (206 a.C), quando as primeiras incursões chinesas no território de Xinjiang ocorreram (Karrar 2009). A Ásia 3

1 Traduzido por Gabriela Freitas dos Santos, Rubian Dalpian e Amabilly Bonacina, alunos de Relações Internacionais da UFRGS. 2 A Ásia Central é no coração da Ásia continental e se alonga da mar Cáspio no oeste até a China no leste e do Afeganistão no sul até a Rússia no norte. 3 Conhecida hoje em dia como Região Autônoma de Xinjiang, é a maior província chinesa, localizada no extremo oeste do território chinês e fazendo fronteira com o Afeganistão, Tajiquistão, Quirguistão, além de outros.

Central tornou­se parte do sistema tributário chinês , que englobava grande parte da Eurásia. 4

No começo do século IX, os turcos migraram do norte chinês para a região da Ásia Central, deixando seus traços na região. Durante esse período, vindos do oeste da Eurásia continental, os árabes trouxeram a religião islâmica para a Ásia Central. Contudo, o Islamismo só seria popular no começo do século XI (Silva 2011).

Quase dois séculos depois, o mongol Genghis Khan conquistou a região e formou o maior império que o mundo já tinha visto, da Polônia até a Coreia, consolidando a chamada Pax Mongolica. A unificação e a pacificação da região permitiram o restabelecimento da famosa Rota da Seda, que conectava a China à Europa, através da Ásia Central. Mais tarde, no entanto, o Império Mongol foi dividido em várias canatos, que duraram até a conquista da região pela Rússia. A canato tinha uma organização similar a de uma tribo ou a de um reino e era comandada por um Khan.

Foi somente no século XIV que a região voltou a ser unificada sob a mesma unidade administrativa. Tamerlão dominou a região, estabilizando o Império Timurída. Ainda, ele foi o primeiro imperador muçulmano a dominar a região e com sua morte a região foi novamente divida entre os canatos (Burghart e Sabonis­Helf 2004).

O Afeganistão aparece como uma entidade política unificada pela primeira vez em 1747, quando o Império Durrani foi fundado. Obteve independência dos Impérios Mongol e Persa, e adotou uma política agressiva contra eles, expandindo­se até se tornar o segundo maior império Islâmico naquele tempo, atrás do Império Otomano.

1.2. O Grande Jogo

Desde o século XV, o Império Russo fez tentativas de expandir em direção ao Império Mongol no sul. Entretanto, foi Pedro, o Grande, no século XVIII, quem colocou finalmente a região sob o controle russo. A expansão para o Cáucaso, para a Criméia e para as estepes cazaquistãs demonstrando alguns problemas importantes: primeiro, o desejo russo de obter controle sobre os portos de água quente ( o mar negro, uma saída para o mediterrâneo); segundo, a percepção da importância econômica da Ásia Central na produção agrícola, produção de bovino e extração mineral; terceiro, a Rússia tentava controlar os estreitos de comércio turco (principalmente Bizâncio); e finalmente, a intenção de expandir o Império para o Oceano Índico, ganhando controle sobre os importantes portos da região (Silva 2011).

Simultaneamente às ambições russas, a Grã­Bretanha conquistou a Índia, criando a sua mais importante colônia desde a perda das 13 Colônias Americanas. O expansionismo russo foi percebido como uma ameaça para o comércio britânico, que comandava a Companhia das Índias Ocidentais. Ademais os ingleses tinham grande interesse nas fontes minerais da Ásia Central, por serem o maior império industrial da época (Hopkirk 2006).

4A expressão “sistema tributário” refere­se ao conjunto de estados conectados pelas relações de poder entre eles, no qual, diferente de um Império, o mais forte não ataca diretamente o mais fraco, mas o controla através de taxas, a fim de os subordinarem, embora deixando uma relativa autonomia em seus negócios.

A disputa entre o Império Russo e o Império Britânico ficou conhecida como “O Grande Jogo”, uma denominação imortalizada nas palavras de Rudyard Kipling (Hopkirk 2006; Silva 2011). A expansão russa para as fronteiras da “heartland” foi bloqueada principalmente pela Inglaterra: em direção ao Oceano Atlântico, perto do Mar do Norte; a presença inglesa no mar Mediterrâneo garantia a o controle dos estreitos (principalmente Dardanelos); e em direção ao sul, ocupando a região da Índia e da Pérsia (Spykman 1944). A Rússia expande em direção ao sul e o Império Britânico pressiona para o norte, pela Índia.

O principal conflito que surgiu durante o Grande Jogo se passou no Afeganistão. A competição entre Inglaterra e Rússia levou a esforços para colocar e manter governos no poder que eram favoráveis a eles. Tais disputas enfraqueceram a política e o poder militar do Império Durrani, conduzindo­o ao declínio. Os russos bloqueiam os britânicos no Afeganistão, ambos com incursões militares e espionagem, bem como manobras diplomáticas e investimentos econômicos a fim de constranger as elites locais. Inglaterra trava três guerras no Afeganistão para colocar governos aliados no poder. Com a assinatura da convenção Anglo­Russa de 1907, o Afeganistão oficialmente se tornou um Estado­tampão entre o Império Russo e o Império Britânico. Realizações de ambos os lados foram reconhecidas, encerrando o Grande Jogo. (Guimarães, et al. 2010).

1.3. A União Soviética na Guerra do Afeganistão

Depois da eclosão da Revolução de 1917 e a estabilização da União Soviética, os russos dividiram o Turquistão e as estepes nas repúblicas soviéticas. A região foi 5

modernizada e industrializada, substituindo as tribos e grupos nômades por um Estado centralizado e burocrático. A criação de uma atual classe dominante da Ásia Central data esse período: uma elite soviética baseada nas políticas seculares substitui a anterior elite nômade e islâmica. A região serviu como pátio para a URSS, alimentando a indústria armamentista. As estepes serviram de celeiro para os russos, produzindo grãos e algodão, bem como recursos minerais. Muitas indústrias foram criadas nesse período, mas o mais útil foi a de produção de bens relacionados a armamento (Silva 2011).

O Afeganistão, antigo estado tampão, começou a se alinha com a União Soviética na metade do século XX. A principal razão envolvia o Paquistão: com a retirada inglesa da Índia e a criação do Paquistão, o Afeganistão reivindicou o noroeste do Paquistão, desde que os pashtun ocuparam toda a região. O Paquistão defende a manutenção da linha Durand, a fronteira acordada no século XIX para separar o Afeganistão da colônia britânica Índia, mas o Afeganistão afirma que a divisão das tribos Pashtun foi arbitraria (Katzman 2013, 47). Disputas entre ambos estados começaram, deixando o comercio bloqueado, o que causou um profundo problema para a economia afegã. Procurando salvação, o Afeganistão se aproximou da URSS (ambos assinando tratados de comércio, como mandando oficiais militares para o

5Termo persa, que literalmente significa “Terra dos Turcos”, nunca reconhecida como uma unidade administrativa da nação, mas, com a queda da dominação dos impérios Persa e Russo sobre a região, os territórios ao sul dos estepes de Kazakh da Ásia Central foram denominados Turquestão pelos administrantes russos.

país), enquanto os EUA se recusaram a vender armamentos ao país e mandando ajuda militar para o Paquistão (Hammond 1987, 24­25).

Temendo uma nova nação comunista, os EUA apoiados principalmente por Britânicos e Sauditas, começaram a financiar clandestinamente lideres guerrilheiros (mujahideen) que eram opostos ao governos central do Afeganistão (Dini 2013) como forma de enfraquecer o regime pró­soviético (Osinga 2005). Após a derrubada do presidente Nur Taraki pela oposição, a URSS providenciou ajuda militar para o governo, começando a Guerra do Afeganistão de 1979. A guerra durou até 1989 e foi ponto crucial da Guerra Fria, representando um símbolo da decadência soviética (Vizentini 1998). Seu legado ainda continua visível nos dias de hoje, com a emergência de grupos terroristas criados por mujahideen e treinados pelo Estados Unidos para conter a URSS. Com o fim da união soviética e a dificuldade de controlar as fronteiras, ouve um grande transbordamento de tais fatores desestabilizantes para regiões adjacentes.

