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Relatóriò O:° 22841 -BR
B ras IDese nvolvimento da Primeira Infancia:Focc sobre o Impacto das Pré-EscolasVersão ori inal: setembro de 2001Tradução: Xbril de 2002
Departme to de Desenvolvimento HumanoBrasil - U idade de Gerenciamento do PaísRegião da Nmérica Latina e do Caribe
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IV. Beneficios das Intervenções Informais e de Baixo Custo no Desenvolvimento daPrimeira Infância ........................................................... . 31
V. Exemplos de Programas Informais no Brasil ........................................................... 34i. Programa "Criança Maravilhosa" ........................................................... 34ii. Programa de Alimentação de Pré-escolar.35
ONGs Fornecendo Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil ..... 37i. Pastoral da Criança ........................................................... 37ii. Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert .......... 38
VII. Exemplos de Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infincia em Outros Países ....... 39i. Modelo de Visitas Domiciliares na Jamaica ................................................ 39ii. Modelo Comunitário no Chile: Programa Conheça o seu Filho ................. 40iii. Programa de Treinamento de Mães na Turquia: O Projeto Turco de
Enriquecimento Precoce ........................................................... 42VIII. Conclusão ........................................................... 43
Capítulo V: Financiamento de Pré-Escolas e Creches .45
1. Introdução ................................................. 45II. A Estrutura de Financiamento ................................................. 45III. De Onde vem o Dinheiro ................................................. 46IV. Custo Por Criança ................................................. 46V. Onde o Dinheiro é Gasto ................................................. 47VI. Ineficiências no Sistema ................................................. 49VII. Ineqüidades no Sistema .................................................. 50VIII. A Necessidade de Direcionamento e Comparações com Outros Países.52IX. Conclusão ................................................. 55
Bibliografia .. 56
Tabelas
1 Mensurando os Beneficios da Educação Pré-Escolar ...................................................... xii3.1 Matrícula por Faixa Etária e Fontes de Dados, 1996-97 .......................................... 193.2 Taxas dos Serviços de Educação Infantil por Idade e Série, PPV 1996/97 ................. 233.3 Matrícula por Faixa Etária e Região, 1997 ...................................................... 243.4 Matrícula de Crianças entre O e 6 anos por Tipo de Programa, PPV 1996/97 .............. 274.1 Avaliação dos Retornos do PROAPE ...................................................... 354.2 Comparação de Retornos do PROAPE, Casulo, Jardim de Infância Público e
Ausência de Pré-Escola .374.3 Situação Geral das Atividades da Pastoral da Criança, até o Primeiro Trimestre de
1999 ............................................. 385.1 Gastos Públicos com a Educação Infantil, 1995 (R$ Bilhões) .................................. 465.2 Gastos Públicos com Educação, 1995 ............................................. 475.3 Salário Mensal Médio de Professores da Pré-Escola, 1997 (R$) .............................. 50
ii
Figuras
.1 Razão entre os Anos Observados e Presumidos de Estudos nos Países daAmérica Latina .............................................................. 21 2 Disparidade na Renda por País .............................................................. 31 3 Taxas de Mortalidade Infantil, 1996: Países de Renda Baixa e Média ......................... 41 4 Taxas de Mortalidade Infantil por Nível Educacional da Mãe, 1997 .......................... 51 5 Percentual de Crianças Menores de 5 anos com Desenvolvimento Tolhido pelo NívelEducacional da Mãe .6
1 6 Proporção de Brasileiros com Idades Entre 15 e 19 Anos que Concluem a SérieEscolar ............................................................ 6 2 la Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Criançascujos Pais Tiveram 4 anos de Estudos ............................................................ 132.1 b Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Criançascujos Pais são Analfabetos ............................................................ 143.1 Matrícula Líquida em Programas de Educação na Primeira Infância por Idade, 1997 ..... 203 .2 Taxa Líquida de Matrícula de Crianças entre 2 e 4 anos em Creches ePré-Escolas, 1996 .......................................................... 213.3 Matrícula de Crianças de 6 Anos na Pré-Escola e no Primário, 1996 ........................ 223.o Matrícula de Crianças entre 4 e 6 Anos em Programas de Educação Infantil, 1996........223.g 5 Taxas de Matrícula na Educação Infantil para as Areas Urbana e Rural na Faixa Etáriade0a 6 Anos, 1997 .24Taxas de Matrícula na Educação Infantil por Renda Familiar Per-Capita para Criançasna Faixa de O a 6 Anos .25
3.1 Proporção Cumulativa das Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Creches ou Pré-Escolas de Acordo com os Gastos Familiares Per-Capita, 1997 .26
3 .' Taxas de Matrícula de Crianças na Educação Infantíl pelo Nível de EscolaridadeDas Mães, 1997 .28
5. Gasto Total com Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infancia, 1995 (R$Milhões) .48
5., ' Distribuição de Crianças Pobres Atendidas e Parcelas Estaduais do Orçamento deAssistência Social, 1998 (R$240 Milhões) .49
S r Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em InstituiçõesPúblicas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita .50
5.4 Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em InstituiçõesPrivadas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita ......................................... 525.5 Gastos Públicos com Educação no Chile, Colômbia, Malásia e Brasil ...................... 53
Quadros
4.1 Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Creches (0 a 3 Anos) ............ 324.1 Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Pré-Escola (4 a 6 Anos) .......... 335.1 Plano "Siga a Criança" para o Financiamento do Desenvolvimento da Primeira Infânciana Nova Zelandia.54
...
AGRADECIMENTOS
Gostaríamos de agradecer as contribuições feitas a este relatório por todos os colegas que
ajudaram na preparação deste estudo e pelos participantes do Grupo Consultivo que participou
dos workshops de 1-2 de dezembro de 1998 e de 19-20 de abril de 1999, realizados no escritório
do Banco Mundial em Brasília, D.F:
(i) Consultores do Banco Mundial: Ricardo Paes de Barros, Diretor, Divisão de Estudos e
Políticas Sociais, IPEA; Gaby Fujimoto-Gómez, Especialista em Educação, OEA; Rosane
Mendonça, Pesquisadora, IPEA; Pierella Paci, Economista, consultora; e Ana Lúcia Saboia,
Diretora, Divisão de Indicadores Sociais (IBGE).
(ii) Revisores Externos: Ricardo Morán, Economista Sênior, Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID); Robert Myers, ex-Diretor, Grupo Consultivo sobre Desenvolvimento e
Cuidados na Primeira Infancia; e Jacques van der Gaag, Reitor, Faculdade de Economia e
Econometria, Universidade de Amsterdã, Holanda, ex-Economista Chefe, Rede de
Desenvolvimento Humano do Banco Mundial.
(iii) Funcionários do Banco Mundial: Jamil Salmi, Gerente do Setor de Educação, LCSHE;
Indermit Gill, Economista Chefe, LCSHE; Robin Horn, Economista na Área de Educação,
LCSHE; Maria Madalena R. dos Santos, Líder do Setor Social no Brasil, LCSHD; Donald
Winkler, Especialista Principal, LCSHE; Guilherme Sedlacek, Economista Sênior em Educação,
LCSHE; Alberto Rodriquez, Especialista Sênior em Educação, LCSHE; Patricio Millan, ex-Líder
do Setor Social no Brasil, LCC5F; Fabiana Imperatriz, Assistente de Projetos, LCC5C; e Chris
Parel, Oficial de País, LCSDS. Agradecimentos especiais a Ward Heneveld, Especialista
Principal em Educação, que foi o primeiro a preparar o documento conceitual deste relatório.
(iv) GruNo Consultivo:
Oficiais do Governos (Brasil):Ministério da Educação (MEC): Iara Glória Areias Prado, Secretária de Ensino Fundamental
(SEF); e Gisela Wajskop, Coordenadora da Divisão de Educação Infantil.
Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS): Wanda Engel Aduan, Secretária de Estado;
Maribel Peres Azevedo, Diretora, Departamento de Desenvolvimento de Política de Assistência
Social; e Rita Helena Horn, Gerente Assistente, Programa de O a 6 anos.
Ministério da Saúde (MS): Maria Eugênia Pesaro; Coordenadora, Programa de Saúde Infantil; e
Célia Maria L.C. Zannon, Professora de Saúde Pública, Universidade de Brasília e Consultora do
Ministério da Saúde.Secretaria de Estado da Educação: Antenor Manoel Naspolini, Secretário de Estado da Educação
Básica, Ceará.
Secretarias Municipais de Educação (Brasil):União Nacional de Secretários Municipais de Educação (UNDIME): Neroaldo de Azevedo,
Secretário de Educação, Município de João Pessoa, Paraíba e Presidente da UNDIME Nacional;
João Gualberto de Carvalho Menezes, Secretário Municipal de Educação, São Paulo, São Paulo;
Rute M. P. Casati e Zilma Ramos de Oliveira, representantes da UNDIME São Paulo; Shirley
Psione, Secretária Municipal de Educação, Marechal Cândido Rondon, Paraná; Edi Maria Volpin,
Secretária de Educação, Cascavel, Paraná; e Marilei L.S. Teixeira, UNDIME, Paraná.
iv
Ór ãos Governamentais de Pesquisa (Brasil):IPA: Ricardo Paes de Barros, Diretor, Divisão de Estudos e Políticas Sociais; RosaneMe.ndonça, Pesquisadora; Sérgio Piola, Especialista em Saúde Pública. IBGE: Ana Lúcia Saboia,Dirjetora, Divisão de Indicadores Sociais.ReÀzfresentantes de Organizações Não-Governamentais:Coi iferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Pastoral da Criança: Dom Luciano Mendesde klmeida.Ass ociação Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos (ABRINQ): Ana Maria Wilheim, Gerente.As, ociação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert (AMEPPE): DinéiaAp trecida Domingues, Coordenadora de Programa.Or anização Mundial para Educação Pré-Escolar (OMEPE), Brasil: Vital Didonet, VicePre idente, Região da América Latina; e Rosa Emília, Presidente, Comitê Executivo Nacional.Fu dação Carlos Chagas: Fúlvia Rosemberg, Pesquisadora.
(v) UNICEF: Garren Lumpkin, Oficial de Projetos de Educação.
Ass stência com dados sobre educação infantil foi dada por Carlos Moreno, Coordenador paraAn lise Estatística e Maruska P. de Almeida, Gerente de Disseminação, Instituto Nacional deEs dos e Pesquisas Educacionais (INEP), Ministério da Educação (MEC), Brasil.
Os I rogramadores do IBGE, Carlos Caride e João Belchior, prestaram assistência com dados docen o e de pesquisas domiciliares.
v
Abreviaturas e Siglas
ABRINQ Associação Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos
AMEPPE Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CEAPES Centros para Educação e Alimentação Pré-Escolar
CEFT Children's Embedded Figures TestACS Agentes Comunitários de SaúdeCLT Consolidação das Leis do TrabalhoCNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
CPEIP Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas
DPI Desenvolvimento da Primeira Infância
FABS Folhas de Acompanhamento e Avaliação das Ações Básicas de Saúde, Nutrição e
EducaçãoFOSIS Fundo de Solidariedade e Investimento Social
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do MagistérioPNB Produto Nacional BrutoINTEGRA Fundación Nacional para el Desarrollo Integral de la Infancia
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
BID Banco Interamericano de DesenvolvimentoINAN Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Aplicada
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica AplicadaJUNJI Junta Nacional de Jardines InfantilesLDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC Ministério da EducaçãoMOBRAL Movimento Brasileiro de AlfabetizaçãoMS Ministério da SaúdeONG Organização Não-GovernamentalOCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OMEPE Organização Mundial para Educação Pré-Escolar
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PPV Pesquisa sobre Padrões de VidaPROAPE Programa de Alimentação Pré-escolarPROMESA Proyecto para el Mejoramiento de la Educación, la Salud y el Ambiente
PRONOEI Programa No Formal de Educación Inicial
REBIDIA Rede Brasileira de Informação e Documentação sobre Infãncia e Adolescência
SEAS Secretaria de Estado de Assistência Social
SEF Secretaria de Educação FundamentalUNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infancia
vi
SUMÁRIO EXECUTIVO
Ir trodução
1 O Governo Brasileiro reconhece a importância de se investir nos primeiros anosda formação de uma criança. Desde 1985, foram integradas ao sistema de ensino básicoc rches e pré-escolas para crianças com até 6 anos de idade, juntamente com escolas dee sino fundamental e secundário. A Constituição Federal de 1988 declarou que ae ucação infantil é um "direito" e sua provisão é "dever do Estado e da família".
2 O Brasil saiu da recessão econômica do fmal dos anos 90 e estabeleceu as basesp a um crescimento sem inflação, mas desequilíbrios substanciais de desenvolvimentoa nda precisam ser tratados. Por exemplo, embora o País tenha tido uma melhoriac nsiderável nos últimos 20 anos, ainda permanece um déficit substancial no setore ucação, dado que a média de anos de escolaridade no Brasil é de 5,8 anos, comparadoa 9,5 anos em países do OCDE, Organização de Cooperação e DesenvolvimentoE onômico. Espera-se que apenas 66 por cento daqueles que estavam cursando a Ia sériee] 1998 concluam a 8B série, levando em média 10 anos para fazê-lo. A repetênciac ônica tem um efeito desmoralizante sobre as crianças, contribuindo para altas taxas dee rasão, além de diminuir a eficiência do sistema educacional. Baixos resultadoselucacionais, por sua vez, afetam de forma negativa outros indicadores sociais. Ad sparidade entre ricos e pobres no Brasil permanece sendo a mais alta do mundo,cfnforme revelado pelo índice Gini de distribuição de renda. Os indicadores de saúdere gistraram melhorias em anos recentes, mas os índices de mortalidade infantil e ded snutrição entre as crianças ainda são altos se comparados com outros países com osmesmos níveis de renda per capita.
3.~ A remoção de desequilíbrios de desenvolvimento irá requerer um crescimentoe onômico sustentável e uma série de intervenções de políticas que afetem a estruturamais ampla da economia, muitas das quais não cabem no escopo deste estudo. O focod ste estudo está sobre o impacto do desenvolvimento da primeira infância (DPI),p rticularmente da pré-escola, em rearranjar estas distorções.
4. Este relatório focaliza-se na pré-escola como uma intervenção efetiva nod senvolvimento da primeira infância, especialmente para a melhoria da situação dosgr upos mais pobres da população. Devido a limitações de dados, o foco estáprncipalmente na pré-escola, com alguns pontos, quando os dados o permitem, sobrecri ches e outros serviços para crianças de O a 3 anos. O relatório também não trata deirrportantes questões de acesso a cuidados de saúde, nutrição adequada e qualidade dosse viços de pré-escola oferecidos, todos pontos críticos para uma avaliação dos serviçosde primeira infância e que devem ser considerados posteriormente.
vii
O Que é o Desenvolvimento da Primeira Infância
5. O termo "desenvolvimento da primeira infância" inclui serviços devotados ao
crescimento fisico e intelectual de crianças em seus primeiros anos de vida (de O a 6
anos). Estes serviços incluem creches, pré-escolas, visitas domiciliares por profissionais
treinados, serviços de saúde e nutrição e educação dos pais. Intervenções importantes no
início da vida são vistas como pequenos investimentos que geram altos retornos no bem-
estar fisico, mental e econômico durante a vida da criança e do adulto. As pesquisas
também demonstram que as intervenções precoces são especialmente benéficas para
crianças carentes.
6. Estudos da experiência internacional demonstram que intervenções no DPI
possuem os seguintes benefícios:* Melhor nutrição e saúde
-- Projetos da Colômbia (Community Childcare and Nutrition) e da Bolívia
(Integrated Child Development)
* Índices de inteligência mais altos-- Programa da Jamaica (First Home Visiting); Projeto de Cali, na Colômbia;
Programa do Peru (No Formal de Educación Inicial - PRONOEI); e o Projeto da
Turquia em áreas de baixa renda em Istambul
* Maiores índices de matrícula-- Programa PROMESA de DPI na Colômbia
* Menos repetência-- Programa PROMESA de DPI na Colômbia; o estudo PROAPE de Alagoas e
Fortaleza no nordeste do Brasil, e o estudo de DPI da Argentina
* Menores índices de evasão-- O programa Dalmau da Índia e o programa PROMESA da Colômbia
* Maior participação de mulheres na força de trabalho-- estudo recente sobre acesso a creches gratuitas feito nas favelas do Rio de
Janeiro.
7. Uma quantidade substancial de literatura de desenvolvimento sugere que um
programa nacional abrangente de serviços de desenvolvimento da primeira infância pode
ser uma forte arma contra a pobreza ao construir o capital humano, um dos melhores
investimentos que um país pode fazer em seu desenvolvimento.
A Estrutura da Pré-Escola e das Creches no Brasil
8. Em 1988, as creches e pré escolas estavam integradas ao sistema básico de ensino
público. Antes responsável apenas pela educação de crianças acima de 7 anos, o sistema
público de ensino passou a oferecer educação gratuita para crianças na faixa etária de O a
viii
6 anos. Desde 1996, a provisão do ensino elementar e pré-escolar tem sido umare sponsabilidade do município, e a Constituição exige que pelo menos 25% doo çamento seja gasto na manutenção e desenvolvimento da educação. As pré-escolasp iblicas geralmente têm empregados do governo como seus funcionários e operamsc bre um currículo pré-estabelecido.
9. Instituições privadas (incluindo as com fins lucrativos, as filantrópicas e asin stituições privadas subsidiadas pelo governo) desempenham um papel substancial nofa ecimento de serviços de creche e pré-escola, correspondendo a quase 44% de todasas matrículas formais.
1 . A demanda significativa por pré-escolas e creches reflete-se na imensa gama dese -viços não formais de DPI oferecidos nos setores público e privado. Embora não hajaUl ia documentação abrangente, estima-se que os serviços informais de DPI sejamsi nificativos, atendendo mais de um milhão de crianças através de visitas domiciliares,crzches, treinamento e centros de literatura. Os programas não-formais são importantesex emplos de alternativas de baixo custo às pré-escolas públicas formais.
Ac esso às Creches e Pré-Escolas
1 . Em 1997, em uma população de 22 milhões de crianças com idade entre O e 6anos (aproximadamente 14% da população total do Brasil), aproximadamente 27%es tavam matriculadas em programas de creche e pré-escola. As principais dimensõeses truturais do acesso são:
* Maiores índices de matrícula entre as crianças mais velhas. Na faixa entre 4 e 6anos, 51% freqüentaram programas formais de pré-escola. Isto significa uma enormemelhoria no número de matrículas em pré-escola, que era de apenas 4% nos anos 70.Dado que 15% das crianças com 6 anos já estavam na escola primária, os índicesgerais de matrícula (pré-escola e primário) para elas foram de 76%. Índices dematrícula de 8% na faixa etária de O a 3 foram considerados particularmente baixosem comparação com os países da OCDE, mas foram similares aos de outros países daAmérica Latina.
* Menor acesso para crianças que vivem no Centro-Oeste, Sul, Norte e em áreas ruraisem geral. O número de matrículas é menor no Centro-Oeste, no Sul e no Norte emcomparação com o Nordeste e o Sudeste. Nos dois últimos estados as diferenças sãomínimas, com aproximadamente 50% das crianças matriculadas na pré-escola emcada região. Três quartos das crianças na pré-escola freqüentam escolas urbanas.Dentre as regiões, as disparidades entre área rural e urbana foram maiores no Centro-Oeste e no Sudeste e menores para a região Nordeste.
