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AVELINO FIALHO GANDRA
CARLOS AUGUSTO NOGUEIRA MENDES
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS : um enfoque sobre a atual legislação.
Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Contabilidade e Controladoria Pública do Instituto Brasil Extensão e Pós-graduação para obtenção do título de Especialistas em Contabilidade e Controladoria Pública.
São Luís
2009
RESUMO
Descreve o Estado como agente promovedor da descentralização de recursos para as unidades
federativas, estados e municípios, e entidades sem fins lucrativos. A busca pela eficiência e
eficácia através da descentralização de recursos previstos em orçamento por meio das
transferências constitucionais, legais e voluntárias. Apresenta as disposições legais, anteriores
e atuais, que regem especificamente as transferências voluntárias destacando as últimas
alterações jurídicas e operacionais a respeito desse tipo de descentralização de recursos.
Palavras-chave: Estado, Descentralização, Orçamento, Transferências Governamentais,
Legislação.
RESUMEN
Describe el estado como agente promovedor de la descentralización de los recursos para las
unidades, los estados y las ciudades, y las entidades federativos sin extremos lucrativos. La
búsqueda para la eficacia y eficacia con la descentralización de los recursos previstos en
presupuesto por medio de los transferences constitucionales, legales y voluntarios. Presenta
las disposiciones legales, anteriores y actuales, que conducta los transferences voluntarios que
separan específicamente las alteraciones legales y operacionales pasadas con respecto a este
tipo de descentralización de recursos.
Palabra-llave: Estado, descentralización, Orçamiento, Transferences gubernamentales,
legislación.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ................................................................................... 07
2. O ESTADO......................................................................................... 09
3. ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................ 10
3.1 Orçamento Tradicional........................................................................ 10
3.2 Orçamento Moderno............................................................................ 11
3.3 O Ciclo Orçamentário......................................................................... 15
4. DESCENTRALIZAÇÃO ESTATAL ............................................... 18
4.1 O Estado descentralizado no Brasil..................................................... 19
5. TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS ..................... 21
5.1 Conceituação e classificação............................................................... 21
6. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS ........................................... 28
6.1 O Decreto 6.170 de 2007 e Portaria Interministerial nº 127 de 2008... 30
7. CONCLUSÃO...................................................................................... 46
REFERÊNCIAS.................................................................................... 47
7
1. INTRODUÇÃO
È tema recorrente na mídia impressa, televisa e, por conseguinte na sociedade,
considerando o atual desenvolvimento dos meios de comunicação de massa o que possibilita a
ampla e rápida difusão das informações entre a população, a problemática da eficiente e eficaz
aplicação dos recursos públicos.
Várias são as modalidades pelas quais os recursos públicos são distribuídos para
as instituições responsáveis pela gestão dos mesmos, entre estas citamos as transferências
voluntárias.
A instituição desses instrumentos baseia-se no pressuposto de que as
descentralizações de recursos (transferências) em favor das entidades federadas subnacionais,
estados e municípios, por estarem localizadas geograficamente mais próximas às localidades
onde se situam os centros de irradiação de demandas coletivas, são possuidoras de
conhecimento mais aproximado das realidades locais, conhecimentos esses imprescindíveis
para a precisão na aplicação de recursos federais.
A prática de transferência de recursos públicos, logicamente, é acompanhada de
arcabouço legal capaz de oferecer um mínimo de regras norteadoras aos agentes públicos
envolvidos no processo.
No Brasil, antes de 1997, não havia uma norma que condensasse os dispositivos
regulamentadores das transferências voluntárias, tais ordenamentos encontravam-se dispersos
nos diversos diplomas legais.
Após este ano, no entanto, foi publicada a Instrução Normativa da Secretaria do
Tesouro Nacional nº 01 de 15 de janeiro de 1997, destinada a regulamentar os instrumentos
jurídicos utilizados, até então, para a celebração das transferências voluntárias da União para
os estados e municípios.
Ao longo desta década, sobreveio um fator que exigiu adaptações na sistemática
regulatória das transferências voluntárias. A evolução das tecnologias informacionais,
notoriamente a Internet, e sua rápida difusão pela sociedade, ensejou a utilização desta
8
tecnologia em prol da gestão, controle e acompanhamento da aplicação dos recursos
descentralizados pelo governo federal.
Foi necessária, portanto, a adaptação da legislação regente em matéria de
transferências voluntárias, que fizesse frente ao objetivo governamental de exercer maior
controle e economicidade no que se refere a aplicação das transferências voluntárias.
Assim, foi publicado o Decreto 6.170 em 25 de julho de 2007 o qual trazia, como
principal inovação quanto ao disposto anteriormente, a previsão de que todo o processo
pertinente à transferência de recursos voluntários poderá ser efetuado online, isto é , em
tempo real, via Internet, possibilitando ao gestor concedente dos recursos, e a toda a
sociedade, acompanhar a aplicação dos recursos públicos descentralizados através da
modalidade voluntária.
Tendo em vista este contexto de transformações, este trabalho propõe-se a
apresentar as mudanças advindas na legislação relativa ao tema, descrevendo as alterações em
comparação com o disposto nos diplomas legais anteriores, mas, antes de adentrar ao tema
proposto, faz-se necessário percorrer os conceitos e etapas anteriores ao processo efetivo de
repasses governamentais.
Sendo assim, abordaremos sucintamente o conceito de Estado e sua finalidade
enquanto responsável pela gestão dos recursos públicos. Seguindo em direção ao processo
orçamentário do qual advirão os recursos a serem transferidos e, por último, o tema em apreço
– as transferências voluntárias.
9
2. O ESTADO
Ao longo da história humana, a expansão populacional das sociedades e a
conseqüente complexificação das relações sociais ensejaram a necessidade de formas de
administração que possibilitassem minimamente a mediação dos conflitos individuais,
inerentes à convivência em grupo.
Diversos teóricos dedicaram-se ao estudo sobre a origem e finalidade das
instituições administrativas coletivas surgidas dessa necessidade – filósofos e economistas
como Hobbes, Locke, Rousseau, Bodin, Tocqueville, Smith, Ricardo, Marx, Lênin, Keynes,
etc. Teorizaram sobre a temática do Estado e seu papel de gestor da coisa pública, a despeito
de, entre esses autores, existirem conflitantes interpretações a respeito da entidade estatal,
este, conceitualmente, relaciona-se com uma coletividade, agindo sobre ela com o atributo de
seu administrador supremo objetivando um fim pré-determinado.
O desenvolvimento dos mercados verificado no período da Revolução Industrial,
entre os séculos XVIII e XIX, trouxe como uma de suas conseqüências a concepção do
Estado com funções mínimas reservando ao ente estatal funções que não seriam
lucrativamente viáveis, até aquela época, ao setor privado mercantil. Os expoentes dessa
concepção foram os economistas liberais ingleses, notavelmente Adam Smith e David
Ricardo. Concepção teórica esta que passou a dominar o pensamento político durante todo o
século XIX e parte do século XX.
A crise econômica dos anos 30 do século XX pôs em xeque o papel destinado ao
Estado pela teoria liberal de Smith e Ricardo a qual lhe reservava ações definidas e restritas
tais como: segurança interna e externa, administração da justiça, legislação, educação da
juventude e emissão de moeda. Ou seja, nenhum papel ativo do Estado em matéria de
intervenção direta e deliberada sobre a economia e a alocação de recursos, devendo a
distribuição da riqueza ficar a cargo do mercado através da interação entre oferta e demanda
via sistema de preços.
Como assinalado no parágrafo anterior, a crise econômica contestou com fatos o
desacerto da concepção liberal do Estado quanto à intervenção econômica, teóricos como
Keynes, principalmente, viam no Estado, isto é, nos gastos públicos, uma forma de estimular
10
o sistema econômico e impulsioná-lo à retomada do crescimento quando os investimentos
privados não o conseguem.
O crescimento e desenvolvimento econômico verificado nos países ocidentais
capitalistas (EUA e Europa Ocidental) e Japão nos 30 anos que se seguiram ao final da 2ª
Guerra Mundial, serviram para fortalecer sobremaneira a intervenção estatal na economia.
Ainda hoje, após uma forte retomada dos pressupostos da teoria liberal por parte dos países
desenvolvidos, todos os países do mundo, em maior ou menor grau, utilizam instrumentos e
políticas estatais na alocação de recursos para a realização de suas políticas de governo e a
peça documental onde se demonstra essas ações é no Orçamento Público.
3. O ORÇAMENTO PÚBLICO
Em parágrafo anterior, foi referido o papel do gasto público como fator de ação
estatal na economia, é no Orçamento Público onde se consubstanciam as políticas prioritárias
do governo responsável pela sua elaboração.
Torna-se necessário, antes de adentrar-se nas funções específicas do Orçamento
Público, apresentá-lo conceitualmente, isso implica em várias definições as quais enfatizarão
diferentes aspectos que refletirão o contexto histórico de suas elaborações.
3.1. Orçamento Tradicional
Surgido na época do liberalismo econômico dominante na Revolução Industrial, o
Orçamento Tradicional tinha função primordial em controlar as despesas públicas, vistas
como, caso aumentassem, a causa do aumento da carga tributária.1 Seria, portanto um
instrumento do Legislativo para controlar os gastos públicos, considerados como um mal
necessário ao funcionamento da economia.
1 GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2003. p. 64
11
Sua ênfase residia na exposição das receitas estimadas e despesas fixadas, Não
havia a preocupação em acoplar as informações contidas no orçamento com o planejamento
político e econômico do governo; assim definido, o Orçamento era tido como neutro,
caracterizando o entendimento vigente na época sobre o papel reservado ao Estado na
economia.
3.2. Orçamento Moderno
Ainda mesmo no século XIX, houve autores que vislumbraram outra atribuição ao
Orçamento Público como ligado à execução dos programas de governo. Antes mesmo das
políticas de cunho keynesiano, esses autores buscaram teoricamente a conjugação entre os
programas de governo, o controle dos gastos envolvidos na sua execução e os meios que
possibilitariam a sua implantação:
“O orçamento é algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. É – ou deve ser -, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta. É – ou deve ser -, um documento por cujo intermédio o chefe executivo, como autoridade responsável pela conduta dos negócios do governo, apresenta-se à autoridade a quem compete criar fontes de renda e conceder crédito e faz perante ela uma exposição completa sobre a maneira por que ele e seus subordinados administraram os negócios públicos no último exercício, é – ou deve ser -, o documento que expõe a situação do tesouro público no momento. Na base dessas informações é que ele traça o seu programa de trabalho para o exercício seguinte, então como acha ele que deve ser financiado esse programa.”2 (grifo nosso)
Verifica-se assim, a sistematização de posições teóricas que buscavam
aplicabilidade do Orçamento Público para além do simples cotejo de receitas e despesas.
