Centro de Convenções Ulysses Guimarães

Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012

AVALIAÇÃO PRÉVIA DE PROJETOS DO GOVERNO DE MINAS GERAIS: MAIS UM IMPORTANTE PASSO PARA A ALOCAÇÃO

EFICIENTE DOS RECURSOS PÚBLICOS

Gabriella Nair Figueiredo Noronha Pinto Fernando Antônio França Sette Pinheiro Júnior

Painel 11/041 Eficiência do Gasto: metodologias e ferramentas inovadoras

AVALIAÇÃO PRÉVIA DE PROJETOS DO GOVERNO DE MINAS GERAIS: MAIS UM IMPORTANTE PASSO PARA A ALOCAÇÃO

EFICIENTE DOS RECURSOS PÚBLICOS

Gabriella Nair Figueiredo Noronha Pinto Fernando Antônio França Sette Pinheiro Júnior

RESUMO O Governo do Estado de Minas Gerais inova ao implementar a metodologia de avaliação prévia de projetos, o denominado Framework. Essa ferramenta permite a análise de concepção, viabilidade e alinhamento estratégico dos projetos antes de sua implementação, reunindo informações gerenciais capazes de apoiar a tomada de decisão. Durante o ano de 2011 a ferramenta foi utilizada de maneira piloto nos projetos de grande vulto relativos a convênios com a União e, em 2012, com a ferramenta aprimorada, esta será aplicada também a todos os projetos estratégicos do Estado. O principal benefício pretendido pela introdução da metodologia é a alocação mais eficiente dos recursos por meio de critérios técnicos para a seleção de alternativas de projetos. Tal benefício complementa aqueles já conquistados pelo gerenciamento de projetos existente no Estado, uma vez que preza pela avaliação das ações incorporadas ao escopo dos programas. O objetivo deste artigo é apresentar a metodologia de avaliação de projetos adotada pelo Governo de Minas, bem como os motivos que o levaram a instaurá-la em seu planejamento estratégico.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 3

1.1 Definição de projeto ..................................................................................... 4

1.2 Avaliação ex-ante de projetos ...................................................................... 6

1.3 Análise de viabilidade ................................................................................... 7

2 OBJETIVOS .................................................................................................. 11

2.1 Caracterização da situação anterior ........................................................... 11

2.2 Objetivos propostos e resultados visados .................................................. 13

3 METODOLOGIA ............................................................................................ 14

3.1 Descrição das ferramentas que compõem o Framework ........................... 14

3.2 Estrutura de governança e implementação do piloto ................................. 17

3 CONCLUSÕES ............................................................................................. 21

4 REFERÊNCIAS ............................................................................................. 23

3

1INTRODUÇÃO

O aumento, em quantidade e em poder de expressão e mobilização, de

organizações políticas – grupos de interesse, sindicatos, grupos políticos, imprensa,

entre outros – coloca os governos sob novos desafios. As demandas da população

por intervenções públicas estão cada vez mais diversificadas, e essas organizações

políticas pressionam para que suas demandas sejam incorporadas na agenda

pública do governo. Além disso, o Estado lida com uma realidade de escassez de

recursos, devido à crise econômica mundial de 2008 que tem reflexos até hoje, o

que ocasiona um contexto de restrição orçamentária. A conjugação desses dois

aspectos – aumento das demandas sociais e escassez de recursos –, estimula o

planejamento estratégico e exige maior eficiência dos governos. E não apenas

eficiência, mas também efetividade, ou seja, exige-se dos governos que eles

prestem serviços de qualidade.

Assim, um dos grandes desafios da Administração Pública é a

disparidade entre as demandas da população e os recursos disponíveis para

satisfazê-las. Sabendo da impossibilidade de atuar sobre todos os problemas

percebidos pela população, é imprescindível que os escassos recursos do Estado

sejam aplicados de forma eficiente.

Esse desafio motivou a Diretoria Central de Avaliação de Projetos e

Captação de Recursos (DCAP), subordinada à Superintendência Central de

Coordenação Geral (SCCG) da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão

(SEPLAG) do Estado de Minas Gerais, a desenvolver uma metodologia capaz de

mostrar se, antes mesmo da implementação de um projeto, este potencialmente

será mais eficiente ao atingir suas metas quando comparado a alternativas de

intervenção. Em outras palavras, possibilitar uma escolha racional na alocação dos

recursos para os investimentos do Estado.