• Menor acesso entre as crianças mais pobres. Os 10% mais ricos da população podemcolocar 56% de seus filhos em creches e pré-escolas, mas apenas 24% das criançasnos 40% mais pobres pode beneficiar-se destes serviços. As crianças mais pobresestão representadas de forma desproporcional entre os repetentes.
ix
O Impacto da Pré-Escola: Principais Descobertas
12. O impacto das pré-escolas foi avaliado de forma empírica em uma pesquisa feitapelo Banco Mundial e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA, do Rio deJaneiro. Usando dados da Pesquisa sobre Padrões de Vida (PPV), que cobreaproximadamente 20.000 cidadãos que vivem em 5.000 residências (em áreas rurais eurbanas no Sudeste e no Nordeste do Brasil), foi estimado o impacto da pré-escola sobreos resultados educacionais gerais da criança, sobre seu futuro emprego e ganhos nomercado de trabalho e sobre o seu estado nutricional. As principais descobertas, queestão resumidas na Tabela 1, foram:
* O fato de ter freqüentado a pré-escola teve um impacto positivo significativo sobre amédia total de anos de estudos. Descobriu-se que um ano adicional de pré-escolaaumenta em média meio ano na escolaridade total da criança. Há algumas indicaçõesde que este ganho seja maior para crianças filhas de pais analfabetos. A pré-escolatambém tem um impacto positivo estatisticamente significativo sobre a probabilidadede se concluir uma determinada série (um certo nível de escolaridade para uma idadeespecífica). Outra descoberta foi que o coeficiente para menores taxas de repetência épositivo e significativo, levando a uma redução de 3 a 5 pontos percentuais narepetência para cada ano adicional de pré-escola, o que é um resultado importantepara o Brasil, onde os altos índices de repetência são especialmente endêmicos.
Tabela 1. Mensurando os Beneficios da Educação Pré-Escolar
Impacto de um ano de educação Correlaçdo Estimada Redução inferida nospré-escolar sobre: desequilíbrios de desenvolvimento
Escolaridade média cursada Altamente positiva 2 anos de pré-escola aumentam osestudos em geral em
0,45 anos de educação aproximadamente I ano(algumas indicações de maiortempo para crianças mais pobres)
Efeitos indiretos sobre a renda A pobreza é reduzida
Redução na repetência Positiva Aumenta a eficiência dos gastos
Redução de 3 a 5 pontos com educaçãopercentuais (especialmente para Ajuda a diminuir a diferença entrefamílias mais pobres) ricos e pobres
Probabilidade de concluir uma Altamente positiva Ajuda a reduzir os grandes índicesdeterminada série em um de evasão e aumenta a eficiênciadeterminado espaço de tempo do sistema educacionalGanhos futuros Moderadamente positiva apenas A pobreza é reduzida
para homens
2 a 6 por cento de aumento (comalguma indicação de um maioraumento para famílias maispobres)
Indicadores de saúde Marginalmente significativa Possível melhoria na saúde
x
* Há um impacto positivo direto e indireto da pré-escola sobre os ganhos futuros. Oresultado estatisticamente significativo foi para os ganhos dos homens: um ano depré-escola resulta em um aumento de 2% a 6% nos ganhos futuros. Há também umefeito indireto sobre a renda pelo aumento no nível geral de escolaridade. Dado queestima-se que um ano de ensino primário aumenta a renda em 11%, calcula-se que,combinados, os efeitos diretos e indiretos sobre a renda do indivíduo que cursou umano de pré-escola sejam de 7%.
• Há um impacto relativamente baixo da pré-escola sobre a nutrição da criança. Asituação de nutrição é medida por relações de peso e altura, peso e idade, e altura eidade. Embora pareça que a pré-escola está relacionada de forma positiva a algunsatributos da nutrição, os resultados não são conclusivos, incluindo, especialmente, ainsignificância da merenda escolar sobre a nutrição.
• Uma razão custo-beneficio de 2 foi calculada para o investimento em pré-escola. Istoimplica um alto retorno de investimento. A maior parte das razões de custo-beneficiopara projetos industriais e de agricultura é menor que 2.
* Estimativas demonstram a disposição em pagar de R$ 900, 00 a R$ 1.600, 00 reais porum ano de pré-escola, o que é muito maior que o custo estimado de R$ 480,00 pelomesmo período.
A E fetividade dos Gastos sobre o Desenvolvimento da Primeira Idade/Serviços Pré-Escolares
13 . Embora o sistema pré-escolar do Brasil esteja estabelecido há muito tempo e,coamo mostrado acima, tenha altos índices de retomo, ele não recebe a mesmaitrrportância que outros níveis de educação sobre as prioridades de gastos do governo. Ogasto por aluno nos níveis de creche e pré-escola é substancialmente mais baixo que emqualquer outro estágio do ensino. Em 1995, o gasto público total para educar brasileirosde O a 6 anos foi de aproximadamente R$ 450,00 por criança/ano, o que é dezessetevezes mais baixo do que a quantia gasta por aluno do nível universitário.
14, Os municípios são responsáveis por 90% das despesas operacionais diretas decr ches e pré-escolas. Visto que os municípios são também responsáveis por financiar ead ministrar o ensino básico, que atualmente recebe prioridade no orçamento, sobrampo ucos recursos para serviços de DPI. Os gastos públicos com a educação pré-primáriate idem a ser menores no Brasil que em outros países com níveis semelhantes dede envolvimento. Por exemplo, em 1999, o investimento por criança no ensino pré-pi mário na Argentina foi quase o dobro do feito no Brasil. As crianças em idade pré-es olar no Brasil também recebem a menor parte da maioria dos outros tipos de suporteed cacional. Apesar de a desnutrição ser mais nociva à saúde durante os primeiros anosdo desenvolvimento, apenas 13% do orçamento da merenda escolar no ano de 1995 foidi ecionado para crianças entre O e 6 anos.
1 . Para melhorar a qualidade do ensino e a redistribuição de recursos entre oses ados, o Governo Federal iniciou um programa em 1998, o Fundo de Manutenção e
xi
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, FUNDEF,que exige que cada município e cada estado aloquem pelo menos 60% de seusorçamentos para a melhoria do ensino fundamental (de la a 8a série). É garantido umnível mínimo de gastos de R$ 315,00 por aluno por ano, e são comprometidos recursosfederais para cobrir eventuais problemas. Como estes recursos não estão acessíveis paracreches e pré-escolas, existe alguma pressão para tirar as crianças da pré-escola e
matriculá-las mais cedo no sistema de educação primária.
16. Os ricos recebem uma parcela desproporcional dos investimentos públicos.Aproximadamente metade das crianças que freqüentam pré-escolas estão eminstituições públicas. Como todas as crianças brasileiras, ricas e pobres, possuem o
mesmo direito constitucional de acesso ao ensino pré-escolar, a maioria dos gastospúblicos tende a estar desproporcionalmente concentrada na educação de crianças não-carentes. Isto leva a um subsídio substancial no fornecimento de serviços pré-escolarespara a população menos carente. Os recursos necessitam ser realocados para os filhos defamílias mais pobres. Estima-se que sejam necessários investimentos de R$ 600,00 a R$800,00 em custos operacionais por ano para fechar o hiato que existe no acesso aosserviços de creche e pré-escola entre os pobres e os ricos.
17. O Estado de São Paulo recebe uma grande parte dos investimentos públicos emcreches e pré-escolas, ficando com 75% do total dos gastos públicos brasileiros emserviços para a primeira infância. Entretanto, este Estado possui apenas 12% do grupode O a 6 anos e uma proporção especialmente baixa de famílias mais pobres. Por outrolado, o Estado da Bahia, que é muito mais carente e que possui aproximadamente a
mesma população de O a 6 anos, recebe apenas 3% dos investimentos públicos do Brasilcom serviços para a primeira infância. Com desequilíbrios de gastos como estes, osserviços de primeira infância em São Paulo obviamente possuem uma qualidade bemdiferente dos de outras partes do País.
Conclusão e Implicações de Políticas
18. A educação pré-escolar pública é geralmente justificada em quatro bases: (i) ospais podem não ter informação suficiente sobre os beneficios da pré-escola, (ii) a pré-escola cria uma igualdade de oportunidades entre os cidadãos, (iii) a pré-escola aumentaa eficiência do sistema educacional e contribui para aumentar a produtividade dotrabalho, e (iv) outros fatores externos positivos tais como melhoria na saúde e nutrição.Dados estes beneficios sociais, o Governo Brasileiro desempenha um papel importanteno fornecimento de serviços pré-escolares. Com base nas descobertas deste relatório, osretornos para estes investimentos podem ser aumentados através das seguintes medidas:
Fortalecimento dos investimentos em pré-escola para aumentar a freqüência e a
eficiência. Pesquisas mostram que há uma disposição impressionante de se pagar atéR$ 1.600,00 por um ano de pré-escola. As taxas reais cobradas, entretanto,subestimam a demanda real. No Nordeste, por exemplo, cobra-se das famílias nãomuito carentes uma taxa de apenas R$ 50,00 por ano. Uma estrutura tarifária melhorseria uma importante medida para melhorar o financiamento da pré-escola sem
xii
recorrer a desembolsos orçamentários adicionais. Outras medidas poderiam incluir aexploração e a expansão de programas informais, como o PROAPE, comoalternativas de baixo custo aos serviços públicos padrão. O escopo de parceriaspúblico/privado também deveria ser explorado.
A expansão do acesso à pré-escola para as crianças mais pobres do Brasil deveriaser uma prioridade política. A garantia governamental de pré-escola gratuita paracada criança brasileira é um compromisso louvável que necessita tornar-se maisefetivo através da focalização. É necessário fazer um mapeamento da pobreza nosestados, especialmente nas regiões mais pobres do Norte e do Nordeste, a fim de seidentificar brechas no acesso à pré-escola. O melhor método de provisão seria entãodeterminado, utilizando-se o melhor da experiência internacional e adaptando-o paraas necessidades e condições locais. As pré-escolas devem prioritariamente localizar-se em áreas onde há altas concentrações de pobreza.
• Combinação da pré-escola com outros serviços de DPI Dado que a maior parte dascrianças entre O e 3 anos recebe cuidados em casa, as intervenções para esta faixaetária podem ser mais benéficas se ligadas a programas de saúde primária e àdisseminação de informação para os pais, especialmente para as mães. O fato deinformar pais pobres sobre os beneficios da pré-escola é um fator importante para oaumento na utilização destes serviços.
* Trabalho Futuro. Os resultados apresentados neste relatório são os passos iniciaisencorajadores rumo a uma estratégia nacional de melhoria dos serviços pré-escolarese de desenvolvimento da primeira infância no Brasil. A formulação de uma estratégiaabrangente, entretanto, requer mais pesquisas quanto (i) à qualidade do ensino, (ii) aopapel dos provedores privados e informais da educação inicial, e (iii) ao impacto deprogramas como o FUNDEF. Os resultados destas pesquisas deveriam sercombinados com uma melhor focalização e com estratégias de fmanciamento debaixo custo, listadas acima, para se desenvolver um sistema pré-escolar eficiente ebem direcionado.
xiii
CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃOAS DISTORÇÕES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL E O
DESENVOLVIMENTO DA PRIMEIRA INFANCIA
1.1 Este capítulo resume na seção I as distorções de desenvolvimento no Brasil quepo leriam ser melhoradas através de intervenções na primeira infância. Na seção II sãoapiesentadas descobertas importantes da literatura que mensuram os beneficios dode envolvimento na primeira infância (DPI), dentro de um contexto internacional, noser tido de reduzir as distorções de desenvolvimento. A seção III conclui o capítulode crevendo a estrutura do restante do relatório, que tem seu foco nos principais aspectospo íticos da educação pré-escolar no Brasil.
1. Os Desequilíbrios do Desenvolvimento no Brasil
1.2 Com uma população de 160 milhões e um produto nacional bruto (PNB) perca ita de US$ 4.720,00, o Brasil possui uma posição importante na economia mundial.No fmal da década de 90, o País saiu com êxito de uma recessão econômica e agora prevêum período de crescimento sem inflação. Apesar disto, permanecem algumassurpreendentes distorções de desenvolvimento, como descrito abaixo.
1.3 Um déficit educacional substancial. Embora o Brasil possuísse a vantagemed cacional durante os anos 50 e meados dos anos 60, a crescente população em idadeesc Dlar fazia uma grande pressão sobre os recursos educacionais do País. Os anos 70forim um período de investimento educacional insuficiente e ineficiente, o que limitouse ramente a capacidade de construção de capital humano do País.
1
Figura 1.1. Razão entre os Anos Observados e Presumidos de Estudos nos Países da
América Latina1.0 1.0- ~~~~~~~~~~~Resto da Arnérica do Sul
0.9
0.8
0.4
1950 1955 1900 1965 1970 1975 1im0 1985 1990 1995
Anos
Fonte: Londofio 1996.
1.4 Os trabalhadores brasileiros atualmente são, em média, menos qualificados que ostrabalhadores em países com um nível semelhante de desenvolvimento (vide figura 1.1).À medida que a produtividade toma-se cada vez mais ligada à economia global, anecessidade de o Brasil ter trabalhadores com maior nível educacional continua a crescer.Embora tenha sido feito um progresso considerável na educação nos últimos 20 anos, oBrasil ainda está abaixo dos níveis médios de aprendizagem dos países da Organizaçãode Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). A média de anos deescolaridade no Brasil é de 5,8 anos, em comparação a 9,5 anos nos países da OCDE.
1.5 Desigualdade de renda e grande incidência de pobreza. A disparidade entre ricose pobres é maior no Brasil que na maioria dos outros países do mundo. No Brasil, a rendamédia dos 10% mais ricos da população é aproximadamente 30 vezes maior que a rendamédia dos 40% mais pobres (Banco Mundial 1 998a). (figura 1.2).
2
Fígura 1.2. Disparidade na Renda por País
'HolandaBélgicaHungriaJapão
AlemanhaSuiça
FinlárciaNoruegalugoslaviaIrlanda
IsraelEspanhaInglaterraDinamarca-Paquistão
Estados UnidosSuéciaCanadá
FrançaBarbadosItáliaCoréia do SulBangladesh
Nova Zelandia'Uganda
El SalvadorHong KongAustrália' Egito
índiaSri LankaPortugalTailãndia
IndonesiaTrinidade e Tobago' Argentina* Repúublica Dominicana
PhfI P kpiaS
BahamasFqii
. Costa RicaVenezuela
TurquiaNepal
Malásia
Colõmbia----------- 'Maurícius
MéxicoZâmbia
Costa do MarfimQuénia
Botswana
Panama BrmIl
D 5 1O 15 20 25 30Fonte: Barros e Mendonça 1996.
1. 5 Existem grandes diferenças econômicas entre os 27 estados brasileiros. A regiãoS ideste (com uma renda per capita de R$10.175,00) abriga quase dois terços dapc pulação do Brasil e 70% de suas indústrias, mas apenas 17,7% dos pobres brasileiros.Ei n oposição, a região Nordeste (com uma renda per capita de R$ 3.414,00) tema roximadamente dois terços dos pobres do País.
1. 7 Baixos indicadores de saúde. De 1970 a 1996, o Brasil registrou melhoriasc nsideráveis nos indicadores de saúde infantil através de programas de saúde públicairrplementados pelo Ministério da Saúde. A taxa de mortalidade infantil caiu de 95 para36 em cada 1.000 nascimentos. O número de crianças que morrem antes de atingirem 5anos de idade foi reduzido de 135 para 42 em cada 1.000, e a expectativa de vida
3
aumentou (Banco Mundial 1998a). Apesar destes ganhos, os indicadores de saúde aindasão preocupantes, especialmente aqueles relativos a crianças nascidas em famílias pobres.Em comparação a outros países de baixa e média renda, o Brasil tem uma mortalidadeinfantil de 36 em 1.000, colocando-se no mesmo nível que Albânia, China, Tadjiquistão,El Salvador e Irã, países que estão atrás do Brasil em termos econômicos. Países comníveis de desenvplvimento equivalentes ao do Brasil registram taxas de mortalidadeinfantil bem mais baixas: México (32 em 1.000), Argentina (22 em 1.000), Colômbia (25em 1000), Chile (12 em 1.000), e Costa Rica (12 em 1.000) (figura 1.3) (Banco Mundial1998b).
Figura 1.3. Taxas de Mortalidade Infantil, 1996: Países de renda baixa e média
90
00
so
70
200
"~~~~~~~~~~~~~
150 * *S
A Gualna&a co Ra CMiC
10 * E30 * - *M
20 _ P.á**h
* JamSca *A A N
0 10 20 30 40 W0 60 70
Com base no PIB por capita, PPP
PIB = Produto Intemo Bruto. PPP = Poder de Paridade de Compra.Fonte: Banco Mundial 1998b.
1.8 A média nacional de mortalidade infantil de 36 por 1.000 nascimentos nãoespelha a desigualdade regional. Por exemplo, a taxa de mortalidade na região Sul é emmédia de 22,5 em 1.000 nascimentos; na região Nordeste esta taxa varia de 52 a 82,8 em1.000 nascimentos.
1.9 Desnutrição entre crianças. Estima-se que 5,7% das crianças brasileiras comidade abaixo de 5 anos sejam desnutridas. Existem documentos que comprovam que adesnutrição desde a gestação até a idade de 6 anos tem um efeito nocivo sobre odesenvolvimento do cérebro (ver, por exemplo, Martorell 1997). "A falta de saúde
4
durante a infância, causada por subnutrição, infecções ou toxinas do ambiente podemafe tar de forma prejudicial o desenvolvimento cognitivo", Sternberg, Grigorenko e Nokes(1 997, p. 113). Com isto, pode-se concluir que o "atraso em intervenções adequadas podeap nas resultar em milhões de crianças com funções cognitivas que funcionam bemab ixo dos níveis potenciais da criança".
1.1 0 Aproximadamente um terço das crianças em idade pré-escolar encontra-se nosest ados do Nordeste, onde também está o maior percentual de famílias pobres com filhosen re O e 6 anos. Estima que mais de 60% das crianças da região Nordeste com menos de6 anos vivam em lares que consomem menos de R$ 65,00 por mês (Paci 1999). Além dedir ninuir a competitividade do Brasil no mercado externo, a desigualdade na educaçãocria um hiato entre cidadãos ricos e pobres que perpetua a pobreza.
Co rrelações de Disparidades
1.1 1 A mulheres são as que mais sofrem com desigualdades na renda e naop rtunidade. Isto, por sua vez, afeta os resultados de educação e nutrição das crianças epe petua o ciclo de pobreza. Isto é visto em:
* Filhos de mães com baixo nível educacional são os que possuem maior risco dedesnutrição e morte durante seu primeiro ano de vida (figuras 1.4 e 1.5).