Com o fim da URSS, um vácuo de poder emergiu na região e as ex­repúblicas soviéticas da região se tornaram independentes, formando a atual configuração de países da Ásia Central. Esses novos estados foram Cazaquistão, Quirguistão, Tajiquistão, Turcomenistão e Uzbequistão.

1.4. O período pós­soviético

O colapso da URSS teve consequências desastrosas para os novos estados da Ásia Central. A economia encarou altos níveis de desemprego devido à dependência estrutural da URSS: pobreza, corrupção e criminalidade cresceram. Isso, como mostrado por Hasan Karrar (2010), houve espaço para Pan­turkik movimentos que encontraram um terreno fértil na região.

O Quirguistão foi o país que mais sofreu com a situação, devido ao foco soviético militar de sua indústria. Contudo, Uzbequistão, Tajiquistão e Turcomenistão também passaram por severas crises. Cazaquistão foi o menos afetado por causa de seu sucesso em estabelecer uma estratégia de parceria envolvendo fontes energéticas com a Europa e a China, aliviando a queda na demanda da agricultura (Silva 2011).

Oficialmente as elites locais são seculares e muitas delas anti­islâmicas. Organizações religiosas têm sido banidas em quase todos os países da região, se tornando ilegais. Essas organizações têm agregado muitas pessoas insatisfeitas, pois consideram o regime autoritário. A maioria das manifestações é pacifica, mas também há extremistas e grupos mais radicais, que usam de violência em vários casos, especialmente o Uzbequistão. O movimento islâmico do Uzbequistão, por instancia, é uma organização extremista responsável por ser a primeira fonte de oposição do governo desde 1990, sendo responsável por muitos atos extremistas no país e na vizinhança, principalmente no Quirguistão (Khanna 2008).

Durante os anos 90, os Estados Unidos também solicitaram alianças com os governos regionais. Os resultados foram favoráveis no Cazaquistão e no Quirguistão, que com cada país forjou importantes laços. Os EUA tiveram mais dificuldades para negociar com o Tajiquistão, como um país emerso numa guerra civil por quase toda a década. O país tem sido um estratégico aliado russo desde esse tempo, sendo lar de 25.000 soldados russos (Gleason

2001). Ademais o Tajiquistão é o único país centro asiático que reconhece o partido político islâmico no cenário político nacional, incluindo na decisão de sistema. Para o Turcomenistão e para o Uzbequistão, como eles foram considerados não democráticos para os EUA, tinha um baixo nível de cooperação entre os países (Guimaraes, et al. 2010).

No Afeganistão, com o colapso da URSS e os aliados afegãos em 1989 e 1992, os mujahdeens tomaram o poder, declarando o Afeganistão um estado islâmico pela primeira vez na história (Saikal 2004, 209), trazendo esperança de paz para a população e para os vizinhos. Entretanto as expectativas não foram atendidas: devido a conflitos entre diferentes mujahdeens, as disputas de poder atrasaram a construção do Estado. Simultaneamente o Paquistão mostrou concernimento com a ideia do Afeganistão se aliar com o oeste, porque o país tem muitas riquezas naturais, como ouro, gás e óleo. Em 1994 com isso em mente, mas inicialmente com a alegação de que um comboio paquistanês em rota para a Ásia Central precisaria de proteção, o ministro do interior paquistanês Neseerullah Babar, recrutou, treinou e armou um numero de estudantes madrasa para se juntarem a um pequeno numero de 6

antigos lutadores mujahdeens. Esse grupo, que assumiu o nome de Talibã, prontamente recebeu a aprovação do líder militar paquistanês, assegurando proteção, treinamento e armamento. De acordo com Amin Saikal:

[…] com o controle territorial da milícia expandido, a explicita agenda politico­ideológica deixa claro que o último objetivo era transformar o Afeganistão em um emirado islâmico puro como prelúdio para atingir objetivos regionais. […] eles também permitiram o cultivo de papoula, produção de heroína e o trafico de drogas […] a como melhor incremento de receita significa ajuda financeira aos territórios conquistados por eles e suas imposições políticas e ideológicas (Saikal 2004, 222).

Esses eventos levaram a uma guerra civil que começou em 1996, opondo o talibã e a aliança do norte . No fim, o talibã tomou o poder e controlou o país ate 2001. Um governo 7

extremista na região serviu para disseminar o fundamentalismo através das fronteiras. O Afeganistão serviu de treinamento para extremistas através da Ásia Central, incluído o Movimento Islâmico do Uzbequistão (Hizb­ut­Tahrir), e significou uma ameaça constante para um sistema adjacente seguro (Silva 2011).

1.5. A emergência da Organização de Cooperação de Xangai (OCX)

Nesse contexto de desestabilização do crescimento relacionado com os movimentos de extremismo alimentados pela guerra civil do Afeganistão, o governo chinês tomou a iniciativa de fundar o grupo Shanghai Five. Em 1996, a data de fundação do grupo, e em 1997, a Rússia, a China, o Cazaquistão, o Quirguistão e o Tajiquistão assinaram os tratados para estabilizar as medidas de construção de confiança nas áreas de fronteiras, como a redução de contingentes militares locados nessas áreas (Kahanna 2008). De acordo com

6Madrasa é o tipo mais comum de instituição de educação islâmica. 7 Originalmente nomeada Frente Unida Islâmica, foi criada em 1996 como uma coalizão militar anti­talibã. Reuniu os principais não­pashtunmujaheedins, como Ahmad Shah Massoud (Tajik), Abdour Rashid Dostum (Uzbequi) e Abdul Karim Khalili.

Haas (2007), esse pode ser considerado a primeira fase do desenvolvimento institucional da OCX, caracterizado pela medida de construção de confiança e segurança.

É digno de nota que a reaproximação entre a China e a Rússia foram amplamente direcionadas a busca dos EUA pela primazia nuclear, demonstrando por declarações do presidente George W. Bush e a iniciativa de construir e proteger a Europa. Tal dispositivo iria anular as capacidades de Rússia e China, consolidando a unipolaridade dos EUA e a preeminência nas questões militares. (Piccolli 2012). Isso explica o reaproximamento contra intuitivo entre potências nessa questão tinha conflitos de interesses, e ainda os têm. Outro importante fator foi o espalho dos efeitos do Afeganistão e o incremento da estabilidade através da região (Visentini 2012). É central, na criação da OCX, o papel do Afeganistão (Vorobiev 2012). Como colocado por Kenneth Katzman,

Os países da Ásia Central tem um grande interesse em ver o Afeganistão estabilizado e moderado. Em 1996, muitos Estados da Ásia Central uniram­se com a Rússia e com a China (...) porque perceberam a ameaça talibã (Katzman 2013, 55).

A segunda fase do desenvolvimento institucional da OCX começou com a criação, em 2001, pela Shanghai Five junto com o Uzbequistão e estendida ate 2004, quando a organização consolidou (Haas 2007). Essa fase, bem como a criação da OCX, relaciona com a invasão militar no Afeganistão em 2001, que teve apoio de todos os países da OCX.

Um mês após os ataques do 11 de setembro, os EUA invadiram o Afeganistão visando a derrubada do governo talibã, que era um aliado declarado da al­Qaeda. Em um curto período de tempo os objetivos foram alcançados através uma intensiva campanha de bombas e uma incursão ofensiva combinada com a aliança do norte. Deste momento em diante, os esforços de guerra focaram mais na construção nacional e nos esforços contra insurgentes (Katzman 2013). O presidente atual do Afeganistão, Hamid Karzai, apoiado pelos EUA, alcançou o poder em 2002. Junto com ele, a aliança do norte ocupou a maioria dos cargos políticos. Apesar da aparente unidade, muitas questões dividem a atual elite, como a posição islâmica, direitos das mulheres, representações pashtun e assuntos de defesa.

Alguns países da Ásia Central permitiram a criação de bases americanas em seus territórios, como o caso do Quirguistão e do Uzbequistão, e nos outros estados somente o trafego aéreo da coalizão foi permitido em seus territórios (Karrar 2009). Nesse senso, devido aos efeitos da invasão do Afeganistão consequentemente causaram, os membros da OCX tem definido como uma construção crucial na segurança regional através do combate dos três maus: terrorismo, separatismo e extremismo.