Porém, será somente com a dominância da teoria keynesiana e sua ênfase no gasto
público como elemento relevante no sistema econômico, que o Orçamento Público será
efetivamente utilizado como instrumento de política do governo visando intervir
deliberadamente no funcionamento do sistema econômico, expandindo-o ou contraindo-o,
2 GIACOMONI apud MOOJEN, op. cit. P. 66-67.
12
conforme sua análise das variáveis macroeconômicas tais como: demanda, investimento
privado, taxa de juros, tributos etc.3
A partir desses primeiros desdobramentos verificados no conceito do Orçamento
Tradicional, chegou-se a vários tipos de orçamento os quais buscavam agregar outras funções
à peça orçamentária focalizando aspectos distintos como o planejamento governamental e o
desempenho na execução dos programas. Na atualidade, a técnica orçamentária adotada no
Brasil e na maioria dos países da América Latina baseia-se na concepção do denominado
Orçamento-programa.
O Orçamento-programa pode ser assim caracterizado:
Recentemente, a partir do surgimento da Lei 4320 de 1964 e do Decreto 200 de 1967, após experiência positiva no âmbito estadual, foi implementada a mais nova técnica de orçamentação: o orçamento-programa. Essa técnica é a junção do orçamento com os programas de governo. Estes são os instrumentos de que se utiliza o governo para consecução de seus fins, organizando as ações de características comuns sob um mesmo título e objetivo.
O orçamento-programa consiste na elaboração de um programa de trabalho que é expresso por um conjunto de ações a serem realizadas, onde se identificam os recursos necessários à sua execução.4
Desta forma, o governo objetiva atrelar seus programas políticos à peça
orçamentária, sem perder de vista, no entanto, a função de controle dos gastos públicos
destinado ao Orçamento, representado pela obrigatoriedade de apresentar os meios
necessários à consecução desses programas. A introdução legal completa da teoria do
Orçamento-programa ao planejamento orçamentário governamental em suas três esferas deu-
se com a Constituição de 1988 no seu artigo 165 ao determinar que cabe ao Poder Executivo a
apresentação de Leis que disponham sobre: I – O Plano Plurianual, II – A Lei de Diretrizes
Orçamentárias e III – Lei Orçamentária Anual.
O Plano Plurianual (PPA) tem vigência de 04 anos, deverá ser elaborado tomando
como determinação estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes objetivos e metas da
Administração Pública (Federal, Estadual e Municipal) para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e as relativas aos programas de duração continuada.
3 Ibid., p. 67.
4 LIMA MOTA, Francisco Glauber. Contabilidade Aplicada à Administração Pública. Brasília: Vestcon, 2005. p.
24-25.
13
O PPA é elaborado no mais alto nível de abstração do planejamento orçamentário
com a expressão das diretrizes básicas que devem nortear os objetivos a serem buscados e os
programas respectivos vinculados a estes objetivos, os quais, por sua vez serão desdobrados
em ações (projetos e atividades). Assim, por exemplo, temos o seguinte desdobramento a ser
verificado no PPA 2008-2011:
DIRETRIZ
FORTALECIMENTO DA INTER-RELAÇÃO DOS
MEIOS URBANO E O RURAL
OBJETIVO
Propiciar o acesso da população brasileira à educação e ao conhecimento com equidade,
qualidade e valorização da diversidade
PROGRAMA
1073 – BRASIL UNIVERSITÁRIO
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
AÇÃO
PROJETO
EXPANSÃO DO ENSINO SUPERIOR – CAMPUS DE CHAPADINHA
14
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), cuja vigência é anual, tem por
finalidade, de acordo com o § 2º do artigo 165 da Constituição de 1988: compreender as
metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispor
sobre as alteração na legislação tributária, estabelecer a política das agências financeiras
oficiais de fomento.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) está prevista na Lei 4.320 de 1964 em seu § 2º
que diz: “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de foma a
evidenciar a política econômica-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos
os princípios de unidade, universalidade e anualidade.”. Sobretudo a Constituição de 1988 no
§ 5º do artigo 165 estabelece a LOA como composta dos orçamentos: I – Fiscal, referente aos
Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – Investimento das empresas
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direto a
voto; e III – Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público.
A LOA é o ponto culminante do processo de elaboração orçamentária, que tem
início na projeção sócio-econômico-política do PPA, ordenado fisicamente na LDO com o
estabelecimento de prioridades a serem atendidas e autorizada sua implementação anual
através da LOA.
No que pese a importância do PPA e da LDO como normas norteadoras da
elaboração da LOA, esta apresenta peculiaridades no seu processo elaborativo até a sua
apreciação pelo Congresso Nacional e posterior sanção presidencial autorizando a sua
vigência e execução. Assim, é necessário deter-se na descrição do ciclo orçamentário, pois, é
através dessa Lei, que todo o nível de abstração contido no PPA e da LDO irá materializar-se
por meio das dotações a serem entregues aos órgãos da Administração Pública; após essa
análise, voltaremos nossa atenção ao processo de execução do orçamento, especificamente no
que toca aos recursos oriundos de transferências voluntárias.
15
3.3. O Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário abarca todo processo de elaboração do Orçamento Público,
da elaboração da proposta orçamentária de cada Unidade Gestora até a avaliação da execução
orçamentária. É interessante adentrar-se mais detalhadamente na descrição desse processo,
conhecendo as instituições envolvidas e todo o fluxo de atividades, atribuições,
responsabilidades necessárias à execução desse trabalho.
Inicialmente, ressaltamos que deve ser levado em conta o fato da impossibilidade
de uma peça documental da envergadura do Orçamento Público, seja ele Federal, Estadual ou
Municipal, estar toda a cargo de um órgão central de orçamento ou planejamento se este não
dispuser de informações sobre as demandas dos órgãos a serem atendidos pelas dotações
orçamentárias, isto é, o órgão central de orçamento deve dispor de propostas orçamentárias
elaboradas por esses órgãos a fim de analisá-las e adequá-las às metas e prioridades
estabelecidos pela LDO.
Sendo assim, tomando o exposto por Francisco Glauber Lima Mota5 em sua obra
Contabilidade Aplicada à Administração Pública, identifica-se o início do Orçamento
Público nas Unidades Gestoras ou Orçamentárias, as quais são as responsáveis de fato pela
execução orçamentária, pois estão em contato direto com as demandas sociais a serem
contempladas pelo orçamento, são os pontos de contato administrativo entre o governo e a
sociedade.
Após essa etapa, as propostas das Unidades Gestoras serão consolidadas a nível
setorial em seu Ministério respectivo e encaminhadas ao órgão central do sistema
orçamentário da União, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, para outra consolidação e posterior análise por parte da
Presidência da República, daí surgindo o projeto de Lei Orçamentária a ser enviado ao
Congresso Nacional.
Já no Congresso Nacional, uma Comissão Mista de Deputados e Senadores
analisará a proposta apresentada pela Presidência da República, podendo propor emendas ao
projeto para, logo em seguida, submetê-lo ao Plenário das duas Casas do Congresso. 5 Ibid. p. 47
16
Aprovado o projeto, este é enviado à Presidência da República para fins de sanção
ou proposição de vetos. Sancionado, o projeto de lei segue para publicação.
Publicada a LOA, começa a fase operacional do Orçamento Público Federal,
quando são consignados os créditos orçamentários aos órgãos e ministérios, isto é,
primeiramente são dotados os órgãos setoriais do sistema orçamentário para só depois esses
créditos serem descentralizados às suas respectivas Unidades Gestoras ou Orçamentárias. É
após essa descentralização de crédito orçamentário que se inicia efetivamente a execução do
orçamento, quando as Unidades Gestoras iniciam a assunção de compromissos vinculados aos
seus planos de trabalho – licitação, empenho e liquidação, pagamento, arrecadação de receitas
etc.
Finalizando, resta a etapa da avaliação da execução orçamentária, geralmente
efetuado após esta ter finalizado, pelos órgãos de controle interno (Auditorias e
Controladorias) e externo (Controladoria-geral da União (CGU) e Tribunal de Contas da
União (TCU), devendo estas avaliações servirem de base para a próxima elaboração da
proposta orçamentária.
James Giacomoni6, em seu livro Orçamento Público, focaliza com maior ênfase
os detalhes da elaboração da proposta orçamentária anteriores à confecção das propostas das
Unidades Gestoras ou Orçamentárias, esta na verdade seria o estágio final de elaboração da
proposta orçamentária. Segundo este autor, o processo pode ser dividido em 04 etapas:
I. Fixação de diretrizes e normas globais: compreende o estabelecimento de
macrodiretrizes, o cálculo das necessidades de financiamento do Governo Federal, o
lançamento das bases metodológicas do processo. Apreende-se que se trata da observância do
disposto na LDO a fim de servir como parâmetro da elaboração da LOA;
II. Estimativa da receita: A projeção das receitas considera a proposta dos Orgãos
Setoriais, cuja análise leva em consideração a série histórica de arrecadação, a metodologia
utilizada nas estimativas e eventuais fatores que possam vir a afetar a receita futura;
III. Definição de limites: Os Órgãos Setoriais e Unidades Orçamentárias devem
elaborar suas propostas de despesas tomando por base um volume mínimo de recursos que
6 GIACOMONI. Op. cit. p.219 e 220.
17
permitam manter ações básicas sob responsabilidade federal, consubstanciando-se nas
despesas com pessoal e encargos, dívida contratual e manutenção de atividades;
IV. Análise da distribuição dos limites, análise da proposta de expansão de atividades
e análise dos projetos: De posse das informações quanto aos limites, as Unidades
Orçamentárias apresentam proposta de expansão das atividades; os Órgãos Setoriais aprovam
essas propostas e as apresenta ao Órgão Central de Orçamento que analisa a distribuição dos
limites e a expansão das atividades.