Seu desenvolvimento advém do fato de anteriormente não existir

metodologia estabelecida e aplicada para a seleção de projetos no Estado, isto é,

não havia nenhum tipo de avaliação prévia, comparação entre alternativas de

4

intervenção e gerenciamento do investimento. Não obstante, no âmbito de sua

atuação, a Diretoria havia constatado como notória a fragilidade na elaboração de

projetos e a necessidade da estruturação de um portfólio de projetos de melhor

qualidade, bem como a grande necessidade de legitimar tecnicamente a decisão

relativa à alocação do orçamento para investimentos.

Além disso, a metodologia está estreitamente alinhada a uma das

finalidades da SEPLAG, disposta no Decreto Estadual no 45.794 de 02/12/2011, qual

seja: coordenar a formulação, a execução e a avaliação de políticas públicas,

visando ao desenvolvimento econômico, social e institucional do Estado.

Nesse sentido, este trabalho busca detalhar a metodologia desenvolvida,

intitulada Framework de Projetos, bem como descrever seus objetivos, forma de

implementação e os resultados do projeto piloto.

1.1 Definição de projeto

No Brasil existem diversos conceitos para a palavra projeto. Mesmo no

âmbito do governo estadual, a palavra projeto pode ser utilizada em contextos

bastante diferentes, como para se referir a obras, projetos básicos e executivos ou

aos programas estratégicos do Estado, chamados Projetos Estruturadores.

Para o Framework, adotou-se uma definição baseada em diversas metodologias,

incluindo (i) a do governo britânico, PRINCE2®, que define projetos como “[...] uma

organização temporária criada com o propósito de realizar uma ou mais entregas de

acordo com um Business Case”.1 (OGC, 2009, p. 3); (ii) a do PMI, que diz que um

“projeto [...] é um esforço temporário, levado a efeito para criar um produto, serviço

ou resultado único.” (PRADO, 2004, p. 17); (iii) além de elementos da Metodologia

do Marco Lógico, tais como a lógica e a hierarquia dos objetivos de uma

intervenção. Dessa forma, definimos projeto como:

Organização temporária para a realização de um conjunto de atividades necessárias, integradas e articuladas que produzem bens ou serviços (entregas), com o intuito de atingir um propósito específico para um grupo de beneficiários previamente definidos e, por fim, contribuir para solução de um problema ou para suprir uma necessidade que, por sua vez, motivou a implementação do projeto.

1 Tradução livre de “A project is a temporary organization that is created for the purpose of delivering

one or more business products according to an agreed Business Case.”

5

Desta maneira, nem toda ação é materializada em projetos. Há aquelas

que constituem rotinas nos órgãos, as quais são executadas de forma ininterrupta

para a manutenção do funcionamento do Estado. Existe um conjunto

de características que distinguem os projetos das atividades de rotina, conforme

OGC, 2009:

Gera mudança: Projetos são os meios pelos quais introduzimos

mudanças em um ambiente.

Multidisciplinar: Projetos envolvem pessoas com habilidades e

conhecimentos diferentes trabalhando juntos para criar uma mudança

que impactará em um ambiente externo a esse grupo. A equipe

do projeto pode incluir pessoas de departamentos dentro de uma

mesma instituição ou de organizações completamente diferentes.

Cada envolvido tem uma motivação e perspectiva para se envolver

na mudança.

Único: Uma mesma organização pode executar vários projetos

similares e estabelecer um padrão para eles, mas cada um se

diferencia em algum aspecto: equipe, cliente, localização, conjuntura.

Incerto: As características inerentes aos projetos introduzem ameaças,

riscos e oportunidades diferentes daquelas encontradas em atividades

de rotina, tornando os projetos mais “arriscados”.

Temporário: Projetos são temporários por natureza, motivo pelo qual

devem ter um início e um fim bem definidos.

Sobre a última característica, cabe ressaltar que todo projeto possui um

ciclo de vida composto pelas fases de pré-investimento, investimento e pós-

investimento. As três fases envolvem custos e tempo, sendo que normalmente os

órgãos tendem a deter seu olhar apenas sobre a fase de investimento, a qual

compreende as atividades necessárias para gerar a capacidade física de produzir os

bens e/ou serviços propostos. Deve-se, no entanto, planejar com cautela os

recursos envolvidos na fase de pré-investimento, que inclui os estudos de pré-

viabilidade, e principalmente, na fase de pós-investimento, que abarca as atividades

relacionadas à operação e manutenção do projeto.

6

1.2 Avaliação ex-ante de projetos

Uma vez definido o que é um projeto, cabe ressaltar as razões para se

avaliá-lo, bem como caracterizar a avaliação ex-ante.

