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Avaliação do Estágio Atual dos e-Serviços nas Administrações Tributárias: Uma Análise Comparativa entre Brasil e Canadá

Autoria: Alvaro Ribeiro Botelho Junqueira, Alexandre Fernandes Barbosa, Eduardo Henrique Diniz

Resumo Programas de governo eletrônico têm se mostrado um instrumento efetivo para o aumento da eficiência da gestão pública e na melhoria dos serviços públicos ofertados aos cidadãos. As tecnologias de informação e comunicação – TIC – são hoje reconhecidas pelos gestores públicos como um dos alicerces do processo de modernização da administração pública. Observa-se, no entanto, que as áreas econômicas evoluíram de forma mais rápida na oferta de serviços públicos eletrônicos do que as áreas sociais ou culturais, visto que os processos de arrecadação e controle financeiro têm trazido grandes resultados para o governo. A partir de uma abordagem empírica, por meio de uma perspectiva teórica das dimensões relevantes da oferta de serviços eletrônicos, este artigo avalia o estágio atual dos serviços públicos eletrônicos nas administrações tributárias brasileiras e canadenses. A pesquisa indica que os serviços dos fiscos de ambos os países possuem alto grau de maturidade, porém com diferenças de abordagem significativas. No Canadá, os serviços eletrônicos prestados pelas administrações tributárias focam as necessidades do cidadão, enquanto no Brasil, o foco está na redução de custo por meio do uso intensivo de canais digitais virtuais, como a Internet. 1. Introdução A gestão pública tem sofrido desde o final da década de 90 impactos profundos, devido ao ambiente globalizado da economia e ao desenvolvimento de um novo ambiente tecnológico (Fountain, 2001; Heeks, 2003). As tecnologias revolucionaram os aspectos centrais dos modelos de gestão e dos mecanismos de controle das organizações (Klisberg, 1994); com isso, sua utilização na transformação dos processos internos do governo, na modernização dos instrumentos de gestão e controle, e na entrega de serviços públicos tornou-se condição essencial para mudança do paradigma acerca da eficiência do setor público (Fountain, 2001; Pavlichev e Garson, 2004). Isso conduziu a um aumento substancial do uso das TIC pelos governos (Heeks, 2003), fazendo com que as tecnologias exerçam hoje um papel vital no processo de modernização da gestão pública. Essas tecnologias têm sido reconhecidas como agentes de mudança no setor público, e como instrumentos que viabilizam a implementação de reformas no setor (Fountain, 2001; Heeks, 2003; Holmes, 2002; O’looney, 2002; Schedler et al., 2004). Behn (1998) define a nova gestão pública como um conjunto de conceitos novos, aplicados à administração pública, composto por vários componentes inter-relacionados; com o uso da tecnologia destacando-se como um dos fatores necessários para alcançar resultados de alto desempenho nas organizações governamentais.

Esse artigo apresenta uma análise comparativa de iniciativas de modernização dos serviços públicos que tiveram como base a adoção de tecnologia. Em particular, estudaram-se os serviços eletrônicos disponíveis nos sítios web das principais administrações tributárias do Brasil e do Canadá. A escolha dos dois países justifica-se em razão de esses países já terem conseguido destaque internacional na oferta de serviços públicos eletrônicos por meio de canais digitais (Accenture, 2006; Accenture 2004).

O Brasil destaca-se no cenário internacional pela abrangência dos seus serviços e pelo seu avançado estágio de maturidade em um conjunto restrito de aplicações isoladas. Dentre as soluções eletrônicas mais reconhecidas estão a declaração anual de imposto de renda pela

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Internet, iniciada em 1997 e que hoje atende 98% dos contribuintes brasileiros (RFB, 2006c); e a urna eletrônica, instituída em 1996 e hoje acessada por 100% dos eleitores brasileiros (TSE, 2006). Já o Canadá tem maior relevância no cenário internacional e possui maior oferta de soluções eletrônicas transversais e integradas, em diversas áreas de governo. Isso justifica a significativa diferença entre os dois países nos rankings de governo eletrônico, como o da Accenture (2004) e o das Nações Unidas (UNDP, 2005). No primeiro, o Canadá aparece em primeiro lugar e o Brasil em penúltimo, em um ranking de 22 países; já no das Nações Unidas, o benchmarking de 2005 com 191 países posiciona o Brasil em 33o, enquanto o Canadá continua entre os primeiros, posicionado em 8o lugar. Além disso, o Canadá é mundialmente reconhecido como tendo uma administração pública que adota as melhores práticas de governo eletrônico e governança eletrônica (Mechling e Vincent, 2001).

As iniciativas e projetos na área de tratamento de dados e informações de natureza fiscal e tributária influenciaram, de forma significativa, o desenvolvimento de programas de governo eletrônico em diversos países (Accenture, 2004). A adoção estratégica e intensiva de soluções tecnológicas nas administrações tributárias foi sempre um paradigma nas tomadas de decisão quanto à alocação dos investimentos de TIC no setor público, o que contribuiu para o segmento tributário tornar-se o setor governamental com maior maturidade em governo eletrônico (Accenture, 2004). Para Ferrer e Santos (2004), dentre as diversas áreas de atuação governamental, aquelas que lidam com os aspectos econômicos destacam-se pelo pioneirismo de suas iniciativas no uso das TIC, porque a adoção de recursos tecnológicos na administração pública começou na gestão de receitas e despesas, evoluindo para a entrega de serviços públicos eletrônicos, por meio de diversos canais digitais (Agune e Carlos, 2005).

