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Tribunal de Recurso

CÂMARA DE CONTAS

Proc. n.º

6/2014/AUDIT-C/CC

Vol. I

RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 1/2015

AUDITORIA AO PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO

MILÉNIO DO FUNDO DAS INFRAESTRUTURAS – ANOS DE 2011 A 2014

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1

RELATÓRIO DE AUDITORIA AO PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO – ANOS DE 2011 A 2014

ÍNDICE

Índice de figuras, quadros e tabelas ............................................................................................................................................ 3

Relação de siglas e abreviaturas ................................................................................................................................................ 4

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................................. 5

1.1. NATUREZA E ÂMBITO .................................................................................................................................................... 5

1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA ...................................................................................................................... 5

1.3. OBJECTIVOS DA AUDITORIA .......................................................................................................................................... 6

1.4. COLABORAÇÃO DOS SERVIÇOS ..................................................................................................................................... 6

1.5. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO .................................................................................................................................... 6

2. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA ..................................................................................................................... 8

2.1 BREVE CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO DAS INFRAESTRUTURAS ........................................................................................... 8

2.1.1 ENQUADRAMENTO LEGAL ........................................................................................................................................... 8

2.1.2 ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO .............................................................................................................................. 8

2.2 PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO ..................................................................................... 9

2.2.1 CARACTERIZAÇÃO GERAL ........................................................................................................................................... 9

2.2.2 QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DO APROVISIONAMENTO E DOS CONTRATOS PÚBLICOS ...................................... 10

2.2.2.1 Concurso Público Internacional – Contrato Inicial ........................................................................................... 10

2.2.2.2 Contratos Adicionais ....................................................................................................................................... 11

2.2.2.3 Prestação de Garantia pelo Adiantamento de 10% do Valor do Contrato....................................................... 14

2.2.3 ANÁLISE GLOBAL DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL ............................................................................................................ 19

2.2.4 EXECUÇÃO FÍSICA DO CONTRATO .............................................................................................................................. 20

2.2.4.1 Habitação Comunitária .................................................................................................................................... 20

2.2.4.2 Estradas e Drenagem ..................................................................................................................................... 24

2.2.4.3 Instalações Públicas........................................................................................................................................ 25

2.2.4.4 Água e Saneamento........................................................................................................................................ 26

2.2.5 EXECUÇÃO FINANCEIRA............................................................................................................................................ 27





2.2.6 REVISÃO DO CONTRATO, BILL OF QUANTITIES E PEÇAS DESENHADAS – EXISTÊNCIA DE SOBREPREÇO NAS INSTALAÇÕES

PÚBLICAS ............................................................................................................................................................... 32

2.2.6.1 Preços Contratuais .......................................................................................................................................... 32

Trabalhos de Construção – Fórmula de Cálculo dos Preços Unitários ................................................................. 32

Preços Contratuais de Materiais de Construção Vs Preços de Mercado .............................................................. 34

Preços Contratuais do Mobiliário Vs Preços de Mercado ..................................................................................... 39

2.2.6.2 Quantidades de Trabalhos Previstos nos BoQ ............................................................................................... 44

Erros nas Quantidades de Trabalhos ................................................................................................................... 44

Trabalhos Considerados em Duplicado no BoQ ................................................................................................... 45

2.2.6.3 Análise dos Coeficientes de Mão-de-Obra nos Preços Unitários dos Trabalhos ............................................ 46

2.2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES FÍSICAS .................................................................................................................. 50

2.2.7.1 Considerações Prévias ................................................................................................................................... 50


Construção de Habitações sem a Aplicação de Ferros Laterais de Reforço Estrutural ........................................ 51

Danos Resultantes da Fraca Resistência das Habitações e de Deficiências de Construção ................................ 52

Construção de Habitações em Desconformidade com o Contrato em Wesoro .................................................... 53

Pagamento de Painéis Solares Inexistentes em Mehara ...................................................................................... 55


Clearing and Grubbing e Sub Grade Preparation ................................................................................................. 58

Subbase Course ................................................................................................................................................... 63

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Desconformidades entre os Pagamentos Realizados e as Obras Executadas ..................................................... 67

Alterações aos Projecto das Capelas Não Reflectidas no Preço Pago ................................................................. 69


2.2.8 PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS NO ÂMBITO DA EXECUÇÃO DO PROGRAMA ................................................................ 74

3. PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES E CONCLUSÕES DA AUDITORIA ............................................................... 77

4. RECOMENDAÇÕES ..................................................................................................................................... 87

5. DECISÃO....................................................................................................................................................... 90

6. MAPA DE EVENTUAIS INFRACÇÕES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES ....... 91

7. FICHA TÉCNICA ........................................................................................................................................... 94

8. RESPOSTAS DOS RESPONSÁVEIS AO CONTRADITÓRIO ...................................................................... 95

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3


ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 – NÃO APLICAÇÃO DE FERROS LATERAIS DE REFORÇO ESTRUTURAL NAS HABITAÇÕES - EXEMPLOS................................................ 51

Figura 2 – DEFICIÊNCIAS DE CONSTRUÇÃO DOS BIOTANK – FOSSAS CÉPTICAS - WESORO ........................................................................... 52

Figura 3 – DESCONFORMIDADES NAS HABITAÇÕES EM WESORO VS BIBILEO .............................................................................................. 53

Figura 4 – DESENHO DAS ESTRADAS PREVISTAS NO ADICIONAL 3 ............................................................................................................ 58

Figura 5 – CLEARING AND GRUBBING – WESORU, 17 DE JULHO DE 2014 ................................................................................................... 59

Figura 6 – SUB GRADE PREPARATION – EXEMPLOS ................................................................................................................................. 61

Figura 7 – SUBBASE COURSE – EXEMPLOS............................................................................................................................................. 64

Figura 8 – DESENHO DAS CAPELAS PREVISTAS NO ADICIONAL 3 VS DESENHOS DAS CAPELAS CONSTRUÍDAS ............................................... 71

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 – RESUMO PROCEDIMENTO DE APROVISIONAMENTO – CONCURSO PUBLICO INTERNACIONAL ........................................................ 10

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1 – PROPOSTA DA CARYA TIMOR-LESTE VS CONTRATO CELEBRADO ............................................................................................... 11

Tabela 2 – CONTRATOS ADICIONAIS CELEBRADOS – ALTERAÇÕES VALOR GLOBAL CONTRATO .................................................................... 11

Tabela 3 – ALTERAÇÕES AO OBJECTO DO CONTRATO .............................................................................................................................. 12

Tabela 4 – ADIANTAMENTO 10% VALOR CONTRATO – RETENÇÕES EFECTUADAS ....................................................................................... 18

Tabela 5 – EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DO PROGRAMA DOS ODM – 2011 A 2013 .......................................................................................... 19

Tabela 6 – EXECUÇÃO FÍSICA – HABITAÇÃO COMUNITÁRIA, MARÇO 2014 .................................................................................................. 21

Tabela 7 – EXECUÇÃO FÍSICA – ESTRADAS, JUNHO 2014, PAGAMENTO N.º 8 ............................................................................................. 24

Tabela 8 – EXECUÇÃO FÍSICA – ESTRADAS E DRENAGEM, MARÇO 2014, INDICADORES ADN ........................................................................ 25

Tabela 9 – EXECUÇÃO FÍSICA – INSTALAÇÕES PÚBLICAS, JUNHO 2014 ..................................................................................................... 26

Tabela 10 – EXECUÇÃO FINANCEIRA – PROGRAMA ODM, JUNHO 2014 ...................................................................................................... 27

Tabela 11 – EXECUÇÃO FINANCEIRA – RETENÇÕES NOS PAGAMENTOS, JUNHO 2014 ................................................................................ 27

Tabela 12 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ TIPO HABITAÇÃO – JUNHO 2014.................................................................................................... 28

Tabela 13 – ALTERAÇÕES PREÇOS TRABALHOS – HABITAÇÃO 41,80 M2 ................................................................................................... 29

Tabela 14 – QUANTIDADES FACTURADAS E PAGAS - HABITAÇÃO 41,80 M2 ................................................................................................ 29

Tabela 15 – QUANTIDADES FACTURADAS E PAGAS - HABITAÇÃO 41,80 M2 ................................................................................................ 29

Tabela 16 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ DISTRITO – ESTRADAS E DRENAGEM – JUNHO 2014 ....................................................................... 30

Tabela 17 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ DISTRITO – INSTALAÇÕES PÚBLICAS – JUNHO 2014 ........................................................................ 31

Tabela 18 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ DISTRITO – ÁGUA E SANEAMENTO – JUNHO 2014 ........................................................................... 32

Tabela 19 – FACTORES DE MULTIPLICAÇÃO – FIXAÇÃO PREÇOS DE CUSTO UNITÁRIO ................................................................................. 33

Tabela 20 – PREÇOS CONTRATUAIS DE MATERIAIS DE CONSTRUÇÃO VS PREÇOS DE MERCADO .................................................................. 34

Tabela 21 – SOBREPREÇO DOS BLOCOS DE CIMENTO – ALVENARIA .......................................................................................................... 36

Tabela 22 – SOBREPREÇO MÉDIO DE PORTAS, JANELAS, AROS E VENTILAÇÃO........................................................................................... 38

Tabela 23 – MOBILIÁRIO INCLUÍDO NO CONTRATO – INSTALAÇÕES PÚBLICAS ............................................................................................. 39

Tabela 24 – PREÇOS CONTRATUAIS DO MOBILIÁRIO VS PREÇOS DE MERCADO ........................................................................................... 40

Tabela 25 – TRABALHOS EM DUPLICADO – PREÇO TOTAL CONTRATUAL .................................................................................................... 46

Tabela 26 – MÃO-DE-OBRA IMPUTADA AOS TRABALHOS - SOBREPREÇO .................................................................................................... 47

Tabela 27 – ALDEIAS OBJECTO DE VERIFICAÇÃO FÍSICA ........................................................................................................................... 50

Tabela 28 – PAGAMENTOS E INDEVIDOS – HABITAÇÕES 41,8M2 - MEHARA ................................................................................................ 56

Tabela 29 – PAGAMENTOS INDEVIDOS – HABITAÇÕES 55,2 M2 - MEHARA .................................................................................................. 56

Tabela 30 – PAGAMENTOS REALIZADOS CLEARING AND GRUBBING E SUB GRADE PREPARATION ................................................................. 60

Tabela 31 – SUB GRADE PREPARATION – PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS ........................................................................................... 62

Tabela 32 – PAGAMENTOS REALIZADOS – SUBBASE COURSE ................................................................................................................... 64

Tabela 33 – ESTIMATIVA DE SOBREFACTURAÇÃO – SUBBASE COURSE ...................................................................................................... 66

Tabela 34 – DESCONFORMIDADES NAS INSTALAÇÕES PÚBLICAS - PAGO VS OBRA REALIZADA ..................................................................... 68

Tabela 35 – PREÇOS CONTRATUAIS DAS CAPELAS P/ DISTRITO ................................................................................................................ 70

Tabela 36 – ESTIMATIVA DE PAGAMENTO INDEVIDOS RELATIVOS À CONSTRUÇÃO DE CAPELAS ................................................................... 72

Tabela 37 – IMPUTAÇÃO DE RESPONSABILIDADES – PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS ............................................................................ 76

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RELAÇÃO DE SIGLAS E ABREVIATURAS

SIGLA DESIGNAÇÃO

ADN Agência de Desenvolvimento Nacional

Art. Artigo

BoQ Bill of Quantities ou Mapa de Quantidades de Trabalhos

CA Conselho de Administração

Cf. Conforme

cm centímetro

CNA Comissão Nacional de Aprovisionamento

CRDTL Constituição da República Democrática de Timor-Leste

DGT Direcção Geral do Tesouro

DL Decreto-Lei

EDTL Electricidade de Timor-Leste

FI Fundo das Infraestruturas

INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions

LOCC Lei Orgânica da Câmara de Contas

LOGF Lei do Orçamento e Gestão Financeira

m2 Metro quadrado

m3 Metro cúbico

ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

PA Programa de Auditoria

PED Plano Estratégico de Desenvolvimento

PGA Plano Global de Auditoria

RJA Regime Jurídico do Aprovisionamento

RJCP Regime Jurídico dos Contratos Públicos

SCI Sistema de Controlo Interno

SGP Secretariado dos Grandes Projectos

USD Dólar dos Estados Unidos da América

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1. INTRODUÇÃO

1.1. NATUREZA E ÂMBITO

Do Plano de Acção Anual da Câmara de Contas para o ano de 2014, aprovado pela Deliberação

n.º 4/2013, de 5 de Dezembro1, consta a realização de uma auditoria concomitante ao Programa

dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) do Fundo das Infraestruturas (FI) de

Timor-Leste, relativa aos anos de 2011 a 2014, e cuja concretização cabe à Agência de

Desenvolvimento Nacional (ADN).

Esta auditoria centrou-se nas áreas constantes do Plano Global de Auditoria (PGA) e Programa

de Auditoria (PA).

Tratando-se de uma Auditoria Concomitante e encontrando-se o Programa ainda em curso à

data da conclusão desta auditoria, a mesma incidiu sobre todo o processo de aprovisionamento

e sobre a sua execução física até Julho de 2014. Foi analisada a execução financeira do contrato

até ao pagamento n.º 8.

A realização desta auditoria incidiu, directa ou indirectamente, sobre a ADN, a Comissão

Nacional de Aprovisionamento (CNA), o Secretariado dos Grandes Projectos (SGP) e sobre a

Direcção Geral do Tesouro (DGT) do Ministério das Finanças.

1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA

Esta auditoria teve como fundamento a oportunidade do controlo e foi realizada de acordo com

as Linhas de Orientação Estratégica 3.1 e 3.2 do Plano Trienal 2013 – 2015 da Câmara de

Contas2, aprovado pela Deliberação n.º 2/2013, de 14 de Março, do Plenário do Tribunal de

Recurso.

A metodologia utilizada seguiu as orientações constantes das Normas Técnicas da International

Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI, desenvolvendo-se nas seguintes fases:

Planeamento, Execução, Avaliação dos Resultados/Relato.

1 Publicado no Jornal da República, Série I, n.º 4/2013, de 11 de Dezembro.

2 Respectivamente, “Controlar as despesas de Capital e Desenvolvimento realizadas através do Fundo de Infra-

estruturas” e Realizar Auditorias ao nível da Contratação e da Execução de obras públicas”, referentes ao Objectivo Estratégico 3 – “Intensificar o controlo financeiro externo sobre os grandes fluxos financeiros e nos domínios de Maior risco e desenvolver auditorias de gestão e de avaliação de resultados das políticas públicas desenvolvidas pelo Governo”.

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6


Foram seguidas, também, as “Linhas de Orientação e Procedimentos para a Realização de

Auditorias a Obras Públicas da Câmara de Contas”.

Incluiu a verificação da documentação de suporte da despesa realizada com referência às

aldeias seleccionadas, através de método não estatístico, para efeitos de realização de

verificações físicas pela Equipa de Auditoria.

1.3. OBJECTIVOS DA AUDITORIA

O desenvolvimento desta acção de controlo visa alcançar os seguintes objectivos:

Avaliação do Sistema de Controlo Interno (SCI) nas áreas da execução dos projectos e da

contratação pública;

Caracterização física e financeira do Programa;

Avaliação da execução física e financeira do Programa;

Verificação do cumprimento da legislação do aprovisionamento.

1.4. COLABORAÇÃO DOS SERVIÇOS

Regista-se a boa colaboração prestada pelos dirigentes e colaboradores da ADN na resposta

aos pedidos de elementos e esclarecimentos feitos no decurso desta acção, não obstante terem

sido registados alguns atrasos na disponibilização de documentos. Regista-se, ainda, a boa

colaboração prestada pela CNA e pelo SGP.

1.5. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO

Para efeitos do exercício do contraditório, consagrado no art. 11.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de

Agosto, que aprova a Orgânica da Câmara de Contas - LOCC, foram instados para, querendo,

se pronunciarem sobre os factos constantes do Relato de Auditoria o:

1) Actual Primeiro Ministro da RDTL, Rui Maria de Araújo;

2) Ex-Primeiro Ministro e Presidente do Conselho de Administração do Fundo das

Infraestruturas, responsável pelas autorizações de pagamento, e actual Ministro do

Planeamento e Investimento Estratégico, Kay Rala Xanana Gusmão;

3) Ex Ministra das Finanças, Emília Pires;

4) Diretor da Comissão Nacional de Aprovisionamento, Aniceto do Rosário;

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5) Coordenador do Secretariado dos Grandes Projectos, José dos Reis F. Abel;

6) Director da ADN e responsável pelas recomendações de pagamento / Relatorio

Inspecsaun no Recomendasaun ba Pagamento, Samuel Marçal;

Foram ainda contraditados os seguintes dirigentes e funcionários da ADN, também responsáveis

pelas recomendações de pagamento: 7) Adjunto do Director da ADN, Alexandre Rosa Bruno

Sarmento; 8) Chefe do Departamento dos MDGs Suco, Sheila M. R. L. da Silva; 9) Francisco

Xavier de Deus Jerónimo; 10) Esron Stevanus Henuk; 11) Valentina Violet Bianco; 12) João

Gomes; 13) Arlindo Monteiro Sarmento; 14) Zulkarnaen Depari; 15) Warsoadhi DH; 16) Herning

Widayati; 17) Carlos Costa.

Foram concedidos 20 dias úteis para o efeito, tendo a ADN, na pessoa do ex-Primeiro Ministro e

actual Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico, solicitado mais 16 dias úteis para

resposta ao contraditório, tendo apresentado as suas alegações no dia 29 de Abril de 2015.

O Coordenador do Secretariado dos Grandes Projectos e a ex-Ministra das Finanças

apresentaram as suas alegações em 23 e 26 de Março, respectivamente.

Não foram apresentadas alegações pelos restantes responsável.

Dando plena expressão ao princípio do contraditório, as respostas recebidas constam na íntegra

no Ponto 8 deste Relatório de Auditoria, nos termos do n.º 4 do art. 11.º da LOCC.

As alegações apresentadas foram, ainda, transcritas, na íntegra ou em síntese, nos respectivos

pontos e tidas em consideração na elaboração do presente Relatório.

Não obstante, importa desde já destacar a atitude manifestada, em sede de contraditório, pelo

Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico com vista à correcção de todas as situações

ilegais e irregulares identificadas neste Relatório ao afirmar que “[t]odas estas situações serão

alvo de análise minuciosa em conjunto com o Empreiteiro, e apurados os montantes exactos

de pagamento excessivo, proceder-se-á à sua recuperação ao abrigo dos elementos legais

aplicáveis, nomeadamente o estipulado no contrato”.

Sem prejuízo do afirmado, não pode deixar de dizer que apesar de se aceitar a possibilidade

de ocorrência de “lapsos” ou “erros” no controlo exercido pela ADN sobre a execução do

Programa dos ODM, algumas situações detectadas no âmbito desta auditoria são de

grande gravidade e a sua ocorrência é difícil de aceitar, pelo que deverão merecer a

atenção por parte de todos os responsáveis pela ADN e por parte do Governo.

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8


2. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA

2.1 BREVE CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO DAS INFRAESTRUTURAS

2.1.1 ENQUADRAMENTO LEGAL

Tendo em vista a concretização dos investimento físicos previstos no Plano Estratégico de

Desenvolvimento de Timor-Leste (PED) 2011-2030, foi criado o FI, pela Lei n.º 1/II, de 14 de

Fevereiro - Lei do Orçamento Geral do Estado para 2011 -, que se destina a financiar programas

e projectos plurianuais - n.ºs 1 e 2 do art. 9.º.

De entre estes programas e projectos plurianuais destacam-se os investimento nas áreas das: a)

Infraestruturas rodoviárias, incluindo estradas, pontes, portos e aeroportos; b) Geradores de

energia e linhas de distribuição; c) Telecomunicações; d) Infraestruturas que promovam a

protecção de cheias; e) Instalações de tratamento de água e saneamento; f) Instalações

logísticas, incluindo infraestruturas de armazenamento (n.ºs 1 e 2 do art. 9.º da Lei n.º 1/II, cit.).

A criação de “fundos” encontra-se regulada no ordenamento jurídico timorense através do n.º 2

do art. 145.º da CRDTL e do n.º 1 do art. 32.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro (Lei do

Orçamento e Gestão Financeira – LOGF).

Os “fundos especial” encontram-se sujeitos aos poderes de controlo financeiro e jurisdicional da

Câmara de Contas (al. d) do n.º 1 do art. 3.º da LOCC), bem como, à prestação de contas (al. h)

do n.º 1 do art. 37.º, da mesma Lei).

2.1.2 ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO

O FI foi regulamentado pelo DL n.º 8/2011, de 16 de Março, que estabelece no seu art. 3.º que a

respectiva gestão cabe ao seu Conselho Administrativo (CA) que é composto, em regime de

permanência pelo Primeiro-Ministro, que preside, pela Ministra das Finanças e pelo Ministro das

Infraestruturas3. Integram ainda o CA, temporariamente, outros membros do Governo, que

tenham relação com os programas e projectos a financiar pelo Fundo (n.º 3 do mesmo art.).

A criação do FI trouxe alterações no quadro institucional da gestão do aprovisionamento público

e dos projectos, onde intervêm, além do seu CA, cuja composição e competências se encontram

definidas nos arts. 3.º e 4.º do DL n.º 8/2011, cit., as seguintes entidades:

3 Actual Ministro das Obras Públicas – cf. DL n.º 41/2012, de 7 de Setembro - aprova a Orgânica do V Governo

Constitucional. Com o DL n.º 25/2014, de 10 de Setembro, que aprova a primeira alteração ao DL n.º 8/2011, de 10 de Setembro, passou também a fazer parte do CA em permanência o Ministro dos Transportes e Comunicações.

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O SGP, órgão de apoio técnico e administrativo ao CA, responsável por conduzir uma

análise detalhada das submissões feitas pelos Ministérios para a inclusão de projectos no

FI4;

A ADN5 – supervisiona a implementação dos projectos, valida o seu progresso e leva a

cabo o controlo de qualidade;

A CNA6–serviço da administração directa do Estado na dependência do Primeiro-Ministro

que tem por missão realizar processos de aprovisionamento cujo valor seja igual ou

superior a um milhão de USD, bem como acompanhar e assistir tecnicamente os restantes

procedimentos realizados por todas as entidades públicas. É responsável pela emissão de

um aviso de aprovisionamento, pela avaliação das propostas das diferentes empresas e

pela recomendação da empresa com a qual deverá ser assinado contrato.

Através do Diploma Ministerial n.º 9/2011, de 18 de Maio, do Primeiro-Ministro, foi aprovado o

“Regimento Interno do Conselho de Administração e o fluxo de processos do Fundo das Infra-

estruturas”, conforme previsto no art. 16.º do DL n.º 8/2011, cit.

2.2 PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO

2.2.1 CARACTERIZAÇÃO GERAL

O Programa dos ODM está inscrito no FI desde o ano de 2011 e prevê desde o início o Projecto

de Água e Saneamento e o Projecto de Habitação Comunitária.

Uma vez que o primeiro projecto não teve qualquer execução orçamental durante os anos de

2011 a 2013 – cf. Ponto 2.2.3, a presente Auditoria incidiu apenas sobre o Projecto de Habitação

Comunitária, doravante designado de Programa dos ODM.

Encontra-se previsto no PED de Timor-Leste para 2011 – 2030, “a construção de casas para

pessoas vulneráveis” através do Programa dos ODM.

Com este Programa, previa-se a construção de “cinco casas, todos os anos, em cada uma das

2.228 aldeias, num total de 55.000 casas”, no valor total de 65 milhões de USD, a construir entre

2011 e 2015.

4 Cf. al. b) do n.º 3 do art. 5.º e art. 39.º do DL n.º 44/2012, de 21 de Novembro - aprova a Orgânica do Ministério das

Finanças. 5 Criada pelo DL n.º 11/2011, de 23 de Março

6 Constituída através do DL n.º 14/2011, de 30 de Março

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No Programa do V Governo Constitucional (2012-2017) é dada continuidade ao Programa,

estendido o respectivo período de implementação até 2017 e mantido o objectivo de construção

de cerca de 11.125 casas por ano.

2.2.2 QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DO APROVISIONAMENTO E DOS CONTRATOS

PÚBLICOS

2.2.2.1 Concurso Público Internacional – Contrato Inicial

O Programa está a ser executado ao abrigo do contrato celebrado, em 12 de Outubro de 2011,

entre o Governo de Timor-Leste e a Carya Timor-Leste em joint venture com a Jonize

Construction, com o valor inicial de 99.944.060 USD7.

A celebração deste contrato foi precedida de Concurso Público Internacional Ref. ICB/012/OPM-

2011 realizado pela CNA, com vista à construção de 11.855 casas do tipo pré-fabricadas, nas

tipologias de 36m2, 50m2, 70m2 e 140m2, no prazo de um ano.

Quadro 1 – RESUMO PROCEDIMENTO DE APROVISIONAMENTO – CONCURSO PÚBLICO INTERNACIONAL

Data Abertura do Concurso 16 de Junho de 2011

Data da Conferência Prévia 30 de Junho de 2011

Rectificação aos Documentos do Concurso Uma rectificação, 7 de Julho de 2011

Último Dia para Apresentação de Propostas 18 de Julho de 2011, antes das 16h

Dia Abertura das Propostas 18 de Julho de 2011, 16h

N.º Empresas presentes na Conferência Prévia 29 (vinte e nove)

N.º Propostas Recebidas 7 (sete)

N.º Propostas Admitidas a Concurso 6 (seis)

N.º Propostas Técnicas Seleccionadas 3 (três)

Data da Adjudicação 2 de Setembro de 2011

Data Anúncio Intensão de Adjudicação 8 de Setembro de 2011

Data da Assinatura do Contrato 12 de Outubro de 2011

A Carya Timor-Leste8 foi a empresa que apresentou a proposta financeira com o preço mais

baixo de 144.251.040,18 USD.