Conforme se observa na literatura sobre o tema, a avaliação está

intimamente relacionada à transformação da Administração Pública em uma

administração moderna e eficiente, a partir da constatação de que os recursos para

implementar políticas são escassos e que, por isso, é necessário realizar escolhas

acerca das alternativas de intervenção que melhor atinjam seus objetivos com o

mínimo de recursos possível. Nesse sentido, o processo de avaliação envolve os

seguintes aspectos: gestão eficiente dos recursos, disseminação da “cultura de

responsabilidade” entre os gerentes, opinião e percepção dos atores receptores da

política e os efeitos provocados pela política. Portanto, avaliação não se restringe à

última fase do processo de formulação de políticas públicas; ela deve estar presente

em todas as etapas, “analisando a pertinência e coerência dos problemas, objetivos

e instrumentos levantados, o processo de implementação do programa e seus

resultados”2 (IDR, 200-, p. 3).

A avaliação de projetos, portanto, pode ser entendida como o exame

sintético e objetivo de um projeto que contemple o seu planejamento e desempenho

com vistas à determinação de sua eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e

a relevância de seus objetivos. Permite guiar os tomadores de decisão, orientando-

os quanto à continuidade, ampliação, necessidade de correções ou mesmo

suspensão de uma determinada política ou programa.

A avaliação pode ser classificada, conforme Cunha (2006), sob diversos

critérios, sendo estes: o agente que a realiza, a natureza de contribuição para o

programa e o momento de sua realização.

2 Tradução livre de “[...] analizando la pertinencia y coherencia de los problemas, objetivos e

instrumentos planteados, el processo de aplicación del programa y sus resultados.”

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Com relação ao momento, esta pode ocorrer ex-ante, ex-cursus ou ex-

post. A avaliação ex-ante é realizada ao começo do programa, com o objetivo de dar

suporte à decisão de implementá-lo ou não, e ordenar as alternativas segundo sua

eficiência para alcançar os objetivos determinados. Para esta avaliação podem ser

utilizadas as técnicas de análise custo-benefício e análise custo-efetividade, mais

afeita aos programas sociais.

A avaliação ex-ante para projetos de iniciativa pública já é realizada em

outros países da América Latina e é incentivada por instituições multilaterais de auxílio

internacional, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco

Mundial e a Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL). Para tanto,

os governos nacionais de países como Chile, Peru e Colômbia desenvolveram ao

longo das últimas décadas, sistemas nacionais de avaliação de projetos de

investimentos, contemplando, inclusive, a análise de projetos de outras esferas de

governo e, até mesmo, incentivando este tipo de análise na iniciativa privada.

Mesmo o governo federal brasileiro possui uma iniciativa semelhante,

realizada pela Câmara Técnica de Projetos de Grande Vulto, que avalia

antecipadamente projetos com custo total igual ou superior a R$ 100 milhões para

iniciativas financiadas com recursos do orçamento de investimento das estatais, de

responsabilidade de empresas de capital aberto ou de suas subsidiárias ou com

custo total igual ou superior a R$ 50 milhões para projetos financiados com recursos

dos orçamentos fiscal e da seguridade social.

1.3 Análise de viabilidade

Considerando-se como premissa das técnicas de avaliação ex-ante o

objetivo de subsidiar a decisão de implementação do projeto, há a necessidade de

que o Framework seja capaz de aliar a compreensão holística dos projetos à

percepção de especificidades que demonstrem pontos fortes, bem como

necessidade de melhorias ou pontos críticos que impeçam sua implementação.

Desse modo, o Framework estrutura-se a partir do entendimento de que um projeto

deve ser viável sob cinco diferentes aspectos: técnico; gerencial; ambiental; legal e

econômico-financeiro, conforme figura 1. Esta divisão é resultado da adaptação

8

entre as análises de viabilidade apresentadas em MINAS GERAIS (no prelo):

comercial, técnica, organizacional, legal e econômica, e os diferentes aspectos de

um projeto que são analisados em BRASIL (2009): técnicos, financeiros, ambientais,

socioeconômicos e gerenciais. Dessa forma, os conceitos abaixo apresentados são

de autoria própria a partir da consideração dos itens supracitados.

Figura 1 – Viabilidades que devem ser observadas quando da elaboração de um projeto

Fonte: Elaboração própria.

Segue abaixo a especificação de cada uma dessas viabilidades:

Viabilidade técnica: Basicamente, a análise de viabilidade técnica

deve verificar se um projeto apresenta um diagnóstico robusto,

coerência institucional e correlação entre entregas e objetivos

finalísticos. Assim, um projeto tecnicamente viável deve possuir um

processo produtivo claramente definido, não suscitar dúvidas em

relação à capacidade de seus inputs gerarem as entregas elencadas

(produtos ou serviços), bem como uma forte relação causal para que

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as entregas levem o projeto a atingir seus objetivos e propósitos.