Relativamente às propostas dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério
Público, estas são elaboradas dentro dos limites estabelecidos na LDO, conforme disposto na
Constituição de 1988.
Desta forma, foi apresentado, sob duas abordagens, o ciclo orçamentário que
obedece várias etapas. No que toca â caracterização como ciclo, situação caracterizada pela
representação de um sistema auto-alimentador, demonstramos logo a seguir representação
gráfica das etapas e de todo o ciclo orçamentário tomando como referência a abordagem de
Lima Mota:
Execução
Orçamentária
Acompanhamento
e Avaliação
Apreciação,
Aprovação, Sanção
e Publicação
Elaboração da
Proposta
Orçamentária
18
4. DESCENTRALIZAÇÃO ESTATAL
Conforme verificado em parágrafo anterior, ao tratarmos sucintamente sobre a
origem e finalidade do Estado, a complexificação das relações humanas ensejou o surgimento
de organizações coletivas destinadas a gerir determinados aspectos da convivência humana,
em grupos cada vez maiores em número. Inicialmente, essas organizações coletivas,
denominadas de Estado, surgiram centralizadas na figura do Monarca, um poder central
donde irradiava as decisões administrativas incidentes sobre os seus súditos.
No entanto, o surgimento e fortalecimento de outros atores políticos, também
detentores de poder, desta feita econômico, a amplitude geográfica das regiões governadas, a
subordinação dos governos às determinações contidas em leis escritas, a Constituição, todos
estes fatores contribuíram em maior ou menor grau para um lento processo denominado
descentralização administrativa, entendido como a transferência de poder decisório para
outras esferas inferiores com o objetivo de aumentar a eficiência das ações governamentais.
No início, o rei detinha poder absoluto, inclusive sobre vida e morte dos súditos,
num segundo momento, deveria pautar suas medidas tendo como parâmetro um código escrito
autorizado por uma assembléia de homens selecionados por determinados critérios. Temos
assim o início do processo de descentralização de poder político, exemplificado como a
assinatura da Carta Magna de 1216 na Inglaterra, a qual limitava o poder real à aprovação de
suas medidas por um conselho de barões.
Deste episódio em diante, ocorreu um lento e gradual processo de limitação de
poder político que, hodiernamente, com a adoção do modelo burocrático de organização da
Administração Pública, resultou não apenas na limitação do poder político real, mas na
descentralização política efetiva, donde surgiram outras unidades políticas menores que o
poder central, mas com seu quinhão de poder decisório e limites de atuação e com atribuições
e responsabilidades definidas.
Passamos de um Estado centralizado, característico do regime político da
Monarquia, para os descentralizados constitucionais, maioria absoluta nos países atuais. De
agora em diante passaremos a tratar da organização política do Estado brasileiro.
19
4.1. O Estado descentralizado no Brasil
Atualmente o Estado brasileiro é composto por 26 estados-membros e 01 Distrito
Federal, e mais de 5.000 entidades municipais. Temos assim, três níveis de organização da
Administração Pública, o governo federal, com sede em Brasília e atuação em todo o
território nacional e no exterior, os estados-membros, constituindo as unidades federadas e os
municípios, menores unidades administrativas e constituintes dos estados federados.
A federação é uma forma de organização que se opõe ao estado unitário e à
confederação. No estado unitário, todo o poder é centralizado, havendo apenas subdivisões
internas puramente administrativas. Na federação existe uma unidade central de poder, com
poderes maiores do que os das autonomias. A autonomia é a capacidade de cada uma das
entidades estatais (no caso brasileiro, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios)
gerirem os seus interesses dentro de um âmbito jurídico e territorial previamente determinado
pelo poder soberano.
Historicamente, conforme a análise de Fábio Giambiagi e Ana Cláudia Além7, a
federação brasileira surgiu como reação ao centralismo evidenciado no império. A partir de
1964, com a instauração da ditadura militar, o centralismo repassou para o governo federal
com uma atuação crescente na atuação das entidades federadas menores. Com a decadência
do regime militar, estados e municípios buscaram retomar a autonomia perdida o que
culminou com a promulgação da Constituição de 1988.
Com a Constituição de 1988, os municípios foram considerados como membros
da federação, idênticos aos estados em direitos e deveres. Com o sistema de transferências,
proliferou-se o número de municípios no país.
No Brasil, o processo de descentralização vai a reboque do aumento das
transferências governamentais a estados e municípios através dos fundos de participação.
Uma característica dos sistemas de transferências constitucionais é a sua não vinculação a
rubricas de gastos específicos.
7 GIAMBIAGI, Fábio. ALÉM, Ana Cláudia Duarte de. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2000. p. 317-318.
20
Na abordagem do mesmo assunto, Rezende8, semelhantemente a Giambiagi e
Além, identifica o centralismo fiscal do período militar e o movimento dos estados e
municípios por ocasião do final da ditadura, em prol da descentralização, mas insere uma
crítica aos resultados alcançados pela Constituição de 1988, pois esta, ao instituir as
transferências governamentais, estimulou os gastos das entidades estatais e municipais,
relevantemente estes últimos, sem a contrapartida do aumento da arrecadação própria.
Ainda conforme Rezende9, o grande desafio constitui-se em conciliar o máximo
de descentralização com adequada capacidade de redução das disparidades regionais. Para
este autor, de um lado, as tendências econômicas e demográficas apontam para uma maior
concentração urbana e o conseqüente aumento das demandas coletivas a serem atendidas nas
cidades de maior porte. Em contraponto, os critérios de rateio das transferências privilegiaram
as de menor porte, no entanto, a pulverização dessas transferências não é suficiente para fazer
frente ao crescimento das demandas coletivas, nem nos municípios menores e muito menos
nas grandes aglomerações urbanas:
“A metropolização da pobreza torna os estados brasileiros, mesmo os mais ricos, bem como as prefeituras das grandes metrópoles, incapazes de dar conta das demandas sobre eles exercidas por suas populações. Ao mesmo tempo, a pulverização das transferências não gera recursos suficientes, ao nível das unidades menos desenvolvidas, para sustentar investimentos necessários à superação do subdesenvolvimento.
O desequilíbrio apontado resulta da extrapolação da função atribuída às transferências intergovernamentais. O caráter compensatório que presidiu sua instituição em 1967 foi abandonado em 1988, quando passou a representar a principal fonte de recursos orçamentários dos municípios e de cerca da metade dos estados brasileiros.”
No entanto, em que seja relevante essa dependência dos municípios em relação às
transferências federais e estaduais, não afeta a importância dos governos municipais no
contexto de que são essas entidades as mais próximas das demandas sociais objeto de
atendimento da Administração Pública.
8 REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006. p.334, 335
9 Ibid., p. 340.
21
5. TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS
Falou-se até aqui da descentralização federativa no Brasil, fato que se manifesta
mais profundamente na autonomia das entidades federativas, estados e municípios, em auto
gerirem os recursos, aqueles que são diretamente arrecadados por essas entidades via
imposição tributária e os que lhes são repassados pelas transferências governamentais
(autonomia financeira). Temos assim, a corroborar este conceito, a definição de Conti10:
“As entidades descentralizadas que, unidas, compõem a federação têm, necessariamente, que dispor de recursos suficientes para se manter, o que implica em fontes de arrecadação que independem da interferência do poder central, constituindo esta uma característica fundamental do Estado Federal. Em geral, há, como já mencionado, duas formas de assegurar a autonomia financeira: a primeira é a atribuição de competência para a instituição de tributos; outra são as transferências intergovernamentais asseguradas elo texto constitucional com cláusulas que assegurem o fiel cumprimento deste dispositivo.”
Nessa mesma linha de raciocínio, com relação aos estados-membros, Chagas11
afirma que:
“Elemento essencial na formação da autonomia dos Estados-membros é a existência de receitas próprias que possibilitem sua atuação independentemente do auxílio financeiro de outros estados federados. A existência de rendas próprias é pressuposto para o desempenho das competências titularizadas pelos Estados-membros. Deve-se entender, ainda, que o valor da receita deve ser proporcional aos encargos atribuídos aos entes federados. Os Estados-membros, no Brasil, captam recursos por meio de rendas próprias e de repasses intergovernamentais.”
Neste momento, vamo-nos deter na análise dessas transferências, uma das quais,
as transferências voluntárias (ou discricionárias), são o objeto central deste trabalho.
5.1. Conceituação e Classificação
Conforme Gomes12 as transferências intergovernamentais são repasses de recursos
entre as unidades federadas de um Estado, seja entre as unidades descentralizadas, estados e
10
CONTI, J. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. p. 16.
11 CHAGAS, M. G. Federalismo no Brasil: o poder constituinte decorrente na jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 2006. p. 82,83.
12 GOMES, Emerson Cesar da Silva. Fundamentos das transferências intergovernamentais. Disponível em:
HTTP://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10589.
22
municípios, ou entre estes e o governo central, com base em determinações constitucionais,
legais e voluntárias (discricionárias) objetivando a execução de um fim comum a ambos os
partícipes da descentralização dos recursos.
Por fim comum, podemos estabelecer os fins gerais, p. ex., manutenção do
equilíbrio entre encargos e rendas ou do equilíbrio inter-regional, característica fundamental
das transferências constitucionais e legais; ou os fins específicos, tais como, a realização de
um determinado investimento ou a manutenção de padrões mínimos de qualidade em um
determinado serviço público prestado, podemos dizer que a consecução desse atributo
específico é atendido pelas transferências voluntárias.
Apresentar-se-à uma série de classificações a respeito das transferências
intergovernamentais, todas essas ordenações realçam um aspecto característico a esses
repasses de recursos.
Tome-se, por exemplo, como ponto de referência, o orçamento cedente13,
teríamos duas espécies de transferências – automáticas e discricionárias – as transferências
automáticas têm os seus critérios de rateio e origem de recursos estabelecidos em lei ou
Constituição, já as discricionárias resultam de negociações entre o governo central,
autoridades subnacionais e o parlamento.