Em 2002, a Carta da OCX foi assinada e, em 2004, a organização do secretariado foi criada em Pequim. A Estrutura regional contra terrorismo (RATS) também foi criada e alocada em Tashkent, no Uzbequistão. Também em 2004 a Mongólia se tornou o primeiro estado observador da OCX, e no ano seguinte, Irã, Índia e Paquistão também se tornaram. E importante lembrar que em 2002 o Tratado de Organização de segurança coletiva (CSTO) foi criado uma aliança militar baseada na defesa mutua, que proíbe os membros de tomarem parte quem qualquer outra aliança militar, aliviando os argumentos da OCX que representa

uma aliança militar. (checar) os membros da CSTO são Armênia, Bielorrússia, Cazaquistão Quirguistão Rússia e Tajiquistão.

Desde 2004 (até 2007), Haas (2007) considerou a existência de uma terceira fase da OCX, que de acordo com ele, se tornou uma organização mais compreensiva. Ate então a OCX tinha focado preferencialmente nas questões regionais de segurança, mas desde então, move em direção de abranger mais questões para ganhar mais reconhecimento internacional. Simultaneamente, tem tido o aumento do interesse dos chineses e dos russos por causa da crescente influencia dos EUA e da Europa na região, devido a presença energética e militar 8

(Guimarães, et al 2010). Em 2005, uma serie de revoltas ocorreram na Ásia Central (foram chamadas de

revolução das cores), que entre outras coisas, sofreram acusações de serem inflados pelos países do oeste, que queriam manter suas bases militares operando na região. De acordo com a cúpula de Astana em 2005, a OCX aprovou uma declaração convocando os EUA a retirar suas tropas da região, porque os países da região eram capazes de fazer suas defesas por eles mesmos. O resultado foi que a base aérea dos EUA em Karshi­Khanabad no Uzbequistão foi fechada e o trafego aéreo da OTAN foi banido no território Uzbequistão, entretanto não foi fechada, mas existem expectativas de que seja fechada em 2014 (Guimarães, et al. 2010).

2. Desenvolvimento da Questão

2.1. Afeganistão Atualmente

A política declarada dos Estados Unidos é capacitar o governo afegão a se defender contra insurgências e a governar o país efetivamente, dessa maneira impedindo que o Afeganistão volte a se tornar um refúgio seguro para grupos terroristas. Isso significa melhorar a capacidade do governo central e fortalecer as Forças Armadas Nacionais do Afeganistão (ANSF ­ Afghan National Security Forces). Isso não exige a eliminação de insurgências, apenas sua redução e enfraquecimento ao ponto de não representarem uma ameaça à existência do governo afegão e poderem ser submetidas a um processo de reconciliação. Apesar dos avanços em ambas as áreas, problemas de governança local e segurança ainda são questões de grande preocupação (IISS 2013, 7; Katzman 2013, 12).

A partir de 11 de janeiro de 2013, a missão de segurança da ISAF passou a ser mudar seu papel de força de combate principal para força de apoio. Essa transição foi concluída em 18 de junho de 2013, quando os 95 distritos ainda sob comando da coalizão foram transferidos para o comando da ANSF. Não significa que as tropas da ISAF estão deixando o país, mas o seu papel passa a ser orientar e treinar os soldados afegãos, entrando em combate apenas nas missões mais difíceis (Foreign Policy 2013a; BBC 2013). Apesar dessa transição, ainda existem aproximadamente 100.000 tropas da coalizão no país (68.000 dos Estados Unidos e 28.000 de seus aliados), que vão continuar lá até o final de 2014. Embora ainda seja incerto o tamanho da força residual a permanecer no país após 2014, é improvável que aconteça uma completa retirada das forças de coalizão (Katzman 2013).

8Que é melhor representado pela construção do oleoduto Baku­Tbilisi­Ceyhan em 2002, drenando fontes do Caspian (Cazaquistão) para a Europa (Guimarães et al 2011).

O Exército Nacional do Afeganistão (ANA ­ The Afghan National Army), formado desde 2002, está liderando agora cerca de 80­90% das operações de combate, algumas sem a participação da coalizão, mas ainda dependentes de seu suporte aéreo. Apesar desses avanços, a capacidade da ANSF de manter a estabilidade do país é largamente questionada. Um fato significativo é que muitos ataques de tropas da ISAF são de Talibans infiltrados na ANSF (tais atos são conhecidos como ataques “green­on­blue”). O resultado dessa tática é que as forças do exército e da polícia perderam a confiança dos seus aliados, além de proporcionar aos insurgentes acesso a táticas do exército e informações secretas (IISS 2013, 10; Stratfor 2013).

As áreas com menor progresso na luta contra grupos militantes são as províncias do leste e do sudeste. Essa região faz fronteira com o norte do Waziristan, uma província do Paquistão que serve como “heartland” para grupos insurgentes como os Haqqani Network. Essa região provavelmente continuará sob o controle insurgente, o que a permite organizar ataques terroristas em Kabul e outras regiões. Essas ações são politicamente capitalizadas a fim de demonstrar a instabilidade e incapacidade do Estado de proteger seus cidadãos (IISS 2013, 10­11). Nesse sentido, a área de fronteira paquistanesa serve como um “refúgio” para grupos militantes e insurgentes e acredita­se que o governo do Paquistão fornece apoio ou pelo menos permite a presença de alguns grupos neste território, que atuam como seus agentes no Afeganistão (IISS 2013). Embora o Paquistão tenha sido aliado dos Estados Unidos durante a invasão no Afeganistão, fornecendo trânsito e rotas logísticas no seu território, as relações EUA­Paquistão deterioraram recentemente. Depois da morte de Osama bin Laden em seu território (sem a autorização do governo paquistanês) e da morte “acidental” de 24 soldados paquistaneses pelas forças estadunidenses. Na ocasião, o Paquistão fechou as linhas de abastecimento da OTAN, mas elas foram retomadas mais tarde (Katzman 2013). 2.2. Facções locais e organizações insurgentes

A população do Afeganistão é dividida em vários grupos tribais, formados por processos históricos de conquista e migração. Já que a disposição geográfica destes grupos é mais antiga que as fronteiras nacionais dos países da região, vários desses países fazem uso de sua influência sobre determinados grupos ou elites internas para influenciar os assuntos internos afegãos.

Mapa 1: Principais grupos étnicos no Afeganistão

Fonte: http://www.motherjones.com/politics/2009/05/who­controls­afghanistan Os Pashtuns, o maior grupo no Afeganistão, compondo 40% da população, são

majoritariamente muçulmanos sunitas. O Paquistão possui uma grande influência sobre essa população, devido ao fato de que muitos paquistaneses são pashtuns (Dini 2013, 101). Existem basicamente duas tribos pashtun diferentes: os Ghilzai e os Durrani. Enquanto os primeiros compõem a maioria dos membros seniores do Taliban e são predominantes na região leste do Afeganistão, os segundos predominam no sul e são rivais tradicionais dos Ghilzai (Katzman 2013, 5).

Existem ainda três outros grupos principais. Os Hazaras são Xiita, possuem fortes laços com o Irã, são rivais tradicionais dos Pashtun e foram perseguidos pelo Taliban quando este estava no poder. Os Tajiks costumavam compor o núcleo da burocracia estatal e eram considerados a elite do país. Opondo­se ao Paquistão, eles são intimamente ligados a Rússia, Tajiquistão, Índia e Irã. Os Uzbeks, de ascendência turca, são mais ligados às influências do Turcomenistão, Turquia e Uzbequistão (Dini 2013).