7 Por uma questão de simplificação os valores apresentados foram arredondados para a unidade de USD.

8 As reverências doravante feitas, neste Relatório de Auditoria, à Carya Timor-Leste referem-se à Carya Timor-Leste

em joint venture com a Jonize Construction.

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No entanto, na Proposta de Adjudicação apresentada pela CNA ao Primeiro-Ministro para

aprovação, foi reduzido o número de casas a construir de 11.855 unidades para 9.107 unidades9,

com vista à diminuição do valor do contrato a celebrar para os 99.944.060 USD, conforme se

apresenta na tabela seguinte.

Tabela 1 – PROPOSTA DA CARYA TIMOR-LESTE VS CONTRATO CELEBRADO

USD

Tipo Casa (m2)

Proposta Carya Timor-Leste Contrato

Qt. Preço

Unitário Valor Qt.

Preço Unitário

Valor

36 4,456 8,841 39,394,159 4,456 8,841 39,394,159

50 6,684 12,690 84,819,626 4,456 12,690 56,546,417

70 130 15,379 1,999,260 130 15,379 1,999,260

140 585 30,834 18,038,077 65 30,834 2,004,231

Total 11,855 144,251,122 9,107 99,944,067 (*)

(*) Existe ainda um lapso no valor do contrato de 7 USD, ou seja, o contrato foi assinado por 99.944.060 USD, quando deveria ter sido 99.944.067 USD.

Esta redução deveu-se ao facto do valor da proposta com o preço mais baixo apresentada no

concurso (144.251.040 USD) ser muito superior ao valor do respectivo orçamento para o ano de

2011 (44.580.000 USD).

2.2.2.2 Contratos Adicionais

Até à data foram assinados três contratos Adicionais, ascendendo o contrato, actualmente a

145.742.519,68 USD, ou seja, mais 45,8 % do que o valor do contrato inicial.

Tabela 2 – CONTRATOS ADICIONAIS CELEBRADOS – ALTERAÇÕES VALOR GLOBAL CONTRATO

USD

Data Valor Variação Valor Total Contrato

Variação (%)

Contrato Inicial 12-Out-11 99,944,067

Adicional 1 8-Nov-11 86,898,684 -13,045,383 -13.1

Adicional 2 8-Dez-12 104,277,543 17,378,859 20.0

Adicional 3 22-Jul-13 145,742,520 41,464,977 39.8

As alterações efectuadas ao Contrato por via da celebração destes três contratos adicionais,

foram de tal modo profundas que o seu objecto actual é totalmente diferente do objecto do

contrato inicial, conforme se pode observar na tabela seguinte.

9 No contrato foi considerado erradamente o total de 9.237 casas, na medida em que a soma das parcelas totaliza

9.107 casas. Só desta forma o contrato podia totalizar os 99.944.067 USD, considerando os vários preços unitários das casas a construir.

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12


Tabela 3 – ALTERAÇÕES AO OBJECTO DO CONTRATO

USD

Objecto

Contrato Inicial Adicional 1 Adicional 2 Adicional 3

Qt. Preço Unit.

Preço Total

Qt. Preço Unit.

Preço Total

Qt. Preço Unit.

Preço Total Qt. Preço UniT

Preço Total

Habitação Comunitária

36m2 4,456 8,841 39,394,159

50m2 4,456 12,690 56,546,417

70m2 130 15,379 1,999,260

140m2 65 30,834 2,004,231

41.8m2 6,684 7,179 47,985,505 6,684 7,179 47,985,505 1,200 6,886 8,263,524

55.2m2 4,456 8,733 38,913,179 4,456 8,733 38,913,179 4,970 8,399 41,744,620

Estradas e Drenagem n/d n/d 12,069,819 140.1 113,988 15,969,736

Instalações Públicas n/d n/d 275,948 65 257,833 16,759,125

Água e Saneamento n/d n/d 5,033,091 65 343,876 22,351,909


55.41m2 4,970 8,180 40,653,606

Total 99,944,067 86,898,684 104,277,543 145,742,520

O objecto do Contrato inicial foi completamente alterado com a celebração do Adicional 1,

menos de um mês depois de ter sido assinado.

Com efeito, nenhuma das casas pré-fabricadas inicialmente previstas de36m2, 50m2, 70m2 e

140m2 e cuja construção foi posta a concurso, foi de facto construída.

Com este adicional, suprimiram-se todos os trabalhos que estavam no contrato inicial e

adicionaram-se novos tipos de casa, também pré-fabricadas, mas de 41.8m2 e de 55.2m2,

situação que consubstancia, de facto, um novo contrato e não um contrato adicional.

De referir que, na Proposta de Adjudicação elaborada pela CNA, de 2 de Setembro de 2011, se

admitia que a ADN já estava a trabalhar na alteração de um contrato que não tinha ainda sido

celebrado.

Com o Adicional 2, foram introduzidos no contrato as obras de construção de estradas,

sistemas de drenagem, instalações públicas (capelas, escolas infantis, centros comunitários,

mini-mercados, lavandarias e postos de polícia), sistemas de fornecimento de água e

saneamento.

A introdução destes trabalhos no contrato não resultou de uma circunstância imprevista, sendo

que podiam ser, do ponto de vista técnico e económico, realizados no âmbito da execução de um

novo contrato.

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13


A introdução destes trabalhos no contrato, através do Adicional 2, resultou, sim, de uma

alteração de vontades do Dono da Obra, constituindo, por este motivo, obra nova, que deveria

ter sido posta a concurso atento o valor global dos mesmos (17.378.859 USD).

Neste sentido, deveria ter sido aberto concurso público internacional com vista à escolha

do adjudicatário para proceder à sua realização.

O que se verificou, na prática, foi a adjudicação directa dos mesmos à Carya Timor-Leste

em joint venture com a Jonize Construction, o que beneficiou estas empresas em

detrimento de outros potenciais interessados.

Com o Adicional 3, foram introduzidas as seguintes alterações:

Alteração das quantidades e dos respectivos preços unitários para as casas de 41,8m2 e

de 55,2m2 a construir;

Introdução de um novo tipo de casa a construir, com 55,41m2, sem casa de banho e com

sistema de ventilação natural nas janelas e portas;

Aumento dos valores previstos para Estradas e Drenagem, Instalações Públicas e Água e

Saneamento, que passaram dos 17.378.859 USD para 55.080.769 USD, relativos à

realização de obras em 65 aldeias.

As alterações verificadas no contrato celebrado com a Carya Timor-Leste em joint venture

com a Jonize Construction, constituem, no essencial, ajustes directos a estas empresas,

em prejuízo das regras da legalidade, igualdade, transparência e da publicidade previstos

no Regime Jurídico do Aprovisionamento (RJA), aprovado pelo DL n.º 10/2005, de 21 de

Novembro.

Desta situação resultou, ainda, o inflacionamento dos preços contratuais, conforme análise

feita no Ponto 2.2.6.1 relativamente às Instalações Públicas, uma vez que os mesmos foram

fixados num contexto não concorrencial.

Em sede de contraditório, o Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico afirmou que

“[e]stes contratos adicionais, à luz do estipulado no RJA, enquadrar-se-iam de facto com outro

tipo de procedimento de aprovisionamento, não fosse o facto da decisão ter sido aprovada em

Conselho de Ministros, que é a entidade competente para autorizar os procedimentos de

aprovisionamento com estas características” – doravante, todas as referências feitas ao

Contraditório referem-se às alegações apresentadas pelo Ministro do Planeamento e

Investimento Estratégico.

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14


Das alegações apresentadas é de salientar o reconhecimento por parte daquele responsável de

que, de acordo com a lei, os trabalhos introduzidos no contrato por via dos adicionais celebrados

deveriam ter sido adjudicados através de outro tipo de procedimento de aprovisionamento e não

por ajuste directo como aconteceu.

Contudo, sendo certo que a competência para a autorização/aprovação de contratos ou

alterações aos contratos de valor superior 5.000.000 USD pertence ao Conselho de Ministros,

estas decisões devem ser tomadas de acordo com previsto no RJA.

Recomendação ao Governo:

1. Recorra ao procedimento de aprovisionamento por ajuste directo apenas nas

situações estritamente previstas nos arts. 92.º e 94.º do RJA;

2. Estabeleça limites percentuais para as alterações aos contratos acima dos quais

deverá proceder à abertura de procedimento de aprovisionamento concorrencial;

3. Adopte práticas que vão ao encontro dos objectivos previsto no RJA para o

aprovisionamento do Estado, nomeadamente, no que respeita à consulta do maior

número de interessados possível, à preferência pelo concurso público e à selecção

da melhor proposta com a melhor qualidade / preço, mencionados nos arts. 4.º, 47.º

e 86.º do RJA;

4. Garanta o cumprimento dos princípios da legalidade, da igualdade, da

transparência e da publicidade no aprovisionamento público.

2.2.2.3 Prestação de Garantia pelo Adiantamento de 10% do Valor do Contrato

Está previsto no Contrato a realização de um adiantamento à Carya Timor-Leste correspondente

a 10% do seu valor inicial, após prestação de garantia bancária por parte da empresa a favor do

Estado, no mesmo montante.

A 9 de Dezembro de 2011, foi solicitado pela empresa o pagamento de adiantamento no valor de

8.689.868 USD10 e, simultaneamente, requerida a dispensa de prestação da garantia bancária

correspondente ao valor do mesmo.

10

Correspondente a 10% do valor do Contrato após o Adicional 1.

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15


Em alternativa à apresentação da garantia bancária a empresa daria em garantia activos /

equipamentos de valor equivalente ao do adiantamento solicitado, cuja lista estaria em anexo ao

seu pedido de 9 de Dezembro.

Adicionalmente, afirmou que doaria ao Governo 5 máquinas pesadas.

A ADN, em 15 de Dezembro de 2011, através de ofício assinado pelo seu Director, Samuel

Marçal, requereu ao Primeiro-Ministro autorização para a dispensa de apresentação da garantia,

tendo então afirmado que:

“We have carefully exercised a due diligence to inspect and certify the value of all assets submitted by the contractor as a substitution for the 10% Advance Payment Security issued by a bank. The contractors will surrender to ADN all the ownership documents of all the fixed assets in the list (...).

We consider this option to be in the best interest of the government in order to ensure the timely completion of this very important project.

Note:

The contractor, as per its letter of request, will also donate brand new heavy equipments as has been indicated in the attached list (negrito nosso)”

Com base nesta informação foi autorizada no mesmo dia a dispensa da prestação de garantia

bancária e autorizado o pagamento do adiantamento, no valor de 8.689.868 USD.

No âmbito desta auditoria, foram solicitados em 25 de Setembro de 2014 os seguintes

documentos:

1) A lista anexa ao pedido da Carya Timor-Leste dirigido ao Director da ADN, onde consta a

relação dos activos / equipamentos dados pela empresa como garantia, em substituição da

prestação de garantia bancária prevista contratualmente;

2) A avaliação da ADN sobre a lista de equipamentos dados como garantia;

3) O Registo de propriedade em nome do Estado das 5 máquinas pesadas alegadamente

doadas pela empresa ao Estado de Timor-Leste.

Em resposta ao documento indicado em 1), foi entregue pela ADN neste Tribunal, no dia 10 de

Outubro de 2014 a lista de máquinas a utilizar – já adquiridas e a adquirir - pela Carya Timor-

Leste que integrava a Proposta Técnica desta empresa ao Concurso Público Ref. ICB/012/OPM-

2011, lista esta que nada tem a ver com o solicitado.

A 14 de Outubro foi enviado à ADN ofício de insistência sobre esta matéria, que teve resposta

nos dias 19 de Novembro e 17 de Dezembro de 2014.

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16


Com vista a confirmar a doação das máquinas foi enviado, em 29 de Outubro de 2014, um ofício

ao Ministério das Finanças, a quem cabe a gestão do património móvel do Estado. Dada a

ausência de resposta a esta carta, foi enviado ofício de insistência em 15 de Dezembro. O

Ministério das Finanças respondeu em 29 de Dezembro de 2014.

Da análise das respostas obtidas importa referir, relativamente à apresentação de activos /

equipamentos pela Carya Timor-Leste como garantia do adiantamento realizado no valor de

8.689.868 USD, que:

Não foi obtida qualquer evidência da realização pela ADN da avaliação das máquinas

em questão e da certificação dos respectivos valores que esta entidade afirma, em

ofício de 15 de Dezembro de 2011 dirigido ao Primeiro-Ministro, ter então realizado;

Com efeito, apenas após solicitação no âmbito desta auditoria a ADN, na sua carta de 17

de Dezembro de 2014, afirma ter procedido à “(...) reverifikasaun ba patrimoniu hirak ne’e

hodi konfirma sira nia ezistência no kondisaun”, juntando em anexo documentação relativa

aos activos / equipamentos dados como garantia.

Destes documentos constata-se que dos equipamentos dados em garantia 5.152.607 USD

referem-se a máquinas propriedade da Carya Timor-Leste, e 3.690.978 USD relativos a

terrenos e edifícios da Jonize, o que totaliza 8.843.585 USD.

Os valores apresentados referem-se aos preços de compra dos equipamentos e dos

terrenos.

Referir contudo que os terrenos dados em garantia pela Jonize, no valor total de

2.690.978, não são activos da empresa, pertencendo sim ao património pessoal de I Jin

Filipe, proprietário da Jonize.

Apesar da ADN ter afirmado, no seu ofício de 15 de Dezembro de 2011 dirigido ao

Primeiro-Ministro, que a Carya Timor-Leste doaria ao Estado de Timor-Leste 5

máquinas novas (brand new) esta doação nunca foi concretiza, facto reconhecido pela

própria entidade na sua resposta de 19 de Novembro, em que afirma “[k]ona ba 5 maquinas

pesadas nebe oferece ba estado ne’e ami hakarak clarifica katak maquinas sira ne’e

hanesan doasaun ba estado nebe sei entrega ba estado depois de servico MDG’s remata”.

A não doação das máquinas em questão foi confirmada pelo Ministério das Finanças.

Sem prejuízo do acima afirmado, encontra-se prevista no RJA a prestação de garantias de

concurso, de execução do contrato e de qualidade. Estas duas últimas garantias encontram-se,

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17


igualmente, previstas no Regime dos Contratos Públicos (RJCP), aprovado pelo DL n.º 11/2005,

de 21 de Novembro – cf. arts. 32.º e seguintes.

Quanto às primeiras, estabelece o art. 73.º do RJA que podem ter a “(...) forma de letras de

crédito ou garantias de um banco ou de instituição financeira ou seguradora idóneos (...)”.

Já as garantias de execução e de qualidade, podem assumir a mesma forma das garantias de

concurso (letras de crédito ou garantia bancária ou de instituição financeira ou seguradora) ou

podem ser satisfeitas “(...) mediante retenções dos pagamentos periódicos, segundo conste no

contrato público assinado” – cf. art. 35.º do RJCP.

De acordo com as Condições Gerais do Contrato - Apêndice 7 -, que consistem da Parte 1 das

Conditions of Contract for Construction, First Edition 1999, da Fédération Internationale des

Ingénieurs-Conseils (FIDIC), o pagamento do adiantamento é feito quando a empresa contratada

apresenta a correspondente garantia bancária. Até à apresentação da garantia bancária, a sub-

clausula relativa ao pagamento do adiantamento não é aplicável – cf. Sub-cláusula 14.2.

Ainda nos termos desta sub-cláusula, a empresa contratada deve assegurar que a garantia

bancária é válida e pode ser accionada pelo Estado até que o adiantamento tenha sido

reembolsado através da retenção de 12% nos pagamento periódicos efectuados à empresa –

Appendix to Tender.

Também de acordo com a Secção 5 dos documentos do concurso (Employer’s Requirements

dos Bidding Documents), onde constam as especificações técnicas, os desenhos e explicações

suplementares às obras a realizar, o pagamento de 10% do valor do contrato é feito mediante a

apresentação de garantia bancária no mesmo montante que deverá ser válida até ao seu

reembolso – cf. Payment Terms.

A apresentação de garantia bancária pela empresa contratada implica, necessariamente, custos

que terão que ser pagos por si à instituição financeira que irá emitir a garantia.

Acresce que, aquando do concurso público, as empresas interessadas em concorrer têm que ter

em conta estes custos na determinação do valor que constituirá a sua proposta financeira. Ou

seja, as empresas concorrem com a convicção de que caso venham a ganhar o concurso têm

obrigatoriamente de apresentar garantia bancária.

De acordo com o n.º 3 do art. 8.º do RJA, “[a]pós a adjudicação, as partes podem introduzir, por

mútuo acordo, alguns ajustamentos de carácter acessório ou funcional, desde que seja

inequivocamente observado o princípio do interesse público”.

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18


De referir que a prestação de garantias visa cobrir o risco e salvaguardar os interesses do

Estado em caso de incumprimento do contrato por parte da entidade adjudicante.

Ora a não prestação de garantia bancária põe em causa os interesses financeiros do

Estado, na medida em que deixa o mesmo desprotegido em caso de incumprimento

contratual por parte da Carya Timor-Leste, situação que não salvaguarda o interesse

público.

Assim, conclui-se que a dispensa de prestação de garantia bancária para cobrir o montante de

8.689.868 USD, concedida à Carya Timor-Leste, põe em causa os princípios da igualdade, da

estabilidade e, consequentemente da legalidade, previstos nos arts. 4.º e 8.º do RJA, e não

tem enquadramento legal.

Acresce que, o adiantamento realizado deve, de acordo com o previsto no Contrato, ser objecto

de regularização através de dedução aos pagamentos periódicos do valor correspondente a

12,0% - cf. Apendix to Tender.

Constatou-se, contudo, que nos pagamentos 1 ao 7 apenas foram retidos apenas 10,0% do valor

dos mesmos, ou seja, foi pago indevidamente à Carya Timor-Leste o valor correspondente a

2,0% daqueles pagamentos, no total de 612.212 USD. Esta situação foi objecto de regularização

aquando do pagamento 8, conforme se observa na tabela seguinte.

Tabela 4 – ADIANTAMENTO 10% VALOR CONTRATO – RETENÇÕES EFECTUADAS

USD

Descrição Adiant.

Cálculo da Retenções Para Dedução Adiantamento

1 (até Mai.

2012)

2 (até. Dez.

2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

(2014)

Valor do Adiantamento 8,689,868

Retenção para dedução ao adiantamento

929,951 674,183 230,379 239,352 254,374 167,068 565,754 920,859

Valor Adiantamento Após Retenção

7,759,918 7,085,735 6,855,356 6,616,005 6,361,631 6,194,564 5,628,809 4,707,951

Valor Pago / Não Retido

Indevidamente (2%) 185,990 134,837 46,076 47,870 50,875 33,414 113,151 0

Assim, após a realização do pagamento 8, o valor ainda na posse da Carya Timor-Leste

relativo ao adiantamento recebido era de 4.707.951 USD, valor este que não se encontrava

coberto por garantia bancária nos termos do previsto na lei e no contrato.

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19


No seguimento da apresentação para pagamento da factura n.º 9, no valor global de 4.971.834

USD, foi decidido pela ADN proceder à retenção de 90,0% da mesma, correspondente a

4.474.651 USD, por dedução ao valor do adiantamento ainda na posse da empresa. Em

consequência, no final de 2014, o valor do adiantamento era de 233.300 USD.

Em contraditório, foi afirmado que tendo-se constatado a “(...) efectiva incorrecção na aceitação

de garantias, procedeu-se à retenção da quase totalidade do valor da factura n.º 9, o que

diminuiu substancialmente o valor afecto ao risco de incumprimento (...). Com esta retenção,

ficou prevista a regularização (...) no momento do pagamento seguinte”.

Recomendação à ADN:

1. Assegure o cumprimento da lei e dos contratos por parte das empresas de

construção, designadamente no que se refere à prestação de garantias relativas ao

pagamento de adiantamentos, garantindo a defesa dos interesses financeiros do

Estado;

2. Abstenha-se de propor aos decisores políticos formas alternativas e ilegais de

contornar exigências previstas na lei e nos contratos.

2.2.3 ANÁLISE GLOBAL DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

A execução orçamental do Programa dos ODM tem sido, desde o seu início, muito baixa,

situando-se entre os 10,9% em 2012 e os 17,0% em 2011.

Tabela 5 – EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DO PROGRAMA DOS ODM – 2011 A 2013

USD

Projectos do Programa dos

ODM

2011 2012 2013

Orç. Inicial

Orç. Final Pago Orç.

Inicial Orç. Final Pago Orç. Inicial Orç. Final Pago

Água e Saneamento

20,420,000 4,084,000 0 20,420,000 24,504,000 0 6,930,000 6,930,000 0


44,550,000 47,123,165 8,689,865 54,580,000 93,013,297 12,833,068 39,333,300 40,500,000 7,129,370

Total 64,970,000 51,207,165 8,689,865 75,000,000 117,517,297 12,833,068 46,263,300 47,430,000 7,129,370

% Execução Orçamental

17.0 10.9 15.0

Fonte: Livro 6 dos Orçamentos Gerais do Estado de 2011 a 2014 e Contas Gerais do Estado 2011 a 2013

A baixa taxa de execução orçamental no ano de 2011 justifica-se pelo facto do contrato com a

Carya Timor-Leste ter sido celebrado apenas em 12 de Outubro do mesmo ano. O pagamento

de 8.689.865 USD refere-se, unicamente, ao pagamento do adiantamento contratualmente

previsto.

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20


Já em 2012, e apesar de ter sido pago o valor mais elevado de entre os três anos (12.833.068

USD), registou-se a taxa de execução mais baixa, uma vez que o orçamento final atingiu os

117.517.297 USD, resultante da soma do valor do Orçamento inicial de 75.000.000 USD com o

valor da dotação não utilizada do ano anterior de 42.517.297 USD. Para a baixa taxa de

execução verificada neste ano contribuiu, ainda, a não realização de qualquer pagamento

relativo ao Projecto “Água e Saneamento”.

Por fim, no ano de 2013, e apesar de se ter reduzido para menos de metade o valor do

Orçamento Final quando comparado com o ano anterior, a taxa de execução manteve-se baixa

em consequência do lento progresso físico do Projecto “Habitação Comunitária” e, uma vez

mais, na inexistência de execução do Projecto “Água e Saneamento”.

O Orçamento Geral do Estado para o ano de 2014, previu para o Programa dos ODM o

montante de 15.000.000 USD, dos quais 13.050.000 USD para o Projecto “Habitação

Comunitária”, valor este mais realista e adaptado ao progresso físico que este Projecto tem

registado desde o ano de 2011.

Em conclusão, com excepção do Orçamento Geral do Estado para o ano de 2014, foram

orçamentados anualmente para o Programa dos ODM dotações manifestamente

exageradas face à capacidade de execução demonstrada pela Carya Timor-Leste e pelas

entidades públicas envolvidas o que deu origem a taxas de execução orçamental muito

baixas. Sobre esta matéria veja-se o Ponto seguinte.

2.2.4 EXECUÇÃO FÍSICA DO CONTRATO

Conforme já ficou dito acima, o Contrato celebrado inicialmente previa apenas a construção de

casas pré-fabricadas – Habitação Comunitária.

Com os Adicionais 2 e 3, foi alterado o objecto do Contrato, tendo sido introduzidas as

componente respeitantes a Estradas e Drenagem, Instalações Públicas e Água e Saneamento.

A situação da execução física das obras consta dos Pontos seguintes.

2.2.4.1 Habitação Comunitária

O Programa dos ODM previa no seu início a construção de 11.000 casas por ano, entre os anos

de 2011 e 2015, num total de 55.000 casas.

TRIBUNAL DE RECURSO

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21


Com estas metas em vista, o concurso público que precedeu a assinatura do contrato com a

Carya Timor-Leste, previa a construção de 11.855 casas pré-fabricadas no prazo de 365 dias

(um ano).

Já o Contrato, celebrado em 12 de Outubro de 2011, tinha por objecto a construção de 9.107

casas no mesmo prazo de 365 dias.

Saliente-se que as casas previstas no contrato não foram construídas, por via da celebração do

Adicional 1 que alterou a tipologia e o número total das mesmas para 11.140. Sem prejuízo, o

prazo de execução manteve-se inalterado.

O Adicional 2 refere que no final do prazo de execução previsto no contrato – Outubro de 2012 -

a execução física era de apenas 11%, ou seja, 1.200 casas do total de 11.140 previstos.

Em Março de 2014, a execução física relativa à construção de Habitação Comunitária era a

seguinte.