Os processos de arrecadação das administrações tributárias sempre foram considerados como fontes de ganhos significativos de eficiência para os governos, pois a modernização dos processos de arrecadação tributária potencializa a capacidade de maior geração de receita para os governos (Accenture, 2004). Dessa forma, estimularam-se as administrações tributárias a desenvolverem soluções eletrônicas que gradualmente se incorporaram aos programas de governo eletrônico. As áreas econômicas foram precursoras no desenvolvimento de soluções eletrônicas a fim de enfrentarem o desafio do desenvolvimento de novas formas de relacionamentos com a sociedade, com base em ambientes digitais (Ferrer e Santos, 2004).

Esse artigo divide-se em cinco sessões: apresentação dos programas de governo eletrônico no Brasil e no Canadá; descrição das principais características das instituições tributárias e dos tributos analisados; metodologia utilizada; análise dos dados coletados; considerações finais do trabalho.

2. Programas de Governo Eletrônico do Brasil e do Canadá Tanto o Brasil quanto o Canadá possuem programas de governo eletrônico formalmente constituídos por meio de marco legal específico e têm investido em projetos tecnológicos para o fornecimento de serviços públicos eletrônicos. O programa canadense Government Online – GOL – foi criado em 1999; investiram-se cerca de 880 milhões de dólares canadenses durante os seus primeiros seis anos para tornar online os 130 serviços mais utilizados do governo federal e para estabelecer uma infra-estrutura tecnológica segura (Canada, 2006c). Esse programa criou quatro portais na Internet:

• Portal Institucional do governo federal canadense (www.canada.gc.ca);

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• Portal de Serviços e Informações dirigido aos cidadãos (www.servicecanada.gc.ca);

• Portal de Serviços e Informações dirigidos às empresas (www.canadabusiness.gc.ca);

• Portal de Serviços e Informações dirigidos aos cidadãos e empresas não canadenses (www.canadainternational.gc.ca).

Além disso, estabeleceu políticas públicas específicas, elaborou padrões tecnológicos e criou comitês de cooperação entre diferentes agências e esferas de governo. A definição de uma infra-estrutura segura comum foi fator fundamental para o sucesso do programa e para a credibilidade dos cidadãos acerca da privacidade e segurança dos canais eletrônicos (Accenture, 2006). A meta do governo canadense é tornar acessível todos os seus serviços governamentais por meio do Portal Service Canada, até 2008-2009 (Accenture, 2006).

O programa brasileiro de governo eletrônico foi criado em 2000 e concentrou esforços no atendimento de três áreas estratégicas alinhadas ao Programa Brasileiro da Sociedade da Informação: Universalização de Serviços, Governo ao Alcance de Todos; e Infra-estrutura Avançada (Comitê Executivo e-gov, 2002). Esse programa priorizou a incorporação das tecnologias de informação aos processos administrativos e a prestação de serviços públicos eletrônicos ao cidadão. Criou também uma política de TIC orientada à construção gradativa de uma arquitetura de relacionamentos, entre o governo, os cidadãos, parceiros de negócios e fornecedores. Essa política, sob condução do Comitê Executivo de governo eletrônico, contempla a atuação do governo em três frentes fundamentais: interação com o cidadão; melhoria e modernização da gestão interna; e integração dos processos e serviços do governo com a cadeia produtiva de parceiros e fornecedores (BRASIL, 2000). Criaram-se três portais na Internet:

• Portal Institucional do governo federal brasileiro (www.brasil.gov.br);

• Portal de Serviços e Informações dirigido aos cidadãos (www.e.gov.br);

• Portal de Serviços e Informações dirigidos às empresas (www.comprasnet.gov.br).

Em 2001, desenvolveu-se o portal Rede Governo, disponibilizando cerca de 1.350 serviços e 11 mil tipos de informação disponíveis. No final de 2002, o número de serviços já havia crescido para cerca de 1.700, com links de acesso direto a serviços e informações de outros sítios web governamentais.

No contexto brasileiro, dentre os programas de fomento à modernização da gestão pública, os mais significativos são aqueles relativos ao aporte de tecnologia para as administrações tributárias estaduais e municipais. Entre eles, destacam-se o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos do BNDES – PMAT, o Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros – PNAFE, e o Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal dos Municípios Brasileiros – PNAFM. Por meio de um processo de acompanhamento, iniciado em 2000, identificou-se em 2005 o seguinte panorama (PNAFE, 2005):

• 56% das administrações tributárias estaduais oferecem mais de 20 serviços, de um total de 40 serviços definidos como “potenciais”;

• 96% delas permitem a entrega de declarações pela Internet;

• 33% delas interagem de forma online com sistemas de informação de outras instituições.