O governo central afegão ainda é desafiado por vários grupos armados, “vagamente aliados uns com os outros” (Katzman 2013, 13). Um fato importante é que esses grupos são financiados principalmente por doações de indivíduos do Golfo Árabe e rendimentos do cultivo e tráfico de papoula (Katzman 2013). Alguns dos mais proeminentes são:

Taliban Afegão/Qetta Shura Taliban (QST): Continua sendo a parte central da insurgência, e é a maior facção de oposição ao governo. Acredita­se que seu líder (ao menos nominalmente) Mullah Muhammad Umar, e alguns de seus principais subordinados operam a partir do Paquistão, provavelmente na cidade de Quetta. Os membros mais antigos, Mullah Umar inclusive, são conhecidos por serem mais pragmáticos e abertos a negociações de paz e acordos políticos. Em 24 de outubro de 2012, ele até mesmo declarou que o Taliban não busca

recuperar poder. Entretanto, esse grupo enfrenta oposição de líderes “linha­dura” mais jovens que acreditam na vitória do Taliban depois de 2014 (Katzman 2013; Bajoria and Laub 2013);

Haqqani Network: vista pelos oficiais estadunidenses como a ameaça mais perigosa a estabilidade e segurança afegã, essa facção foi fundada por Jalalaludin Haqqani, um antigo combatente mujahidin e antigo Taliban. Essa organização supostamente está ligada a direção dos Serviços de Inteligência do Paquistão (ISI ­ Inter­Services Intelligence), e comprovadamente é protegida ou até mesmo tolerada no norte do Waziristan. Outra evidência de tal proximidade é o seu foco em atacar os interesses indianos no Afeganistão (Katzman 2013; IISS 2013);

Facção Hikmatyar (HIG): uma facção menor no Afeganistão. Apesar de ideologicamente alinhados ao Taliban, os dois grupos já entraram em conflito ocasionalmente em disputas territoriais. É um grupo bastante aberto a reconciliação com Kabul e tem mantido diálogo com o governo afegão (Katzman 2013);

Taliban Paquistanês/Tehrik­e­Taliban Pakistan (TPP): Luta, principalmente contra o governo do Paquistão, mas também apoia o Taliban afegão. Alguns de seus homens operam escondidos no Afeganistão. Existem ainda outros grupos paquistaneses menores operando no território afegão, como o Laskhar­e­Tayyiba (LET) que costumava se opor ao controle indiano da Caxemira e o Lashkar­i­Janghvi, acusado de conduzir ataques na comunidade de Hazara no Afegnistão (Katzman 2013);

Os Estados Unidos e o Afeganistão estão agora em busca de um acordo com o

Taliban e outros grupos, a fim de acabar com o conflito. Os grupos étnicos no norte têm se oposto a isso, alegando que se um acordo político for alcançado com o Taliban, o que envolveria concessão de seus territórios e postos ministeriais, a liberdade dessa região estaria em risco (Katzman 2013, 41). Depois que o governo começou a discutir um acordo de paz, chefes de milícias dessa região começaram a rearmar suas facções (The Telegraph 2010). Para enfrentar tais questões, Hamid Karzai estabeleceu um “Conselho de Paz Afegão” para supervisionar o processo, elencando antigos membros da Aliança do Norte nesse conselho. Desde então, ocorreram vários encontros informais entre o governo e o Taliban (Katzman 2013, 41). 2.3. Combatendo o Terrorismo

De acordo com Neves Junior e Piccolli (2012), duas diferentes abordagens ao problema do terrorismo na Ásia se tornaram evidentes depois da invasão do Afeganistão e da declaração de “Guerra ao Terror”: (i) a abordagem intervencionista, praticada pelos Estados Unidos; e (ii) a institucionalização regional da luta contra o terrorismo, colocada em ação pela China e Rússia, com alguma influência da Índia. A primeira estratégia consiste em ataques preventivos focados em eliminar grupos radicais islâmicos e em desestabilizar certos governos

que supostamente apoiam estes grupos. A segunda abordagem enfatiza o papel do Estado na luta contra o terrorismo e ameaças insurgentes. É baseada numa concepção mais ampla do islamismo radical e no princípio de não­intervenção em questões internas e age no sentido de reconstruir ou fortalecer estados nacionais no Sul da Ásia (Neves Junior & Piccolli 2012). Seu resultado mais prático foi a própria criação da OCX, como visto anteriormente.

A abordagem intervencionista é definida pelas guerras dos Estados Unidos contra o Afeganistão e o Iraque, durante o governo de George W. Bush. Até agora, alguns de seus resultados são bem claros: o governo do Taliban foi derrubado, Osama bin Laden foi morto, Al­Qaeda foi progressivamente enfraquecida e a sua presença no Afeganistão praticamente eliminada. Embora esses fatos sugiram a vitória contra o terrorismo na opinião pública dos Estados Unidos, a realidade não é tão simples (Neves Junior & Piccolli 2012). Como exposto acima, guerras irregulares e ataques terroristas têm persistido por mais de dez anos. Apesar de ter sido derrubado, o Taliban continua sendo a principal força insurgente. Atualmente, tem sido convocado a negociações de paz e possivelmente irá compor o governo (Foreign Police 2013). Somado a isto, a resistência de outras facções, como os antigos membros da Aliança do Norte, à inclusão do Taliban (Bajoria and Laub 2013) demonstra que um acordo de paz, mesmo que bem sucedido, talvez não seja duradouro ou estável.

Inicialmente, os estados membros da OCX viram a invasão americana com bons olhos. Embora a “guerra ao terror” só tenha se tornado essencial na agenda de segurança dos poderes ocidentais depois do 11 de setembro, ela já era realidade para muitos países asiáticos desde o final da Guerra Fria. A Rússia enfrentou táticas terroristas de grupos separatistas no norte do Cáucaso, principalmente de Chechnya , e a China lidou com grupos separatistas do Tibet e 9

Xinjiang. Apesar de não liderar a institucionalização regional, Índia e alguns países da Ásia Central já tinham anos de experiência na luta contra o terrorismo, que foram de grande importância nesse processo. A Índia e a Caxemira foram lar para numerosos grupos terroristas (Neves Junior & Piccolli 2012) e países da Ásia Central possuíam grupos como o Movimento Islâmico do Uzbequistão desafiando os seus governos laicos (Khanna 2008; Khan 2006).

O Afeganistão, durante o comando do Taliban, sempre serviu como refúgio para tais grupos, e os seus países vizinhos nunca obtiveram meios efetivos para mudar essa situação. Uma coalizão internacional para derrubar o Taliban foi, então, considerada uma boa solução (Safranchuk 2013).

A nova perspectiva na luta contra o terrorismo, atualmente posta como “cruzada” e meta comum internacional, deu à Rússia e à China legitimidade para lançar seus projetos internos no âmbito regional. Nesse sentido, a ideia de guerra ao terror foi capitalizada para realçar sua presença na Ásia Central (militarmente, no caso da Rússia;

9A região do Cáucaso, situada entre o Mar Negro e o Mar Cáspio, é dividida em partes norte e sul: o Cáucaso Sul é composto por estados independentes, como a Georgia, a Ossétia do Sul e a Abecásia; o Cáucaso Norte é compost por uniões federativas da Federação Russa, como o Daguestão, Chechênia e a Ossétia do Norte. Suas populações são majoritariamente islâmicas e a porosidade entre as duas partes do Cáucaso faz com que qualquer incidente de um lado da fronteira afete o outro lado (Neves Junior & Piccoli 2011).

diplomaticamente/economicamente, no caso da China) e desenvolver mecanismos regionais de contraterrorismo. Como colocado por Neves Junior e Piccoli,

“o processo de transformação do perfil da guerra contra o terrorismo na região (…) começou no mesmo momento em que a política de guerra ao terror proposta pelos Estados Unidos foi implementada. (…) Contudo, a oportunidade de impor suas características especificas à guerra ao terror na região só se tornou possível recentemente, com a deterioração da ocupação americana” (Neves Junior & Piccoli 2011, 112, tradução nossa).

2.4. Pós guerra: a necessidade de uma abordagem regional

O Afeganistão possui uma série de particularidades que associam fortemente o seu destino à Ásia Central e do Sul, como o fato de que seus grupos internos envolvidos com terrorismo possuem conexões transnacionais com outros grupos na região. Nesse sentido, uma abordagem regional ao seus problemas internos parece a melhor maneira de lidar com eles. Até as próprias logísticas de guerra exigiram um certo nível de cooperação com os países fronteiriços, já que o Afeganistão está “dentro” do continente, longe de acessos ao mar. Isso significa que o escoamento de suprimentos, tropas e munição não podia ser feito pela própria Marinha dos Estados Unidos, e precisou ser feito por terra, através dos territórios vizinhos (Safranchuk 2013). Durante a Operação Liberdade Duradoura (Enduring Freedom), vários países da região ofereceram bases militares e ajuda na invasão, em troca da legitimação dos seus próprios esforços regionais e políticas de contraterrorismo (Neves Junior & Piccoli 2011, 112).