Tabela 6 – EXECUÇÃO FÍSICA – HABITAÇÃO COMUNITÁRIA, MARÇO 2014

N.º Distrito Sub-Distrito Suco / Aldeia

Contrato / Adicional 3

Execução até Março / 2014

N.º Casas

Total Distrito

N.º Casas Concluídas

N.º Casas em

Construção

Total Aldeia

% Aldeia

Total Distrito

% Distrito

Concluídas e em

Construção

1 Aileu Aileu-Villa

1 Liurai 74

650

74 0 74 100.0

119 18.3

2 Malere 45 45 0 45 100.0

3 Aileu Villa 181 0 0 0 0.0

4 Lequidoe 200 0 0 0 0.0

5 Laulara 150 0 0 0 0.0

2 Ainaro

Ainaro 6 Nugufu 37

1,122

52 0 52 140.5

252 22.5

7 Casa 535 0 0 0 0.0

Hatudo 8 Hatudo 250 0 200 200 80.0

Maubessi 9 Maubessi 200 0 0 0 0.0

Hatobuilico 10 Hatobuilico 100 0 0 0 0.0

3 Baucau

Baucau

11 Lanut 200

860

200 0 200 100.0

200 23.3

12 Seisal 60 0 0 0 0.0

13 Walili 200 0 0 0 0.0

Laga 14 Laga 200 0 0 0 0.0

Quelicai 15 Quelicai 200 0 0 0 0.0

4 Bobonaro

Balibo 16 Batugade 52

1,064

52 0 52 100.0

52 4.9

17 Sanirin 362 0 0 0 0.0

Maliana 18 Maliana 250 0 0 0 0.0

Atabae 19 Rairobo 200 0 0 0 0.0

Bobonaro 20 Bobonaro 200 0 0 0 0.0

5 Covalima

Tilomar

21 Lalawa Betis 104

1,436

104 0 104 100.0

973 67.8

22 Lalawa Tula edu 75 56 0 56 74.7

23 Lalawa Kotafoun 85 87 0 87 102.4

Halimea 70 0 70

Maukatar

24 Gazolo 26 40 0 40 153.8

25 Dais Vila 98 100 0 100 102.0

26 Busadao 62 0 0 0 0.0

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

22


N.º Distrito Sub-Distrito Suco / Aldeia

Contrato / Adicional 3

Execução até Março / 2014

N.º Casas

Total Distrito

N.º Casas Concluídas

N.º Casas em

Construção

Total Aldeia

% Aldeia

Total Distrito

% Distrito

Concluídas e em

Construção

27 Matai 100 100 0 100 100.0

Matai-HaliHun 0 71 71

Suai Villa 28

San fuk timor Gap

215 215 0 215 100.0

Haemanu 0 130 130

Zumalae 29 Zumalae 171 0 0 0 0.0

Fohorem 30 Fohorem 500 0 0 0 0.0

6 Dili

Don Aleixo

31 Bairopite 23

623

23 0 23 100.0

28 4.5

Betóo 0 4 0 4

Manleuana 0 1 0 1

Dili 32 Hera 300 0 0 0 0.0

Tibar 33 Tibar 300 0 0 0 0.0

7 Ermera

Gleno 34 Fatukero 217

517

262 0 262 120.7

262 50.7 Railaco 35 Tokoluli-Tahubate

100 0 0 0 0.0

Ermera 36 Ermera 200 0 0 0 0.0

8 Liquiça

Maubara 37 Lisadila-gisu 300

800

0 300 300 100.0

300 37.5 Bazartete 38 Bazartete 250 0 0 0 0.0

Liquiça 39 Liquiça 250 0 0 0 0.0

9 Lautem

Tutuala

40 Mehara 150

850

150 0 150 100.0

150 17.6

41 Tanah Merah 100 0 0 0 0.0

42 Tutuala 150 0 0 0 0.0

Lospalos

43 Iliomar 200 0 0 0 0.0

44 Lore1 150 0 0 0 0.0

45 Lore2 100 0 0 0 0.0

10 Manatutu

Natarbora 46 Uma boko 126

936

126 0 126 100.0

207 22.1

47 Aubeon 81 81 0 81 100.0

Soibada

48 Leohat1 62

0 0.0

49 Leohat2 17

0 0.0

50 Soibada 200

0 0.0

Laleia 51 Laleia 250

0 0.0

Manatutu-villa 52 Manatutu-Villa 200

0 0.0

11 Manufahi

Betano 53 Betano 129

567

131 0 131 101.6

169 29.8 Same 54 Same 38 38 0 38 100.0

Alas 55 Alas 200

0 0.0

Fatuberlui 56 Fatuberlui 200

0 0.0

12 Oecusse Nitibe

57 Lelaufe 100

400

0 0.0

0 0.0 58 Banafi 100

0 0.0

Pante Makasar 59 Taiboco 200

0 0.0

13 Viqueque

Luca 60 Luca SP4 54

1,315

52 0 52 96.3

960 73.0

Watulari 61 Wesoru 344 0 372 372 108.1

Craras

62 Craras1 / Lalerek Mutin

140 0 240 240 171.4

63 Craras2/Uma Kiik

70 91 0 91 130.0

Viqueque 64 Bahalara-Uain 130 0 130 130 100.0

65 Uma Uain Kraik 577 0 75 75 13.0

Total Casas 11,140 11,140 2,154 1,518 3,672 3,672 33.0

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

23


Assim, cerca de 30 meses após a assinatura do contrato estava concluída a construção de 2.154

casas (19,3% do total) e estavam em construção 1.518 casas (13,6%), o que constitui uma taxa

de execução muito aquém das metas inicialmente definidas para o Programa dos ODM, bem

como do previsto no Contrato.

Para tal contribuíram as seguintes causas identificadas pela ADN e que constam do Relatório

Anual do FI do ano de 2013, elaborado pelo SGP:

O elevado grau de desconhecimento por parte das comunidades em relação ao Programa

dos ODM;

As dificuldades em encontrar terrenos adequados à construção das casas e que vão ao

encontro das preocupações das comunidades, como a proximidade com terrenos agrícolas,

o acesso à água e a existência de pontes que facilitem o acesso aos mesmos;

O número insuficiente de engenheiros da ADN para supervisionar a execução do

Programa.

São ainda imputadas responsabilidades à Carya Timor-Leste na medida em que afectou meios

humanos e equipamentos insuficientes à implementação do Programa e não tem conseguido

gerir eficazmente o mesmo por ter outros projectos em curso.

Não obstante as razões apresentadas importa, desde logo, salientar, que a metas definidas

inicialmente foram demasiado ambiciosas e de alcance quase impossível.

Desde logo quanto ao objectivo de construção de 5 casas por cada uma das 2.228 aldeias de

Timor-Leste. Ora, se considerarmos que um ano tem 52 semanas, e partirmos do pressuposto

(muito optimista) que a construção de 5 casas numa aldeia demoraria uma semana, seria

necessário construir simultaneamente em 43 aldeias diferentes todas as semanas, cenário este

manifestamente inalcançável.

Sem prejuízo, não deixa de ser preocupante a constatação da ADN quanto à insuficiência

dos meios humanos e de equipamento utilizados na execução do Programa pela empresa

contratada.

Com isto, a empresa está a gerir os seus recursos com vista à maximização do seu ganho, na

medida em que o prazo de execução tem grande influência nos gastos com a realização de

obras. Desde logo, porque a execução da obra no prazo previsto no Contrato implicaria a

mobilização de maiores meios humanos e de equipamentos e, consequentemente, maiores

despesas para a empresa de construção.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

24


Esta “gestão” é feita à custa do interesse público, uma vez que deixam de ser satisfeitas

necessidades colectivas, neste caso, necessidades de habitação condigna para pessoas

carenciadas, em consequência da não construção das casas previstas no Contrato.


3. Exija às empresas de construção contratadas pelo Estado o cumprimento dos

prazos de execução dos projectos previstos nos contratos.

2.2.4.2 Estradas e Drenagem

A alteração introduzida ao Contrato através do Adicional 3 prevê a construção de 140,1 km de

estradas e drenagem nos 13 distritos abrangidos pelo Programa, pelo valor total de 15.969.736

USD.

De acordo com o Projecto, as estradas a construir são de três tipos: sub-base course, concrete e

asphalt – cf. Ponto 2.2.7.3. Está ainda prevista a construção de sistemas de drenagem que

variam em função da sua largura e altura.

De acordo com os documentos de suporte ao pagamento 8 a execução física das estradas é a

seguinte.

Tabela 7 – EXECUÇÃO FÍSICA – ESTRADAS, JUNHO 2014, PAGAMENTO N.º 8

N.º Distrito Unid. Qt. Contrato

(km)

Qt. até Junho de 2014 (km)

Execução %

1 Dili Km 8.00 0.028 0.4

2 Lautem Km 10.60 0.691 6.5

3 Baucau Km 10.80 0.571 5.3

4 Viqueque Km 16.50 0.348 2.1

5 Manatutu Km 12.00 0.937 7.8

6 Aileu Km 8.20 0.613 7.5

7 Manufahi Km 7.00 1.972 28.2

8 Liquiça Km 10.00 -

9 Ermera Km 6.50 0.935 14.4

10 Ainaro Km 14.00 0.041 0.3

11 Bobonaro Km 13.40 0.508 3.8

12 Covalima Km 18.10 0.796 4.4

13 Oecusse-Ambeno Km 5.00 -

Total 140.10 7.44 5.3

Até Junho de 2014 apenas tinham sido construídos 7,44 km de estradas o que representa pouco

mais de 5% do previsto, isto apesar da execução financeira até ao mesmo mês ter ascendido a

55,4%.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

25


Segundo os indicadores de progresso elaborados pela ADN a execução física desta componente

era, em Março de 2014, a seguinte:

Tabela 8 – EXECUÇÃO FÍSICA – ESTRADAS E DRENAGEM, MARÇO 2014, INDICADORES ADN

Distrito Aldeia

Estradas (m') Drenagem (m')

Largura 4m

Largura 4.5m

Largura 5m

Total D1 D2 D3 Total

Aileu Malere 665 665 493 680 1,173

Aileu Liurai 1,392 1,392 242 1,633 1,874

Bobonaro Batugade 0 119 400 1,134 1,653

Covalima Lalawa-Halimea 1,811 1,811

0

Covalima Lalawa-KotaFoun 0

Covalima Lalawa-TulaEdu 1,035 1,035 0

Covalima Belekasak-Matai 967 92 1,059 137 1,085 1,222

Covalima Camanasa 2,092 141 2,233 454 3,063 3,517

Lautem Mehara 1,397 1,348 2,745 546 2,963 3,509

Manatuto Aubeon 1,819 1,819 564 1,666 2,230

Manatuto Uma Boco 2,887 2,887 85 3,061 3,146

Total 4,456 6,763 4,427 15,645 2,639 14,549 1,134 18,322

De acordo com estes indicadores foram realizados 15,6 km de estradas e 18,3 km de drenagem

em 11 aldeias, no total de 33,9 km, correspondente a apenas 24,2% do total previsto no

Contrato.

Conforme se observa existe uma diferença muito significativa entre indicadores de execução

física constantes dos documentos relativos ao pagamento 8 e os dados dos indicadores de

progresso da ADN que se encontra por justificar.

2.2.4.3 Instalações Públicas

Actualmente está previsto no Contrato a construção de Capelas, Escolas Infantis, Centros

Comunitários, Mini Mercados, Lavandarias e Postos de Polícia em cada uma das 65 aldeias, ou

seja, 6 instalações públicas por aldeia, num total de 455 instalações públicas, pelo preço total de

16.759.125 USD.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

26


Contudo, em Junho de 2014 estavam concluídas ou em construção apenas 18,5% das

instalações previstas.

Tabela 9 – EXECUÇÃO FÍSICA – INSTALAÇÕES PÚBLICAS, JUNHO 2014

Distrito Qt. Contrato Concluídas ou em

Construção até Junho de 2014

Execução %

Capela 65 14 21.5

Escola Infantil 65 17 26.2

Centro Comunitário 65 17 26.2

Clínica 65 14 21.5

Mini Mercado 65 14 21.5

Lavandaria 65 7 10.8

Posto de Polícia 65 1 1.5

Total 455 84 18.5

Para esta baixa execução têm contribuído as já referidas dificuldades em localizar terrenos

adequados à construção das casas e instalações públicas e as afectação pela Carya Timor-

Leste de meios humanos e de equipamentos suficientes e a incapacidade de gestão eficiente do

Programa.

Importa contudo acrescentar que esta reduzida execução também resulta, parcialmente, do facto

de não se estarem a construir em todas as 65 aldeias as 6 instalações previstas, muitas vezes

por, objectivamente, não serem necessárias.

Veja-se, por exemplo, a aldeia de Gazolo onde apenas foi construída uma lavandaria, uma vez

se situa junto a Dais, aldeia onde foi construído uma capela, uma escola, um centro comunitário,

clinica e lavandaria, não se justificando, por esta razão, a construção das mesmas instalações

em Gazolo.

2.2.4.4 Água e Saneamento

Não foram entregues pela ADN indicadores sobre o progresso físico desta componente do

Contrato. No entanto, tendo em conta que a execução financeira da mesma até ao pagamento 8

foi de apenas 2,2%, a execução física foi diminuta.

TRIBUNAL DE RECURSO

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27


2.2.5 EXECUÇÃO FINANCEIRA

A execução financeira do Programa dos ODM relativamente a trabalhos medidos até Junho de

2014 foi, por componente, a seguinte.

Tabela 10 – EXECUÇÃO FINANCEIRA – PROGRAMA ODM, JUNHO 2014

USD

Descrição

Valor Contrato

(após Adic. 3)

Pagamento n.º (correspondentes a trabalhos medidos) Taxa de

Execução (%)

1 (até Mai.

2012)

2 (até. Dez.

2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

(2014) Total

Casas 90,661,721 9,299,505 2,055,532 668,607 1,456,936 1,640,987 706,747 3,781,423 1,023,805 20,633,542 22.8

Estradas e Drenagem

15,969,736

4,280,303 1,635,180 748,759 404,215 585,973 752,149 439,410 8,845,989 55.4

Instalações Públicas

16,759,125

275,948

187,820 332,893 290,538 1,018,833 1,108,841 3,214,872 19.2

Água e Saneamento

22,351,909

130,046

165,641 87,418 105,139 0 488,244 2.2

Total 145,742,520 9,299,505 6,741,830 2,303,787 2,393,515 2,543,736 1,670,675 5,657,543 2,572,056 33,182,647 22.8

A execução ficou-se, assim, pelos 22,8% do valor actual contratual, 2 anos e 7 meses depois da

assinatura o Contrato.

Tabela 11 – EXECUÇÃO FINANCEIRA – RETENÇÕES NOS PAGAMENTOS, JUNHO 2014

USD

Descrição

Cálculo da Retenções nos Pagamentos

1 (até Mai.

2012)

2 (até. Dez.

2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

(2014) Total

Valor Bruto do Pagamento (correspondente a trabalhos medidos)

9,299,505 6,741,830 2,303,787 2,393,515 2,543,736 1,670,675 5,657,543 2,572,056 33,182,647

Deduções:

- Retenção 10% para dedução ao adiantamento

929,951 674,183 230,379 239,352 254,374 167,068 565,754 308,647 3,369,706

- Regularização Retenção Adiantamento (Pag. 1 a 7)

612,212

- Retenção 10% para garantia de execução

929,951 674,183 230,379 239,352 254,374 167,068 565,754 257,206 3,318,265

Valor Líquido do Pagamento 7,439,604 5,393,464 1,843,029 1,914,812 2,034,989 1,336,540 4,526,035 1,393,992 26,494,677

Os pagamentos efectuados à Carya Timor-Leste, líquidos das retenções devidas para reembolso

do adiantamento efectuado pelo Estado correspondente a 10% do valor do Contrato e da

retenção de 10% relativo à garantia de execução, ascenderam a 26.494.677 USD.

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28



O valor dos trabalhos medidos até Junho de 2014 relativos à construção de Habitações foi de

20.633.542 USD11.

Tabela 12 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ TIPO HABITAÇÃO – JUNHO 2014

USD

Habitação (Tipologia)

Pagamento n.º (correspondentes a trabalhos medidos)

1 (até Maio

2012

2 (até Dez.

2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

2014) Total

41.80 m2 4,977,261 821,221 385,906 761,984 813,694 220,240 -335,406 6,672 7,651,574

55.20 m2 4,322,245 1,234,311 282,700 694,952 827,293 486,506 2,834,927 -506,918 10,176,016

55.41 m2

804,629 465,523 1,270,152

55.2 m2 (Foundation)

276,917 669,737 946,654

55.4 m2 (Foundation)

200,355 384,893 585,248

Total 9,299,505 2,055,532 668,607 1,456,936 1,640,987 706,747 3,781,423 1,019,907 20,629,644

Nota: Existe uma diferença injustificada de 3.898 USD entre o total apresentado para o pagamento 8 desta tabela e o total da Tabela 11

Refira-se que as casas do tipo “55,20 m2 (Foundation)” e “55,4 m2 (Foundation)” com os preços

unitários de, respectivamente, 9.277,47 USD e de 9.036,27 USD, não se encontram previstos no

Contrato.

De acordo com a Secção 5 dos documentos do concurso (Employer’s Requirements dos

Bidding Documents o pagamento das casas deve ser feito em função das unidades

efectivamente concluídas, ou seja, complete-in-place - cf. Payment Terms.

Constatou-se, contudo, que os pagamentos relativos às habitações não estão a ser feitos

de acordo com o previsto no contrato. Com efeito, os pagamentos têm sido feitos em

função da medição do trabalhos realizados que compõem os BoQ das casas, o que dá

origem à realização de pagamentos adiantados à Carya Timor-Leste não previstos no

contrato.

Com a celebração do Adicional 3, em 2 de Julho de 2013, procedeu-se à alteração dos trabalhos

inerentes à construção das casas de 41,80 m2. De entre estas alterações está o aumento do

preço unitário dos trabalhos de “Taxa de Instalação e Transporte” da casa pré-fabricada e

“Aplicação de Folha Plástica”. Os preços destes trabalhos tinham sido fixados inicialmente no

Adicional 1.

11

Na Tabela 11 o total é de 20.629.644 USD, resultante de uma diferença injustificada no valor de 3.898 USD, relativa

ao pagamento 8, constante dos documentos da ADN onde é apresentada a divisão por tipo de habitação.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

29


Tabela 13 – ALTERAÇÕES PREÇOS TRABALHOS – HABITAÇÃO 41,80 M2

USD

Habitação 41.8 m2

Preços Contratuais Diferença

Preço Adicional 1 (08/11/2011)

Adicional 3 (22/07/2013)

Trabalhos

Estrutura - Taxa de Instalação + Transporte 792.00 924.00 132.00

Construção Civil - Aplicação de Folha Plástica 85.80 128.70 42.90

Os preços novos foram aplicados à totalidade das casas do tipo 41,80m2 construídas, num total

de 1.076 unidades.

Tabela 14 – QUANTIDADES FACTURADAS E PAGAS - HABITAÇÃO 41,80 M2

Quantidades Realizadas

Quantidades Facturadas e Pagas Diferença Quantidades (executadas entre Jul.

2013 e Jun. 2014

Até ao Pagamento 4

(até Jun. 2013)

Até ao pagamento 8

(até Jun. 2014)

Estrutura - Taxa de Instalação + Transporte 726 1,076 350

Construção Civil - Aplicação de Folha Plástica 883 1,076 193

Ora esta situação é irregular uma vez que os preços novos apenas deveriam ter sido aplicados

aos trabalhos realizados após a celebração do Adicional 3, ou seja, Julho de 2013, pelo que as

quantidades a considerar no cálculo dos trabalhos em questão – a preços novos – deveriam ser

350 e 193, correspondentes aos trabalhos realizados entre Julho de 2013 e Junho de 2014

(pagamento n.º 8).

Tabela 15 – QUANTIDADES FACTURADAS E PAGAS - HABITAÇÃO 41,80 M2

Trabalhos Cálculos

Pago em Excesso Pago

(até Pagamento 8) Auditoria

Estrutura - Taxa de Instalação + Transporte 994,224 898,392 95,832

Construção Civil - Aplicação de Folha Plástica 138,481 100,601 37,881

Total 1,132,705 998,993 133,713

Em resultado, foram feitos pagamento ilegais e indevidos à Carya Timor-Leste no valor

total de 133.713 USD, resultantes da aplicação de preços novos (superiores) a trabalhos já

realizados antes da celebração do Adicional 3.

No âmbito do contraditório, foi reconhecido, relativamente às casas do tipo “55,20 m2

(Foundation)” e “55,4 m2 (Foundation)”, que as mesmas não se encontram previstas no contrato,

apesar de terem sido aprovadas em 28 de Janeiro de 2014, tendo, ainda, sido afirmado que

deverão ser incluídas no adicional 4 a celebrar.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

30


No que respeita ao pagamento das casas em desacordo com o previsto no contrato afirmou que

“[d]e acordo com o alerta da Auditoria (...) a ADN terá essa questão em conta nos próximos

pagamentos”.

Por fim e em relação à alteração dos preços unitários dos trabalhos acima identificados, da qual

resultou o pagamento ilegal e indevido de 133.713 USD, foi afirmado pela entidade que “(...) a

ADN, após confirmar o exposto pelo Relatório de Auditoria, reconhece o erro e tratará de reaver

a verba paga indevidamente (...)”.


5. Proceda à celebração dos adicionais aos contratos resultantes da aprovação de

alterações aos projectos de forma atempada.


4. Assegure que o pagamento das habitações é feito apenas após a sua conclusão

(complete-in-place), de acordo com o previsto no contrato;

5. Proceda à recuperação a favor do Estado do valor de 133.713 USD pago

indevidamente e resultante da aplicação de preços novos (superiores) a trabalhos

já realizados antes da celebração do Adicional 3.


Os trabalhos medidos até Junho de 2014 da componente “Estradas e Drenagem” ascenderam a

8.845.989 USD, equivalente a 55,4% do previsto no Contrato.

Tabela 16 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ DISTRITO – ESTRADAS E DRENAGEM – JUNHO 2014

USD

N.º Distritos

Valor Contrato

(após Adic. 3)


Execução (%)

1 (até Mai.

2012

2 (até Dez.

2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

2014) Total

1 Díli 710,212

19,650

19,650 2.8

2 Lautém 1,330,613

731,233 188,120

919,354 69.1

3 Baucau 1,270,675

461,418

263,546

724,964 57.1

4 Viqueque 2,076,521

422,878

110,111 190,057 723,046 34.8

5 Manatuto 1,221,462

1,144,420

1,144,420 93.7

6 Aileu 896,718

621,746

-72,303 549,443 61.3

7 Manufahi 761,604

1,659,662

34,113

-192,160 1,501,615 197.2

8 Liquiça 968,416

0 0.0

9 Ermera 716,678

392,317 278,008

670,324 93.5

10 Ainaro 1,545,673

63,430

63,430 4.1

11 Bobonaro 1,682,987

854,475

854,475 50.8

12 Covalima 2,104,265

526,526 404,215 130,226 100,484 513,817 1,675,268 79.6

13 Oecusse 683,911

0 0.0

Total 15,969,736 0 4,280,303 1,635,180 748,759 404,215 585,973 752,149 439,410 8,845,989 55.4

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

31


Os distritos de Covalima, Manufahi e Manatuto foram responsáveis por quase metade da

execução financeira desta componente (4.321.303 USD, 48,8% do total). Os distritos de Liquiça

e Oecusse não tiveram qualquer execução. No primeiro apenas recentemente se iniciou a

construção de habitações, enquanto no segundo a mesma ainda não foi iniciada.

Quando comparado com o valor constante no Adicional 3 para cada Distrito, constata-se que a

execução em Manufahi corresponde ao dobro (197,2%) do previsto.

Conforme já se disse anteriormente a execução financeira foi de 55,4%, ou seja, muito superior à

execução física desta componente.


Até junho de 2014 os trabalhos medidos relativos às Instalações Públicas atingiram os 3.214.871

USD, o que correspondeu a 19,2% do valor contratual após a celebração do Adicional 3.

Tabela 17 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ DISTRITO – INSTALAÇÕES PÚBLICAS – JUNHO 2014

USD

N.º Distritos

Valor Contrato

(após Adic. 3)


Execução (%)

1 (até Mai.

2012

2 (até Dez.

2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

2014) Total

1 Díli 717,917

0 0.0

2 Lautém 1,559,206

139,915 139,915 9.0

3 Baucau 1,271,479

226,206 8,218 234,424 18.4


273,621 273,621 17.0


208,892 172,463 381,355 22.3

6 Aileu 1,272,770

31,624

162,197 12,736 68,072 274,629 21.6

7 Manufahi 1,025,737

116,222 18,627 7,095 7,002 22,755 171,702 16.7

8 Liquiça 739,374

0 0.0

9 Ermera 754,295

178,263 73,548 251,811 33.4

10 Ainaro 1,296,404

0 0.0

11 Bobonaro 1,379,742

275,948

275,948 20.0

12 Covalima 2,592,565

39,974 314,265 121,245 385,733 350,249 1,211,466 46.7

13 Oecusse 806,791

0 0.0

Total 16,729,717 0 275,948 0 187,820 332,893 290,538 1,018,833 1,108,841 3,214,871 19.2

As taxas de execução mais elevadas verificaram-se nos distritos de Covalima e Ermera, com

taxas de, respectivamente, 46,7% e 33,4%, face ao previsto no contrato para os respectivos

distritos.

Quanto ao peso do total executado face ao valor do contrato para esta componente, Covalima foi

responsável por 37,7% do trabalhos realizados.


A execução da componente de “Água e Saneamento” teve até Junho de 2014 uma execução

residual de apenas 2,2%, correspondente ao valor de 488.244 USD.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

32


Tabela 18 – EXECUÇÃO FINANCEIRA P/ DISTRITO – ÁGUA E SANEAMENTO – JUNHO 2014

USD

N.º Distritos

Valor Contrato

(após Adic. 3)


Execução (%)

1 (até Mai.

2012

2 (até Dez.

2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

2014) Total

1 Díli 937,692

31,551

31,551 3.4

2 Lautém 1,777,730

34,186

34,186 1.9

3 Baucau 1,538,717

45,678

45,678 3.0


11,441 15,993

27,434 1.3


50,539

50,539 2.2

6 Aileu 1,686,003

35,324

35,324 2.1

7 Manufahi 1,398,847

68,337 14,255

82,592 5.9

8 Liquiça 1,053,691

0 0.0

9 Ermera 1,068,106

0 0.0

10 Ainaro 1,968,146

11,492

11,492 0.6

11 Bobonaro 1,932,490

130,046

130,046 6.7

12 Covalima 3,507,143

39,403

39,403 1.1

13 Oecusse 1,069,437

0 0.0

Total 22,351,909 0 130,046 0 0 165,641 87,418 105,139 0 488,244 2.2

Do total executado, 26,6% referem-se ao distrito de Bobonaro.