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Todas essas administrações estão interligadas por uma infra-estrutura de rede VPN – Virtual Private Network – para troca de informações entre si.

3. Principais Características das Instituições Tributárias Brasileiras e Canadenses Como o objetivo de realizar uma análise comparativa dos serviços públicos eletrônicos oferecidos pelas administrações tributárias dos dois países, selecionaram-se duas instituições em nível federal e três em nível estadual/provincial, conforme Quadro 1, a fim de preservar um equilíbrio em relação ao volume de impostos arrecadados, à relevância destes e à população atingida.

Quadro 1 – Administrações Tributárias objeto desta Pesquisa

Instituição Vinculação URL

Receita Federal do Brasil (RFB) Governo Federal do Brasil www.receita.fazenda.gov.br

Secretaria dos Negócios da Fazenda do Estado de São Paulo (SEFAZ-SP) Governo do Estado de São Paulo www.fazenda.sp.gov.br

Canada Revenue Agency (CRA) Governo Federal do Canadá www.cra-arc.gc.ca

Revenue Quebec (RQ) Governo da Província de Quebec www.revenu.gouv.qc.ca

Ontario Ministry of Finance – Tax Revenue Division (TRD) Governo da Província de Ontário www.trd.fin.gov.on.ca

Fonte: Elaborado pelos autores. Elegeram-se os três impostos mais relevantes para as administrações públicas em análise. Deles, é importante ressaltar as seguintes características:

• Imposto de Renda de PF: No caso brasileiro, o imposto de renda de pessoa física é devido somente ao governo federal, e a administração do tributo é realizada pela Receita Federal. No caso canadense, o imposto é devido tanto para o governo federal quanto para o governo provincial. Cada província estipula o seu percentual de arrecadação. O envio das informações é feito uma única vez, centralizada na Canada Revenue Agency – CRA, exceto para moradores da Província de Quebec, que enviam as suas declarações separadamente para a CRA e para a Revenue Quebec.

• Imposto de Renda de PJ: No caso brasileiro, o imposto de renda de pessoa jurídica é devido somente ao governo federal, e a administração do tributo é realizada pela Receita Federal. No caso canadense, o imposto é devido tanto para o governo federal quanto para o governo provincial. A administração do tributo é centralizada na CRA, exceto para as Províncias de Alberta, Quebec e Ontário, que possuem administrações próprias.

• Imposto sobre mercadorias e serviços: No caso brasileiro, esse imposto é chamado ICMS e é devido ao governo estadual, administrado pelas secretarias de fazenda de cada estado e repassado 25% aos municípios. No caso canadense, o imposto incidente sobre mercadorias e serviços é composto por uma parcela relativa ao governo Federal, chamada GST – Goods and Services Tax, e outra relativa ao governo provincial, chamada PST – Provincial Sales Tax. Cada província legisla e administra o seu próprio imposto. Três províncias (Nova Scotia, New Brunswick e Newfoundland) estabeleceram convênios com a CRA para que harmonizem-se o GST e o PST em um único tributo, chamado HST – Harmonized Sales Tax. Na Província de Quebec, o Revenue Quebec administra tanto o GST quanto o PST.

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Os impostos federais brasileiros são arrecadados pela Receita Federal do Brasil – RFB, órgão responsável pela arrecadação de todos os tributos federais, vinculado ao Ministério da Fazenda. Os tributos estaduais são coletados pelas administrações tributárias estaduais, vinculadas às secretarias de fazenda de cada estado brasileiro. No Canadá, a CRA, órgão do Department of Finance, é responsável pela administração e arrecadação de impostos federais e de tributos provinciais, para as províncias com as quais possui acordos estabelecidos. A única exceção é a Província de Quebec, que arrecada os impostos de renda federais com sua própria administração tributária, Revenue Quebec, repassando posteriormente os valores ao governo federal (Statistics Canada, 2006a). Na esfera estadual e provincial, a Revenue Quebec possui o status de ministério provincial e tem como missão não só conduzir a política e o regime fiscal na província, mas também administrar a arrecadação de impostos e taxas regidos pelas leis de Quebec. A administração tributária da Província de Ontário, chamada Tax Revenue Division – TRD, é uma divisão da Secretaria de Finanças de Ontário. Já a administração tributária do Estado de São Paulo (Coordenação da Administração Tributária – CAT) é uma divisão da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo – SEFAZ-SP, responsável pela arrecadação dos tributos estaduais.

O Quadro 2 sumariza os principais impostos dos governos brasileiro e canadense associados ao conjunto de serviços públicos eletrônicos, objetos dessa análise comparativa.

Quadro 2 – Panorama dos Principais Impostos Brasileiros e Canadenses (Ano 2003)

Brasil Canadá Impostos Competência Arrecadação

(milhões US$) % do Total de Receitas

Competência Arrecadação (milhões US$)

% do Total de Receitas

Imposto de Renda de PF Federal 12.163 5,0% Federal e

Provincial 108.413 31,0%

Imposto de Renda de PJ Federal 16.417 6,7% Federal e

Provincial 26.055 8,3%

Imposto sobre mercadorias e serviços

Estadual 41.113 16,8% Federal e Provincial 46.680 13,3%

Notas: 1. Consolidação de todas as receitas do governo (tributárias e não tributárias) das três esferas de governo. 2. Impostos sobre mercadoria e serviços correspondem a, respectivamente, ICMS no Brasil e GST no Canadá. 3. Conversão para dólar utilizando cotação única de 01/01/2004 para cada moeda.