Tabela 1: Atuais instalações regionais usadas como linhas de abastecimento para o

Afeganistão

País Instalação Uso

Turquia Base Aérea de Incirlik De lá, aviões estadunidenses abastecem tropasno Afeganistão e Iraque. Aloja cerca de 2.100 tropas.

Quirguistão Base Peter Ganci Carrega aviões para abastecer forças estadunidenses no Afeganistão. O parlamento do Quirguistão votou por não estender a concessão americana depois do final de 2014.

Tajiquistão Bases aéreas e ferrovias Bases aéreas são usadas por parceiros de coalizão, em especial a França. A Índia também usa essa base. A nova rota ao norte faz usa do território do Tajiquistão e suas ferrovias.

Uzbequistão Campo Aéreo de Navoi e ferrovias

A base aérea não é usada desde 2009, depois da disputa estadunidense sobre repressões no Andijon. Agora suas ferrovias são usadas paratransportar suplementos não letais para o Afeganistão vindos da Rússia.

Rússia Ferrovias Permite apenas o transporte de equipamentos não letais através de suas ferrovias.

Paquistão Rotas terrestres e docas de Karachi

Costumava ser a rota principal para o Afeganistão, mas atualmente a Rede de Distribuição do Norte (Northern Distribution Network) tem sido preferida. Equipamentos pesados vem das docas de Karachi e vão até oPasso Khyber.

Fonte: Elaborado pelos autores, baseado em Katzman 2013. Hoje em dia, o principal corredor de transporte para o suprimento de tropas no

Afeganistão é a Rede de Distribuição do Norte, que segue pela Rússia e várias repúblicas do Centro Asiático. Tal exemplo de cooperação regional é fruto de um acordo de 2009 entre os governos russo e estadunidense, permitindo aos Estados Unidos o transporte de tropas e equipamentos. Espera­se que este corredor do norte seja o principal caminho para a remoção de tropas da ISAF do país, em um processo que pode levar até três ou quatro anos. O fato é que os Estados Unidos estão tentando diversificar suas áreas de transito a fim de não dependerem demasiadamente de um país específico. Projetos alternativos podem envolver Paquistão, Uzbequistão ou Turcomenistão (Nessar 2011).

Mapa 2: Atuais rotas de abastecimento da ISAF

Fonte: http://www.npr.org/2011/09/16/140510790/u­s­now­relies­on­alternate­afghan­supply­r

outes Apesar do entusiasmo inicial com as perspectivas de fortalecer seu projeto de

segurança nacional e de expansão do mesmo a nível regional, os resultados reais da guerra ainda são incertos. O fato é que o Afeganistão ainda não é estabilizado politicamente, enfrenta várias ameaças insurgentes e carece de forças de segurança firmes o bastante para manter a ordem interna. Existe um medo que o Afeganistão volte a situação em que esteve depois que os soviéticos deixaram o país (Kumar 2013). A principal preocupação é o efeito cascata que um Afeganistão instável pode causar em toda a região, no que diz respeito ao tráfico de drogas e insurgências. O país poderia voltar a ser um santuário para extremistas e grupos terroristas que atuam na região, e as fronteiras permeáveis de seus países vizinhos tornam o controle e monitoramento de certas atividade uma tarefa muito difícil (Shustov 2012; Syroezhkin 2012, International Crisis Group 2013; Khan 2009; Dini 2013, Vorobiev 2012a, Nessar 2011, Yu 2011, Durrani 2012, Safranchuk 2012).

Portanto, um colapso do governo central afegão – causado por uma abrupta saída das tropas estadunidenses – é considerado o pior cenário pelos membros da OCX. Todavia, o anúncio da manutenção de bases militares dos Estados Unidos em território afegão após 2014 feito pelo presidente Hamid Karzai não foi bem recebido por alguns países (RIA Novosti 2012). Por um lado, uma retirada repentina frente a destruição da infraestrutura e das instituições do país não é desejada por ninguém, mas, por outro lado, China e Rússia não aprovam a ideia da manutenção de bases norte­americanas em território afegão (Nessar 2011).

Os Estados Unidos perceberam recentemente a necessidade de uma abordagem regional e estão começando a apoiá­la, em convergência com os interesses da região. Isso aconteceu principalmente por duas razões: (i) a estratégia mal sucedida de tentar eliminar

completamente grupos insurgentes, e (ii) a crise econômica restringindo o orçamento de defesa do país. Nesse sentido, os EUA buscaram lançar uma nova estratégia para garantir estabilidade e influência no Afeganistão pós­2014: a Estratégia da Moderna Rota da Seda. Ela criou uma maneira de manter o Afeganistão como um eixo para transporte de energia, matérias­primas e produtos, ligando o Leste Asiático à Europa e ao Oriente Médio. Essa estratégia busca a construção de modernas estradas, ferrovias e dutos de energia pelo território do Afeganistão e seus vizinhos. A ideia central é que oportunidades econômicas e desenvolvimento possam estabilizar o Afeganistão (Starr & Kuchins 2010; Hormats 2011; Lin 2011, 02).

Tais estratégias exigem um esforço regional, já que necessitam de um certo nível de integração infraestrutural com a Ásia Central e do Sul, envolvendo várias outros países no projeto. Quirguistão e Tajiquistão estão envolvidos em empreendimentos que fornecem eletricidade ao Afeganistão. Turcomenistão e Paquistão devem fazer parte do TAPI, um gasoduto que pretende levar gás turcomeno para a Índia e o Paquistão através do território afegão (Goncharov 2012, 21).

Os membros da OCX veem com bons olhos a ideia de estabilizar a região por meio de investimentos em infraestrutura, mas os seus objetivos diferem substancialmente dos objetivos estadunidenses. Apesar da aparente convergência de interesses entre os Estados Unidos e os países da OCX, existem Estados dentro da organização que são contrários à manutenção da influência estadunidense na região. China, por exemplo tem investido em fontes energéticas e minerais no Afeganistão, e está buscando sua própria Nova Rota da Seda (Lin 2011, 03­06; Krugman 2013), mas isso necessariamente exige um Afeganistão e Centro Asiático estáveis e pacificados. Caso contrário, seus dutos poderiam ser sujeitos a ataques de grupos insurgentes (Dini 2013, 133).

2.5. A OCX enfrenta novos desafios regionais

Os Estados membros da OCX já reconheceram a necessidade de um quadro de trabalho regional para lidar com o problema afegão e têm um grande interesse em vê­lo pacífico e estável (Katzman 2013). O medo de um Afeganistão instável estava por trás mesmo da criação da OCX, como aponta Vorobiev,

Não se deve esquecer que a OCX emergiu como resposta às ameaças de terrorismo e de tráfico de drogas, o qual proveio do Afeganistão no final dos anos 1990. A ideia da SCO surgiu da demanda coletiva para uma coalizão regional para combatê­los (Vorobiev 2012a).

A situação do Afeganistão surge na OCX como oportunidade de mover para o próximo nível e de pôr a questão afegã em sua área de escopo. Porém também surge o desafio de encarar os problemas principais da Organização. Doze anos após a sua criação, a instituição provou ser capaz de resistir ao tempo, apresentando não ser apenas uma organização situacional. Também foi reconhecida como a mais importante organização internacional na região e como parte relevante no contexto político global. Apesar dessas

conquistas, a organização ainda encara muitos problemas e desafios para atingir o próximo nível de performance. Com o intuito de suprir isso, os membros da OCX ainda têm que responder algumas questões conceituais sobre o quê a organização é e o que pretende ser (Vorobiev 2012a, Yu 2011).