Outro aspecto que pode ser considerado quando de uma elaboração classificativa
das transferências intergovernamentais, diz respeito ao grau de vinculação ao qual estão
submetidos os recursos originários desses repasses14. Sendo assim, tem-se as transferências
livres ou incondicionadas e as vinculadas ou condicionadas. São livres os recursos quando as
unidades beneficiárias têm ampla autonomia para os gerirem. Classificam-se como vinculadas
na medida em que o repasse para a unidade recebedora esteja atrelado ao compromisso de
utilizar os recursos para determinado fim pré-estabelecido quando da solicitação da
transferência.
Conforme classificação proposta por Conti15, este autor divide a forma de
distribuição dos recursos originários de transferências em participação direta e indireta. Os
13
Ibid., p. 04.
14 Ibid., p. 04.
15 GOMES apud CONTI, Op. cit. p. 05.
23
recursos transferidos são considerados diretos devido à determinação legal em reservar e
determinar o seu repasse e designar a quem é destinado, o autor cita como exemplo o Imposto
Territorial Rural (ITR) o qual tem como responsável pela arrecadação a União e beneficiários
do repasse desse recurso arrecadado as entidades municipais. As transferências originárias de
participação indireta são oriundas da formação de fundos cujos recursos são originários da
arrecadação de mais de uma espécie de tributo, esses valores são repassados a outras
entidades conforme critérios pré-estabelecidos. Conti cita, como exemplo, no Direito
Brasileiro, os Fundos de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE) e dos Municípios
(FPM), conforme dispõe a Constituição Federal de 1988 em seus artigos 157 a 159.
Segundo Prado, Quadros e Cavalcanti16 as transferências intergovernamentais
podem ser distinguidas conforme sua função de: devolução tributária, compensação,
redistribuição e discricionariedade.
A função de devolução tributária fica caracterizada pela falta de conexão entre o
fato gerador e a alocação de recursos, fica o ente responsável pela arrecadação do tributo
figurando apenas como agente repassador do recurso para a entidade legal de destino, tal é o
caso das participações diretas aludidas anteriormente, citando como exemplo o Imposto
Territorial Rural (ITR) e a destinação do seus valores arrecadados conforme determinação
constitucional em seu artigo 158, II, onde a União figura como agente arrecadador e
repassador aos municípios.
As transferências compensatórias são destinadas a contrabalançar os efeitos
negativos de mudanças ocorridas no sistema tributário. Cite-se como exemplo, o Fundo de
Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados.
Transferências redistributivas visam equacionar eventuais desequilíbrios
verificados na distribuição dos recursos entre as unidades federativas, não guardando
proporcionalidade com a base tributária de arrecadação, por exemplo, as transferências
relativas aos Fundos de Participação dos Estado e Municípios. No caso do Fundo de
Participação dos Estados (FPE) este constitui importante instrumento de redistribuição da
renda nacional, visto que promove a transferência de parcela dos recursos arrecadados em
áreas mais desenvolvidas para áreas menos desenvolvidas do País: 85% dos recursos são
16
GOMES, apud PRADO, QUADROS e CAVALCANTI. Op. cit. p. 05 e 06.
24
destinados aos Estados das Regiões Norte (25,37%), Nordeste (52,46%) e Centro-Oeste
(7,17%) e 15% aos Estados das Regiões Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%)17.
Como última classificação das transferências intergovernamentais temos a
definida pelo Senado Federal18 tomando como referência sua origem normativa, isto é,
considera as espécies legislativas às quais estão, ou não, vinculadas. Sendo assim, temos a
seguinte classificação:
1. Constitucionais: As transferências constitucionais correspondem a parcelas de
recursos arrecadados pelo Governo Federal e repassados aos Municípios por força de
mandamento estabelecido em dispositivo da Constituição Federal. Dentre as principais
transferências previstas na Constituição da União para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, destacam-se o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE, o
Fundo de Participação dos Municípios – FPM, Fundo de Compensação pela Exportação de
Produtos Industrializados – FPEX, Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, Imposto sobre Operações
Financeiras – Ouro – IOF-Ouro e Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR.
A transferência desses recursos está prevista na Constituição Federal de 1988 em
seus artigos 157 a 159, transcritos a seguir:
“Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
17
BRASIL, Tribunal de Contas da União. Transferências governamentais constitucionais. Brasília: TCU, 2008, p.
11.
18 Ibid., p. 05
25
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 44, de 2004)
§ 1º - Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.
§ 2º - A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
§ 3º - Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)”
2. Legais: As transferências legais são regulamentadas em leis específicas. Essas leis
determinam a forma de habilitação, transferência, aplicação de recursos e prestação de contas.
26
Há duas modalidade de transferências legais:
a) as cuja aplicação dos recursos repassados não estão vinculados a um fim
específico;
b) as cuja aplicação dos recursos repassados estão vinculados a um fim
específico.
No primeiro caso, o município possui discricionariedade para definir a despesa
correspondente ao recurso repassado pela União. É o caso, por exemplo, dos royalties do petróleo,
que conforme a Lei nº Lei nº 7.435/85, são repassados aos municípios, a título de indenização, 1%
(um por cento) sobre o valor do óleo, do xisto betuminoso e do gás extraídos de suas respectivas
áreas, onde se fizer a lavra do petróleo.
Na segunda modalidade, a transferência legal tem um aspecto finalístico, os recursos
são repassados para acorrer a uma despesa específica. Nessa modalidade, a entidade federativa
deve se habilitar para receber recursos apenas uma vez e, a partir da habilitação, passa a ter o
direito aos recursos federais, sem a necessidade de apresentação de documentos e tramitação de
processos a cada pleito, como ocorre nas transferências voluntárias. Esse mecanismo tem sido
utilizado, nos últimos anos, para repassar recursos aos municípios em substituição aos convênios
nos casos de ações de grande interesse para o Governo.
Há duas formas de transferência legal cujos recursos estão vinculados a um fim específico:
a) transferência automática; b) transferência fundo a fundo.
As transferências automáticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a
utilização de qualquer instrumento documental formal, mas mediante depósito em conta
corrente específica, aberta em nome do beneficiário, por exemplo, os recursos
descentralizados pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
As transferências fundo a fundo são repasses de recursos diretamente de fundos
federais com destinação às esferas estadual, municipal e distrital, dispensando a utilização de
convênios.
3. Voluntárias: são definidas pelo artigo 25 da Lei Complementar nº 101 de 2001
(Lei de Responsabilidade Fiscal) e caracterizam-se pelos repasses de recursos a outro ente
federativo ou entidade privada cujo objetivo seja comum aos entes envolvidos, isto é, temos
27
um regime de mútua cooperação entre as entidades com o entrega de recursos não previstos
em Constituição ou lei específica ou ainda ao Sistema Único de Saúde. São voluntárias por
que a sua liberação depende da discricionariedade disponível ao gestor dos recursos para
serem descentralizados às entidades que se propõem a serem contempladas com os recursos.
A seguir, o artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
“Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Após a apresentação dos diversos entendimentos a respeito da classificação das
diversas modalidades das transferências intergovernamentais, adotaremos, no âmbito deste
trabalho, a definição elaborada pelo Senado Federal que distingue 03 modalidades:
transferências constitucionais, legais e voluntárias.
28
De agora em diante, este estudo ocupar-se-á das transferências voluntárias e da
nova sistemática normativa que se impõe a esta espécie de repasse de recursos num
comparativo com a legislação anterior.
6. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
O repasse de recursos da União a Estados, ao Distrito Federal e a municípios e
vice-versa a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, o qual não decorra de
determinação constitucional ou legal ou não se destine ao Sistema Único de Saúde, é
denominado transferência voluntária.
Essas transferências voluntárias, em geral, são realizadas por meio de convênios e
contratos de repasse, mas outros instrumentos também são utilizados para transferir recursos
do Orçamento Geral da União aos demais entes da federação e entidades privadas qualificadas
como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), destinado à formação de
vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução de atividades consideradas
de interesse público.
Na esteira da discussão a respeito da descentralização federativa do Brasil e da
autonomia das unidades subnacionais em gerir os seus recursos, as transferências voluntárias
assumem papel de destaque, pois são imbuídas do pressuposto da eficiência na aplicação dos
recursos descentralizados pelas autoridades onde estão localizadas de fato as demandas
sociais, a saber, nos Estados federados e nos municípios.
Sob a lógica do federalismo, a transferência de recursos entre as entidades
federativas se torna ferramenta extremamente importante para viabilizar a melhor atuação
dessas entidades. Assim, para ter-se a idéia da disseminação do aporte dos recursos
voluntários em estados e municípios, em 200819, a União possuía 3.824 instrumentos de
transferências voluntárias para os estados e 20.954 para os municípios sendo que, para estes
últimos, o total de aporte liberado no ano de 200720 chegou ao montante de 9.000.000.000,00
(Nove bilhões de reais).
19
BRASIL, Ministério do Planejamento. Manual da Legislação Federal sobre Convênios da União: orientações
aos municípios. Brasília: Ibam, 2008, p. 05
20 Ibid., p. 05.
29
Conforme demonstrado anteriormente, as transferências voluntárias, ao contrário
das constitucionais e legais, dependem em última instância, para sua liberação, do aval da
autoridade competente pela cessão dos recursos tomando como referência determinados
critérios pré-estabelecidos, sejam gerais, como os determinados em normas legais, sejam
específicos, disciplinados pelas regras norteadoras do processo de seleção aos proponentes
aos recursos de origem voluntária.
A discricionariedade dispensada ao órgão concedente dos recursos voluntários
enseja, no entanto, a regulação da concessão e aplicação desses recursos por meio de
instrumentos jurídicos peculiares os quais acabam por delimitar a classificação dos recursos
voluntários em termos de instrumentos jurídicos distintos para cada entidade beneficiada pelo
repasse destes recursos, a saber, convênios, contratos de repasse, termo de parceria e termos
de cooperação.
Os convênios envolvem um ajuste a ser firmado entre entidades componentes do
Poder Público ou entre entidades públicas e privadas sem fim lucrativo, exclui-se, portanto, a
possibilidade de firmar-se convênios, e não somente convênios, mas qualquer tipo de
transferência intergovernamental a entidades com fins lucrativos, pois há a incompatibilidade
de interesses, verifica-se de um lado o Poder Público com o objetivo de atender determinada
demanda coletiva e de outro a empresa visando a contraprestação pecuniária, o pagamento,
devendo adotar-se o contrato nas relações jurídicas entre a Administração Pública e entidades
particulares lucrativas, como afirma Meirelles21:
“Convênio guarda natureza jurídica de acordo (ajuste administrativo) e não contrato, pois, tanto os convênios quanto os consórcios pressupõem identidade e homogeneidade de interesses e objetivos entre os seus partícipes, o que não se dá nos contratos, onde os interesses são antagônicos.”