Também se devem considerar análises de demanda, atual e futura,

reprimida e atendida; tamanho do projeto; amplitude e local de atuação

e análise dos insumos e custos de operação.

Viabilidade gerencial: Um projeto viável do ponto de vista gerencial

será passível de coordenação de atividades específicas para que

contemple um desenvolvimento harmônico, tanto estrutural como

funcional. Assim, deve apresentar requisitos mínimos, como

comprometimento dos principais stakeholders e inexistência de riscos

expressivos que, associados a uma elevada probabilidade de

ocorrência sejam capazes de inviabilizar o projeto.

Viabilidade legal: No âmbito público e considerando-se o princípio da

legalidade, presente no artigo no 37 da Constituição Federal de 1988,

tem-se que a Administração Pública é positiva, ou seja, só atua

conforme previsão legal, de forma que é minimamente necessário que

os projetos estejam relacionados às temáticas de competência de seus

respectivos entes federativos executores e enquadrem-se nas

legislações específicas, incluindo cumprimento de quesitos básicos,

sem os quais não é possível a implementação do projeto, por exemplo

Termo de Posse do terreno onde será realizada uma construção, ou

alvará do Corpo de Bombeiros para funcionamento de uma instalação.

De modo simplificado, a análise deste quesito procura responder

basicamente a duas questões:

Há embasamento legal que permita a implantação do projeto?

Dispõe-se de toda a documentação necessária para a sua

implementação?

Viabilidade ambiental: É razoável esperar que todos os projetos

impactem seu entorno e que haja níveis diferentes de impacto que

variem de mínimo a elevado e que este último inviabilize sua execução.

Entretanto, essa mensuração deve ser realizada pelos órgãos legais

responsáveis que, a depender da complexidade do projeto, emitiram

diferentes relatórios, como Estudo de Impacto Ambiental para projetos

10

mais complexos e alvará de funcionamento para os mais simples, por

exemplo. Entretanto, o projeto deve estabelecer qual documentação

necessita para comprovar sua regularidade quanto a esses quesitos e

a existência, se for o caso, de ações compensatórias/mitigações e seus

respectivos custos.

Viabilidade Econômico-financeira: A mensuração da viabilidade

econômico-financeira objetiva, através da comparação entre benefícios

e custos, definir a conveniência da realização dos investimentos.

Tradicionalmente, avaliações financeiras de projetos no setor privado

levam em consideração indicadores de rendimento dos investimentos,

como TIR – Taxa Interna de Retorno e VPL – Valor Presente Líquido.

Entretanto, análises desse tipo apenas são pertinentes caso haja

retorno monetário do investimento, o que só ocorre para projeto que

geram receita. No âmbito do setor público, tais indicadores são pouco

aplicáveis para projetos sociais, pois estes, apesar de gerar

benefícios à sociedade, não trazem retorno monetário aos cofres

públicos. Como metodologia para o cálculo da viabilidade econômico-

financeira desses projetos, assume-se a Avaliação Socioeconômica

de Projetos, conforme Fontaine (2008), pois esta considera a

valoração de benefícios sociais e o cálculo do custo de oportunidade

do investimento público.

11

2 OBJETIVOS

2.1 Caracterização da situação anterior

A partir dos conceitos trabalhados acima se faz necessária a exposição

do cenário que motivou o desenvolvimento da ferramenta. Neste tópico será

apresentada a lógica vigente de investimento nos projetos do Estado, desde a

concepção do planejamento, que deve se traduzir em serviços para a sociedade, até

a decisão da alocação do recurso. Esta exposição terá o objetivo de demonstrar a

percepção das lacunas no modelo em vigor para, nos itens seguintes, demonstrar

como a ferramenta proposta se insere na decisão da alocação dos recursos.

Sob a ótica de planejamento, o PMDI representou grande avanço ao

definir áreas de resultados e suas prioridades, bem como ao determinar a visão de

longo prazo para se perseguir. A visão central do plano é Tornar Minas o Melhor

Estado para se Viver, vislumbrando, desta forma, a inserção dos destinatários das

políticas públicas no cerne do processo do planejamento. A consolidação desta

estratégia em um universo de ações e produtos esperados se fez mediante a

definição de 11 Redes de Desenvolvimento Integrado que aliam os principais

desafios, os objetivos e as metas para a administração pública, bem como as

iniciativas essenciais para transformar a estratégia em resultados efetivos. Ainda no

contexto de aperfeiçoar o planejamento, o Estado voltou sua atenção também para a

elaboração do orçamento, vislumbrando integrar o Plano Plurianual de Ação

Governamental (PPAG), os orçamentos estaduais anuais e articular com o

orçamento federal.