Fi ura 1.4. Taxas de Mortalidade Infantil por Nível Educacional da Mãe - 1997
100
90
80 1O0 70
50
20
10
Brasil (1> Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-
Educação da Mãe (anos) Oeste
menosde 4 0e4a7 8 ou mais
NA = Não disponível.For te: IIBGE 1999.
5
Figura 1.5. Percentual de Crianças Menores de 5 anos com Desenvolvimento Tolhido
pelo Nível Educacional da Mãe
25
21
20
O 15W
10
7
5S- ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~2
O b508 12
Percentual = -2 SD da média. Educaçio da mão (anos)Fonte: PNDS 1996.
Outra correlação de desigualdade, que perpetua as diferenças de renda, são as taxasde conclusão da educação dos diferentes grupos de renda. A Figura 1.6 mostra que as
famílias mais pobres têm uma taxa de conclusão muito mais baixa do que as famíliasmais ricas. Embora o acesso geral aos serviços de primeira infãncia tenha melhorado,os mais necessitados (aqueles que teriam os maiores beneficios) não os recebemadequadamente.
Figura 1.6. Proporção de Brasileiros com Idades entre 15 e 19 Anos que Concluem a
Série Escolar
100
90
80
70
20
10
o1 2 3 4 S 8 7 a 9
Série Concluida _ _ -
Mais Ricos Rendo Média Mais Pobrs
Fonte: Adaptado de Filmer e Pritchett 1999.
6
H. O Desenvolvimento da Primeira Infância e a Redução nos Desequilibrios deesenvolvimento
A remoção das distorções de desenvolvimento irá requerer um crescimentoe conômico sustentável e uma série de intervenções políticas que afetem a estrutura maisampla da economia, muitas das quais não cabem no escopo deste estudo. As hipótesesamplas oferecidas nesta discussão introdutória ilustram o papel que as intervenções naPrimeira infância desempenham na redução de algumas das distorções identificadasacima Isto estabelece as bases para uma discussão mais aprofundada sobre osb eneficios sociais e particulares da educação pré-escolar apresentados neste relatório.
1 12 O desenvolvimento da primeira infância abrange intervenções em saúde, nutriçãoe educação nos primeiros anos de vida de uma criança (do nascimento até a escolap rimária). Intervenções importantes feitas no início da vida são vistas como pequenosi ivestimentos que trarão altos retornos em termos de bem-estar físico, mental ee onômico durante a vida da criança e do adulto. Portanto, programas de DPI sãoti icamente benéficos na redução das taxas de mortalidade infantil, aumentando asn atrículas escolares, reduzindo os índices de repetência e evasão e aumentando ac pacidade de ganhos futuros no mercado de trabalho.
1.13 A educação pré-escolar é um componente importante do DPI e geralmentea àrange crianças de 4 a 6 anos. Os principais impactos da pré-escola são uma melhorp reparação para iniciar a escola primária e um melhor desempenho escolar. Os resultadoss bre a saúde dependem dos serviços de saúde e nutrição oferecidos na pré-escola.Espera-se que a merenda escolar melhore o estado nutricional da criança e encoraje afleqüência à escola. Deve-se também notar o efeito de um viés de seleção: como asc ianças desnutridas têm mais possibilidades de permanecer em casa, as crianças quefieqüentam a pré-escola já estão em melhor forma que as outras.
k vidências Internacionais dos Benefícios do Desenvolvimento da Primeira Infância
1 14 Estudos da experiência internacional, incluindo a revisão de Myers de 1992 feitae]n 19 programas de DPI na América Latina, descobriram que crianças pequenase postas ao DPI têm melhores resultados na escola do que crianças que não forame xpostas à intervenção precoce. Os principais resultados destes programas, (adaptados deYoung, 1996) estão resumidos abaixo:
. Melhor saúde e nutrição. Os programas de DPI ajudam a garantir que a criançareceba cuidados de saúde e fornecem uma estimulação psicossocial que fortalece seusefeitos. Por exemplo, as crianças que participam do Projeto de Nutrição e CuidadosComunitários da Colômbia e do Projeto de Desenvolvimento Integrado da Criança naBolívia necessitam concluir suas imunizações em até 6 meses após terem entrado nosprogramas. Os programas de DPI podem também monitorar o crescimento, fornecersuplementos alimentares e micronutrientes e prestar ajuda a programas existentes desaúde pública.
7
* Índices mais altos de inteligência. Os programas de DPI encorajam as criançaspequenas a explorar o mundo, e fornecem a interação social que promove odesenvolvimento cognitivo. Em média, as crianças que participaram do Programa dePrimeira Visita ao Lar na Jamaica, do Projeto de Cali na Colômbia, do ProgramaInformal de Educação Inicial no Peru (PRONOEI) e do Projeto Turco feito em áreasde baixa renda em Istambul tiraram notas mais altas em testes de aptidão intelectualque as crianças que não estavam participando dos programas.
* Maior número de matrículas escolares. O programa PROMESA de DPI na Colômbiaregistrou taxas de matrícula significativamente maiores entre as criançasparticipantes.
* Menos repetência. As crianças que participaram em um programa de DPI repetirammenos séries e tiveram uma melhor progressão em sua vida escolar que outrascrianças não participantes em circunstâncias semelhantes. Isto é comprovado peloprograma PROMESA da Colômbia, o Programa de Alimentação de Pré-Escolar(PROAPE), o estudo de Alagoas e Fortaleza e o estudo de DPI da Argentina.
* Menos evasão. Em três dos quatro estudos, as taxas de evasão foram menores paracrianças participantes de programas de DPI. No programa Índia Dalmau, único estudoque mediu a freqüência, a freqüência subiu em 16% para as crianças do programacom idades entre 6 e 8 anos. No programa PROMESA da Colômbia, as matrículas naterceira série aumentaram em 100%, refletindo menores taxas de evasão e repetência.Além disso, 60% das crianças em programas de DPI chegaram à 4' série, emcomparação com apenas 30% do grupo de controle.
* Maior participação de mulheres na força de trabalho. Um estudo recente sobre oacesso a creches gratuitas nas favelas do Rio de Janeiro destacou a importância distono sentido de liberar as mães para o trabalho. Mulheres pobres que usavam serviçosexternos de creche aumentaram sua renda em até 20%. Aquelas que pagaram maispor serviços particulares e trabalhavam durante meio período ganharam de 12 a 29por cento mais que aquelas usufruindo da creche gratuita, provavelmente porque ascreches privadas ofereciam horários mais flexíveis de funcionamento e, portanto,mais adequados às necessidades das mães que trabalham (Deutsch 1998b). Estudosfeitos no Brasil, México e Guatemala demonstraram que o acesso a creches tambémlibera outros familiares, geralmente meninas, para retornar à escola e concluir seusestudos ou para trabalhar (Deutsch 1998b). De todas as formas, o acesso a serviçosacessíveis de creche aumenta substancialmente o nível de participação feminina naforça de trabalho.
* Finalmente, quando privadas de um ambiente seguro, amoroso e estimulante no iníciode suas vidas, as crianças não desenvolvem totalmente funções de linguagem,pensamento e sociabilidade (Carnegie Task Force on Meeting the Needs of YoungChildren, 1994). Pela mesma amostragem, um pacote integrado de serviços comovacinações e cuidados de saúde, boa nutrição, um ambiente seguro e nutritivo e
8
estimulação intelectual, dado no inicio da vida, pode fazer maravilhas no sentido desuprir déficits de ameaça de desenvolvimento no lar (Young 1996).
Por todas estas razões, uma grande quantidade de literatura de desenvolvimentoco icluiu que um programa nacional abrangente de serviços para a primeira infância éuma forte arna contra a pobreza, um construtor de capital humano e um dos melhoresin estimentos que um país pode fazer em seu desenvolvimento compreensivo.
III Escopo do Estudo
1.15 Este relatório mostra de forma sistemática os resultados que podem ser esperadosdo investimento na educação pré-escolar, que é um componente vital do desenvolvimentoda primeira infância no Brasil. De especial interesse será a grandeza do beneficiopre stado às crianças pobres pelos programas existentes de pré-escola. Este foco sobre aed icação pré-escolar como uma intervenção efetiva de DPI surge de pesquisas e dedi ersos estudos que demonstraram a importância da educação precoce no tratamento dedis orções do desenvolvimento:
• Mais de três décadas de pesquisa demonstram que o cérebro se desenvolve durante ainfância. Descobertas recentes confirmam que as condições ambientais durante osanos de pré-escola afetam substancialmente o crescimento das ligações neurais dacriança e, portanto, as "conexões" cerebrais. De acordo com Shore (1997), a grandemaioria das ligações neurais de uma pessoa é formada durante os 3 primeiros anos devida.
• Birdsall e Sabot (1996) destacam que qualquer medida que sirva para estreitar abrecha educacional por um ano inteiro pode equalizar a distribuição de recursos nasociedade e alinhar a força de trabalho do Brasil com o padrão educacional de seuscompetidores. Eles estimam que os trabalhadores brasileiros estão 3 anos atrás deseus companheiros de outros países em termos de educação. Por esta medida, o fatode assegurar que as crianças carentes freqüentem a pré-escola por pelo menos 2 anostem o potencial de cortar o hiato internacional de educação no Brasil em um terço.
• Também espera-se que as intervenções precoces ajudem a tornar o sistema escolaratual muito mais eficiente. Isto por si só já pagaria parte dos investimentos extrasnecessários nos primeiros anos. Além disso, ao compensar por déficits no lar, asintervenções de DPI permitem que as crianças pobres entrem na escola com uma basede desenvolvimento mais em equilíbrio com a de seus colegas mais ricos, quebrandoassim o ciclo persistente de transferência de pobreza entre as gerações. Em um estudorecente que comparou as condições entre os estados brasileiros, Lau e outros (1996)enfatizou que a educação precoce beneficia a sociedade tanto quanto beneficia a cadaindivíduo. Eles afirmaram que "um ano adicional de educação por trabalhadoraumenta o resultado real em 20 por cento".
1.1 Limitações de dados não permitem analisar questões de importância como oace so aos cuidados de saúde, nutrição adequada e a qualidade dos diversos tipos de pré-
9
escola. Em outros níveis de educação, a baixa qualidade do ensino é uma importanterazão para evadir cedo do sistema escolar. Todas estas questões são críticas em umaavaliação dos programas de serviços para a primeira infancia, mas devem serconsideradas posteriormente.
1.17 Este relatório está estruturado da seguinte forma: o Capítulo II mede os retornosda educação pré-escolar no Brasil, com base em pesquisas recentes que utilizaram dadosda Pesquisa sobre Padrões de Vida Brasileiros de 1996/97; o Capítulo III apresenta umperfil da educação pré-escolar no Brasil; o Capítulo IV descreve programas e políticaspara a pré-escola no Brasil; e o Capítulo V revisa o financiamento dos serviços de crechee pré-escola no Brasil. Ao longo do relatório são avaliadas implicações para os gruposmais pobres.
1.18 Os dados para esta análise foram tirados da Contagem Nacional da População,1996 (IBGE 1997a); da Sinopse Estatística da Educação Básica: Censo Escolar 97 (MEC1998c); e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, PNAD (IBGE 1997b). Alémdisso, os dados detalhados fornecidos pela Pesquisa sobre Padrões de Vida 1996/97, PPV(IBGE 1997c), tornaram possível, pela primeira vez, mensurar os efeitos de longo prazoda educação precoce. A PPV colheu dados de 19.409 cidadãos residentes em 4.940casas; Os participantes eram tanto de comunidades urbanas quanto rurais das regiõesNordeste e Sudeste, áreas bastante populosas e que abrigam aproximadamente dois terçosdas crianças brasileiras em idade pré-escolar.
10
CAPITULO IT
MENSURANDO OS BENEFÍCIOS E OS CUSTOS DAEDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR
I. Introdução
2.1 Dados o compromisso e os recursos do governo direcionados para a educação dapri neira infância, é apropriado que os beneficios sejam avaliados em uma base empíricafir4ne. E isto que o recente estudo do Banco Mundial e do IPEA tenta fazer. Dados daPe quisa sobre Padrões de Vida, PPV (IBGE 1997c), conduzida em 1996/97, são usadospara avaliar o impacto da educação pré-escolar sobre a nutrição, os anos de escolaridadee a capacidade futura da criança em gerar renda.
2.2 A PPV colheu dados de 19.409 cidadãos residentes em 4.940 casas em áreasurb ans e rurais das regiões Nordeste e Sudeste do Brasil. Estas regiões são densamentepo uladas e abrigam aproximadamente dois terços das crianças brasileiras em idade pré-esc lar. Embora tais pesquisas forneçam dados domiciliares valiosos sobre a utilizaçãodo serviços pré-escolares, hiatos nestes dados afetam algumas das avaliações deim acto. Por exemplo, a PPV não inclui informação adequada sobre a utilização dosse iços por crianças entre O e 3 anos; seu foco está nas crianças entre 4 e 6 anos quefrez ientam a pré-escola. Além disso, não existe informação disponível sobre a qualidadedas pré-escolas. Isto afeta os resultados da avaliação porque há uma diversidadesub tancial na qualidade do ensino oferecido no Brasil. Apenas metade das pré-escolasbra ileiras são públicas e as restantes são particulares, incluindo as religiosas,fil atrópicas e as que visam lucros.
2.3 Este capítulo resume e comenta as principais descobertas sobre o impacto daedu ação pré-escolar sobre as crianças nos seguintes aspectos: (i) resultadosedu acionais, (ii) potencial de empregabilidade e ganhos futuros e (iii) situaçãonu cional. Este resumo é seguido por uma discussão sobre beneficios e custosqua ntificáveis, retornos de investimentos e disposição de pagar pela educação infantil.
2.4 Dados retrospectivos da PPV 1996/97 para o grupo com idades entre 25 e 64 anosforam usados para medir o impacto dos resultados da educação pré-escolar sobre osnív is de escolaridade, o potencial de empregabilidade e sobre os ganhos futuros. Osrest Itados atuais deste grupo são explicados em termos da educação pré-escolar recebidapelc grupo no passado. Ao usar dados retrospectivos para um grupo definido sobre umaam la faixa etária, podem existir problemas de diferenças na qualidade da educação pré-esce lar recebida pelos grupos mais jovens e pelos mais velhos. Extrapolar estesresu tados para os atuais beneficiários do ensino pré-escolar e para o impacto sobre seusresu tados futuros poderia também ter problemas semelhantes de qualidade. Diferençassuti na qualidade seriam de dificil solução usando-se dados retrospectivos. Para evitares ; dificuldades, o estudo afirma que o impacto da pré-escola sobre os resultados é omes no para os grupos mais velhos e mais jovens. Isto é interpretado desta maneira paraimp icar em que a qualidade da pré-escola é invariável e, portanto, o impacto da pré-
11
escola sobre os resultados futuros pode ser extrapolado do impacto sobre os resultados
atuais associados com a pré-escola do passado, cursada pelo grupo mais velho.
2.5 Para avaliar o impacto da educação infantil, é avaliada a taxa interna de retomo da
educação pré-escolar sobre as despesas do serviço. Esta análise consiste nos seguintes
passos: primeiro, os beneficios da educação pré-escolar são estimados em termos do
desempenho futuro da criança na escola e no mercado de trabalho (capacidade de geração
de renda) e em termos de sua situação nutricional. São selecionados apenas beneficios
que podem ser avaliados em termos financeiros, a fim de embasar o estudo e permitir
comparações de custos. Segundo, é estimado o custo de se educar uma criança na pré-
escola. Terceiro, é calculada a taxa interna de retomo e a disposição em pagar pela
educação pré-escolar, comparando-se os custos e beneficios de fornecimento dos
serviços.
II. O Impacto da Pré-Escola sobre os Resultados da Educação
2.6 Para isolar o impacto da pré-escola, variáveis de controle incluem características
pessoais e familiares, localização geográfica e freqüência a creches.
2.7 O número de anos de freqüência na pré-escola tem um impacto positivo e
significativo em termos estatísticos sobre a média de anos de estudos cursados pelo
indivíduo no final. Um ano adicional de pré-escola aumenta a escolaridade total de 0,4 a
0,6 anos. Para famílias em que os pais tiveram 4 anos de estudos, as crianças ganham 0,4
anos adicionais de educação devido à freqüência na pré-escola. Para crianças filhas de
pais analfabetos, existem indicações de um ganho ainda maior na educação, de 0,6 anos
devido à freqüência de pré-escola.
2.8 Há também um efeito positivo e significativo em termos estatísticos sobre a
probabilidade de se concluir uma determinada série. Uma criança que cursou a pré-escola
tem mais chances de concluir um determinado nível de escolaridade em uma idade
específica em comparação com uma criança que não cursou a pré-escola.
2.9 As taxas de repetência diminuem. As taxas de repetência são medidas pela razão
entre o número de anos de estudos e o nível de escolaridade atingido. O coeficiente para
taxas de repetência reduzidas é positivo e significativo, chegando a uma redução de 3 a 5
pontos percentuais na repetência como conseqüência de um ano adicional na pré-escola.
A razão idade/série mostrou que as crianças levaram uma média de 1,44 anos para
concluir uma série. Um ano de pré-escola reduz esta razão em 5 pontos percentuais. Uma
redução adicional nas taxas de repetência devido à freqüência na pré-escola ficou
evidente em filhos de pais analfabetos ou de famílias mais pobres.
2.10 Concluindo, o investimento na pré-escola tem um forte impacto sobre a
escolaridade final adquirida. Dois anos de pré-escola poderiam ajudar a aumentar o nível
médio de escolaridade no Brasil dos atuais 6 anos para aproximadamente 7 anos. Outro
impacto notável é o efeito indireto sobre a capacidade futura de gerar renda, para a qual
estima-se um aumento de 11%, baseado em uma freqüência de 2 anos de pré-escola.
12
III. O Impacto da Pré-Escola sobre o Emprego e os Ganhos Futuros
2.1 1 Foram avaliados a participação no mercado de trabalho e os ganhos futuros comrel ção à freqüência em pré-escola. O resultado marginal significativo foi para os ganhosdos homens, onde 1 ano de pré-escola resulta em um aumento de 2 a 6 por cento nossal rios. O efeito sobre a renda das mulheres não é significativo. Há, portanto, umim pacto positivo direto da pré-escola sobre a renda e um impacto indireto através de umní4el educacional maior, em geral. Estima-se que um ano de escola primária aumenta aren da em aproximadamente 11 por cento.
2.1 Combinando-se as descobertas do impacto da intervenção precoce sobre os anosde escolaridade com ganhos de renda associados à educação, os pesquisadores puderamestimar o impacto dos serviços de DPI sobre a produtividade futura.
2.1 Para crianças cujos pais têm 4 anos de escolaridade, um ano de pré-escola estáass ciado a 0,45 anos adicionais de educação. Como estima-se que 1 ano adicional deed cação aumenta os ganhos potenciais em 11%, 0,4 anos adicionais de educaçãopro uzem um ganho indireto de 5% no poder de gerar renda. As crianças que freqüentama p é-escola têm um ganho direto de 2% em receitas potenciais (usando-se a estimativama s baixa). Os ganhos diretos e indiretos combinados correspondem a um aumento de7% na renda potencial (figura 2.1 a).