Fonte: adaptado de IBGE (2006) e Statistics Canada (2006a)

4. Metodologia O desenvolvimento de serviços públicos eletrônicos universais e de acessibilidade contínua é um tema central na agenda estratégica de muitos governos (Scholl, 2004; Bruecher et al., 2004; Bathnagar, 2004), além de ser uma nova forma de inovação no setor público, que tem mudado rapidamente a percepção dos cidadãos em relação à qualidade dos serviços públicos prestados (Fountain, 2001). Para Lenk e Traunmüller (2002), apesar dos serviços públicos eletrônicos representarem apenas um subconjunto do tema governo eletrônico, eles possuem grande relevância na institucionalização de novos canais digitais de acesso e entrega de

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serviços eletrônicos, como a Internet. O modelo para oferta de serviços eletrônicos (Electronic Service Delivery) proposto por Lenk e Traunmüller (2002) detalha sete dimensões que devem ser consideradas na concepção, desenvolvimento e entrega de serviços eletrônicos: 1) adequação às diferentes necessidades dos grupos de usuários; 2) permissão de acesso por múltiplos canais; 3) consideração de variações na complexidade do serviço; 4) estabelecimento do nível de integração adequado com outros órgãos e sistemas; 5) provimento do nível de segurança adequado; 6) provimento de uma política de privacidade e mecanismos de transparência; e 7) provimento de confiabilidade e usabilidade.

Por meio desse modelo teórico proposto por Lenk e Traunmüller (2002) utilizaram-se 6 das 7 dimensões propostas, com o objetivo de orientar a coleta de dados nos portais de serviços das administrações tributárias em estudo. A partir desses dados, realizou-se a análise comparativa dos principais serviços eletrônicos ofertados pelas administrações tributárias. Adotou-se a estratégia de pesquisa de estudo de caso exploratório, com a utilização de dados primários e secundários, coerente com o entendimento de Babbie (1999), que indica o estudo de caso como um mecanismo para descrever de forma mais ampla possível uma organização ou um conjunto de organizações, fundamentado nas inter-relações dos vários componentes estudados.

Os dados primários coletados correspondem ao levantamento realizado pelos pesquisadores dos serviços disponíveis nos sítios web das administrações tributárias, sob estudo a partir de formulários de coleta de dados. Complementaram-se esses dados com fontes secundárias, coletadas principalmente nos sítios das administrações tributárias, e nos sítios institucionais do governo federal brasileiro e canadense, bem como em documentos oficiais dos institutos de estatística federais e estaduais. Para fins dessa pesquisa, não houve contato direto entre os pesquisadores e as instituições analisadas, entretanto é prevista uma segunda fase, nas administrações tributárias dos dois países, por meio de coleta de dados a partir de entrevistas semi-estruturadas com atores-chave.

De acordo com o modelo teórico proposto por Lenk e Traunmüller, elaboraram-se três formulários de coleta de dados, descritos a seguir:

1. Formulário Levantamento de Contexto por País, contendo 18 questões relacionadas ao sistema tributário e aos arranjos institucionais, as quais definem o contexto sócio-econômico e político em que se desenvolveram os serviços eletrônicos;

2. Formulário Levantamento de Contexto por Administração Tributária, contendo 12 questões relacionadas às características gerais e específicas de cada administração tributária e às características dos tributos;

3. Formulário Entrega de Serviços Eletrônicos, contendo 20 questões relacionadas às principais dimensões dos serviços eletrônicos propostas por Lenk e Traunmüller. As dimensões analisadas foram: adequação aos grupos de usuários; multiplicidade de canais; complexidade do serviço; integração inter-agências; segurança; política de privacidade e transparência. A dimensão usabilidade/confiabilidade foi excluída do escopo deste projeto dado que um levantamento adequado requer a coleta das percepções dos usuários do serviço.

A coleta ocorreu durante o período de dezembro de 2006 e janeiro de 2007 por dois pesquisadores, de forma independente. Para coerência na análise dos dados, estabeleceu-se um modelo de empresa fictícia, idêntica ao proposto pela pesquisa Doing Business (World Bank, 2006), que realiza transações de pagamento de impostos tanto com o governo federal

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quanto com o estadual/provincial. Essa empresa possui as seguintes características relevantes para a pesquisa objeto desse artigo:

• Apresenta responsabilidade limitada. No Brasil, são as empresas com natureza jurídica do tipo “limitada”, e no Canadá , empresas do tipo “corporation”;

• Possui atividades comerciais ou industriais típicas, não possui produtos sujeitos a taxação específica e não efetua comércio exterior;

• Não se qualifica para benefícios e subsídios especiais;

• Seus proprietários são cidadãos locais e não são donos da propriedade, apenas locatários;

• É classificada como PME (pequena e média empresa), com no máximo 50 funcionários;

• Possui contrato típico de pessoa jurídica, sem cláusulas específicas que regulem condições em relação à natureza de suas atividades comerciais ou industriais.