2.2.6 REVISÃO DO CONTRATO, BILL OF QUANTITIES E PEÇAS DESENHADAS – EXISTÊNCIA DE

SOBREPREÇO NAS INSTALAÇÕES PÚBLICAS

Foi efectuada a revisão da componente relativa às Instalações Públicas prevista no Contrato

após a celebração do Adicional 312, cujo valor global ascende a 16.759.125 USD, do total de

145.742.520 USD.

Esta revisão envolveu a análise dos preços unitários contratuais e das respectivas quantidades,

bem como, a análise dos coeficientes de mão-de-obra imputados aos preços unitários dos

trabalhos. Os resultados da análise efectuada constam dos pontos seguintes.

2.2.6.1 Preços Contratuais

Trabalhos de Construção – Fórmula de Cálculo dos Preços Unitários

O procedimento adoptado na fixação dos preços unitários contratuais consistiu na consideração

de factores de multiplicação para cada um dos diferentes distritos a aplicar sobre os preços

praticados em Díli, como forma de se determinar o custo da construção para o consórcio

constituído pela Carya Timor-Leste e pela Jonize Construction.

O custo é tudo aquilo que onera a empresa de construção e resulta da soma de todas as

despesas com mão-de-obra, materiais e gastos com equipamentos necessários à construção da

obra.

12

O valor de 275.948 USD relativo a Instalações Públicas constante do Adicional 2 refere-se apenas aos trabalhos

realizados em Batugade.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

33


Tabela 19 – FACTORES DE MULTIPLICAÇÃO – FIXAÇÃO PREÇOS DE CUSTO UNITÁRIO

Distrito Factor Multiplicação

Díli 1.00

Lautem 1.10

Baucau 1.05

Viqueque 1.15

Manatuto 1.05

Aileu 1.05

Manufahi 1.10

Liquiça 1.05

Ermera 1.05

Ainaro 1.10

Bobonaro 1.10

Covalima 1.10

Oecusse 1.15

Quer isto dizer que os custos de construção para a Carya Timor-Leste, e que serviram de base à

fixação dos preços incluídos no Adicional 3, são, 5%, 10% ou 15% mais caros do que em Díli,

em função do distrito em que sejam feitas as obras, ou seja:

Custo (distrito n) = Custo em Díli x Factor Multiplicação do Distrito n

O preço a pagar pelo Estado – Preço de Venda - consiste no total do custo para a empresa

contratada, acrescido de 12%, dos quais 2% a título de “imposto de retenção” e 10% de taxa de

“lucro” para a empresa, de acordo com a seguinte fórmula:

Preço de Venda / Contratado = Custo x (1 + Imposto Retenção e Lucro)

De acordo com nota justificativa elaborada pela ADN e apresentada no Conselho de Ministros de

2 de Julho de 2013 –, aquando da aprovação da celebração do Adicional 3 – MDGs-SUCO

Program: A Presentation to Council of Ministers -, “(...) ADN cost estimator and relevant civil

engineers rigorously review the cost and negociate the unit prices with the contractor

(negrito nosso)”.

Por forma a verificar a adequação dos preços unitários foi efectuado, no âmbito da presente

auditoria, um levantamento de preços dos materiais utilizados na construção das Instalações

Públicas para posterior comparação com os preços incluídos no Contrato. Este levantamento foi

realizado junto de 13 lojas de materiais de construção e de mobiliário localizados em Díli.

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34


Preços Contratuais de Materiais de Construção Vs Preços de Mercado

Da comparação efectuada constatou-se uma situação de sobrepreço generalizado por via da

existência de inflaccionamento geral dos preços unitários uma vez que são, na sua maioria,

muito superiores aos preços de mercado praticados em Díli.

Da seguinte constam os resultados da comparação dos preços unitários previstos no contrato

para materiais de construção.

Tabela 20 – PREÇOS CONTRATUAIS DE MATERIAIS DE CONSTRUÇÃO VS PREÇOS DE MERCADO

USD

Designação dos Materiais Unid. Preço Unitário Contratual (*)

(1)

Preço Médio de Mercado

(2)

Sobrepreço do Contrato

Valor (3) = (1) - (2)

%

Block Wall 10 x 20 x 40 cm Unid. 1.05 0.50 0.55 110.6

Bovenlight Frame V 42 x 52 Unid. 128.13 35.00 93.13 266.1

Cable Wiring 3 x 2.5 mm KWH to Panel m 3.49 1.49 2.00 134.0

Cable Wiring 3 x 4 mm KWH to Panel m 3.49 1.89 1.61 85.4

Ceiling Listplank Plywood 6 mm Folha 10.48 8.83 1.65 18.7

Ceiling Plywood 6 mm Folha 10.48 8.83 1.65 18.7

Closet WC (squat type) Unid. 54.75 26.83 27.91 104.0

Distribution Board 1 Phase 4 Gang Unid. 87.36 5.67 81.69 1441.6

Door Bolt Unid. 3.49 2.67 0.83 31.0

Door Frame 210 x 92 cm Unid. 291.20 63.33 227.87 359.8





Door Panel 210 x 92 cm Unid. 168.90 53.33 115.56 216.7


Door Panel 384 x 310 cm Unid. 1,004.06 103.33 900.72 871.7


Door Panel 84 x 240 Unid. 174.72 73.33 101.39 138.3


Double Broco Switch Unid. 5.24 2.83 2.41 85.0

Double Lamp Fluorecent 20w Philips Unid. 40.77 45.00 -4.23 -9.4

Floor drain Unid. 4.66 4.00 0.66 16.5

Floor tile 20x20 cm m2 9.90 7.00 2.90 41.4

Floor tile 30x40 cm m2 9.90 9.50 0.40 4.2

Frame Bovenlight V 92 x 52 Unid. 128.13 41.67 86.46 207.5

Galvalum roof 0.42 mm m2 20.38 7.06 13.32 188.7

Glass 5 mm m2 6.99 22.50 -15.51 -68.9

Handle Key of Door Unid. 58.24 18.50 39.74 214.8

Hinge 3" for window panel Unid. 9.90 2.50 7.40 296.0

Hinge 4" for door panel Unid. 11.65 5.50 6.15 111.8

Lamp Essential 20w Philips Unid. 9.32 6.17 3.15 51.1

Light Socket Unid. 2.62 1.50 1.12 74.7

Listplank 30 x 2 cm m 17.47 2.71 14.76 544.7

Pipe Accessories Unid. 8.15 2.25 5.90 262.4

Pipe PVC 1/2"aw m 0.87 0.90 -0.02 -2.6

Pipe PVC 2"aw m 4.08 2.27 1.80 79.3

Pipe PVC 3"aw m 4.08 4.00 0.07 1.8

Pipe PVC 4"aw m 6.70 6.54 0.15 2.4

Power Outlet Unid. 9.32 2.42 6.90 285.6

Roof Top m 23.30 8.63 14.67 170.1

Single Broco Switch Unid. 3.49 2.33 1.16 49.8

Wall Tile Lavandaria 20 x 20 m2 9.90 7.00 2.90 41.4

Water basin Unid. 40.77 65.00 -24.23 -37.3

Water faucet 1/2 Unid. 5.82 3.67 2.16 58.8

Water gutter m 2.33 8.63 -6.30 -73.0

Westafel Set Unid. 116.48 71.67 44.81 62.5

Window Bolt Unid. 3.49 4.33 -0.84 -19.4

Window Frame 150 x 170 Unid. 174.72 105.00 69.72 66.4

TRIBUNAL DE RECURSO

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35


USD

Designação dos Materiais Unid. Preço Unitário Contratual (*)

(1)


(2)


Valor (3) = (1) - (2)

%





Window Panel 150 x 170 Unid. 349.44 55.00 294.44 535.3

Window Panel 174 x 158 cm Unid. 349.44 116.67 232.77 199.5



Window Panel 92 x 216 cm Unid. 145.60 55.00 90.60 164.7

Média do Sobrepreço 183.1

(*) Inclui 12% a título de Lucro e Imposto de Retenção

De acordo com os cálculos efectuados o sobrepreço verificado tem diversos graus, variando

entre os 1.441,6% - “Distribution Board 1 Phase 4 Gang” - e os 1,8% - “Pipe PVC 3"aw”.

Dos 58 artigos analisados, constatou-se a existência de sobrepreço em 90% dos mesmos,

sendo que em apenas 6, se verificou um preço contratual inferior aos preços apurados

pela auditoria.

Em contraditório, foi alegado que “(...) a comparação de preços de mercado feita pela auditoria,

constante da Tabela 20, considera preços dos materiais diferentes dos que constam nas

tabelas de Unit Price Analysis pertencentes ao contrato”, não indicando, contudo em que

situações isso aconteceu.

No âmbito da análise do contraditório e tendo em conta o afirmado, foram revistos pela Equipa

de Auditoria todos os preços apresentados na Tabela 20, tendo-se constatado que os mesmos

se encontram correctos e de acordo com as Unit Price Analysis do contrato.

Com efeito, o entendimento de que os preços apresentados na Tabela 20 são diferentes dos

apresentados nas tabelas das Unit Price Analysis, pode ter a ver com o facto de não ter sido

considerado na análise feita no contraditório a necessidade de se somar o valor correspondente

à percentagem de lucro e relativa ao imposto de retenção (10% e 2%, respectivamente).

Sem prejuízo, é de salientar a disponibilidade manifestada em contraditório pelo Ministro do

Planeamento e Investimento Estratégico, quando afirma que os “(...) valores considerados para

os materiais, serão reavaliados pela ADN juntamente com o empreiteiro, de modo a ajustar as

discrepâncias entre os preços considerados, quer estes sejam superiores ou inferiores ao inscrito

no contrato, tendo o Empreiteiro já concordado com a devolução de montantes, provando-se a

não razoabilidade dos preços unitários”.

TRIBUNAL DE RECURSO

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36


Dos materiais utilizados na construção das instalações públicas e com base no resultado do

levantamento pela equipa de auditoria dos preços praticados em Díli, importa destacar os

seguintes a título meramente exemplificativo.

a) Blocos de cimento 10 x 20 x 40 - alvenaria

Do total contratual previsto para a construção das Instalações Públicas, 547.677,38 USD

referem-se ao custo com os “Blocos de Cimento 10 x 20 x 40”.

Tabela 21 – SOBREPREÇO DOS BLOCOS DE CIMENTO – ALVENARIA

Distritos Preço p/ Distrito

(1)

Total Tijolos P/ Aldeia

(2)

Valor Tijolos p/ Aldeia

(3) = (1) x (2)

N.º Aldeias por distrito

(4)

Valor Total Distrito

(5) = (3) x (4)

Díli 1.05 7,505 7,880.25 3 23,640.75

Lautem 1.16 7,505 8,668.28 6 52,009.65 Baucau 1.10 7,505 8,274.26 5 41,371.31 Viqueque 1.21 7,505 9,062.29 6 54,373.73

Manatuto 1.10 7,505 8,274.26 7 57,919.84

Aileu 1.10 7,505 8,274.26 5 41,371.31

Manufahi 1.16 7,505 8,668.28 4 34,673.10 Liquiça 1.10 7,505 8,274.26 3 24,822.79 Ermera 1.10 7,505 8,274.26 3 24,822.79

Ainaro 1.16 7,505 8,668.28 5 43,341.38

Bobonaro 1.16 7,505 8,668.28 5 43,341.38

Covalima 1.05 7,505 7,880.25 10 78,802.50

Oecusse 1.21 7,505 9,062.29 3 27,186.86

(A) Preço Total Contratual x 65 Aldeias 547,677.38

(B) Preço Total Mercado x 65 Aldeias 260,798.75

(D) Sobrepreço (%) 110.0

Conforme se observa, o preço previsto no contrato está 110% acima do preço de mercado, ou

seja, é cerca de duas vezes mais alto. Caso tivesse sido considerado o preço de mercado, teria

sido possível ao Estado poupar, apenas em blocos de cimento, cerca de 286.678 USD – cf.

Anexo 1, página 4 do Vol. II deste Relatório de Auditoria.

Em sede de contraditório, foi afirmado que os resultados dos cálculos efectuados pela

Auditoria estão “empolados” por ter sido considerado “(...) que em todas as aldeias são

construídas uma unidade de cada um dos tipos de instalações públicas, o que na realidade não

acontece”.

Acrescentou, ainda, que no determinação do sobrepreço dever-se-ia ter tido em conta que “(...) o

preço unitário de 0,94 USD/un considerado (...), é já por si um preço composto e não um «preço

seco», já que para este material específico deve ser considerado o seu transporte exclusivo. Se

for o valor de mercado de um bloco de cimento Grade A, este é de 0,55 USD aos quais devem

ser adicionados o seu custo de transporte (normalmente 50 USD por cada carga de 300 blocos)

cobrados pelo fornecedor, o que perfaz a quantia de 0,72 USD/un. Existe então uma diferença

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

37


entre a estimativa considerada em contrato e custo efectivo de mercado aos dias de hoje de

cerca de 0,22 USD/un”.

Concluindo que, “[a]ssim (...) o sobrepreço deste artigo é de 41% e o valor que teria sido possível

poupar é de 29.309,11 USD contra os 268.678 USD que a auditoria sugere”.

Face ao exposto, importa afirmar que os argumentos apresentados não podem ser aceites pela

seguinte ordem de razões.

Primeiro, e ao contrário do afirmado em contraditório, o pressuposto da construção de uma

unidade de cada instalação pública em cada uma das 65 aldeias previstas no Contrato, não é um

pressuposto definido pela Auditoria na elaboração dos seus cálculos. É sim, o pressuposto que

esteve na base da determinação do valor do Adicional n.º 3.

Com efeito, o valor de 16.759.125 USD destinado à construção de Instalações Públicas em 65

aldeias, refere-se de facto, ao valor previsto para a construção dos sete tipos de instalações

públicas em cada uma das 65 aldeias.

Acresce que, o cálculo do sobrepreço do contrato não pode limitar-se apenas ao cálculo nas

aldeias onde foram construídas e pagas instalações públicas, na medida em que, o que está em

causa é a determinação do valor que foi considerado acima do preço de mercado (sobrepreço),

aquando da celebração do Adicional 3, ou seja, tem, necessariamente que ter em conta as 65

aldeias previstas.

Por fim, o argumento de que nos cálculos efectuados no relatório não foi considerado o custo de

transporte dos blocos não está correcto na medida em que apenas é verdade para o Distrito de

Díli, uma vez que, os factores de multiplicação (Tabela 19) usados pela ADN para a

determinação dos preços unitários dos materiais usados na construção em cada um dos

Distritos, referem-se, nomeadamente, aos custos com o seu transporte, ou seja, 5%, 10% ou

15% sobre o seu preço “base” 0,94 USD / unidade considerado no Contrato.

Apesar de tudo o afirmado, e não obstante as diferenças de cálculo apresentadas para o

sobrepreço, não pode deixar de se sublinhar o reconhecimento, em contraditório, da existência

de sobrepreço, ainda que em valor inferior ao apurado pela Auditoria.

Neste sentido, se considerado o sobrepreço de 0,22 USD / unidade apresentado em contraditório

em todas as 65 aldeias (pressuposto do Adicional e usado nos cálculos do sobrepreço feitos pela

Auditoria), chegaríamos a um valor total de sobrepreço de 107.321 USD e não os 29.309 USD

considerados.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

38


Face ao exposto, mantêm-se as conclusões expressas no Relato de Auditoria quanto à

existência de sobrepreço no Contrato.

b) Portas, janelas, aros e ventilação

Na construção das escolas infantis, centros comunitários e clínicas, foram utilizadas portas em

“triplex”, com espessura de 6mm, de várias dimensões de acordo com as peças desenhadas do

projecto.

Os aros das portas, janelas e sistemas de ventilação de todas as instalações públicas, bem

como as portas das capelas foram fabricados em “Teka”.

Conforme consta da Tabela 20, constatou-se o inflaccionamento muito significativo dos preços

para estes artigos, face aos preços de mercado, que se resume em seguida.

Tabela 22 – SOBREPREÇO MÉDIO DE PORTAS, JANELAS, AROS E VENTILAÇÃO

Descrição Média

Sobrepreço (%)

Portas 331.3

Janelas 245.8

Aros das Portas 365.9

Aros das Janelas 253.9

Sistemas Ventilação 236.8

Média 286.7

Assim, o inflaccionamento médio foi de 286,7% o que corresponde a cerca de 3,8 vezes mais

caro que o preço normal de mercado.

Este sobrepreço é muito significativo se considerarmos que, em média, estes artigos

representam 11,5% do valor total das instalações públicas. Veja-se o exemplo das capelas, onde

25,4% do seu custo respeita a portas, janelas, aros e ventilação.

Considerando os preços médios de mercado apurados, estima-se que o sobrepreço

contratual seja de 729.597 USD.

Assim, se tivessem sido considerados no contrato preços para estes artigos mais

ajustados aos preços de mercado, teria sido possível ao Estado obter poupanças muito

significativas face ao que está, actualmente, a pagar.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

39



6. Proceda à revisão dos preços dos materiais de construção previstos no Contrato

celebrado com a Carya Timor-Leste, com vista à adequação dos respectivos preços

contratuais aos preços de mercado;

7. Maior rigor e exigência na negociação e aceitação de preços unitários propostos

pelas empresas de construção, visando a defesa dos interesses e a poupança dos

(escassos) recursos financeiros do Estado de Timor-Leste.

Preços Contratuais do Mobiliário Vs Preços de Mercado

Foram incluídos nos BoQ das Capelas, Escolas Infantis, Centros Comunitários e Clínicas,

mobiliário como secretárias, cadeiras e armários de escritório, no valor total de 2.558.339 USD,

correspondente a 15,3 % do total contratual para Instalações Públicas.

Tabela 23 – MOBILIÁRIO INCLUÍDO NO CONTRATO – INSTALAÇÕES PÚBLICAS

USD

Mobiliário Preço

Unitário Contratual

Quantidades Valor p/ Instalação Pública Valor Total Capela

Escola Infantil

Centro Comunitário

Clínica Capela Escola Infantil

Centro Comunitário

Clínica

Office table 116 2 4 2 2 233 466 233 233 1,165

Chair 93 7 4 7 6 652 373 652 559 2,236

Filling cabinet 408 2 2 1 2 815 815 408 815 2,854

Capela Chair 582 20

11,648 0 0 0 11,648

Altar Table 582 1

582 0 0 0 582

Sachristy Table

204 2

408 0 0 0 408

Sacristy Chair

87 6

524 0 0 0 524

Altar Chair 87 1

87 0 0 0 87

Bed for Patient

815

1 0 0 0 815 815

Table + Chair for Children

291

50

0 14,560 0 0 14,560

White board 87

2 1

0 175 87 0 262

(A)

Custo 14,950 16,389 1,380 2,423 35,142

(B)

Custo x 65 Aldeias

2,284,231

(C)

Taxa de Lucro e Imposto de Retenção (12%) x (B)

274,108

(D)

Preço Total do Mobiliário (B) + (C)

2,558,339

À semelhança do que foi feito para os trabalhos de construção – cf. Ponto anterior - , foi

efectuada uma análise dos preços de mercado em Díli para o mobiliário incluído no contrato.

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40


Tabela 24 – PREÇOS CONTRATUAIS DO MOBILIÁRIO VS PREÇOS DE MERCADO

USD

Mobiliário Imagem Mobiliário

Comprado

Preço Unitário

Contratual (*) (1)


(2)


Valor (3) = (1) - (2)

%

Office table

116 95 21 22.6

Chair

93 45 48 107.1

Filling cabinet

408 130 278 213.6

Capela Chair

582 250 332 133.0

Altar Table

582 217 366 168.8

Sachristy Table n/d 204 n/d n/d n/d

Sacristy and Altar Chair

87 35 52 149.6

Bed for Patient

815 450 365 81.2

Table + Chair for Children

291 50 241 482.4

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41


USD

Mobiliário Imagem Mobiliário

Comprado

Preço Unitário

Contratual (*) (1)


(2)


Valor (3) = (1) - (2)

%

White board

87 25 62 249.4

Média do Sobrepreço 175.7

(*) Inclui 12% a título de Lucro e Imposto de Retenção

n/d – Não disponível

Conforme se pode observar na Tabela anterior, os preços contratuais são, mais uma vez, muito

superiores aos preços médios de mercado.

Com efeito, caso tivessem sido aplicados os preços médios de mercado, o preço global de

compra do mobiliário previsto no contrato seria de 766.233 USD, o que corresponde a

apenas 30% do preço a pagar pelo Estado previsto no contrato, ou seja, apenas um terço.

De referir, que os preços médios de mercado apresentados não têm em consideração eventuais

descontos de quantidade, sendo preços aplicáveis à compra de uma unidade do mobiliário em

questão.

Refira-se a este propósito que a compra de mobiliário não foi objecto de contrato de

aquisição de bens, mas sim incluído no âmbito das obras de construção das Instalações

Públicas.

Ora, de acordo com o estabelecido na al. h) do n.º 1 do art. 3.º do RJA consideram-se obra “a

acção ou conjunto de acções destinadas a realizar trabalhos sobre imóveis, relativos a

reparação, manutenção ou edificação de instalações destinadas a garantir o desenvolvimento de

actividades com fins públicos e que pode incluir, também, qualquer outra actividade profissional

de engenharia civil e outras de similar natureza assim como o projecto da obra e o fornecimento

de alguns recursos materiais exigidos pelas suas características”. Definição semelhante consta

do art. 22.º do RJCP.

Neste sentido, considera-se que a compra de mobiliário deveria ter sido objecto de contrato de

aquisição de bens precedido, atendendo ao seu valor, da realização de concurso público

internacional, de acordo com o estabelecido na al. b) do n.º 2 do art. 39.º do RJA.

Esta questão assume particular relevância face à evidência existente, e já demonstrada

anteriormente, da ocorrência de sobrepreço do mobiliário incluído no contrato celebrado

com a Carya Timor-Leste.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

42


De acordo com a estimativa realizada, seria possível ao Estado comprar o mesmo

mobiliário, nas quantidades previstas, por cerca de um terço do preço previsto no

Contrato.

Com a realização de concurso público internacional e a consequente apresentação de

propostas por várias empresas de forma concorrencial seria possível, muito

provavelmente, obter maiores poupanças.

Considera-se por isto que, da inclusão do mobiliário no contrato celebrado com a Carya

Timor-Leste, por via da celebração do Adicional 3, consubstanciando esta uma

adjudicação por ajuste directo a esta empresa, resultaram prejuízos financeiros para o

Estado.

No âmbito do Contraditório, foi afirmado que “(...) a decisão de incluir o fornecimento dentro do

contrato de construção, foi tomada em Conselho de Ministros”.

Foi ainda dito que “[a] análise aos preços propostos antes da assinatura de contrato condiz com

as especificações técnicas dos bens, que no caso se pretendem de madeira maciça e grau de

qualidade adequado. A ADN não considera esclarecedora a comparação que é feita pela

auditoria entre os preços de contrato e os valores por si considerados como preços justos

mercados, já que não foi fornecido qualquer documentos de especificações técnicas relativo a

esses elementos que a auditoria considera como compatíveis. Seria útil a apresentação dessa

justificação para que a ADN pudesse comprovar a justeza da acusação”.

As alegações apresentadas merecem os seguintes comentários.

Desde logo, o facto da decisão de incluir o fornecimento de mobiliário num contrato de obras ter

sido tomada em Conselho de Ministros não justifica a opção tomada que, conforme ficou

demonstrado, consubstanciou um ajuste directo à empresa do qual resultaram pagamentos bem

acima dos preços de mercado.

Relativamente à necessidade de apresentação de “especificações técnicas” por parte da

Auditoria para que a ADN se possa pronunciar sobre a “justeza” da comparação feita, tal não faz

sentido pelas seguintes razões:

1) Desde logo porque cabe ao Dono da Obra, neste caso a ADN, a definição das

“especificações técnicas” de todas as componentes do Projecto.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

43


Durante a Auditoria a ADN foi questionada no sentido de fornecer essas “especificações

técnicas” tendo sido informada que normalmente as especificações técnicas são aquelas

que constam no BoQ (sem mais desenvolvimentos).

Ora, relativamente ao mobiliário incluído no contrato, o que consta do BoQ é,

designadamente, o seguinte: office table; chair; filling cabinet; white board.

Não foi definida qualquer característica relativamente ao mobiliário, sendo, por isso, difícil

perceber como é que a ADN verificou que os preços a incluir no contrato eram os

adequados, uma vez que o tipo específico de mobiliário, nomeadamente, o seu nível de

qualidade, não foi definido.

2) O trabalho realizado na Auditoria consistiu em procurar na cidade de Díli o preço do

mobiliário equivalente em todos os aspectos, como sejam a dimensão, materiais e outras

características, ao fornecido pela Carya Timor-Leste e instalado nas instalações públicas

nos vários Distritos, não sendo, para isso, necessária a definição de “especificações

técnicas” conforme afirmado em contraditório.

Acresce que, as imagens apresentadas na Tabela 24 não deixam qualquer margem para dúvidas

sobre o inflaccionamento dos preços previsto no contrato.

Com todo o respeito que é devido pelas entidades envolvidas, até o cidadão comum sabe o

preço de mercado das cadeiras constantes da Tabela, usadas por quase todas as instituições

públicas timorenses e facilmente encontradas à venda em várias lojas de mobiliário na cidade de

Díli. O mesmo acontece com os armários de arquivo ou as secretárias de escritório.