Fig ura 2.1a. Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujosPai: tiveram 4 Anos de Estudos
0,4 ano adicional + 5%de Educação 11% capacidade adicional de
geração de renda
+1 ano de pré-escola capacidade adicional de geração
direto de renda
+7%renda potencial adicionada
2.14 Há indicações de que o aumento na capacidade de gerar renda pode ser maior parafilh s de famílias cujos pais possuem um nível de escolaridade mais baixo. Neste grupo,1 an de pré-escola está associado a 0,6 anos adicionais de educação e a um aumento de6% a capacidade de geração de renda para crianças cujos pais são analfabetos (figura2.b
13
Figura 2.1b. Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujos
Pais são analfabetos
l +6,5%0,6 ano adicional 11% capacidade adicional de geração
de Educaçio de renda
1, ~~~~~~~~++ 6%
1 ano de pré-escola capacidade adicional de geração
Direto de rendaa
+12,5%renda potencial adicionada
IV. O Impacto da Pré-Escola sobre a Situação Nutricional da Criança
2.15 A situação nutricional da criança é medida através das relações de peso x idade,
altura x idade e peso x altura. Desvios de valor estatístico significativo com relação aos
valores padronizados de cada uma destas medidas são associados, respectivamente, a
desnutrição aguda, crescimento retardado e desnutrição total. O efeito da pré-escola sobre
o estado nutricional é então estimado fazendo-se regressões logísticas e determinando-se
se a freqüência à pré-escola influencia a habilidade de uma criança em atingir um nível
crítico aceitável de nutrição e saúde, em comparação a crianças que não freqüentam a
pré-escola. Outros determinantes da situação nutricional foram controlados para isolar o
impacto da pré-escola.
2.16 Dos três indicadores usados para mensurar a situação nutricional, a pré-escola tem
um impacto positivo significativo apenas na relação altura x idade e peso x altura. O
efeito da educação pré-escolar sobre a relação peso x altura e o efeito do tempo gasto na
pré-escola não são significativos. As merendas escolares tampouco têm um impacto
relevante sobre a situação nutricional das crianças. Três das variáveis de controle
importantes para melhor esclarecer os resultados de nutrição foram o nível de
escolaridade da mãe, crianças residentes na região Sudeste, e crianças do sexo feminino.
2.17 Não houve evidências de que crianças mais pobres (identificadas pelo grupo no
qual os pais tinham um menor nível de escolaridade) teriam um maior ganho em termos
de beneficios nutricionais por freqüentar a pré-escola, em comparação com crianças cujos
pais têm uma melhor situação (aqueles com maior nível de escolaridade).
2.18 Embora a pré-escola pareça estar positivamente relacionada a alguns atributos da
nutrição (isto é, ela reduz significativamente a probabilidade de desvio dos padrões
aceitáveis), alguns resultados não são conclusivos, tais como o impacto insignificante da
merenda escolar sobre a nutrição e a ausência de benefícios significativos para crianças
14
oriul das de famílias pobres. Os dados necessitam ser examinados com mais cuidado paraaval ar totalmente o impacto destas variáveis.
V. Benefícios Quantificáveis
2.19 É complicado designar valores monetários para alguns dos beneficios da educaçãopré- scolar. Geralmente estes ganhos são capturados em casa, especialmente pela melhorsaúe da família. A valorização dos beneficios nestes casos geralmente depende dapres nça de outros programas e políticas que possam ser considerados como substitutosao E PI ou a programas pré-escolares (van der Gaag e Tan 1998).
2.2 A análise de custo/beneficio da pré-escola no Brasil inclui apenas aquelesben ficios para os quais pode-se medir o impacto em termos monetários e emcom paração direta com os custos. Se a educação é vista como um importanteinve stimento no capital humano, a maior produtividade da pessoa que recebe a educaçãoé re letida em ganhos mais altos no mercado de trabalho. O objetivo é poder traduzir osben ficios da educação pré-escolar em uma expectativa de renda futura para a criança.Co este fim, são selecionados três tipos de beneficios da pré-escola: o impacto sobre oníve 1de escolaridade atingido, o impacto sobre a repetência e o impacto direto daedu ação pré-escolar sobre o nível de renda. Um ano adicional de pré-escola podeaum entar o nível de renda diretamente através da pré-escola e, indiretamente, através deum aumento induzido no nível de escolaridade a ser atingido. O fato de ficar por maistem] ?o na escola também diminui a expectativa de ganhos futuros porque a entrada nomer-ado de trabalho é adiada. A menor repetência, por outro lado, pode aumentar osnv is de renda por levar a uma entrada mais cedo no mercado de trabalho. Todos estesefei:os são levados em conta na medição dos benefícios. Apenas os ganhos dos homenssão incluídos, porque a educação pré-escolar não demonstrou afetar de formasign ificativa os ganhos da mulheres, provavelmente devido à natureza informal daparticipação fenminina no mercado de trabalho.
VI. Custos Estimados
2.21 Para chegar a custos unitários da educação pré-escolar, o gasto público total de R$1,9 bilhões (1995) com crianças de O a 6 anos foi combinado com o número estimado de4,4 milhões de crianças na pré-escola em 1995. Não estavam disponíveis dados sobre osgasl s para pré-escola e creches, separadamente. O gasto público anual com educaçãopré- escolar está estimado em R$ 445,00 por criança. O custo privado é calculadoincl uindo-se todas as despesas dos pais (uniformes, livros, transporte) e está estimado emR$ 35,00. O custo social total de um ano adicional de pré-escola é, portanto, de R$480 00. O custo estimado de um ano de escola primária é de R$ 600,00. Os custoseducacionais serão reduzidos por um declinio na repetência, mas irão aumentar devido aoaun Lento no tempo total de educação dado o ano adicional de educação pré-escolar.
VII Os Retornos ao Investimento na Educação Pré-Escolar
2.22 Quando se considera a educação como um investimento no capital humano, éinte ressante estimar os retornos a este investimento. A taxa interna de retorno é a taxa de
15
desconto na qual o valor presente dos custos de investimento na educação pré-escolariguala-se ao valor presente dos beneficios da educação pré-escolar. A análise decusto/beneficio resultou em uma taxa de retomo sobre a educação pré-escolar entre 12,5 e15 por cento. A taxa de retomo é 1,5% mais alta para a região Sudeste e tende a ser maiorentre a população branca.
VIII. Disposição para Pagar por Serviços Pré-Escolares
2.23 O cálculo do valor presente da renda derivada de um ano de freqüência à pré-escola pode ser comparado à renda derivada sem freqüência à pré-escola. Esta diferençaindica se o investimento na educação pré-escolar vale à pena para a sociedade. Baseadoem uma taxa de desconto de 10%, a disposição em pagar por um ano de pré-escola estáentre R$ 900,00 e R$ 1.600,00. Os valores mais altos são para as crianças que vivem naregião Sudeste e cujos pais têm um maior nível de escolaridade. Como o custo estimadode 1 ano de pré-escola é de R$ 480,00, a disposição em pagar demonstra ser bem maiorque o custo. Isto indica a viabilidade de se introduzir taxas, especialmente para aquelespais que possuem uma melhor condição financeira.
IX. Conclusão
2.24 Os resultados da análise de custo/beneficio sugerem que a intervenção precoce deescolaridade em crianças de 4 a 6 anos pode fazer uma diferença na melhoria das chancesde se atingir um nível maior de escolaridade, de reduzir a repetência e de se ter umamaior renda no futuro.
2.25 O principal impacto da pré-escola parece ser o de preparar melhor a criança para asua vida escolar. Portanto, espera-se que haja um investimento na qualidade da pré-escolaa fim de melhorar o rendimento escolar e os níveis de eficiência da futura vida escolar dacriança. Estimam-se retomos de investimento na educação pré-escolar na faixa de 12 a15%.
2.26 Embora sejam fracos os resultados diretos relacionados à saúde, haverá melhoriasindiretas na saúde e nutrição através do impacto do tempo adicional ganho naescolaridade total pela freqüência à pré-escola.
2.27 Como as pré-escolas públicas no Brasil são acessíveis tanto para os ricos quantopara os pobres, o cálculo da disposição em pagar é especialmente útil. Os benefícios daeducação pré-escolar prevalecem sobre os custos, o que sugere que a cobrança de taxaspara aqueles que podem pagá-las é viável (especialmente para famílias do Sudeste, ondeos retomos à educação são um pouco mais altos). A pré-escola poderia ser subsidiada ougratuita para famílias pobres que atualmente não têm acesso a estes serviços.
16
CAPÍTULO ITT
UM PERFIL DA EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR NO BRASIL
1. Introdução
3.1 O capítulo anterior mostrou os retornos positivos gerados pela educação pré-esc lar no Brasil. É natural questionar, portanto, dados os altos níveis de retorno, quãodifi mdido está o uso da educação pré-escolar como um instrumento de desenvolvimentoda primeira infância. Este capítulo tenta responder a esta questão ao apresentar um perfilmu tidimensional da pré-escola no Brasil.
3.2 A Seção II apresenta o contexto administrativo da estrutura pré-escolar existente.A 'eção III combina diferentes fontes de dados para estimar a matrícula nas pré-escolas.A Seção IV discute em que idade a pré-escola está disponível, uma consideraçãoim ortante se a pré-escola. for considerada como um instrumento efetivo dedes envolvimento da primeira infância. A Seção V apresenta as importantes dimensõesest uturais de acesso à pré-escola (regionais, urbano-rural e diferenças de renda), as quaisteriam um impacto sobre as distorções de desenvolvimento discutidas no Capítulo 1. ASe ão VI discute a forma atual (público/privado) de provisão de educação pré-escolar. ASeç ão VII apresenta evidências sobre a correlação entre o nível de escolaridade das mãese a demanda por educação pré-escolar, de forma a levantar questões quanto ao desenhode un programa de educação pré-escolar. A conclusão do capítulo encontra-se na SeçãoVI]I.
II. A Organização Predominante da Estrutura Pré-Escolar
3.3 De acordo com o sistema atual de educação no Brasil, o Governo Federal éenc arregado de legislar sobre as diretrizes e padrões da educação nacional, coordenar opla no nacional de educação e prestar apoio técnico e financeiro aos estados e municípios.Em. 1998 o Ministério da Educação emitiu novas diretrizes sobre currículo, acreditação eope ração de centros de educação infantil (MEC 1998b).
3.4 De acordo com o Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1997a),, apo ulação na faixa etária de O a 6 anos corresponde a aproximadamente 14% dapo ulação total do Brasil, ou mais de 22 milhões de cidadãos. Mais de dois terços dapo ulação de jovens brasileiros está concentrada nas regiões Nordeste e Sudeste, e trêsq Itos vivem em áreas urbanas.
3.5 Os serviços públicos no Brasil para crianças com menos de 7 anos dividem-se em:cre -hes, para crianças com até 3 anos de idade; pré-escolas, para aquelas com idadesent re 4 e 6 anos; e pré-primário, que é a série de alfabetização. Em 1999, a idade oficialpara se ingressar na escola primária no Brasil era de 7 anos. A partir de 1996, entretanto,a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) (Lei N°. 9393) estabeleceu que"ca da Município e, supletivamente, o Estado e a União, deverá matricular todos osed candos a partir dos sete anos de idade e, facultativamente, a partir dos seis anos, no
17
ensino fundamental" (Artigo 87, § 3-1). Em 1997, a PNAD (IBGE 1997b) divulgou que531.790 crianças, ou 17% das crianças em idade pré-escolar, em sua maioria com 6 anos,já estavam matriculadas na escola primária. Entretanto, como a idade oficial para inícioda escola primária é 7 anos, esta discussão cobre todas as crianças desde o nascimento atéos 6 anos de idade.
3.6 Em 1996, a responsabilidade de provisão de todos os serviços pré-escolares foitransferida para o nível municipal (Diretrizes para a Educação Nacional, Artigo 30)(Fujimoto-Gómez 1999), e as classes de alfabetização foram descontinuadas. A partir de1997, a maior parte dos municípios passou a oferecer algum tipo de programa de DPIoperado no nível local para crianças com idade até 3 anos. De acordo com a PNAD(IBGE 1997b), 4.694.027 das 9.285.084 crianças brasileiras com idade entre 4 e 6 anos,aproximadamente 51% da faixa etária, estavam matriculadas em creches ou pré-escolas.
3.7 As pré-escolas públicas brasileiras são geralmente centros apoiados pelo Estadocom funcionários do governo. Projetados de acordo com o modelo europeu, os centrosoperam em um esquema estabelecido de escolas padrão. Embora a meta do governo sejacolocar como funcionários destes centros profissionais de carreira pessoas comtreinamento universitário e que estejam familiarizadas com as últimas técnicas de DPI,esta meta ainda não foi atingida.
III. Matrícula Pré-Escolar
3.8 É complicado chegar a uma contagem precisa do número de matrículas da pré-escola dadas as diferentes metodologias usadas nas grandes pesquisas recentes(Rosemberg 1999). O Censo Escolar de 1997 (MEC 1998c) contou as matrículas em pré-escolas registradas pelo MEC. O Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1997a)não registrou a freqüência escolar para crianças com menos de 4 anos. A falha de ambasas pesquisas em coletar dados sobre creches quase que certamente resultou em umacontagem a menor. A Pesquisa sobre Padrões de Vida (PPV) (IBGE 1997c) limitou-se àsregiões Nordeste e Sudeste, e a PNAD (IBGE 1997b) agrupou creches e pré-escolas enão cobriu a maior parte da área rural dos estados do Nordeste. Os dados disponíveistambém são incompletos para muitos dos fornecedores públicos e privados menosformais, que fornecem serviços para as crianças brasileiras em idade pré-escolar emcasas, creches, pré-escolas e programas de alfabetização.
3.9 O panorama de matrículas em creches para crianças desde o nascimento até 3anos de idade é ainda menos claro. Em 1996, o Brasil ordenou a integração de creches aosistema nacional de educação até 1999, mas até o momento os dados sobre programasformais de creches permanecem espalhados entre diversos órgãos governamentais, e osdados sobre programas não-formais estão confinados a alguns poucos estudos piloto.Desde 1996, entretanto, o MEC começou a fazer o registro e a acreditação de creches e acoletar dados sobre matrículas. Além disso, desde 1997, o Censo Escolar anual do MECtem coletado dados de matrículas das poucas creches ligadas aos estabelecimentosescolares regulares.
18
3.10 Dadas estas diferenças metodológicas e as dificuldades de registro, não é de se
surpOeender que as principais pesquisas populacionais em que se baseia este relatório,
incl indo a PNAD e a PPV, tenham produzido contagens distintas dos números de
matrículas em creches e pré-escolas no Brasil (tabela 3.1). Por este motivo, foram
incl ídos números de diferentes fontes sempre que possível.
Tab la 3.1. Matrícula por Faixa Etária e Fontes de Dados, 1996-9 7
Crianças matriculadasFonte dà ProgramaDados
O a 3 anos 4 a 6 anos O a 6 anos
Número % da Número % da Número % da Total(milhões) faixa (milhões) faixa (milhões) faixa (milhões)
etária etária etária
PNAD 9 7 Creche ou 9,6 8 4,7 51 5,7 27 6,7pré-escola
PPV 96 97 b Creche ou 6,2 7 3,0 50 3,6 25 4,7pré-escola
Censo Pré-escola - - 4,3 45 - - 5,1
populac onal96 c
Censo Pré-escola 27,2 2 4,0 42 4,3 20 5,7escolar 96 d e CA*
a. Exclu i as áreas rurais de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá (IBGE 1997b).b. Apen.s as regiões Nordeste e Sudeste (IBGE 1997c).c. Excl4i crianças com menos de 5 anos de idade (I3GE 1997a).d. Pré-e colas formais registradas no MEC (MEC 1998c).* CA: C asse de alfabetização, um curso preparatório especial (já interrompido) para a escola primária, voltadoa crianS S com dificuldades, menores de 6 anos, e a crianças um pouco mais velhas. Em 1996, 481.179crianças menores de 7 anos estavam envolvidas neste programa.
3.1 A PNAD/1997 (IBGE 1997b) registrou 5,7 milhões de crianças com idade entre o
e 6 anos em creches ou pré-escolas, indicando um taxa líquida média de matrícula de
270/4. Outro 1 milhão de crianças acima de 6 anos estava também freqüentando crechesou ':ré-escolas, o que traz a estimativa bruta do Brasil em 1997, taxa nacional de
matúcula na educação infantil, para 32%. (O ano acadêmico no Brasil começa em
fevereiro ou março e as crianças devem ter 7 anos completos até 31 de julho para
podeorem ingressar na escola primária; portanto, algumas crianças de 7 anos ainda
estariam na pré-escola porque sua data de nascimento não as qualificava para ingresso naesc la primária no ano em que foi feita a pesquisa.)
19
IV. Em que Idade Iniciar a Pré-Escola?
3.12 A PNAD 1997 (IBGE 1997b) calculou a cobertura para serviços de educaçãoinfantil no Brasil em 27% da população na faixa etária elegível. As taxas são semelhantespara meninos e meninas, mas a matrícula varia consideravelmente de acordo com a idade,região, renda familiar, educação dos pais e localização da comunidade (urbana ou rural).
3.13 O hiato existente na educação pré-escolar no Brasil é maior para crianças commenos de 5 anos. Mais da metade das crianças entre 5 e 6 anos freqüentam creches oupré-escolas, mas apenas 37% das com 4 anos estão envolvidas em algum programa deeducação da primeira infância. Este número diminui ainda mais para crianças com menosde 4 anos (figura 3.1).
Figura 3.1. Matrícula Líquida em Programas de Educação da Primeira Infância porIdade, 1997
70
20 19
10J _ 6
o
<1 1 2 3 4 5 o
Idad (anlos)
Fonte: Calculado usando-se dados da PNAD (IBGE 1997b).
3.14 A taxa de matrícula no Brasil de 10% para crianças entre 2 e 4 anos (figura 3.2)está abaixo das taxas atingidas na Alemanha (45%), nos Estados Unidos (49%) e naFrança (80%), mas pode ser comparável às taxas da Malásía (9%), Chile (1 0%) e Uruguai(12%).
20
Figu 3.2. Taxa Líquida de Matrícula de Crianças entre 2 e 4 Anos em Creches e Pré-
Esco as, 1996
França 1 0
Belpica ill_ D_ _ _ _ _ _ _ _
Nova ZelândIa a_
Islândia I
Ilalia -Nlt -_ _l e6 _
Espanha _ i_
Hungria _ _ a
Japao _ _ f i!
Reino Unido 6 U" _ -Fa eração Russa _ roS
Dinamarca _ _ _ : _ _
R púbilca Tcheca 1
Alemanha r_ r - _ w*Noruega _ _ Y 11li
Suecia _ii_ _r ~ú
Austria
tados Unidos _ i _ _
i Holanda _ _.i Portugal _ m_ i
C Austrâllai_ i
Grecia _ _ t
Argentna
Finlândia a i i _M
Irlanda I _tM _I19
Canadâ _1 _iW
Polonia _ iN
Tail3ndia 1_Mi
Coreia *# io
Uruguai
Suiça _ 3
ChileiE
Baasll _
Jordânia
Malasla S i
Paraguai
Indonêeia
o 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Percentual
Fone OECD 1998.