Além disso, dado o grande número de serviços tributários existentes – somente o PNAFE (2005) identifica 40 serviços eletrônicos, procurou-se restringir a análise das principais transações dos contribuintes. Com o objetivo de comparar os serviços tributários nos dois países, analisaram-se os seguintes serviços:

• Registro de Empresas: consiste na obtenção de número de inscrição para posterior pagamento das obrigações tributárias. No caso canadense, esse número refere-se ao Business Number (BN) e, no caso brasileiro, refere-se ao número no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) e à Inscrição Estadual. O Canadá trabalha com o conceito de contas, em que o contribuinte cadastra-se não somente para obter um BN, mas também dentro de alguns programas, tais como: imposto de renda de pessoa jurídica, importação/exportação, deduções de folha de pagamento, dentre outras;

• Submissão de Informações de Receitas: refere-se ao envio periódico de informações econômico-fiscais por parte do contribuinte para a administração tributária competente. Essas informações são, em geral, utilizadas pelo fisco para tomar conhecimento ou calcular o saldo do contribuinte. No caso canadense, as declarações analisadas foram as “Tax Return” e, no Brasil, a Declaração de Imposto de Renda (federal) e a Guia de Informação e Apuração do ICMS – GIA (estadual);

• Pagamento e/ou Ressarcimento de Tributos: consiste na transferência de recursos financeiros entre o contribuinte e o fisco (caso de saldo devedor do contribuinte), ou vice-versa (caso de saldo credor do contribuinte);

• Consulta de Pagamentos: permite ao contribuinte consultar a sua situação financeira perante ao órgão de administração tributária. É também comumente chamado extrato ou conta fiscal.

5. Análise dos Dados Coletados A análise das informações coletadas seguiu a mesma abordagem metodológica utilizada para a definição dos formulários para coleta de dados, ou seja, realizou-se uma análise comparativa para as seis dimensões de serviços eletrônicos propostas por Lenk e Traunmüller (2002). A

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análise dos dados coletados nos sítios web pesquisados permitiu observar pontos relevantes para cada uma das dimensões: 5.1. Adequação aos Grupos de Usuários Identificou-se uma forte preocupação da CRA e da TRD em disponibilizar informações dos seus serviços nos dois idiomas oficiais, o que não se observou completamente pela Revenue Quebec, que possui relatórios de gestão somente no idioma francês. No caso brasileiro, somente a RFB apresenta algumas informações nos idiomas inglês e espanhol, além do português, mas nenhuma diretamente relacionada aos serviços tributários analisados.

Encontraram-se funcionalidades voltadas a grupos de usuários com necessidades especiais apenas no sítio do CRA. Seu portal de serviços explicita uma preocupação com um adequado atendimento às pessoas com deficiências visuais, permitindo que o próprio sítio “leia as informações” contidas na página web. A CRA oferece também um conjunto de formulários eletrônicos para a solicitação de serviços de atendimento especial.

Todos os serviços analisados ligam-se de alguma forma a um portal mais amplo do governo para prestação de serviços aos cidadãos e empresas, identificado como porta de acesso principal para novos usuários em que eles podem navegar de diversas formas, como por evento da vida, por tipo de serviço, por tipo de tributo, etc. 5.2. Multiplicidade de Canais No caso da CRA, realizam-se os serviços por meio de múltiplos canais de acesso e de entrega de serviços públicos (Internet, fax, telefone, correio ou presencialmente). Para cada canal, a CRA define níveis de serviço claramente identificados no próprio sítio. No caso do registro online de empresas, bastante incentivado, o serviço funciona por 22 horas, de segunda a sexta, e por 11 horas aos Sábados, com detalhamento dos diversos fusos horários canadenses e com os horários para atendimento telefônico nas províncias.

Já no caso brasileiro, apesar da heterogeneidade na distribuição sócio-econômica da população, o canal preferencial para a prestação das obrigações tributárias é a Internet, sendo em alguns casos o único canal. A Receita Federal do Brasil, por exemplo, torna obrigatória a geração, por meio magnético, das informações da DIPJ - Declaração Integrada de Informações Econômicos Fiscais para todas as pessoas jurídicas (RFB, 2006e). As pessoas físicas, embora tenham múltiplos canais, inclusive formulário em papel, no caso de perda do prazo também são obrigadas a gerarem as informações por meio magnético (RFB 2006c).

Já a administração tributária do Estado de São Paulo disponibiliza parte dos serviços somente em meio eletrônico, como a Guia de Informação e Apuração do ICMS, que deve ser enviada utilizando-se programa eletrônico. Esse tipo de abordagem, no contexto brasileiro, não parece ser um empecilho ao uso do sistema, dado que a aceitação dos serviços eletrônicos é ampla. Isso pode decorrer dada a situação caótica e ineficiente dos canais físicos existentes, conforme descrito por Netto et al. (2002), ou porque a sociedade brasileira possui uma percepção específica de riscos / benefícios, conforme observado pelo PNAFE (2005).