Com esta mesma visão e representando também evolução no formato de

planejamento, a Carteira de Programas e Processos Estruturadores direcionou a

ação do governo para o atendimento das prioridades definidas através das Redes de

Desenvolvimento Integrado. A estrutura pensada para o gerenciamento destes

programas veio ao encontro da necessidade de um padrão metodológico para

gerenciar os projetos, bem como da busca pela otimização do gasto e ainda o

direcionamento das ações para o cumprimento das metas propostas. Contudo,

apesar dos esforços envidados para direcionar as ações para um melhor gasto

12

público e ainda melhorias nas áreas de resultados propostas, constataram-se

lacunas no modelo como: inexistência de avaliação ex-ante dos projetos

(metodologias para seleção e avaliação de projetos); falta de projetos padronizados

e avaliados; recursos escassos para a implementação de políticas públicas; atrasos

e custos imprevistos durante a execução dos projetos devido às deficiências na

elaboração; inexistência de previsão orçamentária para manutenção dos

investimentos realizados pelo projeto; inexistência de realinhamento, correção e

melhorias nos projetos elaborados; deficiências na disponibilidade de informações

para a tomada de decisão da alta cúpula.

A partir desse diagnóstico, surgiu a oportunidade de se evoluir do modelo

de gerenciamento de projetos para o gerenciamento de portfólios, que busca permitir

aos gestores uma visão integrada e coerente de todos os projetos e processos, com

o objetivo de maximizar o seu valor e alinhar recursos, orçamento e prioridades aos

objetivos estratégicos, reunindo informações gerenciais capazes de apoiar a tomada

de decisão quanto à seleção de projetos e alocação de recursos.

A figura 2 abaixo demonstra a conjuntura anterior, caracterizada pela cor

rosa, e o cenário esperado com a implementação da ferramenta, realçada com a cor

verde. O desdobramento da estratégia do PMDI sustenta-se a partir da definição das

prioridades, que norteiam a Carteira de Estruturadores, que por sua vez são

gerenciados e monitorados durante sua execução (avaliação ex-cursus) e finalizando

o ciclo, a avaliação ex-post. É neste contexto que se insere a avaliação ex-ante.

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Figura 2 – Desdobramento da estratégia governamental em projetos

Fonte: Elaboração própria.

2.2 Objetivos propostos e resultados visados

O principal benefício pretendido pela introdução da metodologia é a

alocação mais eficiente dos recursos por meio de critérios técnicos para a seleção

de alternativas de projetos. Tal benefício complementa aqueles já conquistados pelo

gerenciamento de projetos existente no Estado de Minas Gerais, uma vez que preza

pela avaliação das ações incorporadas ao escopo dos programas.

Pretende-se, a partir da aplicação da metodologia, manter um banco de

projetos de investimentos públicos de qualidade, de forma a maximizar o retorno

com a aplicação dos recursos, quotizando alternativas de intervenção,

complementaridade entre projetos e fortalecimento das vocações regionais.

Busca-se, ainda, aprimorar o processo de seleção, mediante a

obrigatoriedade de apresentação de estimativa de custo-benefício e da taxa de

retorno, visando mensurar de forma objetiva os impactos líquidos dos projetos.

Sempre que possível, os ganhos fiscais potenciais devem ser identificados

e mensurados.

14

A partir da ferramenta, é possível avaliar os projetos que pleiteiam

recursos (federais ou do tesouro) privilegiando os melhores e dando oportunidade a

quem os elabora de melhorá-los (ou seja, a ferramenta não elimina simplesmente

maus projetos, mas aponta os principais erros na sua elaboração e sugere

melhorias). Também, as informações geradas para a avaliação ex-ante servem de

base para as avaliações ex-cursus (realizadas pelos escritórios de projetos) e ex-

post (realizada atualmente pelo Escritório de Prioridades Estratégicas).

3 METODOLOGIA

3.1 Descrição das ferramentas que compõem o Framework

O Framework de projetos é um instrumento de avaliação de desenho, ou

seja, é utilizado na análise do projeto antes de sua implantação. Como se discutirá a

seguir, na descrição das ferramentas que o compõem, tem-se a conjugação de tipos

distintos de avaliação, que têm em comum o fato de serem realizadas antes da

execução do projeto.