Nesse sentido, a aceitação de novos membros é um tópico crucial para a OCX a respeito do desafio afegão. Como visto acima, alguns países na região têm uma forte influência na estabilização do Afeganistão. Dessa forma, incorporar tais Estados na OCX fortaleceria a capacidade da organização em coordenar ações de um jeito mais efetivo. Contudo, apesar da adesão de novos membros observadores e de parceiros de diálogo, a essência da OCX permanece inalterada. A adesão de novos membros é particularmente um tema controverso na organização, desde que qualquer expansão é sujeita de conflito de interesses entre os membros atuais, especialmente entre Rússia e China. Há um medo de que adicionando muitos membros a organização afrouxaria seus laços e sua capacidade de atuar prontamente (Vorobiev 2012; Yu 2011). Índia, Irã, Turquia, Afeganistão e Mongólia são considerados os candidatos mais prováveis de serem admitidos.

Índia, Irã e Paquistão são vistos como tendo uma grande importância no futuro das mediações sobre o Afeganistão, devido aos seus vínculos com as elites afegãs (Dini 2013). Apesar disso, os obstáculos supramencionados têm, até agora, congelado os processos de admissão.

Índia pediu para se juntar à organização e sua admissão é fortemente apoiada pela Rússia, com o intuito de contrabalancear a influência chinesa dentro da organização. A admissão indiana seria um grande impacto, visto que colocaria três das principais potências na Ásia dentro da OCX. Porém, ao admitir a Índia requeriria também a entrada do Paquistão, para evitar o boicote diplomático de Islamabad frente à organização (Lukyanov 2010; Yu 2011).

Admitindo a Índia e o Paquistão na organização significaria o aumento do escopo da OCX, tanto em termos geográficos como em termos temáticos, visto que provavelmente teria que compassar a questão da Caxemira . Desde que a Ásia Central já possui muitos 10

problemas para resolver, vários membros não consideram a agenda de expansão uma boa investida. Como os chefes de Estado da OCX não chegaram a um consenso nessa questão, uma pré­condição foi imposta para esses dois países: eles deveriam resolver suas disputas territoriais antes (Yu 2011).

Irã foi o primeiro Estado a inscrever sua candidatura. Sua inclusão é vista por muitos como construtiva em ajudar a endereçar o problema afegão, devido aos seus laços com a comunidade xiita Hazara (Syroezkhin 2012, 20; Dini 2013). Entretanto, os problemas iranianos com os Estados Unidos quanto ao seu programa nuclear adicionaria um ítem o qual é longe de ser desejado para a agenda da OCX e poderia ser visto como uma manobra contra o Ocidente. Esse é o motivo pelo qual na Cúpula de Astana de 2010, os membros da

10Índia e Paquistão disputam a região de fronteira Caxemira desde os anos 1950, quando o Paquistão se dividiu da Índia, tornando­se independente. Numerosas guerras foram travadas para determinar a possessão dessa região.

OCX determinaram que qualquer país sujeito a sanções internacionais não poderia se tornar membro da OCX (Lukyanov 2010; Yu 2011).

A Turquia já demonstrou interesse em se tornar membro da OCX, o que, adicionado ao seu crescente desinteresse em se tornar membro da União Europeia, é visto como uma manobra em direção ao Oriente. De fato, já se tornou um parceiro de diálogo da OCX. A Turquia já sediou um importante fora sobre a questão do Afeganistão, denominado Processos de Istambul. Sua admissão teria efeitos significativos, devido ao fato de ser um membro da OTAN e sua entrada poderia ser um passo para uma maior cooperação entre as duas organizações, algo visto como necessário para a pacificação do Afeganistão. Incluir o próprio Afeganistão na OCX é considerado um sábio, embora audacioso, movimento. Nesse sentido, as estruturas da OCX e da RATS serviriam para lutar contra insurgências internas (Goncharov 2012, 22).

3. Ações Internacionais Prévias

As primeiras iniciativas internacionais em relação à estabilização do Afeganistão foram coordenadas pelos Estados Unidos e seus aliados, e lidaram principalmente com esforços na construção do Estado. A primeira conferência de Bonn, ocorrida em Dezembro de 2001, reuniu países e facções afegãs não­Talibã e estabeleceu a reconstituição do governo, a Constituição, e suas principais instituições políticas (Napoleão 2012, 08­09). A Missão das Nações Unidas de Assistência ao Afeganistão (UNAMA) foi estabelecida com o intuito principal de ajudar em questões de governança e reconciliações. Conferências posteriores em Londres (2006) e Paris (2008) buscaram coordenar esforços na erradicação de drogas, na redução da pobreza e nos direitos humanos. Apesar do foco na construção do Estado, tais medidas tiveram como resultado o aumento da dependência do governo do Afeganistão em ajuda internacional (Katzman 2013, 12; Napoleão 2012, 08­09).

O primeiro mandato de Barack Obama inaugurou uma nova fase, caracterizada por um determinado foco em esforços contra­insurgentes ancorados em uma “afeganização” do conflito e na promoção simultânea de cooperações regionais. Ao mesmo tempo, os países vizinhos começaram a mobilizar mecanismos de diplomacia regionais. Em 2010, a completa remoção das tropas foi marcada para 2014 na Cúpula da OTAN em Lisboa. Em 2011, a “Nova Rota da Seda” foi lançada (Katzman 2013, 44; Napoleão 2012, 11­12).

No mesmo ano, o Processo de Istambul, sediado pela Turquia, juntou os principais países envolvidos nos esforços de reconstrução e integração. Isso pode ser visto como um marco no processo de estabilização do Afeganistão. Seu produto, a Declaração de Istambul, estabeleceu os principios para a aproximação regional e multilateral nos esforços para a estabilização do Afeganistão. Confirma que “o papel do Afeganistão como ponte no ‘coração da Asia’, conectando a Ásia do sul, a Ásia central, a Eurásia e o Oriente Médio” e seus signatários “(...) parabenizam a vontade e determinação do Afeganistão para fazer uso de sua posição regional e histórica ao fazer sua parte para promover segurança e cooperação pacífica na região” (Turquia 2011).

O Afeganistão se juntou à Associação Sul Asiática para Cooperação Regional (SAARC) em 2014 e se tornou membro observador da OCX em 2012. Tal questão também deu a luz a novos mecanismos, além de entrar na agenda de instituições existentes. Encontros regionais proliferaram, como o “Grupo de Trabalho Regional” co­organizado pela Turquia, pela UNAMA (a qual organizou o Processo de Istambul em 2011 e criou a iniciativa da Rota de Seda de Kabul) e pela Cooperação Econômica Regional da Conferência sobre o Afeganistão (RECCA), a qual realizou seu primeiro encontro em 2012 (Katzman 2013, 44).

A Cúpula Quadrilateral (também conhecida como os Quatro de Dushanbe), composta por Rússia, Tadjiquistão, Paquistão e Afeganistão, foi formada em 2009, como o objetivo original a promoção da cooperação energética regional. Seu objetivo oficial é ajudar a construção da linha de transmissão elétrica CASA 1000, a qual alimentaria o Tadjiquistão, o Afeganistão e o Paquistão, porém o fórum expandiu seu escopo com o intuito de compassar questões relacionadas aos esforços de coordenação nacionais para combater o tráfico de drogas e o terrorismo (Martins et al 2011; Goncharov 2009). Também é a tentativa tadjique de conter a influência iraniana no Afeganistão através da promoção de iniciativas similares, como duas cúpulas trilaterais: com o Afeganistão e o Tadjiquistão em 2007 e com o Paquistão e o Afeganistão em 2009 (Goncharov 2009).