De maneira mais completa e concisa, tem-se a definição do Tribunal de Contas da
União22, a respeito da conceituação de convênio:
“É o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros dos Orçamentos da União visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação, e tenha como partícipes, de um lado, órgão da administração pública federal direta, autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista, e, de
21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 386.
22 BRASIL, Tribunal de Contas da União., op. cit. p. 15.
30
outro, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos.”
O contrato de repasse, por sua vez, é idêntico ao convênio, distinguindo-se deste
pela participação de instituição financeira oficial a qual firmará acordo com a instituição
beneficiária do recurso a fim de repassar os recursos para os contratados.
Isso ocorre porque serão essas instituições financeiras as responsáveis pela
liberação dos recursos e acompanhamento da execução do acordo. Esse instrumento é
utilizado sempre que a União depara-se com dificuldades técnicas e de logística na execução
do acordo. È utilizado geralmente para obras e grandes serviços de engenharia23.
Relativamente aos repasses para entidades privadas, a União os regulamenta
através dos termos de parceria, previstos na Lei Federal nº 9.790 de 1999, instrumentos
destinados a repassar recursos públicos às instituições classificadas como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público, as OSCIPs24.
Finalizadas as conceituações iniciais, passar-se-á às inovações trazidas pelas
novas normas no tocante à regulamentação das transferências voluntárias, comparando as
principais inovações com os procedimentos anteriormente praticados, oriundos de legislações
anteriores.
6.1. O Decreto 6.170 de 25 de julho de 2007 e a Portaria Interministerial nº 127 de 29 de maio de 2008
Durante 10 anos, as transferências intergovernamentais de natureza voluntária
foram disciplinadas, nas suas fases de celebração e execução, pela Instrução Normativa da
Secretaria do Tesouro Nacional nº 01 de 1997 que buscou regular minimamente as
transferências voluntárias, especificamente os convênios e contratos de repasse.
A publicação do Decreto 6.170 de 25 de julho de 2007 veio trazer renovação
quanto a uma série de aspectos relativamente à Instrução Normativa 01 de 1997, notoriamente
23
BRASIL, Ministério do Planejamento. Op. cit. p. 07.
24 Ibid., p. 08
31
quanto à utilização intensa da rede mundial de computadores, a Internet, pelo site denominado
Portal dos Convênios o qual compõe, juntamente com o Sistema de Informação Financeira do
Governo Federal, SIAFI, o Sistema de Gestão de Convênios, SICONV, com o intuito de
tornar online todo o processo que engloba as transferências voluntárias, de sua celebração até
a prestação de contas.
Inicialmente, abordaremos todo o Decreto 6.170 comentando as suas
determinações e, simultaneamente, mencionaremos alguns dispositivos constantes na Portaria
Interministerial nº 127 de 29 de maio de 2008 a qual, obedecendo previsão do próprio Decreto
6.170, disciplina a celebração, a liberação dos recursos, a execução e prestação de contas de
maneira online através do SICONV.
De imediato, logo em seu artigo 1º, o Decreto 6.170 investe-se como instrumento
regulamentador das transferências voluntárias decorrentes dos programas, projetos e
atividades oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Ainda nesse artigo,
encontramos as conceituações dos instrumentos jurídicos a serem utilizados nas transferências
voluntárias: convênio, contrato de repasse e termo de cooperação, saliente-se que o Decreto
6.170 inova ao explicitar o denominado Termo de Cooperação para as transferências
verificadas entre órgãos da Administração Direta, autarquia, fundação pública, ou empresa
estatal dependente, para outro órgão ou entidade federal da mesma natureza. Tal conceituação
não existia na IN 01 de 1997, o resultado dessa omissão era a adoção do termo “Convênios”
para as transferências entre os órgãos federais gerando uma desnecessária formalização dessas
transferências, por exemplo, uma descentralização de créditos orçamentários da Secretaria de
Educação Superior (SESU) do Ministério da Educação em favor de Instituição Federal de
Ensino Superior qualquer, vinculada ao próprio Ministério da Educação, era abordado como
convênio, devendo obedecer todo o rito deste instrumento.
Dando seqüência ao rol de conceitos novos, temos também a padronização, isto é,
o Decreto 6.170 em seu artigo 14, caput, abre a possibilidade de o órgão concedente exigir,
como condição para a aceitação da transferência de recursos voluntários, que o convenente
(favorecido pela descentralização) comprometa-se a adquirir determinado bem ou serviço de
acordo com especificações prévias estipuladas pelo concedente.
32
Visando favorecer o entendimento para a seqüência deste trabalho quanto aos
conceitos e termos a serem utilizados, transcreveremos os diversos conceitos relacionados no
Decreto 6.170, em seu artigo 1º:
“Art. 1. Este Decreto regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. (Redação dada pelo Decreto nº 6.428, de 2008.) § 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se: I — convênio — acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da Administração Pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação; II — contrato de repasse — instrumento administrativo por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, atuando como mandatário da União; III — termo de cooperação — instrumento por meio do qual é ajustada a transferência de crédito de órgão da Administração Pública Federal direta, autarquia, fundação pública, ou empresa estatal dependente, para outro órgão ou entidade federal da mesma natureza; (Redação dada pelo Decreto nº 6.619, de 2008.) IV — concedente — órgão da Administração Pública Federal direta ou indireta, responsável pela transferência dos recursos financeiros ou pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio; V — contratante — órgão ou entidade da Administração Pública direta e indireta da União que pactua a execução de programa, projeto, atividade ou evento, por intermédio de instituição financeira federal (mandatária) mediante a celebração de contrato de repasse; (Redação dada pelo Decreto nº 6.428, de 2008.) VI — convenente — órgão ou entidade da Administração Pública direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com o qual a Administração Federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio; VII — contratado — órgão ou entidade da Administração Pública direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a Administração Federal pactua a execução de contrato de repasse; (Redação dada pelo Decreto nº 6.619, de 2008.) VIII — interveniente — órgão da Administração Pública direta e indireta de qualquer esfera de governo, ou entidade privada que participa do convênio para manifestar consentimento ou assumir obrigações em nome próprio; IX — termo aditivo — instrumento que tenha por objetivo a modificação do convênio já celebrado, vedada a alteração do objeto aprovado; X — objeto — o produto do convênio ou contrato de repasse, observados o programa de trabalho e as suas finalidades; e XI — padronização — estabelecimento de critérios a serem seguidos nos convênios ou contratos de repasse com o mesmo objeto, definidos pelo concedente ou contratante, especialmente quanto às características do objeto e ao seu custo. (Redação dada pelo Decreto nº 6.428, de 2008.) § 2º A entidade contratante ou interveniente, bem como os seus agentes que fizerem parte do ciclo de transferência de recursos, são responsáveis, para todos os efeitos, pelos atos de acompanhamento que efetuar. § 3º Excepcionalmente, os órgãos e entidades federais poderão executar programas estaduais ou municipais, e os órgãos da administração direta, programas a cargo de
33
entidade da administração indireta, sob regime de mútua cooperação mediante convênio.”
O artigo 2º elenca uma série de situações que ensejam a vedação para a celebração
de convênios e contratos de repasse, entre as quais se destacam a proibição de firmar os
instrumentos acima com órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta dos
Estados e Municípios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (Cem mil reais) e com
entidades sem fins lucrativos que detenham em seus cargos de direção agente público da
Administração Pública de qualquer de seus níveis alcançando também quando a direção
dessas entidades couber ao cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta,
colateral ou por afinidade até o segundo grau. Relativamente à primeira vedação, são
apresentadas críticas à fixação de limite financeiro, pois não existem regras claras e precisas
que comportem de maneira justa as diversas demandas existentes junto às entidades
proponentes, como bem observam os autores Walteno Marques da Silva e Gustavo Henrique
T. da Silva25:
“A vedação da celebração de convênios e contratos de repasse com órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios de valor inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais), em que pese a previsão de facilidade preconizada no parágrafo único do art. 2º, deve ser recebida com cautela, exatamente porque, quando se trata de metodologia de definição de limites financeiros, não há uma regra tão precisa que possa se amoldar às diversas situações ou atividades inerentes ao processo.
Em decorrência disso, não raras vezes, a fixação de valores ou limites é procedimento que não atende a potenciais situações demandantes, notadamente quando se trata de um país como o Brasil, onde a dimensão territorial, as características, as adversidades e, principalmente, as especificidades das demandas regionais são fatores determinantes para a definição de programas, ações e projetos governamentais específicos e de interesse mútuo.
(...)
Neste sentido, vale destacar a sensata flexibilidade então conferida aos dirigentes públicos pelo parcialmente revogado Decreto 93.872 de 1986. O tempo se encarregará de mostrar que é mesmo defensável a flexibilização desta norma, no sentido de se permitir ao gestor público um juízo de avaliação e julgamento de possível exceção à regra geral do limite mínimo fixado pelo Decreto, e nesta perspectiva, a seguinte redação revela-se oportuna e recomendável:
Art. 2º É vedada a celebração de Convênios e contratos de repasse:
I – com órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta dos estados, Distrito Federal e Municípios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (cem mil
25
DA SILVA, Gustavo Henrique T. e MARQUES DA SILVA, Walteno. Transferências de recursos da União
mediante convênios e contratos. In: L & C – Revista de Administração Pública, Agosto de 2007. Brasília: Consulex. p. 7 e 8.