5.3. Complexidade do Serviço

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A maior parte dos serviços analisados das administrações tributárias são completamente transacionais no ambiente virtual. Quando requerem contato presencial ou recebimento de documentos físicos, ocorre uma única vez e normalmente se relaciona à obtenção do devido mecanismo de autenticação, como usuário e senha ou certificação digital.

No caso da abertura de empresas, a tendência observada é a centralização de serviço único de abertura na esfera federal, com o fisco estadual transacionando diretamente com o fisco federal, sem intermédio do contribuinte. A CRA já está bastante avançada nesse processo, com serviços totalmente integrados para o Imposto de Renda de Pessoa Física e parcialmente para o Imposto de Renda de Pessoa Jurídica e GST/PST. No Brasil, o processo de registro de empresas caminha na mesma direção, com duas secretarias de fazenda já incorporadas, mas ainda exigindo remessas de documentação física.

Quanto ao serviço de submissão de informações, cabe ressaltar que as administrações tributárias canadenses utilizam a abordagem de “certificação” de softwares do mercado para garantia de aderência aos padrões estabelecidos. O software disponibilizado pelo governo é voltado para a comunicação de informações. No caso da RFB e da SEFAZ-SP, o enfoque está na disponibilização de software completo, que dispensa o contribuinte de usar software de mercado.

Na Província de Ontário, parte da submissão de informações ainda não está disponível na Internet, assim todas as empresas devem enviar seus dados através de papel, disquete ou CD-ROM (ONTARIO, 2004). Em relação ao serviço de pagamento de tributos, identificou-se uma nova tendência deste, com integração online entre administrações tributárias e rede bancária. Os serviços observados na CRA, Revenue Quebec e RFB permitem que, a partir de software ou página do fisco, selecione-se o débito a ser quitado, e então encaminhe-se à página da respectiva instituição bancária. No caso da SEFAZ-SP, esse serviço, chamado Ambiente de Pagamentos, ainda não está disponível. 5.4. Integração Inter-agências O serviço de inscrição de empresas na receita canadense é bastante avançado, com a CRA fazendo o papel de integrador nacional. Várias “contas” das receitas estaduais são automaticamente cadastradas, utilizando-se o serviço online da CRA. O Business Number é compartilhado pelas diversas agências do governo federal, e por várias províncias. Algumas exceções, como a existência do Business Identification Number, usado apenas pela província de Ontário, ainda persistem.

Outra exceção decorre da grande autonomia administrativa da Província de Quebec. Caso a empresa necessite se inscrever para o GST, um dos impostos mais comuns no Canadá, ela precisa fazer a inscrição diretamente na Revenue Quebec. Segundo ela:

“The federal-provincial agreement does not affect the federal government’s responsibility regarding the GST/HST. The Canada Revenue Agency (CRA) ensures uniform application of the GST/HST across Canada. In Québec, Revenue Québec is fully responsible for administering the GST/HST in accordance with the rules established by the federal government.” Revenue Quebec (2005:8), grifo nosso.

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Devido ao alto grau de autonomia das administrações tributárias, os serviços canadenses são relativamente fragmentados. No caso do imposto de renda de PJ, existem convênios estabelecidos pela CRA junto às províncias, exceto para Alberta, Ontário e Quebec. Portanto se o contribuinte localizar-se em alguma dessas províncias, deve cumprir separadamente suas obrigações para cada administração tributária. A administração tributária canadense aparenta estar em um processo de transição, já que a própria Província de Ontário recentemente assinou convênio junto à CRA para transferir a administração do imposto de renda de PJ, a partir de 2009. Mais do que um processo de integração, os convênios refletem, na verdade, um mecanismo de transferência de responsabilidades, que pode ser observado em seu detalhamento, dado que os termos incluem, dentre outros, “a especificação dos mecanismos de transição, estabelecendo quando e como as funções serão transferidas; e a negociação de oportunidades de emprego junto à CRA para a equipe de funcionários do Departamento de Finanças de Ontário” (CRA, 2006a). No caso brasileiro, a emenda constitucional no 42 de 19.12.2003 é uma incentivadora à integração das administrações tributárias, segundo várias páginas informativas da Receita Federal do Brasil. A norma legal determina que:

“as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio”. BRASIL (2003).

Mesmo assim, os projetos de integração com foco no contribuinte estão em uma fase inicial de implementação, sendo os mais recentes o chamado Cadastro Sincronizado (RFB, 2006b) e o SPED (RFB, 2006d). No caso do Cadastro Sincronizado, o processo atual para obtenção de número de inscrição único contempla somente a integração das Secretarias de Fazenda de São Paulo e da Bahia junto à Receita Federal. Entretanto o projeto prevê a integração com as demais esferas de governo e com um ponto único de inscrição, seja a Junta Comercial, Cartório ou OAB. Observou-se uma limitação em relação à manutenção da exigência de envio de documentação pelo correio.