A metodologia é composta por cinco ferramentas de análise, quais sejam:

Quadro Lógico, Questionário de Verificação, Checklist de Documentos, Matriz de

Stakeholders e Fluxo de Caixa:

Quadro Lógico: Permite a apresentação dos elementos que compõem

o projeto de forma sucinta, clara, lógica e sistemática. Trata-se de um

modo de exposição resumido do projeto e sugere a utilização da

metodologia do Marco Lógico como base para sua elaboração.

Questionário: Objetiva verificar a qualidade da elaboração do projeto.

Com ele pretende-se qualificar os projetos quanto a critérios mínimos

de aceitação, levando em consideração a forma e o conteúdo dos

mesmos e observando se elementos básicos que, futuramente,

auxiliarão na execução, monitoramento e avaliação ex-post, foram

levados em consideração no momento da elaboração. É composto pela

avaliação em quatro eixos, considerados imprescindíveis para a

condução de um projeto com sucesso: (i) contexto institucional e

estratégico; (ii) justificativa do projeto; (iii) lógica da intervenção e

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(iv) planejamento e implementação. Ao final da aplicação do

questionário, cada eixo receberá uma nota relativa às respostas e

comprovações documentais, bem como haverá uma nota geral,

dessas derivada, indicando a necessidade de reformulação ou

melhoria do projeto.

Matriz de Stakeholders: Objetiva verificar se os agentes com maior

poder de influência no projeto podem implicar risco à sua

implementação, por possuírem interesses contrários aos do projeto,

bem como verificar a existência de oportunidades de parcerias para

alavancar sua implementação.

Check-list: Busca verificar se documentações e critérios essenciais

para implementação de um projeto, como documentos de posse de

terreno, licenças ambientais, entre outros, estão sendo atendidos. Esta

ferramenta toma como base a legislação referente a projetos, tais como

portarias interministeriais, instruções normativas e resoluções.

Fluxo de caixa: Consiste no fluxo de entradas e saídas de recursos

financeiros e objetiva permitir que seja feita uma análise dos gastos,

identificando tanto o investimento quanto o custeio deste derivado, a

que se compromete o Estado a realizar no momento em que assume o

investimento. A construção de uma penitenciária, por exemplo, é um

investimento que, por sua natureza, compromete o Estado à sua

manutenção, pois tornaria inviável politicamente, ou mesmo

injustificável racionalmente a não utilização da obra, que dificilmente

seria apropriada eficientemente a outros fins, por suas peculiaridades.

Desse modo, é imprescindível que, ao momento de se pleitear um

recurso para investimento, fique claro o custeio que este exigirá nos

anos futuros.

Análise de custo/benefício: Procura, através da valoração econômica

de benefícios sociais, estabelecer a relação custo/benefício dos

projetos. O principal indicador desta ferramenta é o Valor Presente

Líquido Socioeconômico, que é calculado a partir da soma algébrica

dos benefícios sociais líquidos do projeto, atualizados para o momento

presente. Como forma de valoração dos benefícios serão utilizadas as

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técnicas de valoração contingente, valoração hedônica e métodos dos

custos de viagem, conforme Bateman (2002) e Fontaine (2008),

especificando aquelas mais adequadas a cada setor. Projetos cujo

benefício não seja passível de valoração serão avaliados sob o critério

de custo-eficiência, ou seja: aquele que produz determinado benefício

ao menor custo.

Uma vez consideradas as cinco viabilidades, abaixo é demonstrada a

relação entre elas e as diferentes ferramentas que compõem o Framework:

Figura 3 – As ferramentas que compõem o Framework de Projetos

Fonte: Elaboração própria.

Esta estrutura permite que os resultados de cada uma das ferramentas,

ao serem analisadas em conjunto, indiquem a viabilidade ou não de um projeto, bem

como oportunidades de melhorias. Para que se permita a análise completa, o

Framework gera um resumo executivo da avaliação, o qual contem a nota do

questionário, o resumo do quadro lógico, os stakeholders que foram considerados

impeditivos ou muito importantes à implementação do projeto, se for o caso, os

documentos que são imprescindíveis ao projeto e ainda não foram obtidos, o

comprometimento anual do Estado com o custeio do projeto e o parecer técnico

acerca da implementação ou não do projeto.

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Figura 4 – Modelo de resumo executivo da avaliação prévia

3.2 Estrutura de governança e implementação do piloto

A partir da metodologia desenvolvida, o passo seguinte foi instituir a

maneira como as ferramentas seriam utilizadas no fluxo de planejamento, execução

e gerenciamento dos programas do Estado. Num primeiro momento, optou-se por

aplicar um piloto nos projetos de grande vulto apresentados pelo Estado para

conveniamento junto à União. Esta escolha deveu-se, essencialmente, pela baixa

qualidade dos projetos conveniados com o Governo Federal em função da ausência

de critérios para a utilização dos recursos captados, e pelo consequente vultoso

volume de recursos devolvidos à União em função de sua inexequibilidade.