O Afeganistão se tornou uma preocupação central na agenda da OCX em 2005, quando foi estabelecido na OCX um Grupo de Contato sobre o Afeganistão (SCO 2009). O grupo se tornou o principal canal de diálogo e cooperação entre a OCX e o Afeganistão nos anos seguintes. As questões principais de preocupação foram como evitar os efeitos spillover no terrorismo e no tráfico de drogas e as prioridades principais apontadas com o objetivo de resolver essas questões foram o fortalecimento das capacidades de Estado do Afeganistão e o aprimoramento da cooperação com a OCX, adicionada a delimitação de cinturões de segurança anti­narcóticos em torno do Afeganistãor (SCO 2007). A instituição também desenvolveu iniciativas de diálogo com a União Europeia a respeito do Afeganistão (SCO 2008). Em 20099, uma conferência especial com o governo Afegão e o Plano de Ação no combate ao terrorismo, ao tráfico de drogas e ao crime organizado foi desenvolvida (SCO 2009; Anand 2012). Durante a Cúpula de Astana, em 2011, foi declarado o apoio a um processo de reconciliação entre os líderes afegãos e os proprietários afegãos, bem como foi dado apoio aos esforços das Nações Unidas no país (Anand 2012). Na Cúpula da OCX em 2012 em Pequim, o Afeganistão foi aceito como membro observador na OCX (Xinhuanet 2012a)

A estabilição do Afeganistão tem sido vastamente reconhecida como uma qustão para ser discutida num quadro de trabalho regional e multilateral. Numerosos fora e grupos ad hoc tem sido estabelecidos para essa discussão, entretanto, pouco tem sido efetivamente feito em termos de coordenação de políticas e em termos de mecanismos de completo acesso do Afeganistão à cooperação regional. Como exposto por Anand,

Encontrar uma solução regional para a confusão Afegã foi um pilar importante na estratégia de Obana em 2009. Ainda assim, nada substancial foi feito pelos Estados Unidos em direção dessa meta. Quer seja o Processo de Istambul, a Conferência de Bonn ou as Cúpulas da

OCX, muitas declarações foram feitas, contudo, suas implementações ainda não ocorreram (Anand 2012).

4. Posição dos países

Afeganistão luta por sobreviver como entidade política, almejando barganhar com o objetivo de extrair o máximo de benefícios possíveis de seus vizinhos e de outros jogadores externos em suas questões internas. Tornou­se membro observador da OCX em 2012 e pretende ser elevado ao status de membro integral logo. A cooperação regional na luta contra o terrorismo é essencial para o país. Nesse sentido, o país tem diversas parcerias com seus vizinhos, como o Irã, Tadjiquistão e Paquistão, que objetivam controlar o tráfico de armas, drogas e pessoas em suas fronteiras. As relações Afegão­Paquistanesas, no entanto, são instáveis desde que se é de conhecimento que muitos extremistas encontram seguro no Paquistão. De outro lado, as relações do governo central Afegão com os Talibãs são outro tópico de preocupação da região inteira: o alto comando Talibã declarou não reconhecer legítima as eleições a ocorrer 2014. De outro lado, o atual presidente Afegão, Hamid Karzai, já indicou seu candidato, Abdul Rab Rassul Sayyaf, um poderoso ex­líder Jihadi pashto, o qual pode ser um fator conciliatório entre os partidos (Foreign Policy 2013b).

A República Islâmica do Paquistão é provavelmente o país mais crucial para o futuro do Afeganistão. Embora tenha sido acusada de apoiar grupos terroristas como o Talibã e a rede Haqqani, Islamabad alega ser altamente comprometida com a causa da luta contra o terrorismo, prendendo centenas de pessoas envolvidas com a Al­Qaeda, com o Talibã e com outros grupos desde o início das hostilidades, incluindo membros seniores dessas organizações. No entanto, seu foco principal são esforços contra o Talibã paquistanês (Katzman 2013, 47­48). Também, o país se engaja ativamente na reconstrução Afegã, principalmente através de projetos conjuntos com o Irã. A situação do Afeganistão é essencial para o futuro do Paquistão e para sua rivalidade com a Índia: o pior cenário para o Paquistão seria se o Afeganistão se aliasse com a Índia. O Paquistão até mesmo acusa a Índia de recrutar insurgentes anti­Paquistão no Afeganistão através de seus consulados, diminuindo a influência paquistanesa no país. Nesse sentido, o Paquistão objetiva garantir estratégicas relações profundas com o Afeganistão, o que garantiria uma manobrabilidade na confrontação Indo­Paquistanesa, representando um fator crucial se o conclito eventual insurgisse (Katzman 2013, 47). O Paquistão também credita à OCX o papel principal na reconstrução Afegã e demonstrou desejo em se tornar membro integral da organização, visto que atualmente é um membro observador (Dawn 2011).

A situação do Afeganistão também é importante aos interesses da Índia, a qual participa efetivamente na reconstrução do país, sendo a quinta maior doadora da causa: escolas, estradas e plantas hidrelétricas estão entre os trabalhos principais indianos no país. Recentemente assinou um acordo estratégico de parceria com o Afeganistão (Katzman 2013, 52). Nesse sentido, a Índia acredita que seu papel no Afeganistão poderia ser um grande alicerce na conquista do desejado status de membro integral na OCX, o qual, de acordo com a Índia, seria a melhor plataforma para os países da região trabalharem juntos no caso afegão (The Hindu 2012). Além disso, a Índia apoia o governo de Karzai na luta contra grupos

insurgentes como o Talibã e a rede Haqqani, a qual, de acordo com o governo indiano, se conecta com o Paquistão e é autor de vários ataques a representações indianas no Afeganistão (Ivanov 2012). A competição Indo­Paquistanesa é bem feroz dentro do Afeganistão, onde dispustas por influência envolvem o estabelecimento de consulados, prédios infraestruturais e apoio político a diferentes grupos (Katzman 2013).

O Irã tem dois objetivos principais na situação afegã: evitar o estabelecimento de bases militares dos Estados Unidos no país depois de 2012 e expandir sua influência histórica sobre a parte ocidental do Afeganistão. Ele procura atingir seu segundo objetivo ao apoiar a comunidade xiita Hazara e outras minorias falantes de persa, através da construção de institutos técnicos e mesquitas (Katzman 2013, 49­50). Apesar desses fatos e da tradicional hostilidade iraniana frente ao Talibã (o qual foi visto como uma ameaça aos interesses de Teerã no Afeganistão quando estava no poder), relatórios recentes do ISAF comprovam que o Irã financiou, treinou e armou o grupo Talibã (Katzman 2013, 50).

O Irã possui um contexto histórico de cooperação e esforços para estabilizar e reconstruir o país, tendo ocupado um papel central na construção do primeiro governo Afegão após o do Talibã em 2002 (na Conferência de Bonn). No que tange à ajuda para desenvolvimento, o país planeja enviar US$ 1 bilhão para o Afeganistão até 2020, US$ 500 milhões dos quais já foram providenciados até o momento. O Irã também coopera com países regionais para construir infraestrutura no Afeganistão, primeiramente com a Índia e com o Paquistão. Diplomaticamente, o Irã tem laços importantes com a Índia e ambos objetivam minimizar a presença paquistanesa (e pashtu) em território afegão. Além disso, o Irã históricamente disputa a liderança nas relações regionais com o Tadjiquistão. Teerã já sediou duas Cúpulas – Irã­Afeganistão­Paquistão e Irã­Afeganistão­Tadjiquistão, enquanto os Quatro de Dushanbe (Tadjiquistão­Paquistão­Afeganistão­Rússia) é dirigido pelo Tadjiquistão (Goncharov 2009). Atualmente um membro observador da OCX, o Irã tem objetivado um status de membro integral por vários anos, no entanto, a Organização persiste em não aceitar países sob sanções da ONU (Radio Free Europe Radio Liberty 2012), embora a influência histórica persa no Afeganistão faça do Irã um elemento relevante no debate.

A República Popular da China tem interesses particulares e recursos econômicos que fazem dela um elemento importante na questão afegã. Apoiou a intervenção dos Estados Unidos no Afeganistão e os esforços da ONU na criação da nação ao treinar oficiais militares afegãos na China e enviar oficiais policiais para a UNAMA. Contudo, uma vez que a OTAN assumiu a liderança no ISAF, a China decidiu não provir ajuda militar e nem mesmo permitir o trânsito de suplementos não­letais para o Afeganistão (Dini 2013). Sua participação se dá principalmente em termos econômicos: estatais chinesas investiram em campos de petróleo em Amu Darya e em uma mina de cobre em Mes Aynak, a qual foi atacada 19 vezes por militantes em 2012 (Pantucci 2013a; Petersen 2013). O envolvimento político também está crescendo, desde que China e Afeganistão anunciaram intenções em assinar um acordo estratégico de parceria (Xinhuanet 2012b).