34
reais), salvo quando, por razão de interesse público devidamente justificado, for demonstrada pela autoridade competente a necessidade da celebração do pacto para atender demanda específica em regime de mútua cooperação.” (grifo nosso)
Frente a essa observação, a alegação oficial em favor dessa limitação baseia-se no
princípio da eficiência e da razoabilidade, apresentando o argumento que transferências
voluntárias abaixo do limite financeiro fixado acarretam custos os quais resultam na
inviabilidade da transferência de tais recursos. Além desse ponto, a legislação apresenta a
possibilidade dos Municípios agregarem varias propostas e assim atingir o limite
estabelecido26:
“órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais)”; prevaleceu aqui o princípio da eficiência e mais especificamente o da economicidade, pois há um custo de gestão que torna irrazoável o repasse até aquele valor. Há formas de o Município tentar viabilizar o repasse para necessidades abaixo daquele valor, desde que busque agregá-las a outras propostas que possam ser apresentadas e conduzidas simultaneamente pelo mesmo Município (...)”
Ainda com relação às vedações, o Decreto 6.170 busca reforçar a aplicação do
princípio da moralidade ao proibir a celebração de convênios e contratos de repasse com
entidades sem fins lucrativos mas que apresentem em seu quadro de dirigentes servidores
públicos da Administração Pública em qualquer de seus níveis, assim como qualquer de seus
parentes em linha reta ou colateral até o 2º grau.
O artigo 3º dispõe sobre a necessidade de cadastramento de entidades sem fins
lucrativos no SICONV a fim de possibilitá-las a celebrar convênios e contratos de repasse.
Anteriormente, não havia essa exigência de cadastramento prévio, mas, com a introdução do
SICONV como sistema gerenciador das transferências voluntárias federais, esse cadastro
tornou-se indispensável. Mas, o que é o SICONV? Conforme definido anteriormente, é o
Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse da União, instituído por este Decreto
6.170 em seu artigo 3º, anteriormente, o SICONV era uma das funções do SIAFI, tendo sua
denominação mudada para Transferências neste sistema; com a adoção da internet como
ferramenta de controle dos recursos voluntários através do Portal dos Convênios, o SICONV
passou a ser um sistema â parte, tal como o próprio SIAFI, SIDOR27 e SIAPE28.
26
BRASIL, Ministério do Planejamento. Op. cit. p. 13.
27 Sistema de Orçamento do Governo Federal (Nota dos autores)
28 Sistema de Administração de Pessoal do Governo Federal. (Nota dos autores)
35
Na legislação anterior, a entidade requerente aos recursos voluntários
(proponente) elaborava uma proposta, o Plano de Trabalho, detalhando um determinado
projeto ou ação consonante com os objetivos inerentes para determinada transferências de
recursos voluntários, isto é, como exposto anteriormente, os recursos de origem voluntária são
extremamente vinculados ao pactuado nos instrumentos formalizadores, sejam estes convênio
ou contrato de repasse. As entidades interessadas precisavam consultar aos órgãos ligados às
ações se estes estavam disponibilizando recursos para repasse voluntário, mesmo com o
advento da Internet, sendo numerosos os sites dos órgãos descentralizadores acabava
resultando na pulverização de informações dispersas pela rede mundial de computadores o
que dificultava às entidades proponentes ter acesso a todas as informações disponíveis sem
perda de tempo e de oportunidade.
Assim, e seguindo o objetivo de centralizar as informações relativas às
transferências voluntárias, foi instituído o Portal dos Convênios (WWW.convênios.gov.br)
sítio no qual todos os órgãos com recursos voluntários disponíveis para a descentralização
apresentam seus programas passiveis de serem executados descentralizadamente pelas
transferências voluntárias29, detalhando a que entidades destinam-se tais programas, requisitos
e outras informações relevantes para uma futura pactuação30.
Neste site, os proponentes efetuarão seu cadastro e apresentarão uma proposta de
trabalho, em formulário eletrônico, a qual será submetida a análise do órgão concedente que,
sendo aprovada, será transformada em Plano de Trabalho, mais detalhado que a proposta
inicial, e o incluirá, também em formulário eletrônico, no SICONV31.
O Decreto 6.170, em seu artigo 13, caput, além de instituir o sítio “Portal dos
Convênios”, prevê a ampla publicidade a ser adotada em todas as fases concernentes aos
instrumentos (convênios, contratos de repasse e termos de parceria), ou seja, a celebração, a
29
Conforme artigo 4º, § 1º da Portaria Interministerial nº 127 de 2008, a relação dos programas será divulgada em até 60 (sessenta) dias após a sanção da Lei Orçamentária Anual. (Nota dos autores)
30 Conforme artigo 4º, § 1º, I, II e III da Portaria 127 de 2008: a descrição do programas, as exigências, padrões,
procedimentos, critérios de elegibilidade e de prioridade, estatísticas e outros elementos que possam auxiliar a avaliação das necessidades especiais e tipologias e padrões de custo unitário detalhados. (Nota dos autores).
31 Esta sistemática detalhada neste parágrafo é determinada pela Portaria Interministerial nº 127 de 2008,
norma já prevista pelo próprio Decreto 6.170 em seu artigo 18, caput, que ensejava a criação de norma que disciplinasse a execução do disposto no referido Decreto, a saber, forma de celebração dos instrumentos que regulam as transferências voluntárias, sua execução e posterior prestação de contas. (Nota dos autores)
36
liberação dos recursos, o acompanhamento da execução e a prestação de contas relativas a
esses instrumentos serão abertos ao público através do acesso a este sítio.
Percebe-se, assim, a busca pela utilização intensiva do meio eletrônico para a
transmissão de dados, a transparência das ações dos agentes públicos e a redução do consumo
de papel, pois os planos de trabalho eram todos encaminhados em formulários físicos, via
correios, a substituição desta sistemática pelo meio magnético possibilita, simultaneamente, a
redução de custos com meios físicos, papel e impressão; serviços de correios, e tempo, pois a
transmissão de dados é instantânea.
O chamamento público, disposição facultativa presente no artigo 4º do Decreto
6.170, é direcionado à seleção de propostas oriundas de entidades privadas sem fins lucrativos
objetivando selecionar os projetos ou ações que se mostrem mais eficazes no atendimento aos
fins propostos para determinados recursos voluntários. Tal procedimento, inovador em
relação â legislação precedente, está alicerçado na busca pela transparência nos gastos
públicos.
Cabe observar que a decisão favorável às propostas selecionadas é advinda do
julgamento das autoridades responsáveis pela elaboração e gestão de cada programa federal,
devendo este juízo estar calcado em critérios objetivos a fim de mensurar a qualificação
técnica e operacional dos proponentes, de acordo com o disposto no artigo 5º do Decreto
6.170.
Os editais de chamamento público devem ser publicados no sítio do próprio órgão
concedente dos recursos assim como no Portal dos Convênios durante um prazo mínimo de
15 dias. Vale ressaltar a possível obrigatoriedade do cadastramento prévio no Portal dos
Convênios como condição necessária para a participação no chamamento público32.
O artigo 6º do referido Decreto dispõe sobre a obrigatoriedade de constar nos
instrumentos disciplinadores das descentralizações voluntárias a forma pela qual será
acompanhada pelo órgão concedente a execução do objeto pactuado. Desta forma, busca-se
preservar o controle sobre a execução dos recursos com a continuidade da obrigação do órgão
concedente em acompanhar o convenente na execução dos recursos descentralizados, não
32
Conforme art. 5º da Portaria Interministerial nº 127 de 2008. (Nota dos autores)
37
permitindo a lei que a tarefa dessa fiscalização recaia unicamente aos órgãos de controle
interno e externo ao Poder Executivo.
Em seu artigo 7º, o Decreto 6.170 trata da contrapartida do órgão convenente, a
qual poderá ser apresentada por meio de recursos financeiros, em bens ou serviços desde que
economicamente mensuráveis. A continuidade do disposto na IN 01 de 1997 permite aos
convenentes de menor poder econômico a possibilidade de viabilizar a transferência dos
recursos voluntários, já que na execução de projetos com finalidade mútua são utilizados
outros meios os quais, muitas vezes, não são financeiros. Assim, a abertura deste leque de
opções quanto à contrapartida torna viável a participação da maior parte de entidades no
processo de solicitação da descentralização dos recursos voluntários.
Quando o objeto pactuado na descentralização voluntária envolver realização de
obras, o artigo 8º do Decreto 6.170 determina que o instrumento jurídico a ser utilizado para
regular a transferência de recursos seja o contrato de repasse. Vale lembrar que o contrato de
repasse difere do convênio por apresentar obrigatoriamente, entre seus partícipes, uma
instituição financeira oficial cujo papel será o de acompanhar a aplicação dos recursos, salvo
quando o concedente dispuser de estrutura própria capaz de acompanhar a execução, assim,
neste caso, celebrar-se-á o convênio. Esta legislação ainda prevê o caso, quando a instituição
financeira oficial não dispuser de capacidade técnica de supervisão à execução dos recursos,
poderá figurar como interveniente33 outra instituição pública ou privada a quem caberá o
acompanhamento da aplicação dos recursos.
Busca o referido artigo resguardar a aplicação dos recursos públicos no ramo de
prestação de serviços onde mais são verificadas improbidades administrativas relacionadas ao
mau uso do dinheiro público – os serviços de construção civil, ao prever que nem todos os
concedentes dos recursos voluntários descentralizados dispõem de meio técnicos capazes de
analisar e julgar o andamento dos serviços de construção os quais, logicamente, demandam
conhecimento especializado.
Reservam, então, papel importante para o acompanhamento da execução desses
recursos às instituições financeiras oficiais (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal,
Banco do Nordeste do Brasil), por disporem entre suas atividades-fim financiamentos a 33
Interveniente é o órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta de qualquer esfera de governo, ou entidade privada que participa do convênio ou contrato de repasse para manifestar consentimento ou assumir obrigações em nome próprio. (Nota dos autores)
38
projetos econômicos os quais demandam, para seu acompanhamento, de profissionais
engenheiros e economistas especializados os quais, através dos contratos de repasse, serão
alocados para verificar a execução dos recursos descentralizados para a construção de obras.