3.1 Olhando-se o panorama da pré-escola por outro lado, as crianças de 6 anos no
Br ;i freqüentemente entram na escola primária antes da idade oficial de 7 anos. Em
199 , nas regiões Sul e Norte, aproximadamente um quarto de todas as crianças de 6 anos
já stavam na escola primária e, portanto, não foram incluídas na contagem das
ma 'culas na pré-escola. Quando se inclui na contagem as crianças que entraram
pre ocemente na escola primária, a taxa de cobertura escolar na região Sul para crianças
de anos sobe de 49% para quase 75% (figura 3.3).
21
Figura 3.3. Matrícula das Crianças de 6 Anos na Pré-Escola e no Primário, 199680
70 66%
61% 61%60
54%
49%50
40
20%20 _ 15% 16%
10 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~- 10%
lo so !-_- I o
Br_il No,N e Sul Centro-Ost. N~od. Sdest.
Realões
Pré-escola Escola primária
* Calculado com base no Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1997a).Fonte: Calculado com dados da PNAD (IBGE 1997b.)
3.16 Em oposição, como poucas crianças entre 4 e 5 anos entram na escola primária,este fenômeno quase não tem efeito sobre as crianças mais jovens. As taxas de matrículanas regiões Sul, Centro-Oeste e Norte continuam atrás das taxas do Sudeste e doNordeste. Enquanto que no Nordeste 45% das crianças com 4 anos de idade estão emcreches ou na pré-escola, este percentual é de apenas 25% para crianças na mesma faixaetária na região Centro-Oeste (figura 3.4).
Figura 3.4. Matrícula de Crianças entre 4 e 6 Anos em Programas de Educação Infantil,1996
90
a0 76% 4S 74% 76% 77e
70 66% 6861 6~~~~~~~~~~~~~~0%6
20 00%1.,_
90% ~~~~~~~~~~~~54 -
50 - 45%41% 4%42%
E 40 26% '4
* 30 28% 27%25
20 J2
10 -..
Br.,I N0th- South i Mid-W~t Noth ... t outh...tRegions
t 4 anos * 5 anos ' 6 anos 6 6 anos (incluindo o primário)
* Calculado com base no Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1 997a).Fonte: Calculado com dados da PNAD (IBGE 1 997b.)
22
3 17 Apenas a PPV 1996/97 (IBGE 1997c), que limitou-se às regiões Nordeste e
Sud ste, possui dados sobre as matrículas em creches; a PNAD (IBGE 1997b) não faz
disti çáo entre creche e pré-escola em sua coleta de dados sobre matrículas na pré-escola.
De Ecordo com a PPV de 1996/97 (IBGE 1997c), apenas um por cento das crianças
bras leiras com 1 ano ou menos de idade freqüentam creches. As taxas de matrícula para
tod as crianças com menos de 3 anos são baixas, com média de apenas 6 a 8 por cento
par crianças entre 2 e 3 anos e caindo para 2 por cento para crianças de 6 anos. Os
pesq uisadores sugeriram que muitas das pessoas que responderam à PPV podem ter
enteidido "creche" como serviços de bem-estar para crianças pobre e carentes e podem
ter u sado pré-escola para descrever todos os serviços voltados a crianças com menos de 4
anos. Tal variação poderia ter resultado na baixa incidência no uso registrado de creches
e na proporção similar de crianças entre O e 3 anos em creches (4%) e pré-escolas (3%)
(Ro emberg 1999).
3.18 Quanto à proporção de crianças na pré-escola, há um aumento de acordo com a
idadje de 2% a 57% entre as idades de 2 e 6 anos (tabela 3.2). Além disso, de acordo com
a an ostragem da PPV, 1% das crianças com 5 anos e 17% das crianças com 6 anos
estavam matriculadas em escolas primárias.
Tab la 3.2. Taxas dos Serviços de Educação Infantil por Idade e Série, PPV 1996/97
Idade Creche Pré-escola Creche ou Pré-(%/0) (%/0) escola
o 1 o 11 1 o 12 7 2 93 8 11 194 8 28 365 5 51 566 2 58 60
Faixa EtáriaOa3 4 3 74a6 5 45 50Oa6 5 21 25
Fonte: IPEA 1999.
V. Dimensões Estruturais do Acesso à Pré-Escola
(i) Diferenças Regionais
3.1d ) O número de matrículas foi maior nas regiões Nordeste e Sudeste. As estimativas
reg onais para as crianças entre O e 6 anos variam de 20% no Centro-Oeste a 29% no
No deste. As regiões Nordeste e Sudeste, que são as maiores, também registram as
ma ores taxas de matrícula na pré-escola (tabela 3.3), aproximadamente 50% em ambas
as egiões para a faixa etária de 4 a 6 anos.
23
Tabela 3.3. Matrículas por Faíxa Etária e Região, 1997
Crianças matriculadasRegião
O a 3 anos 4 a 6 anos O a 6 anosNúmero % da faixa Número % da faixa Número % da faixa
(milhões) etária (milhões) etária (milhões) etãriaBrasil 9,6 8 4,7 51 5,7 27Norte a 3,9 5 2,8 51 3,2 25Nordeste 3,1 8 1,7 55 2,0 29Sudeste 4,1 9 1,9 53 2,3 28Sul 1,6 9 5,7 40 7,3 22Centro-Oeste 4,7 5 2,6 40 3,0 20
a. Exclui as áreas rurais de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.Fonte: Calculado a partir de dados da PNAD (IBGE 1997b).
(ii) Divisão entre Urbano e Rural
3.20 As crianças que vivem nas áreas urbanas do Brasil, e que representam três quartosdo grupo com idade pré-escolar, têm mais probabilidades de usar os serviços de educaçãoinfantil que as crianças da área rural. A PNAD/1997 descobriu que 36% das criançasentre O e 6 anos freqüentam creches ou pré-escolas na cidades do Nordeste, comparado a14% (o número mais baixo registrado pela pesquisa) nas áreas rurais da região Centro-Oeste. O hiato nas matrículas rural/urbano é maior na região Sudeste, seguido pelasregiões Centro-Oeste, Sul e Nordeste (figura 3.5).
Figura 3.5. Taxas de Matrícula na Educação Infantil para as Areas Urbana e Rural naFaixa Etária de O a 6 anos, 1997
40
36%35
32% 32%30 ~~~~~~~~~~~~~29%
26%25 24%
es ~ ~ ~ ~ ~ Rg
21%4>220
e ~~~~~~~~~~1%17%[L 15 14%
10
5
B rasl Cento-Oeste Sudeste Sul NordeteRegiões
Dados não disponíveis para a Região NoZRrte12rbn-"Válido para crianças de 6 anos na escola primária
Fonte. Calculado com base nos dados da PNAD (IBGE 19971b).
24
(ii/ s Ricos e Pobres
3.2 Altas médias nacionais mascaram o fato de que as crianças pobres no Brasil têm
um acesso relativamente pequeno a creches ou pré-escolas em seus primeiros anos de
vid . A taxa média de matrícula para crianças entre O e 6 anos da fatia dos 10% mais
ric( s da população é mais que o dobro da taxa para crianças da mesma faixa etária mas
qu fazem parte do grupo dos 40% mais pobres da população (figura 3.6).
Fiaura 3.6. Taxas de Matrícula na Educação Infantil por Renda Familiar Per-Capita
pal1a Crianças na Faixa de O a 6 Anos
70
60 5s x 59%
51% 52%
50
40 a 37%
35% 34% 35%
O
30 28%26
24%2% .... ~~~~~23% 23%
20 18% 19%
Brasil Cento-Oeste Norte Sul Nordeste Sudeste
População agrupada por renda familiar par capita
lndcL aianças de a anos no primáno :- 0-40% 40-90% O 90100%
. Exdui áreas rurais de Rondonia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.
Cnte: Caljiado com base nos dados da PNAD (IBGE 1997b).
3.:2 A PPV 1996/97 (IBGE 1997c) confirmou a distribuição desigual dos serviços
pa raa primeira infância entre as crianças ricas e pobres. Na amostragem,
ap oximadamente 30 em cada 100 crianças com idades entre O e 3 anos, oriunda de
fa nílias no topo dos 10% da distribuição de renda, freqüentaram creches, enquanto que
a enas 3 em cada 100 crianças de famílias na parte mais baixa dos 10% fizeram uso
de stes serviços.
3 3 As crianças pobres de 4 a 6 anos também receberam uma parcela desigual dos
se iços de educação na primeira infância. De acordo com estimativas de Paci (1999),
cianças de famílias no grupo dos 40% mais pobres, classificadas de acordo com os
g stos familiares per capita, representaram menos de um terço das crianças matriculadas
er i creches ou pré-escolas (figura 3.7).
25
Figura 3.7. Proporção Cumulativa das Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Crechesou Pré-Escolas de Acordo com os Gastos Familiares Per-Capita, 1997
100
1 jJ40
20
o
o 20 40 60 ao 100%Qlunta dcio 9 Por~pb
-H~ --- oNE -M 60 NEcta SE N5o-,ukobn -SE M~MSon
Fonte: Paci 1999.
VI. Provisão Pública versus Privada de Serviços de Pré-Escola
3.24 Dos 27% das crianças que freqüentam creches ou pré-escolas, um pouco mais dametade freqüenta estabelecimentos públicos. O restante está em escolas privadas, quepodem ser instituições filantrópicas ou não. Além disso, existe uma variedade deorganizações comunitárias, não-governamentais ou religiosas que prestam educaçãoinfantil informal. As pesquisas nacionais não incluem informação sobre atividades não-formais de creches ou pré-escolas. O Capítulo IV traz estudos de caso de programasinformais selecionados.
3.25 As creches para crianças mais novas são administradas e financiadas pelo governomunicipal e por diversos outros órgãos públicos e privados. A demanda por serviços pré-escolares maior que a oferta pública deu lugar aos programas fundados e gerenciados poruma gama de fornecedores privados, filantrópicos e por aqueles que visam lucros.
3.26 De acordo com a PPV (IBGE 1997c), 10,7% das crianças entre O e 6 anosestavam matriculadas em uma instituição privada (tabela 3.4), representando 44% detodas as crianças matriculadas em algum tipo de programa de educação infantil. (A PPVnão fez distinção entre instituições que visam lucro, filantrópicas e instituições privadascom subsídio do governo). Um estudo de 1998 baseado nos dados da PPV 1996/97
26
regi trou que a permanência média de crianças tanto em pré-escolas públicas como
priv idas é de aproximadamente 4 horas por dia (Kramer e Kappel 1998). Embora as
cria] iças que freqüentam creches privadas também tenham um tempo médio de
per anência de 4 horas por dia, o tempo médio de permanência das crianças em creches
púb.icas é bem maior, de aproximadamente 7 horas por dia (Kramer e Kappel 1998).
Tabela 3.4. Matrícula de Crianças entre O e 6 anos por Tipo de Programa, PPV1996/97
Tipo de escolaProframa de educação infantil
Privada Pública(% de crianças de O a 6 anos) (% de crianças de O a 6 anos)
Cre he ou pré-escola 10,7 14,3
Pré escola 8,9 11,6
Cre he 1,8 2,7
Tot_ 31 25% de todas as crianças em idade pré-escolar
Fon e: JPEA 1999.
3.2 7 Em resumo, em 1997 aproximadamente 6 milhões de crianças brasileiras abaixo
dos 7 anos de idade estavam matriculadas em creches ou pré-escolas, e outro meio
mi]hão de crianças em idade pré-escolar já estava matriculado em escolas primárias.
Aproximadamente 56% das crianças matriculadas estava freqüentando programas
púl licos.
VI1. A Educação das Mães e a Demanda por Educação Pré-Escolar
3.28 As taxas de participação em serviços de DPI são afetadas pelo nível de
esc olaridade da mãe. Mais da metade de todas as crianças cujas mães têm 16 ou mais
an s de estudos freqüentam creches ou pré-escolas no Brasil, enquanto que menos de um
quinto das crianças com mães com menor nível de escolaridade está matriculada em
seçviÇos deste tipo (figura 3.8).
27
Figura 3.7. Taxas de Matrícula de Crianças na Educação Infantil pelo Nível deEscolaridade das Mães, 1997
eo
so 40 ~ ~
*d 301 Moda Naeciomil 27% 1
g20 | | i
10 | l 1
o 1a4 5 6a8 9 10a11 12 13a15 16 '16
Nível de Escolaridade das Mães (anos concluídos)
Fonte: Calculado com base nos dados da PNAD (IBGE 1997b).
3.29 A probabilidade de freqüentar creche ou pré-escola foi estimada com base emuma regressão logística que controlou as seguintes variáveis:
* Características pessoais da criança (sexo, idade, raça)* Características da família (escolaridade dos pais, renda per capita, composição de
idades)* Localização geográfica* Posição da mãe no mercado de trabalho* Oferta de creches e pré-escolas na área.
3.30 O nível de escolaridade das mães foi um forte indicador para a educação infantil,de 3 a 5 vezes mais forte que o nível de escolaridade do pai. A importância do efeito darenda foi pequena, mas significativa em termos estatísticos. A situação das mães nomercado de trabalho não pareceu influenciar o uso de creches ou pré-escolas. Houve umaforte indicação de que a disponibilidade de tais serviços teve uma influência maior sobreas taxas de matrícula que a situação de trabalho das mães (IPEA 1999). Quando secontrolou a renda e o nível de escolaridade dos pais, não se notou diferenças no númerode matrículas com base apenas na raça (IPEA 1999). O gênero também não teve papelsignificativo na freqüência de creches ou pré-escolas.
VIII. Conclusão
3.31 Os serviços de pré-escola no Brasil servem de maneira desigual a crianças maisvelhas e mais ricas, que vivem em áreas urbanas e têm pais com melhor nível deescolaridade. Para que o Brasil tenha uma maior eqüidade, é preciso um direcionamento
28
mai r no sentido de disponibilizar os serviços de educação na primeira infância para
cri ças que não se encaixem nestas categorias favorecidas. Isto irá significar coletar
info ação mais detalhada sobre os grupos mais pobres. São necessários dados mais
de ados de nível municipal para identificar grupos alvo. Deve-se concentrar recursos e
esfo ços no sentido de melhorar o acesso deste grupo a creches e pré-escolas. Como visto
nest capítulo, deve-se fazer um esforço especial para atingir as crianças das áreas rurais,
para fazer novos programas e disponibilizá-los para crianças mais novas, e para aumentar
a c nscientização entre os pais com menor nível de escolaridade, especialmente mães,
sob e a importância do desenvolvimento na primeira infância.
29
CAPÍTULO IV
POLÍTICAS E PROGRAMAS DE EDUCAÇÃO DA PRIMEIRA INFÂNCIA
1. Introdução
4.1 Este capítulo revisa políticas passadas e presentes de DPI no Brasil, os beneficiosde intervenções infornais de DPI, estudos de caso de programas informais e de serviçosde DPI prestados por ONGs e exemplos de serviços de DPI em outros países. Ainstitucionalização de creches e da educação pré-escolar no Brasil há 100 anos apontapara o reconhecimento e para a demanda por estes serviços no País. A política atual deeducação, entretanto, apesar de ter ambiciosas metas para a educação da primeira infânciano longo prazo, dá maior prioridade à melhoria do acesso, eficiência e qualidade dosistema de educação básica, começando com a primeira série. Dados os recursosinsuficientes do governo, é viável examinar o papel de sistemas informais alternativos ede sistemas de ONGs que podem ajudar a fortalecer, ou que podem até mesmo agir comosubstitutos para as creches e pré-escolas tradicionais.
4.2 Avaliações de programas informais de DPI e de programas de ONGs bemdirecionados também mostram vantagens em comparação a programas formais. Estasdescobertas sugerem que vale à pena dar uma nova avaliada na política brasileira deeducação da primeira infância, que favorece serviços de primeira infância centralizados eexclui outros modelos.
II. Histórico dos Programas de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil
4.3 Programas formais para cuidados e educação de crianças em idade pré-escolardatam da época da abertura do primeiro jardim de infância no Brasil, em 1875. A décadade 1930 presenciou o início dos centros formais de creches para crianças até 4 anos, e acada década foram feitos desenvolvimentos significativos nos cuidados da primeirainfância. Em 1942, o governo aprovou uma lei (a Consolidação das Leis Trabalhistas -CLT) que exigia que certas empresas tivessem creches para os filhos de seus empregados.Em 1961, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, LDB, estabeleceu aoperação de jardins de infância. Em 1976, os jardins de infância foram incorporados aocurrículo das escolas primárias públicas. Um programa nacional de alfabetização, oMOBRAL, iniciou-se com foco em programas de pré-escola para crianças de 4 a 6 anosem áreas carentes, no ano de 1980. Em 1985, o governo estabeleceu um sistema duploque consistia em creches para crianças com menos de 4 anos e em centros municipais deeducação para crianças com idade entre 4 e 6 anos.
4.4 Além destas mudanças institucionais, houve um aquecimento considerável aolongo dos anos nas atitudes do Brasil com relação aos serviços de primeira infànciaoferecidos fora de casa. Na década de 70, a pré-escola era vista como um serviço decustódia para crianças abandonadas ou como uma prerrogativa dos ricos. Servindo apenasa pequenos grupos, as pré-escolas atendiam apenas a 4% de todas as crianças brasileirasdentro da faixa etária elegível.
30
4.5 Em 1988, entretanto, a idéia já tinha-se tomado tão amplamente aceita no Brasil
que Constituição Federal colocou a educação infantil como um "direito" e sua provisão
cor "dever do Estado e da família" (Brasil 1988). A Constituição de 1988 também
intr 4duziu uma série de mudanças fundamentais no sistema educacional brasileiro,
esp cialmente nos programas para crianças pequenas. A educação da primeira infância
foi integrada ao ensino básico, juntamente com o ensino primário e secundário.
Co eqüentemente, o sistema público tomou-se responsável por estender seu papel
obri gatório de oferecer educação primária para crianças a partir dos 7 anos de idade e de
ofei ecer serviços de educação para crianças desde o nascimento até os 6 anos de idade. A
Co4stituição traz em seu Artigo 208, IV, que "O dever do Estado com a educação será
efelivado mediante a garantia de atendimento em creche e pré-escola às crianças de O a 6
ano de idade". O direito das crianças à educação foi reafirmado pelo Estatuto da Criança
e d Adolescente em 1990 e redefinido na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, LDB,
de 996 (Fujimoto-Gómez 1999).
III Metas Atuais
4.6 No mais recente Plano Nacional de Educação do Brasil (1998-2008), a prioridade
é u ensino de primeiro grau de melhor qualidade para crianças de 7 a 14 anos. Em
seg undo lugar fica a educação dos adultos que não cursaram o ensino fundamental
dw ante a infancia. A educação da primeira infância fica em terceiro lugar na lista de
pri ridades. Embora a ênfase do País na expansão e melhoria do ensino primário tenha
dei ado poucos recursos para a intervenção precoce, os formuladores de políticas do
Br sil, reconhecendo a importância da melhoria da vida das crianças em seus primeiros
anbs de vida, estabeleceram metas ambiciosas para as pré-escolas. O plano é apresentado
de forma resumida nos Quadros 4.1a e 4.1b.