5.5. Segurança A principal forma de autenticação na CRA e na Revenue Quebec ocorre por meio do Número de Seguro Social (Social Insurance Number, ou SIN). O SIN é um dos métodos mais práticos de identificação, tanto para o governo quanto para a iniciativa privada, já que está vinculado ao sistema de previdência e todo cidadão o possui. Entretanto, por meio do SIN, além de interagir com a CRA, uma pessoa também pode abrir contas bancárias, obter cartões de crédito, alugar veículos, dentre outras atividades. A sua segurança é considerada baixa, por ser controlado apenas por dígito verificador. As considerações de segurança são tamanhas que incentivou uma declaração oficial do Governo Canadense sobre o tema, ratificando a necessidade de precaução por parte do cidadão sobre a divulgação do seu SIN (CANADA, 2006a). Segundo o Phone Busters, a agência ligada ao Royal Canadian Mounted Police, somente em 2005, 11.231 pessoas reportaram roubo de sua identificação, com um prejuízo estimado de quase oito bilhões de dólares (Phone Busters, 2005).

No caso da CRA, o número do SIN é cruzado com o nome e sobrenome, ambos utilizados na sua tela de login, uma tentativa de aumentar a segurança. Alguns serviços do governo federal, incluindo os mais recentes serviços da CRA, “My Account” e “My Business Account”, já utilizam um novo mecanismo de autenticação chamado “e-pass”. Esse mecanismo é uma credencial eletrônica vinculada a Infra-estrutura de Chaves Públicas (ICP) canadense e

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consolida o processo de autenticação dos serviços eletrônicos governamentais. Nesse caso, o usuário pode optar por um ou mais logins para acessar todos os serviços públicos federais (CANADA, 2006d). Além disso, essa ferramenta tem importância central na autenticação para a integração entre diferentes agências e esferas de governo (Just, 2003). No caso brasileiro, é importante notar que a RFB tem procurado incentivar o uso de certificação digital, particularmente o e-CPF e o e-CNPJ. Pode-se observar em seu sítio que os serviços ao contribuinte, denominados e-CAC, possuem três tipos de autenticação: pública (49 serviços), senha/protocolo (31 serviços) e certificação digital (20 serviços). Assim como no caso canadense com o “e-pass”, as administrações tributárias federais têm buscado novos mecanismos que incorporem maior segurança ao usuário. Em ambos os casos, passam pela utilização da Infra-estrutura de Chaves Públicas. 5.6. Política de Privacidade e Transparência Um dos pontos de destaque do Governo Canadense está na transparência em relação ao uso das informações prestadas pelos usuários. Na página da CRA, explicita-se o uso que será dado às informações coletadas em seus serviços. O “Privacy Act” é o principal marco legal relativo à privacidade e dá o direito aos cidadãos canadenses para acessarem quaisquer informações sobre eles armazenadas pelo governo federal. Além disso, a lei os protege do uso não autorizado de informações e restringe a forma como o governo coleta, utiliza e divulga qualquer dado pessoal. Um conjunto de metadados com todas as informações armazenadas pelas diferentes agências federais está disponível online na página do InfoSource (Canada, 2006a). Todas as províncias canadenses possuem suas próprias versões do “Privacy Act”, como, por exemplo, Quebec, que instituiu o “Act Respecting Access to Documents Held by Public Bodies and the Protection of Personal Information” e no caso de Ontário, o “Freedom of Information and Protection of Privacy Act” (CANADA, 2006b) Na integração entre diferentes agências, demonstra-se a preocupação com o devido uso da informação por nota emitida pela CRA quando mencionado um prêmio ganho pela instituição, devido ao projeto conjunto com o fisco de Ontário.

“The CRA operates under the federal government’s privacy regime, and fully respects both the Privacy Act and the protection of taxfilers’ personal information. When information is shared between the CRA and other institutions, the CRA first ensures that there is proper authority to proceed and that a written agreement is in place that clearly delineates the terms and conditions of the release of information and sets out strict security and confidentiality guidelines.” CRA(2006b).

No aspecto transparência, a obrigatoriedade das agências federais canadenses na prestação de contas junto ao Parlamento acaba por ser um forte mecanismo de accountability, ou seja, um elemento de responsabilização do governo e dos seus gestores públicos. No Brasil, informações sobre o desempenho das organizações públicas, particularmente as aqui estudadas, não são facilmente identificadas. Os indicadores de desempenho, presentes na CRA como um dos mecanismos principais para avaliação do desempenho da organização no período, ou não são divulgados ou são ausentes nas administrações tributárias brasileiras. A preocupação com a publicidade e prestação de contas é tamanha no Canadá que no Governo de Ontário, por exemplo, existe desde 1996 uma lista com todos os funcionários públicos que ganham acima de $100.000 por ano (ONTARIO, 2005). Além do nome do

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funcionário, a lista contém o seu cargo e a sua remuneração corrente. A lista é publica e pode ser acessada por qualquer indivíduo. O Quadro 3 consolida as principais observações da análise comparativa dos serviços eletrônicos oferecidos pelas administrações tributárias estudadas no Brasil e no Canadá nas seis dimensões utilizadas.