Da ADN, enquanto entidade pública responsável pelo gestão do Programa dos ODM, exigia-se

mais rigor na apreciação dos preços a incluir no contrato, com vista à defesa dos interesses

financeiros do Estado.


8. Proceda à revisão dos preços dos mobiliários incluídos no Contrato, com vista à

adequação dos respectivos preços contratuais aos preços de mercado;

9. Abstenha-se no futuro de incluir no objecto de contratos de obras o fornecimento

de mobiliário.

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44


2.2.6.2 Quantidades de Trabalhos Previstos nos BoQ

Constatou-se a existência de erros nas quantidades de trabalhos incluídos nos BoQ e de

trabalhos considerados em duplicado, dos quais resulta o sobrepreço contratual, conforme

análise feita nos Pontos seguintes.

As correcções às respectivas quantidades constam dos Anexos 2.1 a 2.4, páginas 5 a 9 do Vol.

II deste Relatório de Auditoria.

Erros nas Quantidades de Trabalhos

As quantidades de trabalhos relativos a Accessories Doors and Window Works dos centros

comunitários, como sejam, a colocação de fechaduras e dobradiças nas portas e janelas,

encontram-se erradas, conforme se apresenta no Anexo 2.1, páginas 5 e 6 do Vol. II.

Este erro consistiu na aplicação de quantidades completamente desajustadas aos centros

comunitários, cujo projecto previa apenas a existência de 4 portas e de uma janela, originando

um empolamento do valor contratual de 493.131 USD, resultante da diferença entre o valor

previsto no contrato de 542.999 USD, calculado com base em quantidades erradas para os

trabalhos em questão, e o valor de 49.868 USD, referente às quantidades correctas – cf. Anexo

3, página 10 do Vol. II.

Refira-se, como exemplo, a inclusão de 71,7 fechaduras no BoQ para um centro comunitário

com 4 portas.

Verificou-se, também, a existência no BoQ dos centros comunitários, clínicas, lavandarias e

minimercados, de erros nas quantidades dos trabalhos de Floor tile13.

Nestes trabalhos foram consideradas as quantidades de, respectivamente, 125 m2, 80 m2, 40

m2 e 85m2, quando as quantidades correctas face aos projectos são de 67,75 m2, 66m2, 20 m2

e 48m2, diferenças que originaram o empolamento de 148.683 USD.

Por fim, constataram-se, ainda, erros nas quantidades dos trabalhos de construção dos telhados

dos centros comunitários, lavandarias e minimercados. Estão em causa os trabalhos de:

Construction Steel Truss Galavalum;

Construction Galvalum Roof 0.42 mm;

Roof Top;

13

Verificou-se ainda a existência de erros não materialmente relevante nas quantidades de trabalhos para Glass works nas escolas infantis e centros comunitários.

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45


Listplank Works 30 x 2 cm.

Relativamente a estes trabalhos, o empolamento total contratual foi de 128.742 USD.

O total do sobrepreço resultante de erros nos BoQ dos centros comunitários, clínicas,

mini mercados e lavandarias atingiu o total de 770.556 USD.

Trabalhos Considerados em Duplicado no BoQ

Dos trabalhos incluídos nos BoQ das diferentes instalações públicas constam trabalhos em

duplicado que, por esta razão, não deviam ser objecto do Contrato e, consequentemente, de

pagamento. Estão nesta situação os seguintes trabalhos:

a) Site Clearing

A limpeza do terreno para a construção das instalações públicas foi objecto de pagamento

em duplicado, uma vez que o mesmo tipo de trabalho tem sido pago pelo Estado no âmbito

da componente Estradas e Drenagem, através dos trabalhos de Clearing and grubbing - cf.

Ponto 2.2.7.3.

b) Supply Water for Work

O fornecimento de água para os trabalhos de construção já se encontra incluído nos preços

unitários relativos a Concrete and Foundation Works.

c) Install Lamp Essential 20w Philips e Install Lamp Essential 40w Philips

A instalação destas lâmpadas já se encontram incluídas nos trabalhos de Supply and Install

Lamp, de acordo com a justificação dos respectivos preços unitários – unit price analysis.

d) Install Power Outlet Broco

A instalação de fichas eléctricas está incluído nos trabalhos de Installation Power Outlet.

e) Install Switch Broco

A instalação dos interruptores está englobada nos trabalhos de Single Broco Switch e

Double Broco Switch.

f) Pipe Accessories

Os acessórios para a instalação da canalização das casas de banho incluídos nos preços

unitários dos trabalhos de Install Pipe PVC 4’’ Aw, Install Pipe PVC 3’’ Aw e Install Pipe

PVC 1/2’’ Aw.

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46


Tabela 25 – TRABALHOS EM DUPLICADO – PREÇO TOTAL CONTRATUAL

USD

Aldeias N.º Aldeias p/

Distrito Custo p/ Aldeia

Custo Total

Díli 3 5,250 15,749

Lautem 6 5,277 31,661

Baucau 5 5,263 26,317

Viqueque 6 5,291 31,744

Manatuto 7 5,263 36,844

Aileu 5 5,263 26,317

Manufahi 4 5,277 21,108

Liquiça 3 5,263 15,790

Ermera 3 5,263 15,790

Ainaro 5 5,277 26,385

Bobonaro 5 5,277 26,385

Covalima 10 5,277 52,769

Oecusse 3 5,291 15,872

(A) Custo Contratual 342,732

(B) Taxa de Lucro e Imposto de Retenção (12%) x (A) 41,128

(C) Preço Total Contratual (A) + (B) 383,860

O preço total contratual dos trabalhos considerados em duplicado é de 383.860 USD.

No contraditório, foi afirmado que os erros existentes nas quantidades de trabalhos previstos

nos BoQ se deveram a “lapso técnico”, tendo sido dada a “(...) garantia de que todos os mapas

de quantidades serão revistos e os assuntos minuciosamente analisados, de modo a por cobro à

incorrecção que neste momento existe, de acordo com o estipulado em contrato” e que “[o]

Empreiteiro concorda com a devolução das verbas pagas excessivamente, logo que se proceda

à reinspecção dos locais de obra e se chegue a acordo quanto às efectivas quantidades

excessivas”.

Quanto aos trabalhos em duplicado, a ADN procedeu à sua revisão e apurou as correcções a

efectuar e que serão consideradas na alteração que irá efectuar aos BoQ.


10. Realize a revisão dos BoQ contratuais com vista à correcção de todos os erros de

quantidades e duplicações de trabalhos existentes;

2.2.6.3 Análise dos Coeficientes de Mão-de-Obra nos Preços Unitários dos Trabalhos

Foi realizada a revisão aos coeficientes de mão-de-obra imputados aos vários preços unitários

dos trabalhos necessários à construção das Instalações Públicas e que constam dos respectivos

BoQ. Os cálculos efectuados constam do Anexo 4, páginas 11 a 18 do Vol. II deste Relatório de

Auditoria.

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47


De acordo com os resultados alcançados constatou-se a existência de sobrepreço em relação à

mão-de-obra imputada aos vários trabalhos, à semelhança do que aconteceu com a existência

de erros e duplicações de trabalhos nos BoQ e com o sobrepreço dos materiais de construção e

do mobiliário analisados nos pontos anteriores.

Tabela 26 – MÃO-DE-OBRA IMPUTADA AOS TRABALHOS - SOBREPREÇO

Instalação Pública Total de Dias de Trabalho -

Homem Pagos

N.º Meses de Construção - cenários (*)

Média de 6 trabalhadores

Média de 10 trabalhadores

Capela 1,549 9.9 6.0 Escola 1,286 8.2 4.9

Centro Comunitário 1,067 6.8 4.1 Clínica 764 4.9 2.9

Mercado 407 2.6 1.6 Lavandaria 170 1.1 0.7

Total 5,244 33.6 20.2

(*) Considerando 26 dias de trabalho por mês (de segunda a sábado)

De acordo com os cenários constantes da tabela anterior, que têm por base o total de dias –

homem totais por instalação pública, o total previsto no Adicional 3 e pago pelo Estado é

manifestamente exagerado face ao prazo normal para construção deste tipo de instalações.

Assim, considerando um número médio de 10 trabalhadores afectos exclusivamente à

construção de cada uma das instalações públicas, teríamos um prazo de construção de 20,2

meses para as 6 instalações públicas, ou seja, quase 2 anos, prazo que ultrapassa, em muito, o

que se verificou nas aldeias em que as mesmas foram construídas.

Isto sem esquecer que este cenário, de 10 trabalhadores em permanência na construção de uma

instalação pública, nem sequer se coloca, uma vez que existem trabalhos que apenas exigem 2,

3 ou 4 trabalhadores, como seja, por exemplo, as instalações eléctricas ou a pintura de paredes.

Acresce que, a construção de várias instalações públicas numa aldeia é feita em simultâneo, ou

seja, os mesmos 10 trabalhadores podem estar a trabalhar em vários edifícios ao mesmo tempo.

Isto mesmo foi confirmado pelos chefes de suco, chefes de aldeia e encarregados de obra.

Considerando o cenário de 6 trabalhadores a tempo integral em cada instalação pública, cenário

mais realista, teríamos um prazo total de 33,6 meses, equivalente a quase três anos.

A título exemplificativo, veja-se o prazo de construção do telhado (roofing works) de um centro

comunitário, em que os preços dos vários trabalhos de construção têm incluídos 330,5 dias –

homem, ou seja, o Estado paga, se considerados 10 homens em exclusivo, 33 dias para a sua

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CÂMARA DE CONTAS

48


construção. Se considerados 6 homens (cenário mais provável), o Estado estaria a pagar

55 dias de salários para a sua construção. Ora, a construção do telhado de um centro

comunitário demora 5 dias a construir.

Outro exemplo que pode ser dado é a construção de um centro comunitário e de uma clínica (por

exemplo: Cailoi), com prazo que, considerados 10 trabalhadores pagos, atinge os 7 meses (210

dias), é de cerca de 45 dias.

Na construção de uma escola, um centro comunitário, uma clínica, um mini mercado e uma

lavandaria são pagos pelo Estado um total de 3.695 dias – homem, que considerados 10

trabalhadores corresponde a 14,2 meses de prazo de construção, quando na realidade o mesmo

é de cerca de 4,5 meses (exemplo: Aubeon).

Quer isto dizer que as quantidades de dias – homem referente aos vários trabalhos

previstos nos BoQ e pagos pelo Estado, são manifestamente exagerados dando origem ao

sobrepreço do valor contratual.

Em contraditório foi afirmado que:

“Relativamente a este capítulo, importa referir que a análise de preços preparada antes da implementação dos trabalhos, é feita, numa primeira fase, com base em estimativas e elementos da própria experiência dos técnicos, não havendo até então nenhuma base de dados fiável que pudesse fazer corresponder com exactidão a produtividade prevista com a efectivamente alcançada, a não ser os documentos (...) importados do MOP e da ILO, assim como o documento de análise STANDAR NASIONAL INDONESIA (SNI), que sempre serviu de base ao trabalho desempenhado pela Agência de Desenvolvimento Nacional”

Por outro lado, as estimativas alcançadas reflectem a experiência dos técnicos obtida noutros países, e que não pode ser aplicada em Timor-Leste, por vários factores, nomeadamente a capacidade técnica e produtividade dos trabalhadores locais (...).

Por norma, é de consenso geral, que a mão-de-obra nacional tem índices de produtividade baixos, razão pela qual o factor de segurança aplicado à realização de uma estimativa deve ser considerável.

De referir também, que após a análise no terreno, evidencia-se mais fácil a análise à carga de mão-de-obra afecta a cada tarefa, comparativamente com a mesma análise, feita em fase de projecto. (...)

É essa análise que tem reforçado a base de dados da ADN, com vista ao melhoramento dos índices de mão-de-obra a considerar em cada projecto. Nos dias de hoje, o departamento de estimativas de custo da ADN está já provido de elementos bastante mais fiáveis do que anteriormente para a sua análise de preços de cada tarefa, em função da natureza, complexidade, padrão de qualidade e localização do projecto”.

Apesar de se concordar com tudo o que foi afirmado no âmbito do contraditório, importa referir o

seguinte.

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CÂMARA DE CONTAS

49


Um dos objectivos que se pretende alcançar com a realização de obras públicas é criar

empregos para trabalhadores nacionais. Este objectivo encontra-se bastante claro, por exemplo,

na al. c) do n.º 5 do art. 86.º do RJA.

No entanto, e apesar de se poder aceitar o argumento apresentado relativo à produtividade dos

trabalhadores nacionais, a verdade constatada em obra revela que os trabalhadores timorenses

representam menos de metade do total dos trabalhadores contratados pela Carya Timor-Leste

para trabalhar no Programa dos ODM.

Assim, é necessário ter cuidado com as estimativas relativas à “carga” de mão-de-obra a afectar

a cada trabalho em que se parte do pressuposto de que serão trabalhadores nacionais a realizar

os mesmos, por se correr o risco de proporcionar ganhos desproporcionados ao Empreiteiro, na

medida em que, muitas das vezes, os trabalhos são realizados por trabalhadores estrangeiros.

Ou seja, haverá seguramente situações em que o Estado estará a pagar mais mão-de-obra com

o pretexto de que se tratam de trabalhadores nacionais, com produtividade mais baixa, e, na

prática, as empresas recorrem a trabalhadores estrangeiros com maior produtividade, por forma

a obterem maiores ganhos de produtividade. Nestas situações o Estado acaba duplamente

prejudicado.

No entanto, não pode deixar de se enaltecer os esforços desenvolvidos pela ADN no sentido de

melhorar as suas estimativas quanto à mão-de-obra e as suas bases de dados.

Um destes esforços, passou pela elaboração e publicação por parte da ADN do Timor-Leste

Standard Method of Measurement (TL-SMM) em Janeiro de 2015.

Com efeito, se analisados os cálculos apresentados neste documento da ADN sobre os

coeficientes de mão-de-obra (cf. Standard Coeficiente of Unit Price Analysis for Civil Works -

Manual Works - , páginas 66 a 100) , tirar-se-á, seguramente, a mesma conclusão a que se

chegou nesta auditoria sobre o sobrepreço contratual no que se refere à mão-de-obra imputada

aos vários trabalhos.


11. Reveja a carga de mão-de-obra afecta à realização dos vários trabalhos de

construção civil prevista no contrato (unit price analysis) com vista à eliminação do

sobrepreço existente.

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50


2.2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES FÍSICAS

2.2.7.1 Considerações Prévias

Foram realizadas, entre os dias 30 de Junho e 24 de Julho de 2014, verificações físicas as 23

aldeias localizadas em 6 distritos de Timor-Leste com o objectivo de avaliar a execução física

das obras.

Posteriormente, foi realizada uma verificação física a Mehara, Lautem, nos dias 1 e 2 de

Dezembro de 2014.

Tabela 27 – ALDEIAS OBJECTO DE VERIFICAÇÃO FÍSICA

Distrito Suco / Aldeia

Aileu Malere

Liurai

Ainaro Nugufu

Hatudo

Baucau Lanud

Covalima

Lalawa-Halimea

Lalawa-KotaFoun

Lalawa-TulaEdu

Belekasak-Gazolo

Belekasak-Betis

Belekasak-Dais

Belekasak-Matai

Matai-HaliHun

Haemanu

Sanfuk

Lautem Mehara

Manatuto Aubeon

Uma Boco

Viqueque

Luca SP4

Bibileo-Lalerek Mutin

Cailoi

Uma Kiik Craras

Wesoru

Bahalarawain

O Relatório Fotográfico das verificações físicas realizadas consta do Anexo 7, páginas 181 a

235 do Vol. II deste Relatório de Auditoria.


Não se verificaram diferenças entre o número de casas facturadas e pagas e o número de casas

efectivamente construídas.

No entanto, não foi possível confirmar a entrega formal das casas ao Estado pela empresa de

construção aquando da sua conclusão. Esta situação assume particular relevância relativamente

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

51


à responsabilidade pela segurança das mesmas uma vez que se constatou a existência, em

várias aldeias, de casas destruídas antes mesmo de alguma vez terem sido habitadas.

Relativamente à situação verificada nas várias aldeias importa salientar as seguintes situações.

Construção de Habitações sem a Aplicação de Ferros Laterais de Reforço Estrutural

Constatou-se na generalidade das aldeias visitadas a não aplicação em todas as casas de ferros

laterais de reforço estrutural (em X).

Esta constatação pode ser verificada no Relatório Fotográfico – cf. Anexo 7, páginas 181 a 235

do Vol. II – apresentando-se, em seguida, alguns exemplos.

Figura 1–NÃO APLICAÇÃO DE FERROS LATERAIS DE REFORÇO ESTRUTURAL NAS HABITAÇÕES - EXEMPLOS

1 – Habitação construída em Cailoi, Viqueque, com aplicação dos ferros de reforço estrutural

2 – Habitação construída em Malere, Aileu

3 – Habitação construída em Nugufu, Ainaro 4- Habitação construída em KotaFoun, Covalima

Considerando que está em causa a resistência das habitações construídas, assim como, a

segurança das pessoas que nelas vivem, a ADN deve garantir a correcção destas situações e

assegurar que não voltam a acontecer no futuro.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

52



12. Realize a reinspecção de todas as casas construídas com vista à identificação de

todas as situações em que se encontram em falta os ferros laterais de reforço

estrutural e exija à Carya Timor-Leste que proceda à sua instalação.

Danos Resultantes da Fraca Resistência das Habitações e de Deficiências de Construção

Verificou-se a existência de danos decorrentes da fraca resistência das habitações às condições

climatéricas, nomeadamente, a resistência ao vento, bem como de deficiências de construção.

Dos danos destacam-se os danos provocados nas cozinhas, vidros de janelas e tectos falsos,

nas aldeias de Kotafoun, Tulaedu e Betis (Covalima), Nugufu (Ainaro), Uma Boco (Manatuto),

Luca SP4 (Viqueque) e Mehara (Lautem) – cf. Relatórios Fotográficos.

Em Wesoro constatou-se a destruição por construção deficiente de um número considerável de

biotank (fossas cépticas), situação que coloca em causa a utilização das habitações pelos

residentes e a sua saúde.

Figura 2–DEFICIÊNCIAS DE CONSTRUÇÃO DOS BIOTANK – FOSSAS CÉPTICAS - WESORO

1 –Fossa céptica construída em Wesoru (i) 2 - Fossa céptica construída em Wesoru (ii)

Estas situações devem merecer uma atenção especial por parte da ADN por forma a assegurar a

sua reparação pela Carya Timor-Leste.


13. Exija à Carya Timor-Leste a reparação de todas as fossas cépticas (biotank)

construídas de forma deficiente em Wesoro.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

53


Construção de Habitações em Desconformidade com o Contrato em Wesoro

Consta do BoQ das habitações de 41,8 m2 e de 55,20 m2 (Adicional 1), no âmbito dos trabalhos

de construção civil, a aplicação em todas as casas de uma folha plástica – Laying of plastic sheet

– antes da construção do piso em cimento, pelos preços unitários de 85,80 USD e de 103,35

USD, respectivamente.

Com a celebração do Adicional 3, o preço deste trabalho para a habitação de 41,8 m2 aumentou

para 128,70 USD e manteve-se igual nas casas de 55,2 m2. Para as habitações 55,41 m2 o

preço fixado foi de 112,13 USD.

No suco de Wesoru está prevista a construção de 98 casas de 55,2 m2 e 264 casas de 55,41

m2.

Nas verificações físicas, realizadas no dia 16 de Julho de 2014, constatou-se a não aplicação da

folha plástica e da malha de aço na construção do piso das casas, conforme se pode ver nas

fotografias seguintes.

Figura 3–DESCONFORMIDADES NAS HABITAÇÕES EM WESORO VS BIBILEO

1 - Construção do chão de habitações em Wesoru 2 - Construção do chão de habitações em Wesoru

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3 - Construção do chão de habitações em Bibileo 4- Construção do chão de habitações em Bibileo

O que está previsto no BoQ corresponde ao aplicado, por exemplo, em Bibileo.

Até ao pagamento n.º 8, referente aos trabalhos medidos até Junho de 2014, haviam sido pagos

os trabalhos de construção civil – onde se incluem os trabalhos de colocação da folha plástica –

relativos a 68 casas de 55,2 m2 e 110 casas de 55,41 m2 no suco de Wesoru.

Não foi possível determinar o preço da armadura em ferro não aplicada na obra, uma vez que

não foi facultado á equipa de auditoria a desagregação do preço unitário para o trabalho de

constrution of floor slab 1:3:5.

Assim, terão sido pagos 10.128 USD e 12.334 USD, referentes às casas de 55,2 m2 e 55,41 m2,

respectivamente, relativos a folhas plásticas que não terão sido aplicadas na construção das

casas.

Apesar de não ter sido possível verificar a não aplicação da folha plástica nas casas já

concluídas, a equipa de auditoria foi informada pela população que aquela folha plástica não foi

aplicada em nenhuma casa.

Face ao exposto, está em causa o eventual pagamento de 22.462 USD de trabalhos não

executados no suco de Wesoru que deverão ser objecto de revisão por parte da ADN e

posterior acerto de contas com a Carya Timor-Leste.

No âmbito do Contraditório, foi afirmado que a não aplicação de membrana plástica em

Wesoru se deveu a razões técnicas e que “(...) tendo sido inadvertidamente certificada para

pagamento, será oportunamente deduzida no próximo certificado (...). Já a não aplicação de

malha de aço não foi de facto executada nem paga.

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55



14. Proceda à recuperação a favor do Estado dos valores pagos indevidamente

resultantes da não execução do trabalho correspondente à aplicação de folha

plástica no piso em cimento das casas construídas em Wesoro, no valor de

22.462USD.

Pagamento de Painéis Solares Inexistentes em Mehara

Na tipologia de casas introduzida no Contrato por força da celebração do Adicional 1estava

prevista a instalação de 2 painéis solares e respectivas instalações eléctricas em cada habitação

de 41,8 m2 e de 55,2 m2, pelo preço de 965 USD por habitação.

Com a celebração do Adicional 3, alteraram-se os trabalhos eléctricos previstos para as casas,

por forma a permitir a ligação das mesmas às linhas de distribuição de energia eléctrica da

EDTL, pelo preços unitários 497,21 USD e de 565,56 USD, para as casas de 41,8 m2 e de 55,2

m2, respectivamente. Com esta alteração, suprimiram-se os trabalhos relativos aos painéis

solares e sua instalação previstos no Adicional 1.

No entanto, verificou-se que em Mehara, foram facturados e pagos os painéis solares e os

trabalhos eléctricos necessários à sua instalação, mas também foram facturados e pagos os

trabalhos eléctricos necessários à ligação às linhas de distribuição eléctrica, constituindo isto o

pagamento em duplicado de trabalhos.

Com vista a esclarecer esta situação, foi realizada a verificação física das obras executadas em

Mehara no âmbito desta auditoria, tendo-se constatado – cf. Relatório Fotográfico que consta do

Anexo 7.5, páginas 211 a 215 do Vol. II deste Relatório de Auditoria – que não foram

instalados quaisquer painéis solares, apesar de terem sido pagos.

De acordo com a população local, nenhuma das 150 habitações ali construídas teve alguma vez

painéis solares.

O cálculo dos pagamentos feitos em excesso consta das tabelas seguintes.

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Tabela 28 – PAGAMENTOS E INDEVIDOS – HABITAÇÕES 41,8M2 - MEHARA

Habitação 41.8 m2 - Mehara Valor p/ Casa

(USD)

Trab. Eléctricos Pagos (n.º habitações)

N.º Descrição dos Trabalhos Eléctricos Pag. 3 Pag. 6 Pag. 7

ADICIONAL 1

C ELECTRICAL WORKS

1. Provide and install solar panel and accessories 80 watt capacity 900.00 63

2. Installation electrical works 65.00 63

ADICIONAL 3

C ELECTRICAL WORKS

1. Provide and Instalation of Electrical Works 497.21

60 30

N.º Casas onde foram feitas instalações eléctricas

153

N.º casas construídas (41.8 m2)

90

Diferença Injustificada (Painéis Solares) - n.º casas

63

Diferença Injustificada (Painéis Solares) - USD

60,795

Tabela 29 – PAGAMENTOS INDEVIDOS – HABITAÇÕES 55,2 M2 - MEHARA

Habitação 55.2 m2 - Mehara Valor p/ Casa

(USD)

Trab. Eléctricos Pagos (n.º habitações)

N.º Descrição dos Trabalhos Eléctricos Pag. 3 Pag. 6 Pag. 7

ADICIONAL 1

C ELECTRICAL WORKS

1. Provide and install solar panel and accessories 80 watt capacity 900.00 42

2. Installation electrical works 65.00 42

ADICIONAL 3

C ELECTRICAL WORKS

1. Provide and Instalation of Electrical Works 565.56

60

N.º Casas onde foram feitas instalações eléctricas

102

N.º casas construídas (55,2 m2)

60

Diferença Injustificada (Painéis Solares) - n.º casas

42

Diferença Injustificada (Painéis Solares) - valor

40,530

Desta situação resultou a realização de pagamentos ilegais e indevidos no valor global de

101.325 USD, decorrente da inexistência de contraprestação.

Relativamente a esta matéria foi afirmado em contraditório que:

“Os painéis solares que a Auditoria afirma não terem sido instalados, foram-no de facto. Com efeito, estaria previsto inicialmente para esta aldeia a instalação de painéis solares, que são considerados provisórios até à data em que já seja possível a ligação da rede eléctrica pública às casas. Dado que, nesta aldeia, foi possível posteriormente a ligação à rede pública, os painéis foram solicitados retirar, sem que esse trabalho (mão-de-obra para retirada dos painéis) resultasse em encargos solicitados pelo empreiteiro. A ADN vai reaver os materiais reutilizáveis, que neste momento se encontram em posse do empreiteiro, e posteriormente encaminhá-los para um outro projecto da forma que se considere mais adequada, já que se trata de património do estado.”