Não raro, a execução dos convênios ou contratos de repasse ultrapassa o exercício
financeiro; a fim de garantir a continuidade do objeto pactuado, o artigo 9º do decreto em
apreço determina o empenho do valor total, pelo concedente, a ser transferido no exercício e
registrar em conta específica no SIAFI os valores a serem transferidos nos exercícios
posteriores. O próprio artigo 9º, em seu parágrafo único, explica o motivo de tal
procedimento: o de consignar os recursos necessários para a continuidade do objeto nos
orçamentos dos exercícios seguintes. Ao mesmo tempo, observou-se a essência da Lei de
Responsabilidade Fiscal no sentido de viabilizar o planejamento da aplicação dos recursos
públicos, colocando o fim público acima dos procedimentos descontinuístas adotados pela
classe política brasileira, descaso com o planejado na gestão anterior o que poderia acarretar o
total desperdício dos recursos públicos quando são abandonados os projetos e ações iniciados
em gestões anteriores as quais, através do processo eleitoral ordinário, são sucedidas por
candidatos de oposição, como é normal e salutar no regime democrático, e assim, teriam seus
compromissos “esquecidos” pelos novos gestores públicos.
O artigo 10 do decreto em análise disciplina um assunto da máxima importância
quando se trata de recursos públicos – o modo como se dará a movimentação financeira destes
recursos. Inicialmente, é importante mencionar a obrigatoriedade de movimentação
financeira, relativamente à transferência de recursos por parte da entidade concedente em
favor do convenente, a ser realizada por intermédio de instituição financeira oficial, neste
caso, o Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal as quais poderão atuar como executoras
ou fiscalizadoras da União sobre os contratos de repasse.
A razão para a determinação destas instituições como o canal de repasse de
recursos e de pagamentos oriundos dos recursos descentralizados origina-se do fato de ambas
as instituições serem vinculadas à Conta Única do Tesouro Nacional34, esta com a finalidade
de oferecer o mínimo de unificação no registro das receitas e despesas do governo e, portanto,
possibilitando maior controle por parte governamental quanto aos seus recursos repassados e
desembolsos efetuados.
34
GIAMBIAGI & ALÉM, op. cit. p. 142
39
Cada instrumento (convênio e contrato de repasse) disporá de conta bancária
específica na qual se operará toda a sua movimentação financeira. Os pagamentos a serem
efetuados dar-se-ão por meio de conta bancária do fornecedor ou prestador de serviço. Os
recursos financeiros do convênio ou contrato de repasse, enquanto não utilizados, serão
aplicados em cadernetas de poupanças de instituição financeira oficial caso o seu uso esteja
previsto para mais de um mês ou em operações de mercado aberto de curto prazo lastreadas
em títulos da dívida pública, no caso de a utilização dos recursos estiver prevista para menos
de um mês.
Logicamente, como detentor dos recursos a serem utilizados
descentralizadamente, o governo busca auferir rendimentos enquanto não se inicia a execução
do objeto pactuado, quer seja em aplicação em poupança oficial ou em títulos da dívida
pública, o governo não permite a ociosidade do recurso transferido. As receitas das aplicações
deverão ser revestidas à consecução do objeto conveniado.
Neste ponto, a reboque da questão relativa à disposição legal à qual a
movimentação financeira dos convênios e contratos de repasse deve obedecer, faz-se
necessário abordar como se dará a execução dos recursos descentralizados no contexto da
utilização do SICONV e a sua publicidade pelo Portal dos Convênios.
Conforme determinado pela Portaria Interministerial nº 127 de 2008 em seu
artigo 39, incisos I a IX, está discriminado uma relação de vedações ao que não pode ser pago
com recursos voluntários, as quais passamos a relacionar pormenorizadamente:
I. Realizar despesas a título de taxa de administração e similar – já que a
característica maior das transferências voluntárias é a busca pela consecução de um objetivo
comum, não faz sentido uma exigência do convenente em ser retribuído pela gestão dos
recursos recebidos, excetua-se deste dispositivo os instrumentos firmados com entidades
privadas sem fins lucrativos as quais poderão receber até 15% do valor do objeto classificadas
como despesas administrativas, já que por ser entidade sem fim lucrativo, não dispõe de
receita própria, mas doações ou subvenções, as despesas administrativas assim, desde que
autorizadas e constantes no Plano de Trabalho, são destinadas a custear a operacionalidade
destas entidades quando na execução dos recursos voluntários recebidos do governo;
II. Pagar, a qualquer título, servidor ou empregado, público, integrante de quadro de
pessoal de órgão ou entidade pública da administração direta ou indireta, por serviços de
40
consultoria ou assistência técnica, salvo nas hipóteses previstas em leis específicas e na Lei de
Diretrizes Orçamentárias - se um servidor ou empregado público está comprometido com o
Serviço Público, recebendo seus vencimentos a partir dos recursos públicos, torna-se antiético
este servidor perceber, novamente, outra remuneração advinda do erário, caso seus serviços
sejam necessários para o bom andamento dos objeto conveniado, deverá prestá-los sem
receber pecúnia em troca, pois já encontra-se pago por outra fonte de recurso público. A
exceção a este dispositivo pode ser exemplificada no caso de programas de governo,
constantes na LDO ou em lei específica, que prevêem para sua consecução o pagamento de
remuneração a professores alocados para a coordenação de projetos pedagógicos, pois estas
atividades fazem parte de suas atividades-fim;
III. Alterar o objeto do convênio ou contrato de repasse, exceto no caso de ampliação
da execução do objeto pactuado ou para redução ou exclusão de meta, sem prejuízo da
funcionalidade do objeto contratado – fica assim expresso o grau de vinculação a que é
submetida e execução das transferências voluntárias, não é permitido qualquer ato
discricionário do executor, exceto quando houver necessidade de ampliação ou redução de
metas, quantitativos etc. mas nunca alteração de objeto;
IV. Utilizar, ainda que em caráter emergencial, os recursos para finalidade diversa da
estabelecido no instrumento, ressalvado o custeio da implementação das medidas de
preservação ambiental, inerentes às obras constantes no Plano de Trabalho – este inciso
corrobora o disposto no anterior, vinculando a execução ao objetivo pactuado, excetuando
possíveis exigências ambientais decorrentes de possíveis impactos dessa natureza que possam
advir da execução de grandes obras;
V. Realizar despesa em data anterior à vigência do instrumento – ocorre que a
Administração Pública não poderá assumir compromissos com despesas sem que haja prévio
empenho, conforme determina o artigo 60 da Lei 4.320 de 1964, portanto, devido ao empenho
ser emitido após o início da vigência do instrumento, não serão reconhecidas as despesas, por
ocasião da prestação de contas, que apresentarem data anterior ao início de sua vigência;
VI. Efetuar pagamento em data posterior à vigência do instrumento, salvo se
expressamente autorizadas pela autoridade competente do concedente ou contratante e desde
que o fato gerador da despesa tenha ocorrido durante a vigência do instrumento pactuado – o
procedimento padrão efetuado no âmbito da Administração Pública acaba sendo a execução
41
orçamentária de um exercício ocorrer durante a execução do exercício imediatamente
posterior através dos Restos a Pagar. Os Restos a Pagar são obrigações assumidas pela
entidade convenente e que não poderão ser pagas no seu exercício financeiro pertinente, isto
é, foram empenhadas, no entanto, não serão pagas no mesmo exercício financeiro do
empenho. Aqui nós temos um problema: como conciliar o pagamento de despesas oriundas de
recursos voluntários descentralizados com vigência dentro de um mesmo exercício financeiro
se essas despesas forem inscritas como Restos a Pagar e, portanto, serão pagas no exercício
financeiro seguinte após a vigência do instrumento? A Portaria 127 diz que para que sejam
pagas essas despesas, é necessária autorização expressa da autoridade competente do órgão
concedente, no entanto, o que se observa, é a publicação de Portarias por órgãos não ligados
ao concedente estipulando datas de pagamento de todos os Restos a Pagar.
VII. Realizar despesas com taxas bancárias, multas, juros, ou correção monetária,
inclusive referentes a pagamentos ou recolhimentos fora dos prazos, exceto, no que se refere
às multas, se decorrentes de atraso na transferência de recursos pelo concedente, e desde que
os prazos para pagamento e os percentuais sejam os mesmo aplicados no mercado – caso a
mora seja de responsabilidade do convenente, este terá de arcar com recursos próprios para
pagamento das multas e juros decorrentes do atraso no pagamento, não podendo para isso
dispor dos recursos pactuados nos instrumentos. Se, no entanto, a mora tiver sido originada
pelo repasse fora de prazo pelo concedente, os recursos do convênio ou contrato de repasse
poderão ser utilizados para fazer frente a essa despesa;
VIII. Transferir recursos para clubes, associações de servidores ou quaisquer entidades
congêneres, exceto para creches e escolas para o atendimento pré-escolar;
IX. Realizar despesas com publicidade, salvo a de caráter educativo, informativo ou
de orientação social, da qual não constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal e desde que previstas no Plano de Trabalho – aqui, este dispositivo aplica o
princípio da impessoalidade o qual deve nortear a conduta no Serviço Público, vale
exemplificar que existem programas os quais exigem quando se adquire um bem, por
exemplo, uma ambulância, impressão do logotipo do referido programa. Tal despesa, se
prevista no Plano de Trabalho, não se consubstancia promoção pessoal, mas institucional,
procurando demonstrar para o público a destinação dos seus recursos.
42
Cabe informar ainda, que os recursos voluntariamente descentralizados deverão
obedecer às disposições constantes na Lei de Licitações e Contratos Administrativos e demais
normas federais que disciplinem o assunto, devendo-se dar preferência como modalidade de
aquisição de bens e serviços o pregão, não sendo viável a utilização do pregão, o convenente
informará justificativa que embase essa inviabilidade, de acordo com o disposto na Portaria nº
127 em seu artigo 49.
Retornando ao artigo 10, §6º, do Decreto 6.170, encontramos a determinação para
o convenente prestar contas dos recursos recebidos. A Portaria Interministerial 127 de 2008
disciplina essa determinação em seus artigos 56 a 60. O processo de prestação de contas é o
ponto culminante na demonstração da aplicação dos recursos descentralizados.
A Portaria 127 suprimiu a prestação de contas parcial, cuja exigência era
preconizada pela IN 01 de 1997, e simplificou a relação de documentos a serem apresentados
considerando serem os pagamentos e a conciliação bancária online, ficando o gestor, além
disso, possibilitado de acessar a conta bancária das transferências.