Quadro 3 – Consolidação das principais observações resultantes da análise

Dimensões Observações

Adequação aos Grupos de Usuários

• Grande preocupação do governo canadense em incluir digitalmente as pessoas com deficiência física.

• Ambos os países disponibilizam informações no idioma oficial, porém pouca informação em outros idiomas. No caso canadense, somente em nível federal disponibilizam-se os dados por completo nos dois idiomas. No caso brasileiro, o sítio da RFB oferece a opção do idioma inglês e espanhol para alguns poucos temas.

• Segmentação de usuários presente no acesso ao serviço (cidadãos e empresas).

Multiplicidade de Canais

• No caso brasileiro, foca-se a Internet como meio principal e, em alguns casos, único. • No caso canadense, focam-se os múltiplos canais.

Complexidade do serviço

• Em ambos os casos, há serviços transacionais pela Internet. A única exceção é a Província de Ontário, com alguns serviços eletrônicos ainda não disponíveis.

• Em ambos os casos, a administração tributária federal exerce papel de integrador.

Integração

• O compartilhamento dos impostos entre esferas do governo canadense incentivou um maior grau de integração, entretanto o fato de a Província de Quebec possuir grande autonomia gera fragmentação de serviços.

• No caso brasileiro, já se implantaram algumas iniciativas de integração entre administrações tributárias (Cadastro Sincronizado), e outras estão em andamento.

Segurança • Em ambos os casos, iniciou-se o uso de certificados digitais para serviços mais

sensíveis. No caso brasileiro, já está disponível grande número de serviços para empresas e pessoas físicas.

Privacidade e Transparência

• No caso canadense, marcos legais e políticas públicas específicas estabelecem mecanismos de coleta e uso de informações dos cidadãos, além de possuir metadados disponíveis na Internet. As agências também divulgam indicadores de desempenho dos seus serviços em seus relatórios anuais.

• No caso brasileiro, não foram localizados os indicadores de desempenho dos serviços disponibilizados pelas instituições.

Fonte: Elaborado pelos autores 6. Considerações Finais A análise comparativa realizada entre os dois contextos tributários, brasileiro e canadense, mostra que todas as administrações tributárias apresentam um alto grau de maturidade na oferta de soluções eletrônicas. Esse resultado alinha-se àqueles apresentados pela Accenture (2004). Embora tenha-se encontrado diferenças entre a realidade das administrações tributárias brasileiras e das canadenses, elas não representam uma lacuna significativa de maturidade dessas instituições quando se consideram seus serviços eletrônicos.

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Por um lado, as administrações tributárias canadenses analisadas demonstram um maior foco nas necessidades dos usuários, desenhando soluções de TIC que, por exemplo, suportam múltiplos canais, requisitos de privacidade e acesso de deficientes. Contudo as brasileiras possuem enfoque no uso intensivo da Internet para redução de custos e melhor prestação de serviço aos usuários. Uma possível explicação para essa diferente abordagem entre Brasil e Canadá está na quantidade de contribuintes. O Brasil, com mais de cinco vezes o número de estabelecimentos canadenses, adotou a Internet como um dos principais instrumentos de redução de custos e universalização de serviços. O aspecto positivo, no caso brasileiro, está na aceitação por parte dos contribuintes de soluções por meio unicamente da Internet, algo que a sociedade canadense mostra-se ainda bastante reticente. No campo institucional, o grau de estruturação das soluções de TIC parecem derivar das diferenças na execução dos programas de governo eletrônico brasileiro e canadense. Enquanto no Brasil há soluções criadas a partir do próprio segmento tributário, e posteriormente disseminadas para demais setores, caso da certificação digital e-CPF e e-CNPJ, no Canadá existe um programa de e-gov em que o framework de compartilhamento e segurança é desenhado de forma conjunta. Essa distinção indica a necessidade de se fortalecer o programa de governo eletrônico brasileiro, mesmo que o seu resultado sejam frameworks construídos a partir de boas práticas de cada segmento. Por fim, a análise comparativa revelou que existe uma grande distância entre os países analisados em relação ao aspecto transparência. A divulgação do desempenho das organizações tributárias é um mecanismo indispensável para o monitoramento da eficiência da sua gestão. Novamente, a ausência de indicadores públicos parece demonstrar a exagerada relevância dos dados financeiros dessas instituições, refletida na sua capacidade arrecadatória e nos seus gastos. Esse trabalho possui a limitação de não ter interagido diretamente com gestores públicos e técnicos da área de TIC das administrações tributárias para colher dados complementares. Apesar disso, na visão dos autores, essa limitação não prejudica os resultados, dado que está alinhada ao objetivo da pesquisa de analisar os serviços disponibilizados sob a ótica dos cidadãos. A contribuição desse trabalho para a academia deve-se à sua análise comparativa de governo eletrônico entre dois importantes países, a partir do segmento tributário. A contribuição esperada para a sociedade está na indicação de pontos de melhoria nos quais as iniciativas brasileiras poderão se balizar ao alto padrão estabelecido pelo governo canadense.

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