A região chinesa de fronteira com o Afeganistão é a Província Autônoma de Xinjiang, a qual é lar de grupos separatistas da minoria étnica Uigur. Temendo efeitos spillover, a China

fechou a sua fronteira de 76km com o Afeganistão. Contudo, o fluxo de militantes entre esses dois países aparentemente continuou, desde que o Movimento Islâmico do Tuquistão do Leste (ETIM), o maior grupo terrorista da China, foi evidenciado de ter alguns de seus militantes lutando no Afeganistão e no Waziristão e de ter contatos no Talibã e na Al­Qaeda (Dini 2013; Pantucci 2013b). Com o objetivo de conter tais ameaças, o governo chinês lançou uma estratégia de desenvolver Xinjiang, tornando­a parte de sua Rota Estratégica da Seda (China 2012);

A porosidade da fronteira afegã também preocupa a Rússia. Um dos membros fundadores da OCX, o país é um grande fornecedor logístico do ISAF no Afeganistão e tem vastos investimentos no país, particularmente em eletricidade (as somas excedem o marco de US$ 1 bilhão). Entretanto, a presença ocidental na região também preocupa os russos, os quais demonstraram a possiblidade de mobilizar uma vasta quantidade de tropas para a fronteira Afegã­Tadjique quando o ISAF retirou­se do país (Katzman 2013, 53). O fluxo de terroristas do Afeganistão para a Chechênia (histórica região separatista da Rússia) é outra preocupação crescente do governo russo, o qual coordenou cooperação com países da Ásia Central através de estruturas RATS (Bowen 2013).

Conexões entre a Al­Qaeda e grupos chechênos datam por volta de 1990, na primeira guerra de secessão chechêna contra a Rússia, quando o Afeganistão foi local de treino para os rebeldes (Chossudovsky 2013). A liderança russa na Organização do Tratado de Segurança Coletiva (CSTO), desconectada da histórica preeminência das antigas repúblicas soviéticas, proveu sua considerável influência sobre os países da Ásia Central. A CSTO serve não somente para treinar forças armadas oficiais de seus membros sob a doutrina russa, mas também para vender modernos equipamentos e armamentos a baixos preços. Além disso, as bases permanentes da CSTO no Tadjiquistão e no Quiguistão garantem a integração militar liderada pela Rússia (Frost 2009, 84­86).

Além do fluxo de terroristas cruzando a fronteira norte do Afeganistão, o fluxo de drogas é uma grande preocupação para os países da região, especialmente para o Tadjiquistão e para o Quirguistão, além da Rússia, a qual se tornou um destino importante para o tráfico. Cerca de 90 toneladas de heroína (avaliada em US$ 18 bilhões, quase a soma de ambos os PIB’s) passam por esses países a cada ano, com direção principalmente para a Europa e para a Rússia. O Quirguistão já expressou preocupações quanto ao vácuo de poder que emergiria na região depois da retirada do ISAF, mas reiterou que a Rússia e a OCX são os mais importantes parceiros em conter ameaças que existem e que aflorecerão. Possuindo uma visão similar, o Tadjiquistão é lar da 201ª Divisão Russa de Rifle Motorizado, a qual opera em parceria com as forças de segurança tadjiques na fronteira sudoeste (Bowen 2013). Tanto o Tadjiquistão quanto o Quirguistão possuem papel­chave na logística de qualquer operação que aconteça no Afeganistão, porque eles são partes essenciais na Rota do Norte, como já fora mencionado anteriormente (New York Times 2011).

O Uzbequistão geralmente se mantem relativamente distante dos eventos mais importantes da OCX, como exercícios militares conjuntos (Eurasianet 2011). No último (Tadjiquistão 2012), adicionalmente de ter sido o único membro a não participar, proibiu a passagem de forças cazaques pelo seu território, as quais tiveram que passar, portanto,

através do Quirguistão (Eurasianet 2012). Contudo, o Uzbequistão é essencial para a estabilidade regional por vários motivos: é o país mais populoso e o único que tem fronteiras diretas com todos países da Ásia Central mais o Afeganistão. Além disso, nele se situa o Vale Ferghana, na fronteira com o Tadjiquistão, o qual é um dos pontos mais instáveis da Ásia Central, um foco de pobreza, treinamentos terroristas e tráfico de drogas que irradia para todos os outros países. Além disso, o Movimento Islâmico do Uzbequistão (IMU) tem locais de treinamento e representa a maior ameaça no norte do Afeganistão, onde a maioria étnica é uzbeque (Al Jazeera 2013). Entretanto, o Uzbequistão é uma alternativa logística importante para a instabilidade paquistanesa (a qual representa um considerável elemento de barganha) e poderia ocupar um papel essencial no processo de reconstrução (Chayes 2012).

A tradicional rivalidade do Uzbequistão com o Cazaquistão propicia outro desafio para a OCX em lidar com a questão afegã. O último tem o maior território e a maior economia na Ásia Central, dirigida principalmente por suas enormes reservas fósseis. Nesse sentido, o país tradicionalmente se inclina a ser um líder regional, frequentemente atuando entre a estrutura institucional da OCX com proatividade e ocupando papel intermediário entre Rússia e China com os outros países (Weitz 2008, 34­35). O fluxo de drogas ilícitas provenientes do Afeganistão é tratado pelo Cazaquistão como uma questão de segurança tanto nacional quanto internacional. O país concordativamente considera a construção de uma infraestrutura regional sólida (estradas, ferrovias e óleodutos) que inclua o Afeganistão, essencial para a estabilização da Ásia Central e para a prosperidade do país (Weitz 2008, 150).

Embora seja um membro da OTAN, a Turquia reinvidica o status de membro integral da OCX. O país tem um papel central na reconstrução do Afeganistão, desde que é um dos comandantes do ISAF no distrito de Cabul, a capital afegã (Katzman, 2013). Forças turcas não participaram do combate no Afeganistão, mas auxiliaram no treinamento e na patrulha, enfatizando o papel de apoiador na reconstrução afegã (Sunday’s Zaman 2012). Nesse sentido, Ankara aparenta ser capaz de ocupar um papel central no Afeganistão no futuro, devido à sua capacidade diplomática e relativa vontade de fazê­la. A Turquia tem ligações históricas com a Ásia Central e sua liderança na Organização de Cooperação Econômica (ECO) tornou­a um elemento preeminente regional. A Turquia tem boas relações com todos os países da região, particularmente com o Paquistão e com o Afeganistão, com importante papel diplomático em tempos de crises.

Tracionalmente alidado russo, Belarus é um dos parceiros de diálogo da OCX. Também é um membro da CSTO e coopera ativamente com a OCX dentro do quadro de trabalho de seus fórums, incluindo no RATS. O Sri Lanka tem boas relações com seus vizinhos, principalmente com a China, com o Paquistão e com a Rússia; o país pode ser útil na Organização, visto que tem efetivamente lutado contra seus extremistas internos, como os Tigres de Libertação do Tamil Eelam (LTTE) e também é um país em processo de reconstrução (a guerra civil do Sri Lanka terminou em 2009) (Asian Tribune 2010). Em seu turno, a Mongólia tem status de membro observador na OCX desde 2004, sendo um importante parceiro da Organização (Jargalsaikhan 2012). O país enfatiza a centralidade da

OCX para questões de segurança na região, especialmente na luta contra o tráfico de drogas, uma calamidade regional (Info Mongolia 2012).

5. Questões para ponderar 1) Que medidas concretas poderia a Organização de Cooperação de Xangai tomar no processo de estabilização do Afeganistão? 2) Como é possível conciliar os diversos objetivos e interesses dos elementos principais no Afeganistão? 3) Como deveria a OCX interagir com os Estados Unidos e com a OTAN no que tange a situação afegã? 4) É possível para a OCX assumir liderança no processo de integração do Afeganistão às instituições regionais? Como deveria se relacionar com outras organizações, como a SAARC, ECO e CSTO? 5) O status de membro integral da OCX é necessário aos outros elementos regionais com o objetivo de conquistar a estabilização do Afeganistão? Como os diferentes interesses de cada país pode ser conciliado para garantir apoio da OCX?

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