IV Beneficios das Intervenções Informais e de Baixo Custo no Desenvolvimento
da Primeira Infancia
4., Diversos estudos mostram que as condições culturais, sociais, políticas e
ec nômicas variam muito, tanto entre países quanto dentro dos próprios países, de forma
quo não se pode promover de maneira universal uma única abordagem para o
fo necimento de educação na primeira infancia (Olmsted e Weikart 1999). Na maior
pae dos países, diferentes tipos de programas formais e informais geralmente coexistem
laso a lado. O restante deste capítulo trata dos tipos de programas de primeira infância
qu tiveram êxito no Brasil e em outros países e apresenta estudos de caso de programas
es íecficos.
4. Uma pergunta geralmente feita é se os programas informais são efetivos em
pr mover o desenvolvimento da criança nos países em desenvolvimento. Como é
m >strado pelos resultados de alguns dos estudos abaixo, como por exemplo o Programa
d Alimentação de Pré-Escolar, PROAPE, os programas informais para a primeira
ancia podem ser extremamente custo-efetivos. De formato flexível e de administração
m iS barata que o jardim de infância formnal, os programas informais podem trazer
m íltiplos beneficios. Se usados para melhorar as habilidades das mães, eles podem
b neficiar, além da criança que visam, os parentes mais jovens. Programas informais de
D 1 geralmente modelam-se de forma a suprir as necessidades individuais da
31
comunidade e aparecem em diversos formatos, tais como programas de creches em casa,jardins de infância comunitários dirigidos por mães ou lições pelo rádio. Os programasinformais são geralmente gerenciados por para-profissionais treinados, com assistênciadas mães participantes. Muitos programas fornecem principalmente serviços de cuidadosde até 40 horas por criança por semana. Em conclusão, ao trazer os serviços de DPI paracasa, os programas informais dão a muitas crianças o acesso a serviços que trazem umbeneficio visível e aos quais elas não teriam acesso de outra forma.
Quadro 4.1 a. Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Creches (O a 3anos)Meta de Acesso: Aumentar as matrículas em creches para pelo menos um terço das crianças de até 3 anosnos próximos 10 anos.* Aumentar a provisão de creches em pelo menos 5% ao ano.* Direcionar os serviços para as crianças pobres em primeiro lugar.
Meta de Oualidade: Garantir que as creches forneçam um pacote abrangente de serviços de saúde, nutriçãoe educação para crianças de O a 3 anos, tenham flexibilidade suficiente para suprir as necessidades dasfamílias e tenham funcionários de melhor qualidade.Em 1 ano* Estabelecer diretrizes nacionais para a infraestrutura das creches (estrutura fisica, sanitários,
necessidades de espaço, preparação de alimentos e áreas de descanso, mobiliário e materiaiseducativos).
* Estabelecer mecanismos para que os setores de educação, saúde e assistência social prestem apoiocooperativo e coordenado aos programas de DPI em creches.
Em 2 anos* Instituir um plano municipal para trazer as creches para o nível do padrão nacional de infraestrutura.* Estabelecer um programa conjunto federal, estadual e municipal para treinar funcionários de creches
em DPI.* Estabelecer programas de treinamento e orientação em DPI em todos os municípios.* Estabelecer programas de treinamento em serviço para os funcionários de creches.Em 5 anos* Ter todas as creches dentro do padrão nacional de infraestrutura (incluindo a provisão de uma nutrição
adequada nas creches municipais e programas para crianças com necessidades especiais).* Ter todos os diretores de creches com pelo menos treinamento secundário em DPI.* Contratar pelo menos uma pessoa com treinamento de nível secundário em DPI para cada 20 crianças
na creche.* Exigir que todos os funcionários de creche tenham pelo menos concluído o primário.Em 10 anos* Exigir que todos os diretores de creches tenham treinamento em nível superior em educação e DPI.* Colocar pelo menos uma pessoa com nível superior em educação para cada 20 crianças na creche.* Estabelecer programas de orientação em DPI (com apoio conjunto pelos departamentos de saúde,
educação e assistência social e por ONGs relevantes em todos os municípios.* Fortalecer programas municipais para mães com filhos entre 0 e 3 anos com serviços multisetoriais
(tais como apoio financeiro ou legal, suplementos nutricionais) para ajudá-las em temas associados àpobreza, violência doméstica, saúde precária e desintegração familiar.
Meta de Informacão. Monitoramento e Controle de Qualidade: Estabelecer padrões nacionais de DPI e umsistema municipal para monitorar creches privadas, públicas e comunitárias.Em lano* Estabelecer um sistema de informação de DPI com o apoio de contribuições dos setores de educação,
saúde e serviço social.* Estabelecer padrões educacionais mínimos com base nas necessidades fisicas, cognitivas, emocionais e
de desenvolvimento social da criança.
32
Em 3 anos* icluir dados sobre todas as creches públicas no sistema nacional de estatísticas da educação.
Em 5 anosornar universal a observância dos padrões nacionais para programas de DPI.
* I ncluir dados sobre todas as creches privadas no sistema nacional de estatísticas da educação.
Font : Fujimoto-Gómez 1999.
Qu lro 4.1b. Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Pré-Escola (4 a 6
ano' )Meta de Acesso: Colocar todas as crianças da faixa etária elegível na pré-escola.
Em IJano* ] Jxpandir as matrículas em pré-escolas públicas, com foco nas crianças pobres, em pelo menos 5% ao
* , ubstituir o programa de classe de alfabetização para crianças de 7 anos em desvantagem por pré-
,scola para crianças com menos de 6 anos e escola primária regular para crianças de 7 anos ou mais.
Em ' anos* wstabelecer a matricula pré-escolar universal para crianças de 6 anos como uma exigência do Ensino
ásico.Em O anos* Aumentar a matricula das crianças entre 5 e 6 anos dos atuais 40% para 66%.
Meh de Qualidade:Em ano* stabelecer diretrizes nacionais para uma nova infraestrutura pré-escolar (estrutura física, sanitários,
mobiliário, exigências de necessidades especiais e materiais educativos).
* ~Estabelecer padrões nacionais de DPI para o curriculo e os serviços da pré-escola.
* Instituir um programa (com apoio dos governos estadual e municipal) para colocar todas as pré-escolas
no nível nacional de serviços de educação.
* Criar programas estaduais e municipais de treinamento em serviço para que os funcionários de pré-
escolas tenham o padrão mínimo nacional de treinamento.
• Encorajar a participação comunitária na administração, manutenção e melhoria das pré-escolas sem
abrir mão da responsabilidade pública.* Instituir programas de financiamento com cooperação federal, estadual e municipal para serviços de
alimentação pré-escolar.Em 3 anos* Ter todos os currículos de pré-escolas dentro do padrão nacional.
Em 5 anos* Exigir que todos os professores de pré-escola tenham treinamento de nível secundário em DPI.
Em 10 anos* Exigir que os diretores de pré-escolas tenham formação superior em educação.
Mea de Informacão. Monitoramento e Controle de Qualidade: Estabelecer padrões nacionais de DPI para
pré escolas.Em~ 1 ano* Estabelecer critérios para monitorar o desempenho dos programas de pré-escola.
* Estabelecer padrões educacionais mínimos com base nas necessidades fisicas, cognitivas, emocionais e
de desenvolvimento social da criança.E 3 anos* Ter todos os programas municipais de pré-escola dentro dos padrões nacionais de serviços de DPI.
Em 5 anos* Conduzir uma avaliação de programas de pré-escola com base em padrões nacionais de desempenho.
* Garantir que todas as pré-escolas tenham pelo menos os padrões nacionais mínimos de serviço.
Fo ite: Fujimoto-Gómez 1999.
33
V. Exemplos de Programas Informais no Brasil
4.9 Com direcionamento apropriado, programas informais de DPI podem ter retornostão bons quanto, ou até mesmo melhores, que as pré-escolas formais. São dados abaixoexemplos de programas informais de educação, seguidos por estudos de caso de outrospaíses.
(i) Programa "Criança Maravilhosa"
4.10 A cidade do Rio de Janeiro tem aproximadamente 615.000 crianças de O a 6 anos,das quais 240.000 (40%) são oriundas de famílias pobres. Da população total,aproximadamente 75.000 crianças, em sua maioria pobres, são atendidas por algum tipode programa municipal de creche. Estes programas, entretanto, geralmente não estãoligados a outros programas, em uma abordagem integrada para apoiar as necessidades dascrianças e de suas famílias.
4.11 O município do Rio de Janeiro criou o programa Rio Criança Maravilhosa pararesponder às necessidades destas famílias pobres e para melhorar a qualidade de vida, dedesenvolvimento social e cognitivo e as chances de vida de crianças de O a 6 anos debaixa renda do município. Ao usar uma abordagem holística para o desenvolvimento dacriança e um suprimento integrado de serviços municipais de saúde, educação e serviçosocial nos diversos locais onde as famílias buscam cuidados (por exemplo, escolas,creches e centros de saúde), o programa espera melhorar a qualidade dos serviçosrecebidos pelas crianças, ao mesmo tempo em que amplia a cobertura deste grupo para200.000 crianças. O programa foi desenvolvido pelas secretarias de Assistência Social,Saúde, Educação e Trabalho do Rio de Janeiro, em parceria com o Banco Mundial. Asatividades iniciais estão sendo financiadas pelo Banco Nacional de DesenvolvimentoEconômico e Social, BNDES, e pela Fundação Bernard van Leer.
4.12 O programa irá fornecer serviços integrados para crianças oriundas de famílias debaixa renda desde o nascimento até o sexto ano de vida. Um sistema de acompanhamentopermitirá que o progresso da criança seja monitorado até a sua entrada na escola primária.Um fundo especial oferecerá financiamento em uma base competitiva para projetossubmetidos por organizações da sociedade civil, e também será fornecido financiamentopara projetos inovadores do governo. Outras características importantes do programa sãoa coordenação de esforços entre os diferentes setores, a participação da sociedade civil ea descentralização de atividades através de uma série de comitês locais. Em umcomponente de desenvolvimento de pessoal, o programa fornece treinamento para (a)funcionários de comitês locais e funcionários municipais que irão trabalhar no RioCriança Maravilhosa; (b) funcionários de instituições candidatas sobre a preparação eimplementação de suas propostas; (c) funcionários municipais que supervisionam pessoale instituições que trabalham com crianças carentes; e (d) pessoal que trabalha diretamentecom crianças, a fim de melhorar suas habilidades para tratar as crianças de formaholística e para integração dos serviços.
4.13 O município fará doações a projetos comunitários através de um sistema dedemanda que irá promover, aceitar, avaliar, fmanciar e monitorar os projetos. Os projetos
34
des mpenharão atividades que respondam às necessidades dos grupos alvo e aos tipos de
ativ dades definidas para o programa pelo município. Será dada ênfase à qualidade dos
ser) iços e a um sistema efetivo de monitoramento e avaliação que apóie a implementação
de zn sistema de gerenciamento e pesquisa de informação para avaliar o impacto do
pro rama. As atividades serão conduzidas pelos quatro departamentos governamentais
dir tamente envolvidos no programa. Comitês locais estarão ligados a conselhos
re onais de coordenação que representarão os departamentos.
(ii) Programa de Alimentação de Pré-Escolar
4.1 4 Um programa informal de sucesso no Brasil foi o PROAPE, que teve o apoio do
Ba lCo Mundial e que se baseava nos Centros para Educação e Alimentação Pré-Escolar
(C APES), uma experiência de DPI que foi feita em São Paulo. A fase piloto do
PR APE, de 1977 a 1980, testou diferentes modelos de programas integrados de larga
esc ala e baixo custo. Todos os programas testados incluíam intervenções de saúde,
nul ição e educação. A amostragem inicial do estudo incluiu 4.800 crianças entre 4 e 6
an s no estado de Pernambuco e na região Nordeste.
Tabela 4.1. Avaliação dos Retornos do PROAPEMedida de Avaliação PROAPE Não-PROAPE
Número de Participantes
1a série 22.298 22.298
Efeito Sobre o Desempenho EscolarTaxa de evasão (percentual)
1' série 7 9
2' série 6 6Taxa de repeténcia (percentual)>
28 série 32 43
2a série 21 38
Taxa de conclusão de série (percentual) b
1 a série 63 52
2' série 74 58
Número de Graduadosl 1a série 14.048 11.595
2' série 10.396 6.725
Custo (US$)PROAPE 1.036.370 -
Educação de 1' sériec 2.185.200 2.185.200
Educação de 2' séried 1.376.700 1.136.310
1 Total 4.595.270
Custo por Graduado na 28 série (US$) 442 494
a. Percentual de crianças que não foram promovidas para a próxima série.
b. Percentual do total de alunos que cursaram a série e foram promovidos.
c. Estimativa baseada no custo anual por estudante primário na Nicarágua (US$98) vezes o número de
alunos da amostragem na 1a série. Os repetentes da la série foram excluidos. As estimativas supõem que
o custo e a eficiência do sistema educacional da Nicarágua eram comparáveis aos do Nordeste do Brasil
na época do programa.d. Estimativa baseada em custo estimado por aluno primário/ano (US$98) vezes o número de graduados
na la série.Fonte: Didonet 1980.
35
4.15 O PROAPE foi informal, no sentido em que a maioria de seus funcionários nãopossuía treinamento certificado e nenhum era parte de um sistema formal de pagamento.O programa usou estruturas administrativas e fisicas existentes em escolas primárias eginasiais públicas, dependeu bastante da participação dos pais e da comunidade e ensinouàs crianças usando brinquedos e materiais educativos feitos pelos pais e professores.Foram testados três cronogramas diferentes: modelo A (sessões diárias, 220 dias porano), modelo B (sessões em dias alternados, 130 dias por ano), e modelo C (sessõesapenas durante as férias escolares, 60 dias por ano).
4.16 Durante as manhãs, em dias de semana, grupos de crianças de 4 a 6 anos sejuntavam para um aprendizado supervisionado, atividades fisicas, cuidados básicos desaúde e um lanche. Uma pessoa treinada liderava os grupos e era assistida,alternadamente, por 5 ou 6 membros da comunidade (geralmente mães ou outrosmembros da família).
4.17 Uma avaliação feita em 1981 pelo Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição(INAN 1981) concluiu que os participantes do PROAPE tiveram um beneficiosignificativo. Setenta e quatro por cento das crianças que participaram do programnaconcluíram a 2' série, em comparação a 58% de um grupo de controle retirado da mesmaárea e que tinha a mesma base, mas sem nenhuma experiência pré-escolar (tabela 4.1).Estes pilotos tiveram tanto sucesso que, em 1983, o Ministério da Educação passou afmanciar o programa e o ampliou para atender a 876.000 crianças em 27 estados eterritórios.
4.18 Outra avaliação (Myers 1988) comparou os resultados do PROAPE em Alagoascom resultados atingidos por outras alternativas de pré-escola. No programa de Alagoas,crianças de 4 a 6 anos eram reunidas em centros doados pela comunidade. O PROAPEfornecia três profissionais treinados (que recebiam 70% de um salário mínimo paratrabalhar 3 horas por dia) para cada 100 crianças, e os pais prestavam assistência. OPROAPE fornecia um lanche, treinamento, material educacional, alimentaçãosuplementar, tratamento odontológico, vacinas, suplementos vitamínicos e examesoftalmológicos.
4.19 Os resultados do programa de 78 dias foram comparados com os de 2 anos dejardim de infância formal, 180 dias de Casulo (outro programa alternativo de pré-escola),e à não-exposição à pré-escola. Ao fmal de um ano, 76% das crianças do Casulo e 73%das crianças do PROAPE tinham passado na primeira série. Em oposição, as taxas deaprovação na primeira série foram de 62% para crianças com jardim de infância formal ede 53% para aquelas que não freqüentaram a pré-escola (tabela 4.2).
36
Ta ela 4.2. Comparação de Retornos do PROAPE, Casulo, Jardim de Infância Público e
Ausência de Pré-Escola
- Grupo PROAPE Casulo Jardim de Infância Nenhum78 dias 180 dias 540 dias
Pa ticipantes
Número 184 557 320 2,334
Percentual 100 100 100 100
Efei$o sobre o Desempenho EscolarDesistentes
Número 34 40 29 334
Percentual 18 8 9 14
Aprovados8
Número 134 426 201 1,247
Percentual 73 76 63 53
Reprovados bNúmero 16 91 90 755
Percentual 9 16 28 33
Cr anças Remanescentes ao Final do AnoNúmero 150 517 291 2.000
Percentual 82 92 91 86
a. D dos de supervisores de escolas com crianças de projetos pré-escolares em 1982.
b. P, rcentual total de alunos que iniciaram a série e não passaram para a série seguinte.
Fonir: Didonet 1990, 1993.
VI1. Organizações Não-Governamentais Fornecendo Serviços de
D senvolvimento da Primeira Infância no Brasil
420 Diversas ONGs têm apoiado e implementado serviços de DPI no Brasil de forma
b stante ativa. Embora o potencial que estes grupos possuem de ampliar seus serviços
p a crianças pequenas varie, o envolvimento de ONGs tem sido um elemento chave no
e: corajamento da participação comunitária. Há uma predominância de organizações de
b ise religiosa que trabalham com crianças pequenas. Abaixo são descritos os trabalhos de
d las ONGs.
(]> ) Pastoral da Criança
4121 A Pastoral da Criança é uma organização de ação social operada pela Conferência
b %acional dos Bispos do Brasil (CNBB) e foi fundada no início da década de 80. Todas as
atividades são baseadas na família e na comunidade, e líderes comunitários são treinados
P ara mobilizar famílias no combate à mortalidade infantil e na melhoria da qualidade de
s las vidas. A função do líder é monitorar mulheres grávidas e crianças carentes de até 6
os de idade e ensinar às mães e a outros membros da família sobre higiene básica,
trição e educação, dando uma ênfase particular à vigilância nutricional e ao
senvolvimento geral da criança. Os milhares de líderes visitam cada um
roximadamente 20 famílias de uma vizinhança para apoiá-las e monitorá-las.
37
4.22 Ao trabalhar diretamente com as famílias, a Pastoral da Criança não depende denenhum órgão local. Aproximadamente 75% de seus recursos são gerenciadosdiretamente pelas dioceses, que os transfere às paróquias e comunidades para que elespossam seu usados para servir aos pobres. A Pastoral da Criança produz um jornal(115.000 cópias por edição) e um programa semanal de rádio chamado "Viva a Vida",que é transmitido gratuitamente por centenas de estações em todo o Brasil. Estesmateriais e programas destinam-se ao treinamento de líderes, comunidades e famíliassobre as atividades da Organização (tabela 4.3). De forma a aumentar o apoio aosserviços oferecidos pela Pastoral da Criança, duas outras importantes ONGs, a FundaçãoFé e Felicidade: Brasil e sua representante legal, a Associação Movimento de EducaçãoPopular Integral Paulo Englert, AMEPPE, estabeleceram a Rede Brasileira de Informaçãoe Documentação sobre Infância e Adolescência, REBIDIA. A REBIDIA pretende ser umserviço rápido e eficiente de informação via Internet (www.rebidia.org.br/), onde se podeencontrar telefone, fax, e-mail e boletins sobre as pessoas responsáveis pela formulaçãode políticas públicas, especialmente membros de entidades estaduais e municipais.