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Apesar das afirmações feitas importa referir que aquando da deslocação da Equipa de Auditoria

a Mehara, nos dias 1 e 2 de Dezembro de 2014, os auditores reuniram com as autoridades e

população local. Esta deslocação visou verificar especificamente a existência dos painéis solares

aqui em questão.

Assim, foi questionado o Administrador do Sub-Distrito, Chefe do Suco, o Chefe da Aldeia e

vários outros membros da comunidade sobre este assunto, tendo todos sido unânimes ao

afirmar que as casas construídas na aldeia nunca tiveram quaisquer painéis solares.

No seguimento das afirmações feitas em contraditório, a Equipa de Auditoria reviu novamente os

seus registos fotográficos da aldeia de Mehara procurando localizar nos telhados das casas

construídas algum vestígio da instalação de painéis solares, como sejam, diferenças de cor

decorrentes de diferentes níveis de exposição solar, marcas da perfuração dos telhados para a

montagem da estrutura metálica sobre a qual são colocados os painéis solares, sem sucesso.

Por estas razões, mantêm-se as conclusões expressas no Relato de Auditoria quanto à

ilegalidade do pagamento de 101.325 USD.


15. Proceda à recuperação a favor do Estado dos valores pagos indevidamente

resultantes da não colocação de painéis solares em Mehara, no valor de

101.325USD.

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De acordo com o Projecto, as estradas a construir são de três tipos: subbase course, concrete e

asphalt, de acordo com os desenhos seguintes.

Figura 4–DESENHO DAS ESTRADAS PREVISTAS NO ADICIONAL 3

Clearing and Grubbing e Sub Grade Preparation

O BoQ para as Estradas e Drenagem inclui, de entre outros, os trabalhos de Clearing and

grubbing e Sub grade preparation necessários à construção das estradas e dos sistemas de

drenagem. O primeiro consiste na limpeza do terreno e inclui o corte e arranque de árvores e

arbustos conforme se pode ver na figura seguinte.

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Figura 5 – CLEARING AND GRUBBING – WESORU, 17 DE JULHO DE 2014

Já o segundo consiste na preparação dos terrenos existentes destinados à construção das

estradas novas antes da construção dos pavimentos. Este trabalho pressupõe a realização de

compactação do terreno com recurso a meios mecânicos, como sejam, compactadores de rodas

pneumáticas ou compactadores vibratórios de asfalto.

O objectivo deste trabalho é assegurar uma maior resistência e homogeneidade dos terrenos

que conduza à densificação desejada dos mesmos, necessária à construção de estradas.

Constatou-se contudo que ambos os trabalhos foram aplicados à totalidade da área dos terrenos

dos sucos / aldeias onde foram construídas habitações e outras infraestruturas no âmbito do

Programa dos ODM e não apenas à área onde foram construídas estradas ou sistemas de

drenagem.

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60


Os trabalhos medidos e facturados até ao pagamento 8 nos sucos / aldeias objecto de vistoria

constam da tabela seguinte.

Tabela 30 – PAGAMENTOS REALIZADOS CLEARING AND GRUBBING E SUB GRADE PREPARATION

USD


B.1. Clearing and grubbing B.2 Sub grade preparation Total (3) = (1) +

(2) Unid. Qts Preço

Unitário Valor

(1) Unid. Qts

Preço Unitário

Valor (2)

Aileu Liurai m2 40,600.00 0.37 15,022.00 m2 40,600.00 2.30 93,380.00 108,402.00

Malere m2 28,586.66 0.37 10,577.06 m2 28,586.70 2.30 65,749.41 76,326.47

Ainaro Nugufu m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Hatudo m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Baucau Lanud m2 81,026.06 0.37 29,979.64 m2 81,026.10 2.30 186,360.03 216,339.67

Covalima

Lalawa-Halimea m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Lalawa-KotaFoun m2 30,056.50 0.39 11,722.04 m2 30,056.50 2.41 72,436.17 84,158.20

Lalawa-TulaEdu m2 27,676.65 0.39 10,793.89 m2 27,676.65 2.41 66,700.73 77,494.62

Belekasak-Gazolo m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Belekasak-Betis m2 32,896.59 0.39 12,829.67 m2 32,896.59 2.41 79,280.78 92,110.45

Belekasak-Dais m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Belekasak-Matai m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Matai-HaliHun m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Haemanu - Beco m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Sanfuk m2 0.00 0.39 0.00 m2 0.00 2.41 0.00 0.00

Lautem Mehara m2 92,693.75 0.39 36,150.56 m2 92,693.75 2.41 223,391.94 259,542.50

Manatuto Aubeon m2 65,194.92 0.37 24,122.12 m2 65,194.90 2.30 149,948.27 174,070.39

Uma Boco m2 85,950.00 0.37 31,801.50 m2 85,950.00 2.30 197,685.00 229,486.50

Viqueque

Luca SP4 m2 44,123.00 0.40 17,649.20 m2 44,123.00 2.52 111,189.96 128,839.16

Bibileo-Lalerek Mutin m2 0.00 0.40 0.00 m2 0.00 2.52 0.00 0.00

Cailoi m2 0.00 0.40 0.00 m2 0.00 2.52 0.00 0.00

Uma Kiik Craras m2 21,674.00 0.40 8,669.60 m2 21,674.00 2.52 54,618.48 63,288.08

Wesoru m2 0.00 0.40 0.00 m2 0.00 2.52 0.00 0.00

Bahalarawain m2 0.00 0.40 0.00 m2 0.00 2.52 0.00 0.00

Custo Real 183,718.22

1,300,740.76 1,510,058.05

Taxa de Lucro + Imposto de Retenção (12%) 22,046.19

156,088.89 181,206.97

Preço Total 205,764.41

1,456,829.65 1,691,265.01

Conforme se pode observar na tabela anterior a área (m2) facturada em relação aos dois

trabalhos em cada aldeia é igual.

Relativamente ao trabalho de Clearing and grubbing considera-se aceitável que tenha sido paga

a área referente a terrenos que não se destinavam à construção das estradas ou dos sistemas

de drenagem, dado que foram construídas casas em terrenos onde foi necessário o

desmatamento completo – cf. Figura 4. De salientar que, o BoQ das habitações previstas no

contrato e respectivos adicionais não previa o trabalho de limpeza dos terrenos.

O mesmo já não aconteceu relativamente à construção das instalações públicas, razão pela qual

esses trabalhos foram considerados como tendo sido pagos em duplicado no âmbito da esta

auditoria, conforme visto no Ponto 2.2.6.2.

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61


Não obstante, em resultado das vistorias realizadas constataram-se divergências entre a

áreas facturadas e pagas e as medições da equipa de auditoria relativamente ao trabalho

de Clearing and grubbing, que poderão ter dado origem a sobrefacturação nas aldeias de

Malere, Aileu, e de Uma Boco e Aubeon, em Manatuto.

Neste sentido, as áreas facturadas deverão ser revistas pela ADN.

Já a medição e pagamento do trabalho Sub grade preparation nos terrenos destinados à

construção de habitações não pode ser aceite uma vez que este trabalho não foi

executado nestes terrenos, conforme facilmente se pode observar da comparação das imagens

fotográficas seguintes com as imagens recolhidas durante as visitas aos sucos / aldeias pela

equipa de auditoria – Relatório Fotográfico – Não execução do Sub grade preparation, Anexo 8,

páginas 236 a 240 do Vol. II deste Relatório.

Na figura seguinte apresentam-se dois exemplos da realização destes trabalhos.

Figura 6 – SUB GRADE PREPARATION – EXEMPLOS

Nota: imagens obtidas na internet

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62


Por esta razão apenas foram realizados os trabalhos de sub grade preparation nos terrenos

destinados à construção de estradas cujas áreas (m2) constam na tabela seguinte. As áreas aqui

consideradas foram as medidas para o trabalho C.1 Subbase course.

Tabela 31 – SUB GRADE PREPARATION – PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS

USD


B.2 Sub grade preparation

Facturado e Pago Auditoria

Unid. Qts Preço Unitário Valor

(1) Qts Preço Unitário

Valor (2)

Pagamentos Indevidos (3) = (1) - (2)

Aileu Liurai m2 40,600.00 2.30 93,380.00 6,264.00 2.30 14,407.20 78,972.80

Malere m2 28,586.70 2.30 65,749.41 2,999.25 2.30 6,898.28 58,851.14

Ainaro Nugufu m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Hatudo m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Baucau Lanud m2 81,026.10 2.30 186,360.03 15,238.50 2.30 35,048.55 151,311.48

Covalima

Lalawa-Halimea m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Lalawa-KotaFoun m2 30,056.50 2.41 72,436.17 9,056.50 2.41 21,826.17 50,610.00

Lalawa-TulaEdu m2 27,676.65 2.41 66,700.73 5,176.65 2.41 12,475.73 54,225.00

Belekasak-Gazolo m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Belekasak-Betis m2 32,896.59 2.41 79,280.78 7,936.59 2.41 19,127.18 60,153.60

Belekasak-Dais m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Belekasak-Matai m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Matai-HaliHun m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Haemanu - Beco m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Sanfuk m2 0.00 2.41 0.00 0.00 2.41 0.00 0.00

Lautem Mehara m2 92,693.75 2.41 223,391.94 13,000.01 2.41 31,330.02 192,061.91

Manatuto Aubeon m2 65,194.90 2.30 149,948.27 8,183.25 2.30 18,821.48 131,126.80

Uma Boco m2 85,950.00 2.30 197,685.00 14,435.00 2.30 33,200.50 164,484.50

Viqueque

Luca SP4 m2 44,123.00 2.52 111,189.96 5,122.50 2.52 12,908.70 98,281.26

Bibileo-Lalerek Mutin m2 0.00 2.52 0.00 0.00 2.52 0.00 0.00

Cailoi m2 0.00 0.40 0.00 0.00 0.40 0.00 0.00

Uma Kiik Craras m2 21,674.00 2.52 54,618.48 3,074.00 2.52 7,746.48 46,872.00

Wesoru m2 0.00 0.40 0.00 0.00 0.40 0.00 0.00

Bahalarawain m2 0.00 0.40 0.00 0.00 0.40 0.00 0.00

Custo Real 1,300,740.76

213,790.28 1,086,950.48

Taxa de Lucro + IR (12%) 156,088.89

25,654.83 130,434.06

Preço Total 1,456,829.65

239,445.11 1,217,384.54

Neste sentido, considera-se que o pagamento deste trabalho nas áreas que vão além das

correspondentes aos terrenos destinados à construção de estradas é injustificado uma

vez que corresponde a trabalhos não realizados, sendo, por esta razão, um pagamento

ilegal e indevido no valor total de 1.217.385 USD pela inexistência de contraprestação

efectiva que causou dano para o erário público- cf. n.º 4 do art. 44.º da LOCC.

TRIBUNAL DE RECURSO

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63


Em contraditório, o Ministro do Planeamento e do Investimento Estratégico aceita o afirmado

neste Relatório ao afirmar que:

“(...) o que importa neste capítulo é que a tarefa de Sub Grade Preparation tenha sido facturada e paga, em toda a extensão do terreno onde foi feita a desmatação, e não apenas onde seria necessário preparar terrenos para a construção de pavimentos rodoviários. Este facto constitui evidentemente uma anormalidade que passou despercebida aos técnicos, uma vez que, em trabalhos de estradas, as áreas quantificadas para limpeza e desmatação são equivalentes às áreas de pavimento. Este lapso constitui de facto um erro que, com base nos cálculos apresentados no relatório, representa um pagamento avultado que não deveria ter sido efectuado.

Os técnicos da ADN farão a verificação de todas as quantidades efectivamente facturadas relativamente a este capítulo, e apurando-se o real montante de pagamento não devido, proceder-se-á à sua recuperação de acordo com o procedimento mais adequado.”


16. Realize a revisão dos valores pagos em todas as aldeias em que foi facturado pela

Carya Timor-Leste a execução do trabalho de sub-grade preparation com vista ao

apuramento dos valores pagos em excesso relativos às áreas não correspondentes

a estradas construídas;

17. Em resultado da revisão mencionada na Recomendação n.º 16, proceda à

recuperação a favor do Estado dos pagamentos indevidos feitos em excesso, que

só nas aldeias objecto de verificação na Auditoria haviam já atingido 1.217.385USD

até ao pagamento n.º 8.

Subbase Course

O BoQ das Estradas e Drenagem inclui o trabalho de Subbase course que consiste na aplicação

sobre o solo existente de materiais de maior qualidade como a gravilha ou pedra. A totalidade

das estradas construídas nos sucos / aldeias objecto de verificação física respeitam a estradas

de subbase – cf. Figura 4.

TRIBUNAL DE RECURSO

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64


Figura 7 – SUBBASE COURSE – EXEMPLOS

1 - imagem obtidas na internet 2 – Fotografia das obras de reabilitação e Manutenção da estrada Tibar - Gleno

Na tabela seguinte constam as quantidades e valores medidos e pagos nas aldeias visitadas.

Tabela 32 – PAGAMENTOS REALIZADOS – SUBBASE COURSE


C.1 Subbase preparation

Quantidades Facturadas e Pagas

Largura (m) (1)

Cumprimento (m) (2)

Espessura (m) (3)

Qts. m3 (4) = (1) x (2) x

(3)

Preço Unitário

(5)

Valor (6) = (4) x (5)

Aileu Liurai 4.50 1,392.00 0.60 3,758.40 23.23 87,307.63

Malere 4.50 666.50 0.60 1,799.55 23.23 41,803.55

Ainaro Nugufu 0.00 0.00 0.00 0.00

Hatudo 0.00 0.00 0.00 0.00

Baucau Lanud

5.00 1,962.00 0.30 2,943.00 6.00 778.00 0.30 1,400.40 15.00 50.70 0.35 266.18

4,609.58 29.73 137,042.66

Covalima

Lalawa-Halimea 0.00 0.00 0.00 0.00 Lalawa-KotaFoun 5.00 1,811.30 0.30 2,716.95 26.30 71,455.79

Lalawa-TulaEdu 5.00 1,035.33 0.30 1,553.00 26.30 40,843.77

Belekasak-Gazolo 0.00 0.00 0.00 0.00

Belekasak-Betis

5.00 1,397.63 0.30 2,096.45 4.00 237.11 0.30 284.53

2,380.98 26.30 62,619.70

Belekasak-Dais 0.00 0.00 0.00 0.00 Belekasak-Matai 0.00 0.00 0.00 0.00 Matai-HaliHun 0.00 0.00 0.00 0.00 Haemanu - Beco 0.00 0.00 0.00 0.00 Sunfuk 0.00 0.00 0.00 0.00

Lautem Mehara

4.00 1,396.86 0.60 3,352.46

5.50 1,347.74 0.60 4,447.54

7,800.01 35.40 276,120.21

Manatuto Aubeon 4.50 1,818.50 0.60 4,909.95 19.33 94,909.33

Uma Boco 5.00 2,887.00 0.60 8,661.00 19.33 167,417.13

Viqueque

Luca SP4 (*) 5.50 195.00 0.30 321.75

5.00 810.00 0.30 1,215.00 1,687.50 30.68 51,772.50

Bibileo-Lalerek Mutin 0.00 0.00 0.00 0.00 Cailoi 0.00 0.00 0.00 0.00 Uma Kiik Craras 4.00 768.50 0.30 922.20 30.68 28,293.10

Wesoru 0.00 0.00 0.00 0.00 Bahalarawain 0.00 0.00 0.00 0.00

Custo Real 1,059,585.36

Taxa de Lucro + IR (12%) 127,150.24


(*) O resultado da soma das parcelas não é igual ao total que foi efectivamente pago em Luca SP4

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CÂMARA DE CONTAS

65


Conforme se observa, foram pagos até ao pagamento 8 nas aldeias visitadas um total de

1.186.736 USD, tendo as quantidades deste trabalho facturadas tido como referência espessuras

que variam entre os 30 cm e os 60 cm, em função das quais são determinados os valores a

pagar pelo Estado.

Nas verificações físicas efectuadas pela equipa de auditoria e não obstante não terem sido feitas

medições exactas das quantidades de subbase course aplicados na construção das estradas, foi

possível verificar que em nenhuma das aldeias foram aplicadas as quantidades facturadas

de subbase course, conforme se pode observar nos registos fotográficos das respectivas

aldeias – cf. Relatórios Fotográficos, Anexo 7, páginas 181 a 235 do Vol. II.

Com efeito, as espessuras médias aplicadas não ultrapassaram os 20 cm em nenhuma dos

sucos / aldeias, havendo mesmo situações em que as quantidades aplicadas são quase

inexistentes.

Como exemplo destas últimas estão as aldeias de Liurai e Malere, onde foram facturados 60 cm

de espessura.

Se considerado o pressuposto de aplicação de espessuras médias de 20 cm em todos os sucos /

aldeias (cenário optimista) é possível chegar à seguinte estimativa de sobrefacturação e de

prejuízo para o Estado.

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66


Tabela 33 – ESTIMATIVA DE SOBREFACTURAÇÃO – SUBBASE COURSE


C.1 Subbase preparation

Facturado e Pago Auditoria

(estimativa)

Qts. M3 (1)

Preço Unitário (2)

Valor (3) = (1) x (2)

Qts. M3 c/ 0,2 m espessura

(4)

Valor (5) = (4) x (2)

Pagamento Indevido

(estimativa) (6) = (3) - (5)

Aileu Liurai 3,758.40 23.23 87,307.63 1,252.80 29,102.54 58,205.09

Malere 1,799.55 23.23 41,803.55 599.85 13,934.52 27,869.03

Ainaro Nugufu 0.00

Hatudo 0.00

Baucau Lanud

2,943.00

1,962.00 1,400.40

933.60

266.18

152.10 4,609.58 29.73 137,042.66 3,047.70 90,608.12 46,434.54

Covalima

Lalawa-Halimea 0.00 Lalawa-KotaFoun 2,716.95 26.30 71,455.79 1,811.30 47,637.19 23,818.60

Lalawa-TulaEdu 1,553.00 26.30 40,843.77 1,035.33 27,229.18 13,614.59

Belekasak-Gazolo 0.00

Belekasak-Betis 2,096.45

1,397.63

284.53

189.69 2,380.98 26.30 62,619.70 1,587.32 41,746.46 20,873.23

Belekasak-Dais 0.00 Belekasak-Matai 0.00 Matai-HaliHun 0.00 Haemanu - Beco 0.00 Sunfuk 0.00 Lautem Mehara 3,352.46 1,117.49

4,447.54 1,482.51 7,800.01 35.40 276,120.21 2,600.00 92,040.07 184,080.14

Manatuto Aubeon 4,909.95 19.33 94,909.33 1,636.65 31,636.44 63,272.89

Uma Boco 8,661.00 19.33 167,417.13 2,887.00 55,805.71 111,611.42

Viqueque

Luca SP4 (*) 321.75

214.50

1,215.00

810.00 1,687.50 30.68 51,772.50 1,024.50 31,431.66 20,340.84

Bibileo-Lalerek Mutin 0.00 Cailoi 0.00 Uma Kiik Craras 922.20 30.68 28,293.10 614.80 18,862.06 9,431.03

Wesoru 0.00 Bahalarawain 0.00

Custo Real 1,059,585.36

480,033.96 579,551.40

Taxa de Lucro + IR (12%) 127,150.24

57,604.08 69,546.17


537,638.04 649,097.57

(*) O resultado da soma das parcelas não é igual ao total que foi efectivamente pago em Luca SP4

Neste sentido, considera-se que os valores pagos pelo Estado relativamente a todas as

aldeias onde este trabalho foi pago devem ser revistos pela ADN considerando que, de

acordo com a estimativa efectuada, terão sido pagos em excesso pelo menos 649.098

USD, apenas nas aldeias objecto de verificação nesta auditoria e cujos trabalhos tinham sido

medidos até ao pagamento 8.

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CÂMARA DE CONTAS

67


Em contraditório, foi afirmado, à semelhança do que aconteceu noutras situações já

analisadas, que:

“(...) [A] quantificação real dos trabalhos de Subbase será entretanto feita para os locais alvo de inspecção pela equipa de auditoria, e também para os restantes locais de projecto.

Fica entretanto reforçado o compromisso de que a ADN fará a correcta reavaliação destes trabalhos, de modo a apurar o verdadeiro montante pago excessivamente e que a auditoria apenas refere como estimativa. Com os dados correctos provenientes das reinspecções a efectuar proceder-se-ão às respectivas deduções no pedido de pagamento seguinte, se entretanto não tiver sido completado o trabalho com a correcta espessura constante em projecto.


18. Realize a revisão dos valores pagos em todas as aldeias em que foi facturado pela

Carya Timor-Leste a execução do trabalho de subbase preparation com vista ao

apuramento dos valores pagos em excesso relativos a espessuras não executadas.

2.2.7.4 INSTALAÇÕES PÚBLICAS

Desconformidades entre os Pagamentos Realizados e as Obras Executadas

Conforme análise efectuada no Ponto 2.2.6.2 deste Relatório de Auditoria constatou-se a

existência de erros e duplicações de trabalhos nos BoQ das instalações públicas.

Nas vistorias efectuadas verificou-se a existência de desconformidades entre o previsto no

contrato, respectivos BoQ e peças desenhadas e as obras efectivamente executadas.

Em resultado destas situações foram efectuados facturados e pagos valores em excesso, face

ao que foi efectivamente construído.

Consta dos Anexos 5.1 a 5.6, páginas 19 a 178 do Volume II deste Relatório o detalhe dos

cálculos efectuados no âmbito desta Auditoria, sendo o resumo das mesmas por Suco / Aldeia

apresentado em seguida.

A análise das desconformidades detectadas nas capelas construídas consta do Ponto seguinte.

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68


Tabela 34 – DESCONFORMIDADES NAS INSTALAÇÕES PÚBLICAS - PAGO VS OBRA REALIZADA

USD

Distrito Suco / Aldeia Instalação Pública Unid. Total Pago

(1)

Total considerado pela Auditoria

(2)

Pagamento Indevido

(3) = (1)-(2)

Aileu

Malere Lavandaria 2 15,676 6,712 8,964

Liurai

Centro Comunitário 1 46,116 35,028 11,088

Escola 1 70,647 68,327 2,320

Clínica 1 33,252 31,392 1,861

Lavandaria 1 8,820 6,712 2,108

Mini Mercado 1 22,063 20,206 1,857

Ainaro Nugufu 0 0 0

Hatudo 0 0 0

Baucau Lanud


Escola 1 72,304 70,551 1,753

Clínica 1 34,805 32,833 1,972

Covalima

Lalawa-Halimea 0 0

Lalawa-KotaFoun


Lavandaria 1 9,015 6,953 2,063

Mini Mercado 1 22,260 20,360 1,899

Lalawa-TulaEdu


Clínica 1 34,039 32,136 1,903

Lavandaria 0 0 0

Belekasak-Gazolo

Lavandaria 1 0 0 0

Belekasak-Betis


Escola 1 72,535 70,711 1,824

Clínica 1 35,709 33,597 2,111

Belekasak-Dais


Escola 1 72,535 70,306 2,229

Clínica 1 34,691 32,942 1,748

Lavandaria 1 9,015 6,875 2,140

Belekasak-Matai


Escola 1 73,625 71,718 1,908

Clínica 1 35,639 33,657 1,983

Mini Mercado 1 22,260 20,360 1,899

Matai-HaliHun 0 0 0

Haemanu

Capela 1 0 0 0

Centro Comunitário 1 0 0 0

Escola 1 0 0 0

Clínica 1 0 0 0

Lavandaria 1 0 0 0

Mini Mercado 1 0 0 0

Sunfuk

Centro Comunitário 1 0 0 0

Escola 1 73,625 71,865 1,760

Clínica 1 35,091 33,062 2,029

Lavandaria 2 18,031 13,751 4,280

Lautem Mehara


Escola 1 40,073 39,009 1,064

Clínica 1 23,179 22,115 1,064

Mini Mercado 1 0 0 0

Lavandaria 1 0 0 0

Manatuto Aubeon


Escola 1 69,403 67,650 1,753

Clínica 1 30,150 28,387 1,762

Mini Mercado 1 20,547 19,368 1,179

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69


USD

Distrito Suco / Aldeia Instalação Pública Unid. Total Pago

(1)

Total considerado pela Auditoria

(2)

Pagamento Indevido

(3) = (1)-(2)

Uma Boco


Escola 1 69,414 67,166 2,248

Clínica 1 32,929 30,756 2,173

Viqueque

Luca SP4 Centro Comunitário 1 37,814 34,540 3,274

Clínica 1 33,832 32,049 1,784

Bibileo-Lalerek Mutin

0 0 0

Cailoi Centro Comunitário 1 0 0 0

Clínica 1 0 0 0

Uma Kiik Craras


Escola 1 69,709 68,161 1,548

Mini Mercado 1 22,496 20,574 1,922

Lavandaria 1 8,590 7,254 1,335

Wesoru 0 0 0

Bahalarawain 0 0 0

Total 1,745,484 1,578,232 167,533

Assim, foram efectuados pagamentos indevidos no valor total de 167.533 USD, resultantes

de erros e duplicações de trabalhos nos BoQ contratuais e da existência de

desconformidades entre o que foi pago e o efectivamente executado em obra.

No âmbito do contraditório, foi reconhecida a existência de desconformidades e afirmado que

as mesmas serão alvo de análise pela ADN, com vista à quantificação do valor pago em excesso

conforme já exposto no seu comentário ao Ponto 2.2.6.2, referentes aos erros e duplicações de

trabalhos existentes nos BoQ.