Como já afirmado em parágrafo anterior, o SICONV possibilitará todo o
acompanhamento da execução do convênio ou contrato de repasse pelo gestor responsável no
órgão concedente, contribuindo assim para a redução dos papéis oriundos do processo normal
de burocratização no Serviço Público. Exemplificando essa constatação, como afirmado
anteriormente, a Portaria 127 cancelou a exigência das prestações de contas parciais, isto
significa que para a liberação dos recursos financeiros referentes à 3ª parcela, no caso dos
recursos a ser liberados o forem parceladamente, era necessário a apresentação da prestação
de contas parcial relativa à 1ª parcela, para a liberação da 4ª apresentar-se-ia a parcial da 2ª, e
assim sucessivamente.
A dispensa da obrigatoriedade dessas prestações de contas parciais reduziria
enormemente o número de processos a serem analisados pelos órgãos concedentes e de
controle interno e externo. A prestação de contas seria apenas uma, contendo a seguinte
documentação, conforme artigo 58 da Portaria 127: relatório de cumprimento do objeto, a
declaração de realização dos objetivos propostos no instrumento, relação de bens adquiridos,
produzidos ou construídos, relação de treinados ou capacitados, se houver, relação dos
serviços prestados, comprovante de recolhimento do saldo devedor, quando houver, e o termo
de compromisso por meio do qual o beneficiário será obrigado a manter os documentos
43
relativos ao convênio ou contrato de repasse por 10 (dez) anos contados a partir da aprovação
da prestação de contas.
Apenas para efeito de comparação, relacionaremos os documentos que seriam
apresentados por ocasião da prestação de contas final nos termos do artigo 28, incisos I a X da
IN 01 de 1997: Plano de trabalho (Anexo I), cópia do termo de convênio ou termo
simplificado de convênio, com a indicação da data de sua publicação (Anexo II), Relatório de
Execução Físico-financeira (Anexo III), Demonstração da execução da receita e despesa
(ANEXO IV), Relação de pagamentos (ANEXO V), Relação de pagamentos (ANEXO V),
Relação de bens adquiridos (ANEXO VI), Extrato de conta bancária específica do período do
recebimento da 1ª parcela até o último pagamento e conciliação bancária, quando for o caso,
Cópia do termo de aceitação definitiva da obra, quando o instrumento objetivar a execução de
obra ou serviço de engenharia, Comprovante de recolhimento do saldo de recursos, à conta
indicada pelo concedente, ou DARF, quando recolhido ao Tesouro Nacional, cópia do
despacho adjudicatório e homologação das licitações realizadas ou justificadas para sua
dispensa ou inexigibilidade, com o respectivo embasamento legal, quando o convenente
pertencer à Administração Pública. Fica assim demonstrada a redução de documentos
necessários a serem apresentados na prestação de contas de acordo com a Portaria 127.
O prazo para a apresentação da prestação de contas será definido pelo órgão
concedente através de ato normativo próprio devendo constar este prazo no convênio ou
contrato de repasse. Antes deste dispositivo da Portaria 127, o prazo para prestação de contas
final era definido pela IN 01 de 1997 em seu artigo 28, §5º, devendo ser apresentada até o
final da vigência do convênio e, nos convênios com vigência após o encerramento do
exercício financeiro, ficava estipulada a data de 28 de fevereiro do exercício financeiro
subseqüente.
A flexibilidade na determinação do prazo para a apresentação da prestação de
contas, ficando responsável pela deliberação cada órgão concedente por meio de ato
normativo próprio, conforme Portaria 127 em seu artigo 56, incisos I e II, pode ser
considerada um avanço em relação ao anteriormente disposto pela IN 01 de 1997, pois esta,
ao fixar um prazo geral para as mais diversas entidades, com os mais diversos objetos
pactuados, prestarem contas praticamente num único prazo, acabou estipulando de fato o dia
28 de fevereiro do exercício financeiro subseqüente ao exercício de liberação dos recursos,
pois devido à própria dinâmica da execução orçamentária na qual o governo libera recursos
44
orçamentários nos últimos meses do ano, o prazo para licitação, empenho e pagamento das
despesas fica comprometido para a sua realização, especificamente com relação ao
pagamento, o que resulta na execução orçamentária de um exercício no exercício posterior
através dos Restos a Pagar. Ao permitir que os órgãos concedentes fixassem seus prazos para
apresentação das prestações de contas, a Portaria 127 permitiu aos órgãos concedentes
adaptarem-se tomando como referência as peculiaridades dos objetos pactuados.
No entanto, em que pese essa flexibilidade em adotar prazos próprios para
apresentação das prestações de contas, os órgãos concedentes terão 90 dias para analisá-las
fundamentadamente nos pareceres técnico e financeiro desses órgãos. O ato de aprovação
deverá ser registrado no SICONV. Caso não seja aprovada, mesmo após dispender todas as
providências para que sejam regularizadas as pendências detectadas por ocasião da análise, ao
concedente caberá instaurar, sob pena de responsabilidade solidária, a Tomada de Contas
Especial (TCE), com posterior encaminhamento do processo à unidade setorial de
contabilidade a que estiver jurisdicionada para fins de registro.
A Tomada de Contas Especial (TCE) é, pela definição constante no artigo 63 da
Portaria 12735:
“(...) um processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao erário, visando ao seu imediato ressarcimento.”
Conforme explanado no parágrafo anterior, se verificada pendências por ocasião
da análise da prestação de contas, o órgão concedente providenciará buscar, junto ao
convenente, o saneamento das irregularidades constatadas, caso não obtenha sucesso, o
concedente tomará as medidas cabíveis para a instauração da Tomada de Contas Especial
(TCE) a fim de apurar os fatos ocorridos e os responsáveis pelas irregularidades quantificando
os danos financeiros e patrimoniais e exigindo o imediato ressarcimento aos cofres públicos.
A Portaria 127 arrola as seguintes situações ensejadoras para a instauração da
TCE, sempre tendo em vista que, antecipadamente, a autoridade concedente tenha tomado
todas as providências administrativas internas cabíveis para a solução dos problemas
verificados, eis a relação das situações:
35
BRASIL, Ministério do Planejamento, Op. Cit. p. 103
45
I. A prestação de contas do convênio ou contrato de repasse não for apresentada no
prazo fixado no caput do artigo 56, observado o § 1º do referido artigo, isto é, como visto
anteriormente, o órgão concedente estabelecerá, por meio de ato normativo próprio, o prazo
para apresentação das prestações de contas, se esgotado o prazo e ainda não houver sido
apresentada, o concedente fixará um período adicional de 30 (trinta) dias para o seu
encaminhamento, ou recolhimento dos recursos aqui inclusos os rendimentos de aplicação
financeira atualizados monetariamente e acrescidos de juros moratórios;
II. A prestação de contas não for aprovada, por inexecução total ou parcial do objeto
pactuado, desvio de finalidade na aplicação dos recursos, impugnação de despesas, isto é,
despesas realizadas, porém não previstas no termo de convênio ou contrato de repasse
(lembrando a vinculação que acompanha os recursos voluntários descentralizados), não-
utilização, total ou parcial, da contrapartida, não-utilização, total ou parcial, dos rendimentos
de aplicação financeira no objeto do Plano de Trabalho, não-devolução de eventual saldo de
recursos federais, apurados quando do encerramento da execução do objeto, ausência de
documentação exigida na prestação de contas que comprometa o julgamento da boa e regular
aplicação dos recursos.
Ainda que a autoridade responsável pelo concedente não tome as providências
cabíveis para a instauração da TCE, esta poderá ser instaurada por determinação dos órgãos
de Controle Interno e Externo, no âmbito federal, a Controladoria-geral da União (CGU) e o
Tribunal de Contas da União (TCU), respectivamente, sendo que este último é o órgão
responsável pela efetivação do procedimento técnico de apuração, ou seja, é o TCU que
procede à apuração efetiva dos fatos.
Contudo, as conseqüências advindas dos processos de prestação de contas
reprovados ou com apresentação em mora, não se restringem à instauração da TCE; de acordo
com o § 3º do artigo 63 da Portaria 127, a TCE traz consigo a inscrição de inadimplência do
respectivo instrumento no cadastro do SICONV, o que resulta em impedimento para
celebração de novas transferências de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da
Seguridade Social da União mediante convênios e contratos de repasse. Além do registro de
inadimplente atribuído ao instrumento em seu cadastro no SICONV, os responsáveis
identificados como causadores de dano ao erário constarão de registro em conta no SIAFI
com a denominação de “Diversos responsáveis”.
46
7. CONCLUSÃO
Longe de esgotar o tema, este trabalho procurou demonstrar minimamente o
sentido das alterações evidenciadas nos dois últimos anos no âmbito da legislação pertinente à
gestão das transferências voluntárias, notoriamente com a publicação do Decreto 6.170 de
2007 e a Portaria Interministerial 127 de 2008, este regulamentando as disposições do Decreto
6.170.
Depreende-se do texto, a importância subjacente que o governo federal “vê” na
essência da descentralização voluntária de recursos, qual seja, a possibilidade de, através da
execução descentralizada de recursos vinculados aos programas de governo, a finalidade
última do Estado ser alcançada – o atendimento eficaz das demandas localizadas
geograficamente nos estados e municípios, a ponta de espera pela chegada dos recursos
governamentais. Um desafio de proporções continentais, mais precisamente de dimensões
territoriais brasileiras.
A junção das experiências administrativas e legais anteriores com relação às
transferências voluntárias e a decisão de utilizar uma nova ferramenta – a rede mundial de
computadores, Internet – como suporte de dados para a gestão e acompanhamento da
aplicação desses recursos, resultou no novo arcabouço legal e operacional a serviço da boa
aplicação dos recursos públicos.
Considerando o pouco tempo de vigência dessa nova legislação e desses novos
procedimentos, muito da discussão a respeito dessas inovações, bem como a mensuração de
seus retornos em termos de ganho social e operacional, ainda baseiam-se muito nas
expectativas e interpretações de como essa nova sistemática irá comportar-se e será
assimilada pelos executores dos recursos voluntários recebidos.
No entanto, em que pese esse viés de incerteza quanto ao desempenho dessas
alterações, a decisão foi tomada e não se poderá voltar atrás, o que cabe ao governo é ajustar
seus instrumentos humanos e operacionais (fiscalização, acompanhamento) a fim de garantir
satisfatoriamente os objetivos intentados quando da concepção das alterações legais e
operacionais promovidas na sistemática regente das transferências voluntárias.
47
REFERÊNCIAS
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