Tabela 4.3. Situação Geral das Atividades da Pastoral da Criança, até o PrimeiroTrimestre de 1999
Estados (100%) 27Dioceses nas quais a Pastoral da Crança é ativa (100%) 260Paróquias nas quais a Pastoral da Criança é ativa (58%) 4.649Municípios nos quais a Pastoral da Criança é ativa (56%) 3.105Comunidades monitoradas 28.913Lideres comunitários ativos 112.375Equipes ativas de coordenação, treinamento e monitoração 5.896Número médio de famílias monitoradas (por mês) 960.709Número médio de crianças menores de 6 anos monitoradas (por mês) 1.387.270Número médio de mulheres grávidas monitoradas (por mês) 67.042Estações de rádio que transmitem o programa semanal 'Viva a Vida`" 1.010Alunos freqüentando os cursos de alfabetização para jovens e adultos b 35.461Projetos comunitános altemativos para geração de rendac 1.366a. De acordo com informação recebida pelas Unidades de Coordenação Diocesana, até 18 de junho de 1998.b. Projetos de alfabetização para jovens e adultos, aprovado a partir de 7 de junho de 1998.c. Projetos para assistência mútua, geração de renda e assistencia eventual, aprovado em 1° de junho de 1999.Fonte: Folhas de Acompanhamento e Avaliação das Ações Básicas de Saúde, Nutrição e Educação (FABS), submetidasà Unidade de Coordenação Nacional em Curitiba em 31 de maio de 1999.
(ii) Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert
4.23 Fundada no início dos anos 80 como a Fundação "Fé e Felicidade: Brasil" emBelo Horizonte, a AMEPPE tomou-se uma associação independente em 1987. Suasprioridades são garantir os direitos sociais, definir e implementar políticas públicas para adefesa dos direitos da criança e do adolescente, e fortalecer organizações rurais. Osprogramas da AMEPPE pretendem atingir os seguintes objetivos: (i) ajudar a melhorar aqualidade dos serviços fornecidos para crianças e adolescentes no Estado de MinasGerais e contribuir para o treinamento de educadores e especialistas ligados a esta área;(ii) ajudar a definir, implementar e avaliar as políticas públicas relacionadas a questões dacriança e do adolescente; e (iii) organizar documentação e dados, publicar materiais de
38
ensno e gerar informação relacionada às atividades de organização. O objetivo da
AM/ EPPE é contribuir para a educação de crianças e adolescentes e melhorar sua
qu idade de vida através do fornecimento de treinamento básico e avançado para
pro essores em creches comunitárias. Em 1995, a AMEPPE promoveu cursos, workshops
e trúinamentos em serviço para 1.300 professores e especialistas em 278 creches, ONGs e
órg os governamentais em Minas Gerais.
4.2z São desenvolvidas atividades educacionais em cinco áreas: (1) provisão de
esc Ilas, creches, centros de juventude e programas para meninos de rua de ambos os
seos e de projetos para desenvolvimento da comunidade; (2) treinamento de professores
pa4aa educação infantil; (3) documentação, pesquisa e produção de publicações; (4)
coI nunicações e publicação de informação e (5) ações relacionadas a políticas públicas.
4.2}5 São conduzidos diversos projetos na mídia, como o programa de rádio chamado
"C etel de Invenções - A Cidadania nas Ondas do Rádio". Trata-se de um programa
edi cacional e cultural, cheio de jogos, histórias, música, brincadeiras e assuntos de
int1resse relacionados às vidas das crianças, e que é transmitido por 102 estações de rádio
e 17 estados brasileiros. Através da AMEPPE, a Fundação "Fé e Felicidade: Brasil",
er parceria com a Pastoral da Criança e a Fundação Grupo Esquel do Brasil, estabeleceu
a REBIDIA, um sistema descentralizado para fornecimento de documentação e
iniormação sobre infância e adolescência. A REBIDIA oferece acesso através de material
impresso (boletins e malas diretas), boletins eletrônicos, e-mail, conferências virtuais,
tel fone, fax e folhetos entregues nas ruas. Para usuários de rede, ela também promove
tre inamento sobre a aplicação da informação recebida, para que ela seja usada como um
in trumento de mudança.
V1s I.Exemplos de Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância em Outros
Paíes
4. 6 Há evidências importantes de que intervenções informais e de baixo custo,
pa rticularmente aquelas voltadas a crianças carentes, podem gerar beneficios mensuráveis
e servir como alternativas a programas formais de pré-escola, especialmente os
pr gramas integrados que tratam simultaneamente de questões de saúde, nutrição e DPI.
S4o descritas abaixo intervenções de DPI de sucesso que foram feitas na Jamaica, no
C]úle e na Turquia.
(ij Modelo de risitas Domiciliares na Jamaica
4. 7 Diversos estudos feitos na Jamaica (Grantham-McGregor e Desai 1975;
G rantham-McGregor, Schofield e Powell 1987; Grantham-McGregor e outros 1991,
1 94; Powell e Grantham-McGregor 1989; Powell, Walker e Grantham-McGregor 1998)
straram que o desenvolvimento cognitivo das crianças pobres melhorou
si ficativamente entre aquelas que participaram em uma intervenção de DPI feita
d retamente nas casas das famílias por agentes comunitários de saúde. A intervenção
c nsistiu em seções semanais ou mensais de estimulação psicossocial com duração de
a hora, com ou sem suplementação alimentar.
39
4.28 Em geral, a estimulação psicossocial em casa consistia em uma combinação deatividades de linguagem, jogos, músicas, desenho e atividades com papel. Brinquedosartesanais eram levados para a casa e lá deixados até a visita seguinte, quando eles eramtrocados por outros diferentes. Os agentes demonstravam para as mães o uso dosbrinquedos e lhes ensinavam como estimular o desenvolvimento de seus filhos.
4.29 Um dos objetivos dos estudos era avaliar a viabilidade de integração daestimulação psicossocial aos serviços governamentais já existentes de cuidados de saúde,através do fornecimento de treinamento adicional aos agentes comunitários de saúde, osquais já forneciam aconselhamento médico e nutricional à comunidade através de visitasdomiciliares. A maioria destes agentes não tinha o segundo grau completo. Elesreceberam 8 semanas de treinamento sobre desenvolvimento infantil, técnicas de ensino emanufatura de brinquedos (Powell e Grantham-McGregor 1989).
4.30 Algumas das principais conclusões dos autores sobre os beneficios das visitasdomiciliares feitas na Jamaica são resumidas abaixo:
* O baixo desenvolvimento de crianças em risco pode melhorar com intervençõesrelativamnente modestas e de baixo custo, tais como as visitas domiciliares. É viávelintegrar a estimulação psicossocial feita em casa aos serviços primários de cuidadosda saúde para crianças em risco (Powell e Grantham-McGregor 1989).
* À medida em que a freqüência das visitas domiciliares passou de zero para mensal,quinzenal e semanal, os beneficios aumentaram tanto no grau de melhoria quanto nonúmero de diferentes áreas de desenvolvimento afetadas (Powell e Grantham-McGregor 1989).
* A estimulação e a suplementação tiveram efeitos benéficos significativos sobre odesenvolvimento das crianças pobres e desnutridas. Os efeitos do tratamento foramaditivos, e as intervenções feitas de forma conjunta foram significativamente maisefetivas que quando feitas em separado (Grantham-McGregor e outros 1991).
* Mães carentes de lares pobres podem ser ajudadas para promover um bomdesenvolvimento de suas crianças (Powell, Walker e Grantham-McGregor 1998).
(ii) Modelo Comunitário no Chile: Programa Conheça o Seu Filho
4.31 No Chile, o governo reconhece e promove a educação da primeira infânciaatravés de diferentes modalidades ou de serviços diretos ou indiretos que variam deacordo com a idade das crianças, a localização geográfica e as características dofornecedor do serviço (Chile, 1998b).
4.32 Além de financiar salas regulares de aula na pré-escola em centros de educaçãoformal, o Ministério da Educação apóia diversos programas comunitários nãoconvencionais. Dentre eles está o Programa "Conheça o Seu Filho", uma intervençãoeducacional inicialmente projetada para focalizar mães e crianças carentes vivendo emáreas rurais geograficamente dispersas. O programa foi criado entre 1982 e 1986 pelo
40
Depprtamento de Educação da Primeira Infãncia do Centro de Perfeccionamiento,
Exp rimentación, e Investigaciones Pedagógicas, CPEIP. Desde 1993, o programa, que é
des volvido com o apoio de líderes comunitárias treinadas, vem sendo ampliado
gracualmente para cobrir todo o país. Estas mulheres educam as mães, particularmente
aqu Ias cujos filhos não têm acesso a serviços regulares de pré-escola. O programa utiliza
esp ços disponíveis em escolas ou outros locais comunitários, onde as mães podem
reu ir-se pelo menos uma vez por semana.
4.3 Entre 1994 e 1998, O Ministério da Educação realizou três estudos para avaliar os
prin cipais fornecedores de serviços de educação formal e informal para a primeira
infa cia no Chile. O Programa Conheça o Seu Filho foi um dos programas avaliados
us do-se um tipo experimental de pesquisa de controle. Algumas das principais
des obertas estão listadas abaixo (Chile, 1998a). Os beneficios mostrados correspondem
a c ianças e mães que participaramn do programa, em comparação com um grupo de
con role.
Be eflcios para as Crianças
Tiveram melhores resultados de desenvolvimento cognitivo
Estavam mais freqüentemente envolvidas em atividades para ajudar a desenvolver
habilidades motoras•Tinham melhor desenvolvimento e coordenação de linguagem
• Tinham melhores notas em matemática, leitura e escrita na primeira série.
Be? eflcios para as Mães
* Tinham uma melhor atitude, conhecimento e práticas no cuidado de crianças, mais
estimulação cognitiva e expectativas quanto à educação futura de seus filhos. Por
exemplo, as mães liam para seus filhos e facilitavam seu acesso a livros com mais
freqüência. Elas também reconheceram a importância das brincadeiras para o
desenvolvimento cognitivo de seus filhos.
* Demonstraram uma maior auto-estima e maior capacidade de resolução de
problemas.
Co iclusões
O programa fornece uma alternativa efetiva aos serviços formais de desenvolvimento
da primeira infância em áreas rurais onde não existem outros programas. O programa
tarlbém prepara as crianças para a escola primária e melhora suas chances de sucesso.
MsfiS especificamente, o programa:
Complementou o trabalho de outros programas semi-formais, como a Junta Nacional
de Jardines Infantiles, JUNJI, e a Fundación Nacional para el Desarrollo Integral de
la Infancia (INTEGRA);
41
* Gerou oportunidades de participação para mães, as quais encontraram um local para abusca de soluções para os desafios que elas enfrentam na criação de seus filhospequenos;
* Foi aplicado com sucesso em prisões para dar apoio a prisioneiras com filhospequenos;
* Motivou outras parcerias, tais como uma parceria inter-agências entre o Fondo deSolidaridad e Inversión Social (FOSIS) e o Programa Conheça o Seu Filho paraensinar autogestão de recursos e apoiar grupos de mães no desenvolvimento deprojetos comunitários de geração de renda.
(iii) Programa de Treinamento de Mães na Turquia: O Projeto Turco deEnriquecimento Precoce
4.34 O Projeto Turco de Enriquecimento Precoce tinha seu foco em mães residentesem áreas semi-urbanas de invasão e de baixa renda. Todas as mães do projeto tinhamcaracterísticas socioeconômicas e demográficas semelhantes, incluindo os baixos níveisde escolaridade, a baixa renda e a origem rural. A intervenção consistiu em "treinamentode mães" dado a um grupo de mães selecionado aleatoriamente durante 2 anos (30semanas a cada ano) e um grupo de controle. O treinamento consistiu nos seguintesprogramas:
Treinamento Cognitivo. Este treinamento foi dado através de um Programa deInstrução Domiciliar para Jovens de Pré-Escolas, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisapara Inovação em Educação da Universidade de Jerusalém. O programa cobriu trêsprincipais áreas de desenvolvimento cognitivo para crianças de 4 a 5 anos: habilidades delinguagem, de sentidos e de discriminação da percepção e solução de problemas. Omaterial era fornecido semanalmente às mães, uma semana em casa e uma semana emuma reunião de grupo. Eram usadas explicações e peças teatrais para ensinar às mãescomo usar os materiais com seus filhos. Elas então trabalhavam diariamente com seusfilhos.
Enriquecimento das Mães. Nas reuniões quinzenais em grupo, eram conduzidasdiscussões para (a) sensibilizar as mães sobre as necessidades de suas crianças em fase decrescimento, (b) ajudar as mães a desenvolverem habilidades efetivas de comunicaçãopara uma melhor interação verbal com seus filhos, e (c) encorajar e ajudar as mães adesenvolverem um auto-conceito positivo, dando-lhes poder para lidar com problemas esuprir as necessidades de seus filhos assim como as suas próprias necessidades.
4.35 As pessoas que trabalhavam no programa eram principalmente para-profissionaistreinados. O projeto treinou e supervisionou trabalhadores comunitários, ou "ajudantes demães", os quais visitavam as mães em suas casas e as ajudavam nas reuniões em grupo.Os funcionários do programa não estavam envolvidos em nenhuma atividade direta coma criança durante as visitas domiciliares; apenas as mães treinavam seus próprios filhos.
42
4.36 Foram feitas avaliações das crianças e de suas famílias em quatro principais áreas:
dese Ivolvimento cognitivo, desenvolvimento sócio-emocional, contexto familiar e
contexto de cuidados diários. Mães e crianças foram avaliadas de 4 a 7 anos após a
inte ãenção. Os seguintes resultados foram obtidos com as mães e crianças participantes,em c omparação com um grupo de controle.
Resu ltados para as Crianças
T iveram notas significativamente mais altas em todos os testes de desenvolvimento,ognitivo (Teste de Inteligência Stanford-Binet, Block Design, Children's Embedded.igures Test (CEFT), e tarefas de classificação de Piaget);
. 'iveram um desempenho escolar significativamente melhor (habilidades gerais,n natemática e turco) durante 5 anos de escola primária;
oram classificadas como sendo menos agressivas, menos dependentes e com umanaior auto-estima;
* rFiveram taxas significativamente menores de evasão (14% versus 33% para o grupo
controle) durante os 7 anos de acompanhamento.
Res tados para Mães
A interação entre mães e filhos melhorou significativamente. Por exemplo, as mãesque receberam treinamento estavam mais atentas a seus filhos, estavam lendo ouontando mais histórias para eles e tinham mais expectativas com relação a seusilhos, especialmente seu sucesso na escola.
O programa de treinamento de mães está atualmente sendo usado em muitas áreas
urb mas.e rurais da Turquia através dos centros de educação de adultos do Ministério da
Edt cço
VII I. Conclusão
4.3t Os formuladores de políticas do Brasil, reconhecendo a importância de melhorar a
vid das crianças em seus primeiros anos, estabeleceram metas ambiciosas para creches e
pré escolas no atual Plano Nacional de Educação (1998-2008) (Fujimoto-Gómez 1999).
Entretanto, o mesmo plano enfatiza que a prioridade do Brasil é um primeiro grau de
me hor qualidade para crianças entre 7 e 14 anos. A educação de adultos que não
cursaram o ensino básico na infância fica em segundo lugar e os serviços de
des nvolvimento da primeira infância ficam em terceiro. Portanto, a ênfase do País na
expansão e melhoria do ensino primário deixou poucos recursos para intervençõesdurKmte os primeiros anos.
43
4.38 Dados os recursos limitados disponíveis para os serviços de DPI no curto prazo, éimportante explorar alternativas à provisão pública padrão destes serviços. Resultados deprogramas de DPI informais e de programas operados por ONGs no Brasil e em outrospaíses mostram que estes programas são benéficos e podem ser altamente custo-efetivos.
4.39 Por terem formatos flexíveis e baixos custos administrativos, os programas deDPI informais e os operados por ONGs fornecem uma variedade de serviços que sãooferecidos de uma forma não padronizada. Estes programas geralmente são fortementebaseados na participação comunitária e planejados de forma a suprir as necessidadeslocais e adequar-se a elas. Os serviços incluem atividades tais como a melhoria dasqualidades da mãe e a melhoria do acesso ao desenvolvimento na primeira infância, aotrazer serviços de DPI diretamente para as casas das crianças.
4.40 Estas descobertas sugerem que vale à pena fazer uma reavaliação da política deeducação da primeira infância no Brasil, que favorece serviços de desenvolvimento daprimeira infância centralizados e exclui outros modelos. Em particular, os serviçoscomunitários de DPI, se direcionados de maneira adequada, podem ter retornos tãograndes, ou até maiores, que os retornos da pré-escola forrnal.
44
CAPÍTULO V
FINANCIAMENTO DE PRÉ-ESCOLAS E CRECHES
1. Introdução
5.1 A remoção das desigualdades no acesso a creches e pré-escolas depende do
con promisso do governo de eliminação de gastos e de um direcionamento eficiente. Estecap tulo revisa a estrutura do financiamento do DPI no Brasil. Um financiamento
ade uado de programas de DPI irá determinar sua sustentabilidade e efetividade.
II. A Estrutura de Financiamento
5.2 No Brasil, a estrutura de financiamento do sistema público de ensino estáest belecida na Constituição Federal de 1988, que determina as responsabilidades e o
ínv stimento mínimo pertinente a cada nível de governo (Fujimoto-Gómez 1999). Deaco rdo com o Artigo 212, " A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Es dos, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resn tante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
des nvolvimento do ensino."
5.3 Os anos 80 foram uma época de expansão progressiva do ensino básico no País.
Enlretanto, devido aos escassos e mal administrados recursos, a expansão foi seguida por
um deterioração da qualidade do ensino básico, mais evidente na decadência das escolaspúl licas e na desvalorização massiva dos salários dos professores.
5.4 Para combater estes problemas, a Emenda 14 da Constituição Federal introduziu o
F NDEF, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Va orização do Magistério (Fujimoto-Gómez 1999). O FUNDEF obriga cada estado e
município a investir pelo menos 60% dos recursos destinados à educação no ensino
fui damental. Através do FUNDEF, cada criança Brasileira em idade de estar cursando o
en ino fundamental tem garantida uma quantia mínima de R$ 315,00 por ano. Caso a
receita dos estados e dos municípios não seja suficiente para cobrir este valor mínimo, o
Gc verno Federal tem o compromisso de cobrir a diferença.
5. A Constituição determina que é responsabilidade do município prover serviços deed cação infantil. Isto impõe uma dupla pressão sobre os municípios, que têm a
ob gação de fornecer tanto o ensino fundamental quanto o infantil, mas são fortementeori -ntados a dar prioridade ao ensino fundamental, o que deixa poucos recursos paraap iar creches e pré-escolas.
5.( Pelo menos metade de todas as crianças brasileiras matriculadas em programas deDI 1 freqüentam programas públicos e gratuitos. Embora alguns programas no Brasil
air da sejam geridos pelo estado, é dos municípios a responsabilidade de administração depr gramas públicos de educação infantil desde 1996.