19. Proceda à revisão em todas as aldeias dos valores pagos indevidamente em

resultado de erros nas quantidade, de duplicações de trabalhos, e de trabalhos não

executados mas facturados, relativos à construção de Instalações Públicas, e à

recuperação a favor do Estado de todos os montantes pagos em excesso.

Alterações aos Projecto das Capelas Não Reflectidas no Preço Pago

Com a celebração do Adicional 3 foi introduzida no contrato a construção de Capelas no âmbito

das Instalações Públicas.

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70


Os preços contratuais por capelas e distrito são os seguintes.

Tabela 35 – PREÇOS CONTRATUAIS DAS CAPELAS P/ DISTRITO

USD

Ref. Distritos Custo

Contratual

Margem de Lucro e Imposto Retenção (12%)

Preço Contratual

1 Díli 67,998 8,160 76,158

2 Lautem 73,542 8,825 82,367

3 Baucau 72,132 8,656 80,787

4 Viqueque 75,545 9,065 84,611

5 Manatuto 70,117 8,414 78,531

6 Aileu 72,120 8,654 80,775

7 Manufahi 72,324 8,679 81,003

8 Liquiça 69,604 8,353 77,957

9 Ermera 71,027 8,523 79,550

10 Ainaro 73,041 8,765 81,805

11 Bobonaro 84,674 10,161 94,835

12 Covalima 72,983 8,758 81,741

13 Oecusse 75,485 9,058 84,543

Refira-se, desde já, que os valores apresentados na tabela anterior são diferentes dos anexos ao

Contrato, por existirem nos mesmos erros14.

Verificou-se, contudo que, nas aldeias objecto de verificações físicas as capelas construídas não

correspondem ao previsto no Adicional 3.

Com efeito, as capelas construídas são de tamanho inferior e desenho distinto do previsto no

projecto inicial, não obstante terem sido pagas tendo por base o BoQ para as capelas previstas

no Adicional 3, ou seja, foram pagas capelas maiores do que as efectivamente construídas.

Na figura seguinte pode observar-se as diferenças entre o desenho da capela prevista no

Adicional 3 e efectivamente paga, e o desenho das Capelas construídas – as built drawings -

nas aldeias acima indicadas.

14

A soma do BoQ para cada capela por distrito incluída no contrato não teve em consideração o valor do fornecimento

de cadeiras para igreja no valor de 10.400 USD, apesar das mesmas constarem no BoQ.

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71


Figura 8–DESENHO DAS CAPELAS PREVISTAS NO ADICIONAL 3 VS DESENHOS DAS CAPELAS CONSTRUÍDAS

1 – Desenho das Capelas previstas no Adicional 3 – Floor Plan e Foundation Plan, área de construção = 103,88 m2

2 – Desenho das Capelas construídas – Floor Plan e Foundation Plan, área de construção = 72 m2

As diferenças consistem essencialmente na supressão / eliminação das duas sacristias que

estavam previstas no desenhos iniciais das Capelas.

Para melhor compreensão das diferenças entre os dois projectos veja-se outros desenhos no

Anexo 6, páginas 179 e 180 do Volume II deste Relatório.

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72


Com vista ao apuramento dos valores pagos em excesso, foi solicitado à ADN em 25 de

Setembro e 14 de Outubro de 2014, o envio do BoQ referente ao as built drawing das capelas

efectivamente construídas.

Em resposta ao solicitado, foi enviado pela ADN o BoQ das capelas previstas no Adicional 3. Ora

este BoQ não corresponde às capelas efectivamente construídas conforme visto atrás, nem ao

que foi pedido no âmbito da auditoria.

Em consequência, não possível apurar nesta auditoria os valores efectivamente pagos em

excesso decorrentes da alteração do projecto.

Contudo, considerando o respectivo valor de construção por m2 e considerando que a capela

construída tem uma área inferior em 22 % à do projecto inicial, estima-se que até ao

pagamento 8 tenham sido pago em excesso cerca de 110.272USD, apenas em 8 sucos /

aldeias visitadas no âmbito desta auditoria.

Tabela 36 – ESTIMATIVA DE PAGAMENTO INDEVIDOS RELATIVOS À CONSTRUÇÃO DE CAPELAS

USD

Distritos Suco / Aldeia

Trabalhos Medidos até Junho de 2014

(pagamento 8) Estimativa da Auditoria

Valor Pago Valor Pago s/

Mobiliário (1)

Valor Devido -22% do valor pago s/

mobiliário (2)

Valor indevido (3) = (1) - (2)

Aileu Liurai 78,055 65,825 51,343 14,481

Baucau Lanud 79,840 64,890 50,614 14,276

Covalima

Lalawa-KotaFoun 0 0 0 0

Lalawa-TulaEdu 77,906 64,004 49,923 14,081

Belekasak-Betis 79,390 65,448 51,049 14,399

Belekasak-Dais 80,361 66,459 51,838 14,621

Haemanu 0 0 0 0

Lautem Mehara 48,817 48,817 38,078 10,740

Manatuto Uma Boco 77,583 62,633 48,854 13,779

Viqueque Luca SP4 63,158 63,158 49,263 13,895

Total 110,272

De salientar que, nos sucos / aldeias de Belekasak – Matai, Sanfuk e Aubeon foram construídas

capelas de dimensões superiores às previstas no projecto, tendo, contudo, nestas situações sido

pago pelo Estado a construção destas obras de acordo com um BoQ revisto, em que o preço das

mesmas é superior ao previsto no Adicional 3.

Quer isto dizer que, nas situações em que a Carya Timor-Leste construiu capelas de tamanho

inferior ao previsto no contrato foram pagos trabalhos não realizados, quando a empresa

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

73


construiu capelas de tamanho superior ao previsto no contrato, foram pagos pelo Estado os

valores devidos.

Esta situação representa um claro benefício para a Carya Timor-Leste em prejuízo dos

interesses financeiros e patrimoniais do Estado.

Assim, recomenda-se à ADN que:

20. Proceda à elaboração do BoQ das capelas efectivamente construídas, com base no

qual terá de proceder à revisão dos valores pagos com vista ao necessário acerto

de conta e reembolso ao Estado dos valores indevidamente pagos em todas as

aldeias.

2.2.7.5 ÁGUA E SANEAMENTO

A execução física da componente para Água e Saneamento prevista no contrato foi, até Julho de

2014, altura da realização das verificações físicas, muito reduzida.

Em consequência, a execução financeira até ao pagamento 8 foi de apenas 488.244 USD,

correspondente a 2,2% do total contratual de 22.351.909 USD.

Não obstante, importa destacar as seguintes situações resultantes das verificações efectuadas.

Desde logo o facto de estarem a ser construídas lavandarias em quase todas os sucos / aldeias,

também no âmbito deste contrato, sem que as populações locais tenham acesso a água, o que

impede a utilização das lavandarias construídas.

Talvez por esta razão, nas 9 aldeias visitadas em que foram construídas uma ou mais

lavandarias, no total de 10, não se constatou, por uma única vez, a utilização das mesmas pela

população.

Da mesma forma, os centros comunitários, escolas infantis e clínicas foram construídas com

instalações sanitárias que não podem ser utilizadas por não haver acesso a água.

Algumas destas instalações públicas apresentavam já, aquando das vistorias, avançado estado

de degradação sem alguma vez tenham sido utilizadas.

Por outro lado, não foi possível obter justificação para a não execução desta componente, sendo

certo que estamos perante uma necessidade básica. Esta preocupação foi manifestada,

igualmente, pelas populações locais.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

74


2.2.8 PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS NO ÂMBITO DA EXECUÇÃO DO PROGRAMA

As desconformidades apuradas nos Pontos 2.2.5.1, 2.2.7.2, 2.2.7.3 e 2.2.7.4 consubstanciam a

realização de despesas e pagamentos ilegais e indevidos por inexistência de contraprestação,

resultantes da alteração de preços unitários para trabalhos realizados, do pagamento de painéis

solares inexistentes em Mehara, do pagamento de trabalhos de sub grade preparation não

realizados e da existência de desconformidades entre os pagamentos feitos e as obras de

construção de instalações públicas, em violação do n.º 1 do art. 14.º da LOGF.

Dispõe o n.º 4 do art. 44.º da LOCC que “[c]onsideram-se pagamentos indevidos para efeito de

reposição os pagamentos ilegais que causarem dano para o erário público, incluindo aqueles a

que corresponda contraprestação efetiva que não seja adequada ou proporcional à prossecução

das atribuições da entidade em causa ou aos usos normais de determinada atividade”.

De facto, nos casos em apreço o pagamento das despesas causou prejuízo ao erário público,

consubstanciado, em síntese, nas seguintes situações:

a) Aplicação injustificada de preços novos (mais elevados) aos trabalhos já executados e

pagos antes da celebração do Adicional 3, no valor de 133.713 USD – Ponto 2.2.5.1;

b) Pagamento ilegal e indevido de 105 painéis solares e respectivos trabalhos eléctricos de

instalação inexistentes em Mehara, Lautem, no montante de 101.325 USD – Ponto 2.2.7.2;

c) Pagamento ilegal e indevido do trabalho de sub grade preparation não realizado

correspondente à área dos terrenos destinados à construção de habitações e instalações

públicas e respectivos terrenos circundantes, no valor de 1.217.385 USD – Ponto 2.2.7.3;

d) Pagamentos ilegais e indevidos no âmbito da construção de instalações públicas,

resultantes de erros e duplicações de trabalhos existentes nos BoQ e de trabalhos não

realizados, no montante de 167.533 USD – Pontos 2.2.6.2 e 2.2.7.4.

Os responsáveis pelos pagamentos indevidos no valor total de 1.619.956 USD encontram-

se identificados no Ponto 4 deste Relatório de Auditoria, atento o disposto no n.º 4 do art. 46.º da

LOCC, sendo as situações suscetíveis de constituir eventual responsabilidade financeira

sancionatória e reintegratória nos termos das als. b) e d) do n.º 1 do art. 50.º e dos n.ºs 1 e 4

do art. 44.º da LOCC.

Devem ainda ser tidas em consideração as outras situações analisadas que deram origem

a pagamentos ilegais e indevidos cujo montante exacto não foi possível apurar, sendo que os

mesmos foram, de acordo com a estimativa efectuada de, pelo menos, 781.832 USD,

conforme se apresenta:

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

75


Pagamento dos trabalhos não realizados de aplicação de folha plástica na execução do

piso em cimento das habitações em Wesoru, Viqueque – valor estimado de 22.462 USD –

Ponto 2.2.7.2;

Pagamento do trabalho de subbase course, relativo a espessuras superiores às realmente

aplicadas em obra – valor estimado de 649.098 USD – Ponto 2.2.7.3

Pagamento das capelas construídas sem ter em conta as alterações efectuadas ao

projecto – valor estimado de 110.272 USD – Ponto 2.2.7.4;

Por fim, referir as divergências entre as áreas facturadas e pagas e as medições da equipa de

auditoria relativamente ao trabalho de Clearing and grubbing, que poderão ter dado origem a

sobrefacturação nas aldeias de Malere, Uma Boco e Aubeon – Ponto 2.2.7.3.

Estas situações deverão ser objecto de regularização por parte da ADN com vista à

recuperação pelo Estado dos valores pagos em excesso à Carya Timor-Leste, sob pena de

eventual responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, nos termos previstos

na LOCC.

Em contraditório, foi afirmado que:

“Tal como atrás explicado em cada um dos Pontos, a ADN, em concordância parcial com o exposto no relatório, tem já em marcha um plano para avaliar todos os aspectos considerados não regulares, nomeadamente no que respeita a pagamentos excessivos. Neste ponto, a ADN considera que não é justo nem correcto considerar como “ilegais ou indevidos” os pagamentos excessivos que se confirmarem ter sido efectuados com base nos certificados intermédios. À luz do estipulado na Sub-Clause 14.1 das Condições Gerais do Contrato, antes da emissão do certificado final de recepção da obra é sempre possível rectificar as quantidades de trabalho certificadas anteriormente, enquanto a obra está em curso, sem que se esteja a cometer nenhuma ilegalidade.

Assim que for apurado o real montante de pagamentos excessivos, detectados por este relatório ou pela equipa que já está no terreno com a responsabilidade de reinspecção dos locais de projecto, serão encetados os devidos procedimentos para a recuperação dos montantes em causa, o que está previsto em contrato, como atrás referido.

Entretanto a ADN reuniu já com o Empreiteiro, que demonstra não ter nenhuma objecção à devolução dos pagamentos excessivos, assim que estes sejam confirmados e devidamente documentados.”

Acrescentou ainda, que por “(...) impossibilidade de interpretar o procedimento de cálculo que

responsabilizaria cada um dos intervenientes (...) seria bastante útil e esclarecedor que a

auditoria fornecesse informação mais detalhada sobra a forma como relaciona cada um dos

nomes com os montantes em causa”.

Face ao exposto, é de salientar o seguinte.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

76


Não obstante existir a possibilidade de recuperar os valores pagos em excesso, a ilegalidade,

para efeitos de responsabilidade financeira sancionatório e reintegratória, foi cometida aquando

das várias recomendações e autorizações de pagamento referentes a trabalhos que, conforme

ficou demonstrado neste Relatório deram origem a pagamentos ilegais e indevidos.

Com efeito, o que poderá acontecer com a recuperação a favor do Estado de Timor-Leste dos

valores pagos em excesso é a extinção da responsabilidade financeira sancionatória e

reintegratória, tal como se encontra previsto no art. 54.º da LOCC.

Relativamente à imputação de responsabilidades, consta da tabela seguinte a sua

desagregação.

Tabela 37 – IMPUTAÇÃO DE RESPONSABILIDADES – PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS

2

(até Dez. 2012)

3 (até Mar.

2013)

4 (até Jun.

2013)

5 (até Set.

2013)

6 (até Nov.

2013)

7 (até Fev.

2014)

8 (até Jun.

2014) Total

Alteração Preços

133,713

133,713

Painéis Solares

101,325

101,325

Sub grade preparation 485,447 279,544 399,897 0 0 52,497 0 1,217,385

Instalações Públicas

2,128 10,905 8,571 70,587 75,340 167,533

1,619,955

Warsoadhi x

Francisco Xavier de Jesus Jerónimo

x x x

x

x

Valentina Violet Bianco x

x x x x x

João Gomes

x x x x x

Arlindo Monteiro Sarmento

x x x x

Zulkarnaen Depari

x x x

Carlos Costa

x

Sheila M. R. L. da Silva x x x

x x

Herning Widayati x

Esron Stevanus Henuk x

x

x x

Alexandre Sarmento x

x

Samuel Marçal

x x x x x x

Kay Rala Xanana Gusmão x x x x x x x

Assim, nos termos do art. 48.º da LOCC, quando são vários os responsáveis que deram origem

à ilegalidade, “(...) a sua responsabilidade, tanto directa como subsidiária, é solidária, e o

pagamento da totalidade da quantia a repor por qualquer deles extingue o procedimento

instaurado ou obsta à sua instauração, sem prejuízo do direito de regresso”. Quer isto dizer que,

nas “recomendações de pagamento” que houve lugar a um pagamento ilegal e indevido, todos

os intervenientes nessa “recomendação” são responsáveis pela totalidade do valor em causa.


6. Proceda ao apuramento das eventuais responsabilidades disciplinares por acções

ou omissões por parte de funcionários e agentes da ADN tendo em contra as falhas

de controlo identificadas neste Relatório, nos termos do n.º 3 do art. 46.º da Lei do

Orçamento e Gestão Financeira e demais legislação aplicável.

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CÂMARA DE CONTAS

77


3. PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES E CONCLUSÕES DA AUDITORIA

PONTO CONCLUSÕES E OBSERVAÇÕES

2.2 PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO

2.2.1 CARACTERIZAÇÃO GERAL

Encontra-se previsto no Plano Estratégico de Desenvolvimento de Timor-Leste para 2011 –

2030, “a construção de casas para pessoas vulneráveis” através do Programa dos

Objectivos de Desenvolvimento do Milénio.

Com este Programa, previa-se a construção de “cinco casas, todos os anos, em cada uma

das 2.228 aldeias, num total de 55.000 casas”, no valor total de 65 milhões de USD, a

construir entre 2011 e 2015.

No Programa do V Governo Constitucional (2012-2017) foi dada continuidade ao mesmo,

tendo-se estendido o respectivo período de implementação até 2017 e mantido o objectivo

de construção de cerca de 11.125 casas por ano.

2.2.2 QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DO APROVISIONAMENTO E DOS CONTRATOS PÚBLICOS

2.2.2.1 Concurso Público Internacional – Contrato Inicial

O Programa está a ser executado ao abrigo do contrato celebrado, em 12 de Outubro de

2011, entre o Governo de Timor-Leste e a Carya Timor-Leste em joint venture com a Jonize

Construction, com o valor inicial de 99.944.060 USD15

, para a construção de 9.107 casas

do tipo pré-fabricadas, nas tipologias de 36m2, 50m2, 70m2 e 140m2, no prazo de um ano.

A celebração deste contrato foi precedida de Concurso Público Internacional.

2.2.2.2 Contratos Adicionais

Nenhuma das casas pré-fabricadas inicialmente previstas no contrato e cuja construção foi

posta a concurso, foi de facto construída, uma vez que estes trabalhos foram suprimidos do

contrato menos de um mês depois do mesmo ter sido assinado, por via da celebração do

Adicional 1, no dia 8 de Novembro de 2011.

Com este adicional foram adicionados novos tipos de casas, também pré-fabricadas, mas

de 41.8m2 e de 55.2m2, situação que consubstancia, de facto, um novo contrato e não um

contrato adicional.

Com o Adicional 2, foram introduzidos no contrato as obras de construção de estradas,

sistemas de drenagem, instalações públicas (capelas, escolas infantis, centros

comunitários, mini-mercados, lavandarias e postos de polícia), sistemas de fornecimento de

água e saneamento, trabalhos que constituem obra nova, que deveria ter sido posta a

concurso público internacional atento o valor global dos mesmos (17.378.859 USD).

Através do Adicional 3, foram alterados os preços unitários para as casas de 41,8m2 e de

55,2m2 a construir, introduzido um novo tipo de casa a construir, com 55,41m2, sem casa

de banho e com sistema de ventilação natural nas janelas e portas, e aumentados os

valores previstos para Estradas e Drenagem, Instalações Públicas e Água e Saneamento,

que passaram dos 17.378.859 USD para 55.080.769 USD, relativos à realização de obras

em 65 aldeias.

15

Por uma questão de simplificação os valores foram arredondados para a unidade de USD.

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CÂMARA DE CONTAS

78



Após a celebração de três adicionais o valor contratual é de 145.742.520 USD, ou seja,

mais 45,8 % do que o valor do contrato inicial.

As alterações verificadas no contrato celebrado com a Carya Timor-Leste em joint venture

com a Jonize Construction, constituem, no essencial, ajustes directos a estas empresas,

em prejuízo das regras da legalidade, igualdade, transparência e da publicidade previstos

no Regime Jurídico do Aprovisionamento (RJA), aprovado pelo DL n.º 10/2005, de 21 de

Novembro, o que beneficiou estas empresas em detrimento de outros potenciais

interessados.

Desta situação resultou, ainda, o inflacionamento dos preços contratuais, conforme análise

feita no Ponto 2.2.6.1 relativamente às Instalações Públicas, uma vez que os mesmos

foram fixados num contexto não concorrencial.

2.2.2.3 Prestação de Garantia pelo Adiantamento de 10% do Valor do Contrato

O Contrato prevê a realização de um adiantamento à Carya Timor-Leste16

correspondente

a 10% do seu valor, após prestação de garantia bancária por parte da empresa a favor do

Estado, no mesmo montante.

A 9 de Dezembro de 2011, foi solicitado pela empresa o pagamento de adiantamento no

valor de 8.689.868 USD e, simultaneamente, requerida a dispensa de prestação da

garantia bancária.

Em alternativa, a empresa daria em garantia activos / equipamentos de valor equivalente ao

do adiantamento solicitado, constantes de lista anexa ao seu pedido, e doaria ao Governo 5

máquinas pesadas novas.

Com base em informação da ADN, que afirmou ter examinado as máquinas em questão e

atestado que o seu valor era equivalente ao valor do adiantamento, a empresa foi

dispensada de apresentação da garantia bancária e foi autorizado o pagamento do

adiantamento.

No âmbito da auditoria não foi obtida qualquer evidência da realização pela ADN da

avaliação das máquinas em questão e da certificação dos respectivos valores que a

entidade afirma ter realizado em finais de 2011.

Apenas após solicitação no âmbito desta auditoria a ADN, na sua carta de 17 de Dezembro

de 2014, afirma ter procedido à (...) reverifikasaun ba patrimoniu hirak ne’e hodi konfirma

sira nia ezistência no kondisaun.

A doação ao Estado das máquinas pesadas novas, pela Carya Timor-Leste, nunca foi

concretizada.

A dispensa de prestação de garantia bancária concedida põe em causa os princípios da

igualdade, da estabilidade e, consequentemente da legalidade e não tem enquadramento

legal.

A não prestação de garantia bancária põe em causa os interesses financeiros do Estado,

na medida em que deixa o mesmo desprotegido em caso de incumprimento contratual

situação que não salvaguarda o interesse público.

16

As reverências feitas à Carya Timor-Leste referem-se à Carya Timor-Leste em joint venture com a Jonize Construction.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

79



Após a realização do pagamento 8 ainda estavam na posse da empresa 4.707.951 USD

relativos ao adiantamento.

No seguimento da apresentação para pagamento pela Carya Timor-Leste da factura n.º 9,

no valor global de 4.971.834 USD, foi decidido pela ADN proceder à retenção de 90% da

mesma, correspondente a 4.474.651 USD, por dedução ao valor do adiantamento ainda na

posse da empresa. Assim, no final de 2014, o valor do adiantamento era de 233.300 USD.

2.2.3 ANÁLISE GLOBAL DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

A execução orçamental do Programa dos ODM tem sido, desde o seu início, muito baixa,

situando-se entre os 10,9% em 2012 e os 17,0% em 2011. Em 2013, a execução foi de

15,0%.

A baixa taxa de execução orçamental no ano de 2011 justifica-se pelo facto do contrato ter

sido assinado em Outubro, tendo sido feito apenas o pagamento de 8.689.865 USD relativo

ao adiantamento.

Em 2012, e apesar de terem sido pagos 12.833.068 USD, registou-se a taxa de execução

mais baixa, uma vez que o orçamento final atingiu os 117.517.297 USD.

No ano de 2013, e apesar de se ter reduzido para menos de metade o valor do Orçamento

Final quando comparado com o ano anterior, a taxa de execução manteve-se baixa em

consequência do lento progresso físico das obras.

O Orçamento Geral do Estado para o ano de 2014, previu para o Programa dos ODM o

montante de 15.000.000 USD, dos quais 13.050.000 USD para o Projecto “Habitação

Comunitária”.

Com excepção do Orçamento Geral do Estado para o ano de 2014, foram orçamentados

anualmente para o Programa dotações manifestamente exageradas face à capacidade de

execução demonstrada pela Carya Timor-Leste e pelas entidades públicas envolvidas, o

que deu origem a taxas de execução orçamental muito baixas.

2.2.4 EXECUÇÃO FÍSICA DO CONTRATO


O Contrato assinado em Outubro de 2011 previa a construção de 9.107 casas no prazo de

um ano. Com o Adicional 1, assinado em Novembro do mesmo ano, aumentou-se o

número de casas a construir para 11.140 e manteve-se o prazo de execução.

Em Março de 2014, cerca de 30 meses após a assinatura do contrato estava concluída a

construção de 2.154 casas (19,3% do total) e estavam em construção 1.518 casas (13,6%),

o que constitui uma taxa de execução muito aquém das metas inicialmente definidas,

correspondente a um total de 3.672 casas construídas ou em construção (32,9%).

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

80



Para tal contribuíram as seguintes causas:

O elevado grau de desconhecimento por parte das comunidades em relação ao

Programa;

As dificuldades em encontrar terrenos adequados à construção das casas e que vão ao

encontro das preocupações das comunidades, como a proximidade com terrenos

agrícolas, o acesso à água e a existência de pontes que facilitem o acesso aos

mesmos;

O número insuficiente de engenheiros da ADN para supervisionar a execução do

Programa;

A afectação de meios humanos e equipamentos insuficientes à implementação do

Programa pela Carya Timor-Leste e o facto da mesma não conseguir gerir eficazmente

o mesmo por ter outros projectos em curso.

Apesar de se considerar que as metas definidas inicialmente foram demasiado ambiciosas

e de alcance quase impossível deve ser exigida maior rapidez de execução à Carya Timor-

Leste através da afectação de mais meios humanos e materiais e equipamentos às obras

em curso.


Com o Adicional 3 foi prevista a construção de 140,1 km de estradas do tipo sub-base

course, concrete e asphalt e drenagem nos 13 distritos abrangidos pelo Programa, pelo

valor total de 15.969.736 USD.

Até Março de 2014 tinham sido construídos 15,6 km de estradas e 18,3 km de drenagem

em 11 aldeias, no total de 33,9 km, correspondente a apenas 24,2% do total previsto no

Contrato, e muito aquém da execução financeira.


Está previsto no Contrato a construção de capelas, escolas infantis, centros comunitários,

mini mercados, lavandarias e postos de polícia em cada uma das 65 aldeias, ou seja, 6

instalações públicas por aldeia, num total de 455 instalações públicas, pelo preço total de

16.759.125 USD.

Em Junho de 2014 estavam concluídas ou em construção 84 instalações públicas, ou seja,

18,5% das previstas, percentagem que se justifica em parte pelo facto de não estarem a ser

construídas em todas as aldeias as seis instalações incluídas no contrato.


Não foram entregues pela ADN indicadores sobre o progresso físico desta componente do

Contrato.