18

Foi então instituído um marco regulatório estabelecendo a obrigatoriedade da

avaliação como subsídio à decisão quanto ao conveniamento, a partir dos resultados

encontrados pela avaliação prévia. A principal norma nesse sentido é o Decreto de

Programação Orçamentária anual, sendo que, para o exercício de 2012, foi

publicado sob o no 45.906, de 06/02/2012 e traz em seu Capítulo III – que trata dos

convênios e das operações de crédito – a seguinte redação:

Do acompanhamento dos convênios e portarias de entrada de recursos, instrumentos congêneres e operações de crédito

Art.19. Os projetos de convênios com valores acima de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) serão analisados previamente pela Diretoria Central de Avaliação de Projetos e Captação de Recursos (DCAP) da SCCG-SEPLAG através de ferramenta desenvolvida para avaliação de projetos e submetidos à aprovação da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças (CCGPGF).

Nesse sentido, o fluxo foi desenhado da seguinte maneira:

Os órgãos pleiteiam o conveniamento com a União via sistema

estadual, intitulado Sistema de Gestão de Convênios (SIGCON), o que

dá início ao processo da avaliação prévia;

São agendadas reuniões entre os avaliadores e os elaboradores do

projeto para preenchimento das ferramentas de avaliação. Nesse

processo, são permitidos (e desejáveis) ajustes no desenho do

projeto, visto que o processo avaliativo é, em sua concepção,

construtivo, e não taxativo. A equipe avaliadora é composta por

técnicos da Diretoria Central de Avaliação de Projetos e Captação de

Recursos da SEPLAG, a qual tem por competência estabelecida por

meio de Decreto, entre outras, estabelecer padrões de qualidade e

apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da Administração Pública

estadual na iniciação de projetos;

A equipe avaliadora produz o resumo executivo da avaliação, contendo

o parecer técnico favorável ou não à execução do projeto;

O resumo é encaminhado a uma instância colegiada de deliberação,

intitulada Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e

Finanças (CCGPGF). Esta Câmara, regulamentada pela Lei Delegada

no 180, de 20/01/2011, é composta pelo Secretário de Planejamento

19

e Gestão, que a preside, Secretários de Fazenda, de Governo e de

Casa Civil e Relações Institucionais, bem como pelo Advogado-Geral

do Estado, Auditor-Geral do Estado; e Diretor-Presidente do Escritório

de Prioridades Estratégicas. A CCGPGF se reúne mensalmente e suas

competências consistem na promoção da revisão de projetos e

atividades relativos ao Poder Executivo, constantes nos Orçamentos

Fiscais anuais, visando à sua adequação às metas de resultado

estabelecidas no Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) e

no PMDI, no acompanhamento das metas e os resultados dos

programas governamentais; na identificação de restrições e

dificuldades para execução dos programas governamentais; e no

garantia da interação governamental.

A partir da consulta ao resumo executivo da avaliação, as deliberações

quanto à execução dos projetos pleiteados ganharam respaldo técnico e base

comparativa.

Essa estrutura de governança possibilitou não apenas a introdução do

processo de avaliação na rotina da gestão, como também:

melhor coordenação intra e interinstitucional – evita sobreposições de

escopo de projeto, possibilita uma visão ampla da carteira de projetos,

oferece critérios claros de elaboração e enquadramento de projetos;

informação disponível, simplificada e clara para alta cúpula

governamental;

carteira de projetos bem formulados e avaliados.

Com o sucesso conquistado a partir do piloto, foi possível desenhar os

parâmetros para a aplicação da metodologia a uma gama maior de projetos. Desta

forma, a próxima etapa de implementação da avaliação prévia, já em andamento,

envolverá a Carteira de Programas Estruturadores do Estado, sendo esta o portfólio

que apresenta os projetos prioritários de governo para alcance dos objetivos

descritos no PMDI, considerados como os mais relevantes e geradores de

transformação em relação às outras iniciativas.

20

A metodologia adotada para a avaliação da Carteira ocorrerá em dois

momentos: construção das matrizes de eficiência das redes e avaliação de

consistência do escopo dos projetos.