45
III. De Onde Vem o Dinheiro
5.7 A Constituição de 1988 determina que pelo menos 18% das receitas de impostosfederais seja empregado na educação (Fujimoto-Gómez 1999). A parte das receitasestaduais e municipais que a educação recebe é de pelo menos 25%, o que inclui umpercentual fixo que os estados recebem do governo federal e que os municípios recebemdos estados. A Emenda 14 à Constituição de 1988 determina ainda que pelo menos 60%do financiamento estadual e municipal para a educação seja dedicado ao nível primário.Com relação à educação da primeira infância, os governos municipais gerem a maiorparte das pré-escolas do País e são responsáveis pela maior parte de seu financiamentopúblico.
5.8 Em 1995, o gasto público com a educação de crianças desde o nascimento até os 6anos de idade chegou a aproximadamente R$ 1,1 bilhão em custos diretos e R$ 0,9 bilhãoem custos administrativos. Se a merenda escolar for incluída, este número sobe paraquase R$ 2,0 bilhões. Os governos municipais foram responsáveis pelo pagamento de94% das despesas diretas (tabela 5.1). Não há dados disponíveis sobre as proporções doorçamento da educação infantil destinado a creches ou pré-escolas.
Tabela 5.1. Gastos Públicos com a Educação Infantil, 1995 (R$ Bilhões)
Despesa Fonte de Financiamento PúblicoFederal Estadual Municipal Total
Direta - 0,056 1,016 1,072Direta + indiretaa 0,046 0.585 1.231 1.862Direta + indireta + programa de alimentação 0,047 0,608 1,296 1,951
a. Despesas Administrativas.Fonte: IPEA 1999.
IV. Custo Por Criança
5.9 Em 1995, o gasto público total com a educação de crianças brasileiras entre O e 6anos foi de aproximadamente R$ 450,00 por criança/ano, o nível mais baixo de gastosdentre todos os níveis de educação (tabela 5.2). O gasto por aluno é 17 vezes maior parao ensino superior que para os serviços de educação infantil. O gasto público com aeducação pré-primária é também mais baixo no Brasil que em outros países com um nívelsemelhante de desenvolvimento. Em 1995, por exemplo, o investimento que a Argentinafez por criança na educação infantil foi quase o dobro do investimento feito pelo Brasil(OECD 1998).
46
Tab¶ Ia 5.2. Gastos Públicos com Educação, 1995
Nível Gasto Total Gasto por aluno (R$)(R$ bilhões)
E iucação infantil (0 a 6 anos) 1,95 447P imário 17,36 601Sr cundário 2,50 593S iperior 5,26 7.502
For te: IPEA 1999.
5.1 Além de estarem no último degrau da escala do ensino público, as crianças emidad pré-escolar recebem a menor parte da maioria dos outros tipos de apoioedu acional. A despeito do fato de a desnutrição ser mais perigosa durante os primeirosanos de desenvolvimento de uma criança, apenas 13% do orçamento da merenda escolarem 995 foi direcionado para crianças de 0 a 6 anos (IPEA 1999).
V. Onde o Dinheiro é Gasto
5.1 Embora o Brasil tenha gasto aproximadamente R$ 1 bilhão (despesas diretas) coma e cação infantil em 1995, os gastos com serviços para a primeira infância variaram deR$ 7,00 a R$ 55,00 por aluno no Norte e Nordeste a R$ 173,00 no Sul, R$ 324,00 noCe o-Oeste e mais de R$ 660,00 no Sudeste. O Estado de São Paulo sozinho foires onsável por 92% dos gastos da região Sudeste e por 75% dos gastos totais do PaíscoL serviços de desenvolvimento da primeira infancia.
5. Atualmente, os gastos públicos totais com a pré-escola no Brasil refletemprin cipaLmente o orçamento de DPI de um único estado rico (figura 5,1). Entretanto, em1995, apenas 5% do orçamento público para serviços de primeira infância foram gastosno ] ordeste, embora quase dois terços dos pobres do País vivam naquela região (IPEA1999). Estes números demonstram que os serviços de desenvolvimento da primeirainfancia têm para as crianças de São Paulo um significado bastante diferente do que têmpar as cnanças de outras partes do Brasil.
47
Figura 5.1. Gasto Total com Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância, 1995(R$ Milhões)
Sul Norte Nordeste Centro-Oeste69.996 12.624 57.536
c---n n 49.229 Sudeste
« t1 .1.6 0~~~-61
São Paulo801.130
Fonte: Calculado com dados do IPEA 1999.
5.13 Apesar de sua riqueza relativa, São Paulo recebe uma parcela desproporcional deorçamento de assistência social para crianças de O a 6 anos. Apesar de o estado servir aapenas 6% das crianças pobres nos programas de assistência social, ele recebe quase 14%do orçamento para estes programas. Em oposição, um estado pobre como a Bahia, queabriga 17% das crianças pobres com menos de 7 anos e que são atendidas por programasde assistência social, recebe apenas 5% do orçamento (figura 5.2).
5.14 Através do FUNDEF, o governo estabelece um nível mínimo de gastos de R$315,00 por aluno do primário e compromete recursos federais para cobrir eventuais falhasno nível do ensino fundamental. Houve um aumento de 50% nos salários dos professoresno Nordeste, um aumento de 6% nas matrículas iniciais, e um número estimado de 11milhões de alunos que se beneficiaram do aumento dos gastos. Não há nenhummecanismo de financiamento deste tipo para serviços de primeira infância, embora asdesigualdades neste nível sejam substanciais.
48
Fi ra 5.2. Distribuição de Crianças Pobres Atendidas e Parcelas Estaduais doOrçl ~ento de Assistência Social, 1998 (R$ 240 Milhões)
8 Bahia
* 4
02
Ceará
o_- 8 *Maranhão
O a ~~~~Pemarrbuco
oSo at
2- *
O 5 1 15
Proporçâo de Gastos Sociais
Fon te: IPEA 1999.
VI. Ineficiências no Sistema
5.1 '5i À exceção de São Paulo, o nível absoluto de gastos municipais com educação pré-esc >lar é algumas vezes tão baixo que não cobre nem os custos mínimos com material deensino e estrutura fisica da escola. O desperdício e a ineficiência dentro do sistemaminam ainda mais o financiamento da pré-escola. O Brasil tem uma "cultura derepe tência" fortemente enraizada. Em 1997, um aluno do ginásio levava em média 5,4ano spara concluir o ciclo, o que implica em um custo adicional de 1,4 anos por causa dareptebncia. Os custos com a educação de um aluno no ginásio são de aproximadamenteR$ 442,00 por ano.
5.1 Em 1995, foram gastos mais de R$ 500 milhões, ou 30% de todo o orçamentopart a educação infantil, em atividades administrativas no nível do estado (tabela 5.1).Apesar destes gastos, os salários dos professores da pré-escola permanecem baixos. NoNo deste, os professores municipais de pré-escola ganham em média R$ 151,00 por mês,o que é 3 vezes menos que o que ganham os professores do mesmo nível no Sudeste(tab ela 5.3).
49
Tabela 5.3. Salário Mensal Médio de Professores da Pré-Escola, 1997 (R$)
Região Sistema EscolarTotal Estadual Municipal Privado
Norte 322,01 454,08 207,36 445,14Nordeste 195,00 311,61 151,35 260,40Sudeste 587,00 507,33 579,35 659,74Sul 464,96 499,07 409,42 561,27Centro-Oeste 573,64 826,64 315,15 521,90Brasil 419,48 496,14 365,09 506,74
Fonte: MEC 1997.
VII. Ineqüidades no Sistema
5.17 Os dados da Pesquisa de Padrões de Vida (PPV) (IBGE 1997c) indicam que ascrianças de- todos os níveis econômicos possuem praticamente o mesmo acesso a pré-escolas públicas. Nas áreas metropolitanas do Nordeste e do Sudeste, a distribuição deescolas é levemente progressiva: as crianças de 4 a 6 anos das famílias 40% mais pobresque vivem nas áreas metropolitanas do Nordeste constituem 51% de todas as criançasmatriculadas em instituições públicas (figura 5.3).
Figura 5.3. Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 anos Matriculadas emInstituições Públicas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita
100
80
oo
40
20
o
o 20 40 60 80 100
Gasto Por-capita-leuSdade Arca meaq - kea Nâo Aea Nâo +Area Me~potana
do NE Meb~pohtana do NE MeK t a do SE do SE
Fonte: Paci 1999.
50
5.18 Entretanto, em áreas onde o número de crianças pobres na população é alto, uma
partid ,ipação homogênea no sistema público reflete a falha em direcionar os escassos
servi os públicos para aqueles que mais necessitam, o que é mostrado pelo número de
matú culas para crianças de diferentes grupos de renda. Embora quase todas as crianças
entre 4 e 6 anos (95%) que fazem parte do quintil mais alto de distribuição de renda nas
áreas metropolitanas da região Nordeste estejam matriculadas em algum tipo de pré-
esco a (81% em programas privados, 14% em públicos), apenas um terço (33%) das
cri ças do quintil mais baixo freqüentam escolas ou creches (1% em programas
prive dos, 32% em públicos).
5.19 O esforço dos formuladores de políticas em cumprir com a garantia
Con titucional de fornecer serviços de pré-escola para cada criança brasileira diminui um
pou o o problema. As pré-escolas públicas respondiam por 76% do total no Brasil em
199 , e metade de todas as crianças de 6 anos residentes em áreas urbanas não pagava
nada para freqüentá-las (Paci 1999). Entretanto, como muitas das crianças matriculadas
não são pobres, a provisão de pré-escolas públicas gratuitas para todos constitui um
subs dio substancial para aqueles que necessitam menos.
5.20 Muitos brasileiros com melhores condições financeiras colocam seus filhos em
pré-e scolas públicas gratuitas, mas um número considerável optou pelo sistema privado.
Não é surpreendente, portanto, que a maioria das crianças brasileiras que freqüentam pré-
esco las particulares, que geralmente cobram por seus serviços, tenham boas condições.
Mes no no Sudeste, que é um estado relativamente rico, as crianças de 4 a 6 anos que
faze n parte dos 60% mais pobres da população representam não mais de um terço das
matl ículas em pré-escolas particulares e, fora dos grandes centros, esta parcela nunca
pass de 14% (figura 5.4).
51
Figura 5.4. Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 anos Matriculadas emInstituições Privadas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita
eo
.2.E
4 0
2 0
o
o 20 40 60 80 100
Quintis de Gastos Por-Capita-buaiiade . . rea hopd a .,.Au Nio- * u aN§- _.4 Area poltanado NE Mtop ado NE opoHma do SE do SE
Fonte: Paci 1999.
5.21 Dados da última PNAD (IBGE 1989) sugerem que os pais no Brasil,especialmente as mães, estão dispostos a pagar por creches ou pré-escolas desde que osbenefícios no curto prazo sejam maiores que os custos. As mães que trabalham fora, quepossuem uma melhor situação financeira e um melhor nível de escolaridade, estãotambém mais dispostas a pagar por pré-escolas privadas do que as mães com menor nívelde escolaridade ou que não possuem emprego formal (Levison 1990).
5.22 Embora a maior parte do financiamento para pré-escolas privadas derive das taxaspagas pelos pais, o Governo Federal gastou R$ 180 milhões em 1995 com subsídios apré-escolas particulares e creches conveniadas que servem a aproximadamente 1,4milhão de crianças pobres (IPEA 1999). Além dos subsídios públicos, organizações decaridade e outros doadores externos fmanciam diversas pré-escolas que prestam serviçospor baixos preços ou gratuitamente. Dados da PPV (IBGE 1997c) também mostram queno ano fiscal de 1996 as pré-escolas privadas, de baixo custo, atenderam principalmente àpopulação dos dois quintis mais altos das distribuição de renda, com base na despesafamiliar.
52
VIII. A Necessidade de Direcionamento e Comparações com Outros Países
5.23 Atualmente no Brasil os gastos públicos com educação favorecem aos ricos. NoChile, Colômbia e Malásia os gastos com a educação decrescem à medida que a rendaaume nta; no Brasil ocorre o oposto (figura 5.5). Além disso, as bolsas para pré-escolassão dadas inteiramente a famílias da metade mais rica da população, e até mesmo asescol Ls privadas, de baixo custo, servem principalmente a estas crianças. As famílias quepagain menos ou nem pagam pela pré-escola ou que recebem bolsas geralmente não sãoas q e têm mais necessidade. Este uso de recursos garante que os resultados sociais noBrasi não se igualem aos resultados atingidos no Chile e na Malásia, onde osinves imentos são direcionados de forma eficiente (figura 5.5).
Figu a 5.5. Gastos Públicos com Educação no Chile, Colômbia, Malásia e Brasil
2 Malásia
21~
i Brasil
2 3 4 5
Aais Pobres Renda Familiar Per-capita Mais Ricos(por quintis da população)
Fo te: Adaptado do Banco Mundial, 1995.
5.24 Se o apoio público ao desenvolvimento da primeira infância tem por objetivoajuda aos pobres, então o método de alocação deste apoio necessita ser revisitado. ANová Zelândia está fazendo uma tentativa de direcionar o fmanciamento ao DPI de formamais eficiente através de uma ligação do apoio público a cada criança individualmente.Ao r jeitar os planos de voucher como muito caros e por precisarem de muita supervisãogove amental, os formuladores de políticas da Nova Zelândia adotaram um sistema dedoaç 3es em bloco aos provedores de pré-escola com base em um custo estabelecido porcrian ça, para cada criança pobre matriculada (Quadro 5.1).
53
Quadro 5.1. O Plano "Siga a Criança ", da Nova Zelândia, para o Financiamento doDesenvolvimento da Primeira Infância
Na década de 80, o financiamento público para pré-escolas na Nova Zelândia era inadequado, desigual e com péssimodirecionamento, apesar de ser regido por 26 diferentes fórmulas de financiamento. Em 1989, o novo plano de educaçãoAntes dos Cinco tentou racionalizar esta complexa mistura de taxas, doações e subsídios. A questão foi reaberta menosde um ano depois por uma administração nova e mais conservadora, que viu o financiamento para serviços da primeirainfancia como um recompensa merecida, mais do que como um direito.
Os programas de DPI na Nova Zelândia têm apoio público mas são gerenciados de forma privada. Eles incluem crechesem casas de famílias; centros de cuidados para crianças menores de 3 anos; jardins de infância regionais gratuitos paracrianças de 3 a 4 anos, com funcionários públicos certificados e pagos pelo governo; centros de jogos e brincadeirasoperados por pais e ONGs; e salas de pré-escola em escolas primárias e diversos programas de pré-escola étnica(centros de linguagem nga kohanga reo Maori, centros de linguagem da Ilha do Pacifico e serviços domiciliares AnauAko Pasifika para os nativos do Pacífico).
O plano Antes dos Cinco para financiamento público destes programas é baseado em um custo fixo por criança debaixa renda, como descrito abaixo.
Doacões em Bloco. Desde 1995, o financiamento público tem financiado até 30 horas de serviços de primeira inianciapor semana para cada criança elegível. Os provedores do serviço recebem doações regulares do governo, que é a maiorfonte de fmanciamento de DPI na Nova Zelândia, para cobrir salários, desenvolvimento profissional, despesasoperacionais e algumas despesas de capital. O valor das doações é calculado em uma taxa por criança/hora vezes onúmero de crianças pobres matriculadas.
As doações em bloco são pagas em taxas variáveis, com os jardins de infància gratuitos recebendo uma taxa horária(taxa 3) que é 33% maior que a mínima (taxa 1) e programas que preenchem certas especificações (um funcionárioqualificado presente o tempo todo, uma maior razão adultos/crianças) recebendo uma taxa intermediária (taxa 2). Apartir de 1997, 34% dos fornecedores licenciados de serviços de pré-escola, 76% dos serviços domiciliares, 51% dascreches, 24% das nga kohanga reo, mas apenas 2% dos centros de jogos operados por pais qualificaram-se para a taxa2. O govemo está buscando formas de usar o sistema de taxa variável como um incentivo para encorajar melhorias naqualidade dos serviços de DPI fomecidos.
Custos de cavital não cobertos Dor doacões em bloco. Os programas de DPI devem levantar recursos de forma privadaou de outras áreas do govemo para cobrir custos com reforma ou compra de imóveis e equipamento de capital.
Subsídios para taxas. Um programa de subsidio de bem-estar social foi reformulado para garantir que as criançaspobres tenham acesso a serviços de desenvolvimento da primeira infância. Os subsídios permitem que o programa deDPI reduza as taxas para famílias de baixa renda. Desde 1995, os subsídios têm sido ajustados anualmente para refletiro índice de preços ao consumidor.
Doacões e empréstimos flexíveis. As doações do Ministério da Educação ajudam a custear custos de capital e fornecemrecursos para programas iniciais. Empréstimos em termos comerciais apóiam serviços de DPI.
Em 1990, o novo govemo decidiu manter a maior parte dos níveis de financiamento do Antes dos Cinco, mas cortou ossuplementos de bem-estar para refugiados e casos especiais, aumentou o nível de renda para qualificação para umsubsídio de DPI e cortou o financiamento para crianças com menos de 2 anos. Este último corte teve um grande einesperado impacto sobre as creches e centros de língua Maori operados por pais. Caiu o número de funcionários porcriança e os subsídios públicos de tarifas para famílias pobres mais que dobraram em um ano. A Nova Zelândiaaumentou seu nível geral de financiamento para DPI com ótimos resultados.. Até 1996, aproximadamente todas ascrianças de 4 anos e mais de 80%o das crianças de 3 anos estavam envolvidas em algum tipo de atividade escolar. Onúmero de matrículas dos Maori subiu 296% e dos nativos da Ilha do Pacifico 332% com relação à década passada, oque fez um pesquisador afinnar que "a renda familiar não parece ser um fator decisivo no acesso da criança a umaeducação infantil de qualidade" (Wylie 1996, p. 22).
Fonte: Meade 1999.
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IX. Conclusão
5.24 Os programas de serviços de desenvolvimento da primeira infância requerem umsup rte público adequado. Apesar dos registros de retornos econômicos e sociais altos, osse iços para crianças com menos de 7 anos ainda estão em uma posição baixa na escalade í nanciamento da educação. O baixo financiamento crônico e a falha em direcionar osrec4 rsos disponíveis para ajudar aos pobres continua a enfraquecer a eficácia dos serviçosde c esenvolvimento da primeira infância no Brasil.
5.2i Os gastos públicos com a educação atuahnente favorecem aos ricos. Nos paísesond- os recursos são direcionados para atender aos pobres, os gastos com a educaçãodimninuem à medida em que a renda aumenta; no Brasil acontece o oposto. Além disso, asbolsas para pré-escola vão inteiramente para famílias da metade mais rica da população, emesmo as pré-escolas particulares, com baixas tarifas, atendem em sua maior parte acria ças da metade mais rica da população. Seja qual for o método de direcionamentousa( o, a prioridade de qualquer plano nacional de DPI deve ser garantir a cobertura paracria iças pobres no mesmo nível em que são atendidos seus colegas de rendainte rmediária.
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