TRIBUNAL DE RECURSO

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81



2.2.5 EXECUÇÃO FINANCEIRA

A execução financeira do Programa relativamente a trabalhos medidos até Junho de 2014

foi de 33.182.647 USD, ou seja, 22,8% do valor actual contratual (145.742.520 USD), 2

anos e 7 meses depois da assinatura o Contrato.

O valor dos trabalhos medidos até Junho de 2014 relativos à construção de Habitações foi

de 20.633.542 USD (22,8% do total previsto no Contrato).

Os pagamentos relativos às habitações não foram realizados de acordo com o previsto no

contrato, que prevê que o mesmo seja feito em função das unidades efectivamente

concluídas, ou seja, complete-in-place. Os mesmos têm sido feitos em função da medição

do trabalhos realizados que compõem os BoQ das casas, o que dá origem à realização de

pagamentos adiantados não previstos no contrato.

Foram feitos pagamentos ilegais e indevidos à Carya Timor-Leste no valor total de 133.713

USD, resultantes da aplicação de preços novos (superiores) a trabalhos já realizados e

medidos antes da celebração do Adicional 3.

A construção de Estradas e Drenagem ascendeu a 8.845.989 USD, equivalente a 55,4%

do previsto no Contrato, percentagem muito superior à sua execução física.

Os distritos de Covalima, Manufahi e Manatuto foram responsáveis por quase metade da

execução financeira desta componente (4.321.303 USD, 48,8% do total). Os distritos de

Liquiça e Oecusse não tiveram qualquer execução. No distrito de Manufahi foi gasto o

dobro do previsto no Contrato (197,2%).

A execução financeira relativa às Instalações Públicas atingiu os 3.214.871 USD, o que

correspondeu a 19,2% do valor contratual.

As taxas de execução mais elevadas verificaram-se nos distritos de Covalima e Ermera,

com taxas de, respectivamente, 46,7% e 33,4%, face ao previsto no contrato para os

respectivos distritos, tendo Covalima sido responsável por 37,7% da execução financeira.

A execução da componente de Água e Saneamento foi de apenas 2,2%, correspondente

ao valor de 488.244 USD, dos quais 26,6% referem-se ao distrito de Bobonaro.

2.2.6 REVISÃO DO CONTRATO, BILL OF QUANTITIES E PEÇAS DESENHADAS – EXISTÊNCIA DE

SOBREPREÇO NAS INSTALAÇÕES PÚBLICAS

Foi efectuada a revisão da componente relativa às Instalações Públicas prevista no

Contrato após a celebração do Adicional 3, cujo valor global ascende a 16.759.125 USD, do

total de 145.742.520 USD, que consistiu na análise dos preços unitários contratuais e das

respectivas quantidades, bem como, na análise dos coeficientes de mão-de-obra imputados

aos preços unitários dos trabalhos.

2.2.6.1 Preços Contratuais

Por forma a verificar a adequação dos preços unitários contratuais foi efectuado um

levantamento de preços dos materiais utilizados na construção das Instalações Públicas.

Este levantamento foi feito junto de 13 lojas de materiais de construção e de mobiliário

localizados em Díli, uma vez que os preços contratuais têm por referência o custo dos

materiais de construção e o custo do mobiliário nesta cidade.

TRIBUNAL DE RECURSO

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82



Preços Contratuais de Materiais de Construção Vs Preços de Mercado

Da comparação efectuada constatou-se uma situação de sobrepreço generalizado por via

da existência de inflaccionamento geral dos preços unitários uma vez que são, na sua

maioria, muito superiores aos preços de mercado.

Dos 58 artigos analisados, constatou-se a existência de sobrepreço em 90% dos mesmos,

sendo que em apenas 6, se verificou um preço contratual inferior aos preços apurados pela

auditoria.

A média de sobrepreço foi de 183,1%, ou seja, os preços contratuais dos materiais de

construção são, em média, quase três vezes superiores aos preços de mercado.

Preços Contratuais do Mobiliário Vs Preços de Mercado

Foram incluídos nos BoQ das capelas, escolas infantis, centros comunitários e clínicas,

mobiliário como secretárias, cadeiras e armários de escritório, no valor total de 2.558.339

USD, correspondente a 15,3 % do total contratual para Instalações Públicas.

Assim, a compra de mobiliário não foi objecto de contrato de aquisição de bens, mas sim

incluído no âmbito das obras de construção das Instalações Públicas.

Atento o seu valor, a compra deste mobiliário deveria ter sido objecto de contrato de

aquisição de bens precedido da realização de concurso público internacional, de acordo

com o estabelecido na al. b) do n.º 2 do art. 39.º do RJA.

A inclusão do mobiliário no contrato celebrado, por via da celebração do Adicional 3,

consubstancia uma adjudicação por ajuste directo.

Apurou-se que os preços contratuais são, em média, 175,7% mais caros do que os preços

de mercado.

De acordo com a estimativa realizada, seria possível ao Estado comprar o mesmo

mobiliário, nas quantidades previstas, por cerca de um terço (766.233 USD) do preço

previsto no Contrato (2.558.339 USD).

Com a realização de concurso público internacional e a consequente apresentação de

propostas por várias empresas de forma concorrencial seria possível, muito provavelmente,

obter maiores poupanças.

2.2.6.2 Quantidades de Trabalhos Previstos nos BoQ

Erros nas Quantidades de Trabalhos

As quantidades de trabalhos previstas nos BoQ para acessórios de portas e janelas dos

centros comunitários, e as quantidades de trabalhos de aplicação de chão em cerâmica e

de construção dos telhados centros comunitários, clínicas, mini mercados e lavandarias

apresentam erros dos quais resultou o sobrepreço contratual no valor total de 770.556

USD.

Trabalhos Considerados em Duplicado no BoQ

Dos trabalhos incluídos nos BoQ das diferentes instalações públicas constam trabalhos em

duplicado que, por esta razão, não deviam ser objecto do Contrato e, consequentemente,

de pagamento.

TRIBUNAL DE RECURSO

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83



Estão em causa os trabalhos de Site Clearing, Supply Water for Work, Install Lamp

Essential 20w Philips, Install Lamp Essential 40w Philips, Install Power Outlet Broco, Install

Switch Broco e Pipe Accessories, dos quais resultou o sobrepreço contractual total de

383.860 USD.

2.2.6.3 Análise dos Coeficientes de Mão-de-Obra nos Preços Unitários dos Trabalhos

Foi feita a revisão dos coeficientes de mão-de-obra imputados aos vários preços unitários

dos trabalhos necessários à construção das Instalações Públicas e que constam dos

respectivos BoQ.

Desta revisão constatou-se que o número total de dias – homem por instalação pública

previstos no Adicional 3 e pagos pelo Estado, é manifestamente exagerado face ao prazo

normal para construção deste tipo de instalações, donde resulta, uma vez mais, o

sobrepreço do valor do contrato.

2.2.7

2.2.7.1

RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES FÍSICAS

Considerações Prévias

Foram realizadas, pela Equipa de Auditoria da Câmara de Contas, verificações físicas as

24 aldeias localizadas em 7 distritos de Timor-Leste com o objectivo de avaliar a execução

físicas das obras, cujo Relatório Fotográfico consta do Anexo 7, páginas 181 a 235 do Vol.

II deste Relatório de Auditoria.


Das verificações físicas realizadas às habitações construídas constatou-se:

A não aplicação em todas as casas de ferros laterais de reforço estrutural (em X) na

generalidade das aldeias visitadas, o que coloca em causa a resistência das mesmas,

assim como, a segurança das pessoas que nelas vivem;

A existência de danos resultante da fraca resistência das casas e de deficiências de

construção, nomeadamente nas cozinhas, vidros de janelas e tectos falsos, nas

aldeias de Kotafoun, Tulaedu e Betis (Covalima), Nugufu (Ainaro), Uma Boco

(Manatuto), Luca SP4 (Viqueque) e Mehara (Lautem).

Em Wesoro constatou-se a destruição por construção deficiente de um número

considerável de biotank (fossas cépticas), situação que coloca em causa a utilização

das habitações pelos residentes e a sua saúde;

A construção de habitações em desconformidade com o previsto no Contrato em

Wesoru, resultante da não aplicação de folha plástica e de armadura em ferro na

construção do piso em cimento.

Só em relação à não aplicação da folha plástica está em causa o eventual pagamento

pelo Estado de trabalhos não executados no valor de 22.462 USD.

O pagamento de painéis solares e dos trabalhos eléctricos para 105 habitações em

Mehara que nunca foram instalados. Desta situação resultou a realização de

pagamentos ilegais e indevidos no valor global de 101.325 USD, decorrente da

inexistência de contraprestação.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

84




Clearing and Grubbing e Sub Grade Preparation

O BoQ para as Estradas e Drenagem inclui, de entre outros, os trabalhos de Clearing and

grubbing e Sub grade preparation necessários à construção das estradas e dos sistemas

de drenagem.

O primeiro consiste na limpeza do terreno e inclui o corte e arranque de árvores e arbustos.

Já o segundo consiste na preparação dos terrenos existentes destinados à construção das

estradas novas antes da construção dos pavimentos. Este trabalho pressupõe a realização

de compactação do terreno com recurso a meios mecânicos, como sejam, compactadores

de rodas pneumáticas ou compactadores vibratórios de asfalto. O objectivo deste trabalho é

assegurar uma maior resistência e homogeneidade dos terrenos que conduza à

densificação desejada dos mesmos, necessária à construção de estradas.

Estes trabalhos foram aplicados, e pagos pelo Estado, à totalidade da área dos terrenos

dos sucos / aldeias onde foram construídas habitações e outras infraestruturas no âmbito

do Programa dos ODM e não apenas à área onde foram construídas estradas ou sistemas

de drenagem.

Constataram-se divergências entre a áreas facturadas e pagas e as medições da equipa de

auditoria relativamente ao trabalho de Clearing and grubbing, que poderão ter dado origem

a sobrefacturação nas aldeias de Malere, Aileu, e de Uma Boco e Aubeon, em Manatuto.

Em consequência, as áreas facturadas deverão ser revistas pela ADN.

A medição e pagamento do trabalho Sub grade preparation nos terrenos destinados à

construção de habitações e áreas envolventes não pode ser aceite uma vez que este

trabalho não foi executado nestes terrenos, conforme facilmente se pode observar nas

imagens recolhidas durante as visitas aos sucos / aldeias pela equipa de auditoria.

Assim, o pagamento deste trabalho nas áreas que vão além das correspondentes aos

terrenos destinados à construção de estradas é injustificado uma vez que corresponde a

trabalhos não realizados, sendo, por esta razão, um pagamento ilegal e indevido no valor

total de 1.217.384,54 USD, pela inexistência de contraprestação efectiva que causou dano

para o Estado - cf. n.º 4 do art. 44.º da LOCC.

Subbase Course

O BoQ das Estradas e Drenagem inclui o trabalho de Subbase course que consiste na

aplicação sobre o solo existente de materiais de maior qualidade como a gravilha ou pedra.

A totalidade das estradas construídas nos sucos / aldeias objecto de verificação física

respeitam a estradas de subbase.

Até junho de 2014, tinha sido medidos trabalhos no valor de 1.186.735 USD, apenas nas

aldeias objecto de verificação física, tendo as quantidades deste trabalho sido facturadas

tendo como referência espessuras que variam entre os 30 cm e os 60 cm, em função das

quais são determinados os valores a pagar pelo Estado.

Nas verificações físicas efectuadas pela equipa de auditoria e não obstante não terem sido

feitas medições exactas das quantidades de subbase course aplicados na construção das

estradas, foi possível verificar que em nenhuma das aldeias foram aplicadas as

quantidades facturadas de subbase course.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

85



As espessuras médias aplicadas não ultrapassaram os 20 cm em nenhuma dos sucos /

aldeias, havendo mesmo situações em que as quantidades aplicadas são quase

inexistentes.

De acordo com a estimativa efectuada nesta auditoria, terão sido pagos em excesso pelo

menos 649.098 USD, apenas nas aldeias objecto de verificação nesta auditoria e cujos

trabalhos tinham sido medidos até ao pagamento 8 (considerando o pressuposto optimista

de aplicação de 20 cm).


Desconformidades entre os Pagamentos Realizados e as Obras Executadas

Em resultado das vistorias realizadas constatou-se a realização de pagamentos indevidos

no valor total de 167.533 USD, por inexistência de contraprestação, resultantes de erros e

duplicações de trabalhos nos BoQ contratuais e da existência de desconformidades entre o

que foi pago e o efectivamente executado nas obras relativas às Instalações Públicas.

Alterações aos Projecto das Capelas Não Reflectidas no Preço Pago

As capelas construídas nas aldeias objecto de verificação não correspondem ao previsto no

Adicional 3, uma vez que são de tamanho inferior (em 22%) e desenho distinto do projecto

inicial, não obstante terem sido pagas como se construídas de acordo com o estabelecido

no contrato.

Estima-se, tendo por base o custo do m2 de construção, que tenham sido pagos a mais

pelo Estado cerca de 110.272 USD na construção de oito capelas.


Não foi possível obter justificação para execução quase inexistente desta componente,

sendo certo que estamos perante uma necessidade básica e que põe em causa, por

exemplo, a ocupação das casas construídas pelas populações locais, bem como, a

utilização das instalações públicas.

Esta preocupação foi manifestada pelas populações locais.

2.2.8 PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS NO ÂMBITO DA EXECUÇÃO DO PROGRAMA

Na sequência da análise da execução financeira do Programa dos MDG e das verificações

físicas efectuadas em 23 aldeias constatou-se a existência de inúmeras desconformidades

das quais resultou a realização de pagamentos indevidos no valor total de 1.619.956 USD.

As desconformidades apuradas evidenciam a realização de pagamentos a que surgem

associados prejuízos para Estado, pela ausência de contraprestação efetiva.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

86



Estes pagamentos indevidos resultaram:

a) Da aplicação injustificada de preços novos (mais elevados) aos trabalhos já

executados e pagos antes da celebração do Adicional 3, no valor de 133.713 USD -

Ponto 2.2.5.1;

b) Do pagamento de 105 painéis solares e respectivos trabalhos eléctricos de instalação

inexistentes em Mehara, Lautem, no montante de 101.325 USD – Ponto 2.2.7.2;

c) Do pagamento do trabalho de sub grade preparation não realizado correspondente à

área dos terrenos destinados à construção de habitações e instalações públicas e

respectivos terrenos circundantes, no valor de 1.217.385 USD – Ponto 2.2.7.3;

d) E dos pagamentos no âmbito da construção de instalações públicas, resultantes de

erros e duplicações de trabalhos existentes nos BoQ e de trabalhos não realizados,

no montante de 167.533 USD – Pontos 2.2.6.2 e 2.2.7.4.

Devem ainda ser tidas em consideração as outras situações analisadas que deram origem

a pagamentos ilegais e indevidos cujo montante exacto não foi possível apurar, sendo que

os mesmos foram, de acordo com a estimativa efectuada de, pelo menos, 781.832 USD,

conforme se apresenta:

Pagamento dos trabalhos não realizados de aplicação de folha plástica na execução

do piso em cimento das habitações em Wesoru, Viqueque – valor estimado de 22.462

USD – Ponto 2.2.7.2;

Pagamento do trabalho de subbase course, relativo a espessuras superiores às

realmente aplicadas em obra – valor estimado de 649.098 USD – Ponto 2.2.7.3;

Pagamento das capelas construídas sem ter em conta as alterações efectuadas ao

projecto – valor estimado de 110.272 USD – Ponto 2.2.7.4;

Por fim, referir as divergências entre as áreas facturadas e pagas e as medições da equipa

de auditoria relativamente ao trabalho de Clearing and grubbing, que poderão ter dado

origem a sobrefacturação nas aldeias de Malere, Uma Boco e Aubeon – Ponto 2.2.7.3.

Estas situações deverão ser objecto de regularização através da recuperação pelo Estado

dos valores pagos em excesso à Carya Timor-Leste, sob pena de eventual

responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, nos termos previstos na LOCC.

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4. RECOMENDAÇÕES

Atentas as principais conclusões e observações formuladas no presente Relatório, recomenda-

se a adopção das seguintes medidas:

Ao Governo:

1. Recorra ao procedimento de aprovisionamento por ajuste directo apenas nas situações

estritamente previstas nos arts. 92.º e 94.º do RJA;

2. Estabeleça limites percentuais para as alterações aos contratos acima dos quais deverá

proceder à abertura de procedimento de aprovisionamento concorrencial;

3. Adopte práticas que vão ao encontro dos objectivos previsto no RJA para o

aprovisionamento do Estado, nomeadamente, no que respeita à consulta do maior

número de interessados possível, à preferência pelo concurso público e à selecção da

melhor proposta com a melhor qualidade / preço, mencionados nos arts. 4.º, 47.º e 86.º

do RJA;

4. Garanta o cumprimento dos princípios da legalidade, da igualdade, da transparência e da

publicidade no aprovisionamento público;

5. Proceda à celebração dos adicionais aos contratos resultantes da aprovação de

alterações aos projectos de forma atempada;

6. Proceda ao apuramento das eventuais responsabilidades disciplinares por acções ou

omissões por parte de funcionários e agentes da ADN tendo em contra as falhas de

controlo identificadas neste Relatório, nos termos do n.º 3 do art. 46.º da Lei do

Orçamento e Gestão Financeira e demais legislação aplicável.

À Agência de Desenvolvimento Nacional (ADN)

1. Assegure o cumprimento da lei e dos contratos por parte das empresas de construção,

designadamente no que se refere à prestação de garantias relativas ao pagamento de

adiantamentos, garantindo a defesa dos interesses financeiros do Estado;

2. Abstenha-se de propor aos decisores políticos formas alternativas e ilegais de contornar

exigências previstas na lei e nos contratos;

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3. Exija às empresas de construção contratadas pelo Estado o cumprimento dos prazos de

execução dos projectos previstos nos contratos;

4. Assegure que o pagamento das habitações é feito apenas após a sua conclusão

(complete-in-place), de acordo com o previsto no contrato;

5. Proceda à recuperação a favor do Estado do valor de 133.713 USD pago indevidamente

e resultante da aplicação de preços novos (superiores) a trabalhos já realizados antes da

celebração do Adicional 3;

6. Proceda à revisão dos preços dos materiais de construção previstos no Contrato

celebrado com a Carya Timor-Leste, com vista à adequação dos respectivos preços

contratuais aos preços de mercado;

7. Maior rigor e exigência na negociação e aceitação de preços unitários propostos pelas

empresas de construção, visando a defesa dos interesses e a poupança dos (escassos)

recursos financeiros do Estado de Timor-Leste;

8. Proceda à revisão dos preços dos mobiliários incluídos no Contrato, com vista à

adequação dos respectivos preços contratuais aos preços de mercado;

9. Abstenha-se no futuro de incluir no objecto de contratos de obras o fornecimento de

mobiliário;

10. Realize a revisão dos BoQ contratuais com vista à correcção de todos os erros de

quantidades e duplicações de trabalhos existentes;

11. Reveja a carga de mão-de-obra afecta à realização dos vários trabalhos de construção

cívil prevista no contrato (unit price analysis) com vista à eliminação do sobrepreço

existente;

12. Realize a reinspecção de todas as casas construídas com vista à identificação de todas

as situações em que se encontram em falta os ferros laterais de reforço estrutural e exija

à Carya Timor-Leste que proceda à sua instalação;

13. Exija à Carya Timor-Leste a reparação de todas as fossas cépticas (biotank) construídas

de forma deficiente em Wesoro;

14. Proceda à recuperação a favor do Estado dos valores pagos indevidamente resultantes

da não execução do trabalho correspondente à aplicação de folha plástica no piso em

cimento das casas construídas em Wesoro, no valor de 22.462USD;

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15. Proceda à recuperação a favor do Estado dos valores pagos indevidamente resultantes

da não colocação de painéis solares em Mehara, no valor de 101.325 USD;

16. Realize a revisão dos valores pagos em todas as aldeias em que foi facturado pela Carya

Timor-Leste a execução do trabalho de sub-grade preparation com vista ao apuramento

dos valores pagos em excesso relativos às áreas não correspondentes a estradas

construídas;

17. Em resultado da revisão mencionada na Recomendação n.º 16, proceda à recuperação a

favor do Estado dos pagamentos indevidos feitos em excesso, que só nas aldeias objecto

de verificação na Auditoria haviam já atingido 1.217.385 USD até ao pagamento n.º 8;


Timor-Leste a execução do trabalho de subbase preparation com vista ao apuramento

dos valores pagos em excesso relativos a espessuras não executadas;


Timor-Leste a execução do trabalho de subbase preparation com vista ao apuramento

dos valores pagos em excesso relativos a espessuras não executadas;

20. Proceda à elaboração do BoQ das capelas efectivamente construídas, com base no qual

terá de proceder à revisão dos valores pagos com vista ao necessário acerto de conta e

reembolso ao Estado dos valores indevidamente pagos em todas as aldeias.

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5. DECISÃO

Pelo exposto, os Juízes do Tribunal de Recurso decidem, em Colectivo, o seguinte:

1) Aprovar o presente relatório nos termos da al. h) do n.º 1 do art.º 60.º da Lei n.º 9/2011,

17 de Agosto, com as recomendações dele constantes;

2) Remeter cópia do relatório ao Presidente do Parlamento Nacional, ao Primeiro Ministro e

ao Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico;

3) Notificar os responsáveis identificados no Ponto 6 deste Relatório, com o envio de cópia

do mesmo;

4) Enviar o relatório ao Procurador-Geral da República, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art.

23.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto;

5) No prazo de 6 meses, o Governo, na pessoa do Ministro do Planeamento e

Desenvolvimento Estratégico, e a Agência de Desenvolvimento Nacional (ADN) deverão

informar a Câmara de Contas do Tribunal de Recurso sobre o seguimento dado às

recomendações feitas neste relatório;

6) Após as notificações e comunicações necessárias, publicar o Relatório no sítio da internet

dos Tribunais.

Tribunal de Recurso, 29 de Maio de 2015.

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6. MAPA DE EVENTUAIS INFRACÇÕES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES

PONTO DESCRIÇÃO DA SITUAÇÃO E

MONTANTES NORMAS

VIOLADAS RESPONSÁVEIS

RESPONSABILIDADE

SANCIONATÓRIA REINTEGRATÓRIA

2.2.5.1

e 2.2.8

Pagamentos ilegais e indevidos resultantes da aplicação injustificada de preços novos (mais elevados) aos trabalhos já executados antes da celebração do Adicional 3. Valor total de 133.713 USD.

N.º 1 do art. 14.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro. .

Recomendações de pagamento (ADN): (n.º 3 e 4 do art. 46.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto)

Valentina Violet Bianco

João Gomes

Arlindo Monteiro Sarmento

Zulkarnaen Depari

Sheila M. R. L. da Silva

Esron Stevanus Henuk

Samuel Marçal

Autorização do Pagamento:

Kay Rala Xanana Gusmão

Al. b) e d) do n.º 1 do art. 50.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto.

N.ºs 1 e 4 do art. 44.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto

2.2.7.2

e 2.2.8

Pagamento ilegal e indevido de 105 painéis solares, e respectivos trabalhos eléctricos de instalação, inexistentes em Mehara, Lautem.

Valor total de 101.325 USD.

N.º 1 do art. 14.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro.


Francisco Xavier de Jesus Jerónimo Sheila M. R. L. da Silva Samuel Marçal





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MONTANTES NORMAS


RESPONSABILIDADE


2.2.7.3

e 2.2.8

Pagamento ilegal e indevido do trabalho de sub grade preparation não realizado correspondente à área dos terrenos destinados à construção de habitações e instalações públicas e respectivos terrenos circundantes.

Valor total de 1.217.385 USD.

N.º 1 do art. 14.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro. .


Warsoadhi – 485.447 USD

Francisco Xavier de Jesus Jerónimo – 1.217.385 USD

Valentina Violet Bianco – 937.841 USD

João Gomes – 452.393 USD

Arlindo Monteiro Sarmento – 52.497 USD

Zulkarnaen Depari – 52.497 USD

Sheila M. R. L. da Silva – 1.217.385 USD

Herning Widayati – 485.447 USD

Esron Stevanus Henuk – 937.841 USD

Alexandre Sarmento – 485.447 USD

Samuel Marçal – 731.937 USD





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MONTANTES NORMAS


RESPONSABILIDADE


2.2.6., 2.2.7.4 e 2.2.8

Pagamentos ilegais e indevidos no âmbito da construção de instalações públicas, resultantes de erros e duplicações de trabalhos existentes nos BoQ e de trabalhos não realizados.

Valor total de 167.533 USD.

N.º 1 do art. 14.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro.


Francisco Xavier de Jesus Jerónimo - 86.040 USD

Valentina Violet Bianco – 167.533 USD

João Gomes – 167.533 USD

Arlindo Monteiro Sarmento – 165.405 USD

Zulkarnaen Depari – 154.499 USD

Carlos Costa – 75.340 USD

Sheila M. R. L. da Silva – 81.287 USD

Esron Stevanus Henuk – 81.287 USD

Alexandre Sarmento – 75.340 USD

Samuel Marçal – 167.533 USD





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7. FICHA TÉCNICA

Direcção da Equipa de Auditoria Luis Filipe Mota

Equipa de Auditoria

Agapito Soares Santos

Agapito de Araújo

Aidil Oliveira

Eduardo Leitão

Hermenegildo G. Amaral

Marcelino Pereira

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8. RESPOSTAS DOS RESPONSÁVEIS AO CONTRADITÓRIO

Ministro do Investimento e Planeamento Estratégico

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Ex-Ministra das Finanças

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Coordenador do Secretariado dos Grandes Projectos

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