A matriz de eficiência das redes – considerada como uma avaliação de

prioridades – é o momento em que o projeto é avaliado em seus objetivos e efeitos

derivados em relação às estratégias expressas no PMDI, tendo em vista eventuais

impactos relevantes para os objetivos estratégicos da Rede, bem como são

consideradas características regionais relacionadas à sua implementação. Suas

recomendações alimentam o processo de planejamento em dois sentidos: por um

lado, identificando pontos a serem aprofundados ao nível de detalhamento de cada

projeto e, por outro, gerando elementos para reavaliação das estratégias e ações

propostas no planejamento.

O segundo momento da avaliação da nova carteira, ou seja, a avaliação

de consistência do escopo, será baseada no Framework, permitindo relacionar as

fases de elaboração, planejamento e execução com os resultados almejados. Neste

sentido, a ideia central por trás desta etapa é garantir que critérios mínimos de

consistência e coerência sejam alcançados na fase de elaboração, uma vez que a

qualidade da informação produzida nesta etapa tem influência direta sobre todas as

outras e, consequentemente, no sucesso do projeto.

Desta forma, a avaliação da carteira:

facilitará a programação de investimentos e a conjugação da

manutenção de projetos pré-existentes com os novos projetos

agregados à carteira;

oferecerá apoio às decisões referentes a remanejamentos e

suplementações orçamentários;

proverá informações para o gerenciamento dos projetos e avaliação ex-

post, proporcionando a integração entre os diversos atores envolvidos

no ciclo de vida dos projetos.

Os benefícios desta etapa podem ser especificados baseando-se nos

seguintes níveis:

Governantes: aumento da legitimidade dos projetos, dado seu apoio

em análise técnica a partir de uma metodologia padronizada;

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Técnicos: melhoria da qualidade dos projetos, a partir do uso da

metodologia, pois esta permitirá a atuação de modo iterativo com os

elaboradores de projetos.

População: melhoria da eficiência no gasto governamental e da

qualidade dos projetos públicos implementados.

3 CONCLUSÕES

Por se tratar de uma iniciativa piloto, os resultados encontrados ainda não

são conclusivos. Não obstante esse fato, podem-se observar ganhos consideráveis,

essencialmente no que tange à melhoria dos projetos apresentados à avaliação. A

partir das pesquisas de opinião aplicadas nos eventos de sensibilização e

capacitação dos órgãos do Estado, foi notório o impacto positivo da introdução da

ferramenta no processo de elaboração dos projetos e pré-implementação.

Outro ponto importante relativo à característica inovadora da metodologia

refere-se à forma como a implementação do Framework tem ocorrido, observando

alguns fatores, sob o risco do insucesso da iniciativa, quais sejam:

gradualidade, com marcos e prazos definidos para a implementação;

definição de responsabilidades e obrigações;

capacitações e elaboração de manuais metodológicos;

clara separação de aspectos técnicos e políticos.

A Avaliação Prévia, no entanto, tem sido implementada na perspectiva de

que esta constituirá um importante instrumento para a melhoria da eficiência do

gasto público, da qualidade da gestão e do controle sobre a efetividade da ação do

Estado a partir do momento em que se constitui em um suporte a decisões sobre a

iniciação, manutenção ou interrupção das ações. Além disso, a avaliação Prévia

permite um aumento da legitimidade dos projetos, uma vez que a avaliação é

elaborada a partir de uma análise técnica com metodologia padronizada. Isso

permite que os gestores e a alta-cúpula governamental tenham informações

suficientes para apoiar o juízo sobre o mérito e o valor dos componentes de um

projeto e de atividades e consequentemente uma melhoria da eficiência no gasto

governamental e da qualidade dos projetos públicos implementados, além de uma

alocação mais eficiente dos recursos.

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As metas com relação à avaliação prévia na esfera estadual, no entanto,

são ambiciosas e perpetuam-se em médio e longo prazos. Desta forma, pretende-se:

a consolidação de práticas de avaliação ex-ante no âmbito do Governo

do Estado;

a formação de um portfólio de projetos estaduais dinâmico, que seja

vetor de inovação das políticas públicas;

o aprimoramento da ferramenta para projetos de diferentes magnitudes

e setores, com alcance de técnicas para mensuração de benefícios

sociais para cálculo do custo-benefício dos projetos.

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4 REFERÊNCIAS

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AUTORIA

Gabriella Nair Figueiredo Noronha Pinto – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais. Diretora Central de Avaliação de Projetos e Captação de Recursos.

Endereço eletrônico: gabriella.noronha@planejamento.mg.gov.br Fernando Antônio França Sette Pinheiro Júnior – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais.

Endereço eletrônico: fernando.junior@planejamento.mg.gov.br