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BRUNA BEATRIZ NASCIMENTO FREGONEZI

REABILITAÇÃO DA ÁREA CENTRAL DE SÃO PAULO:

3 PROJETOS DE INTERVENÇÃO

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa

de Pós-Graduação em Arquitetuta e Urbanismo da

Universidade Presbiteriana Mackenzie, como

requisito parcial para obtenção do título de Mestre

em Arquitetuta e Urbanismo.

Orientadora: Prof.ª. Drª. Nadia Somekh

São Paulo

2015

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F859r Fregonezi, Bruna Beatriz Nascimento.

Reabilitação da Área Central de São Paulo: 3 Projetos de

Intervenção / Bruna Beatriz Nascimento Fregonezi - 2015.

141 f. : il. ; 30 cm

Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Universidade

Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2015.

Bibliografia: f. 133 – 141.

1. Áreas Centrais. 2. Reabilitação. 3 Intervenções Urbanas. 4.

Políticas Urbanas. I. Título. CDD 711.40981

1

2

AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar, à professora Nadia Somekh, pelas discussões, pelo aprendizado e

suporte teórico e emocional, essenciais à efetivação deste trabalho. E reiterando as palavras

da graduação, obrigada por me fazer admirar, ainda mais, a nossa profissão.

À banca de qualificação, Eduardo Cusce Nobre e Luiz Guilherme Rivera de Castro, pelas

fundamentais contribuições.

Ao Mack pesquisa, pelo apoio financeiro nesta pesquisa.

À SP Urbanismo, DPH e SMDU, pela documentação disponibilizada e entrevistas.

Aos professores:

- Silvio Zancheti, pelos conselhos de metodologia e constante apoio.

- Luiz Guilherme e Denise Antonucci, pelas conversas e aprendizado no estágio

acadêmico.

- Angélica Alvim, pelas palavras de apoio e enriquecedoras discussões na disciplina de

Projetos urbanos e desenvolvimento local.

- Jose Geraldo Simões Jr. e Eunice Abascal, pelas discussões no grupo de pesquisa.

Aos colegas do grupo de pesquisa “Verticalização, Projetos Urbanos e Inclusão Social”

pelas discussões que enriqueceram este trabalho, principalmente à colega Maira de Moura,

que juntas trabalhamos na pesquisa inicial sobre a área central de São Paulo.

Um agradecimento especial às amigas Eliana Queiroz pelas essenciais sugestões e Carolina

Tavares pelo incentivo e amizade.

Aos colegas do Mackenzie, pela troca de informações e intermináveis discussões.

Ao Adilson Felix Ferreira, pelo incentivo e por entender minhas constantes ausências.

Aos colegas e chefes do DPH pelo apoio e principalmente, à Danielle e Mariana pela ajuda

gráfica.

Aos amigos e parentes, especialmente ao meu irmão Marcius, obrigada pela compreensão e

palavras de entusiasmo.

E finalmente, àqueles a quem dedico este trabalho: meus pais Marcos e Rosalina, pelo

incansável esforço para que meus objetivos fossem concretizados e ao querido Vitor pelo

incentivo de sempre.

3

RESUMO

Este trabalho aborda os recentes projetos para reabilitação da região central de São Paulo,

suas diferentes propostas, modelos de gestão e formas de intervenção. Através do

desenvolvimento da periodização do desenvolvimento do centro de São Paulo nas últimas

duas décadas, encontramos três principais propostas que nortearam os caminhos desta

região: a Operação Urbana Centro (1997), o Ação Centro (2002) e o Nova Luz (2005).

Cada uma delas apresenta diferentes posturas, entendimentos do perímetro de atuação e,

principalmente, distintos caminhos para atingir o objetivo de reabilitação. Foram iniciativas

que nasceram de outras já existentes, com conquistas de fomentos diferentes e processos

de inclusão social variados. Desta maneira, esta pesquisa analisa cada um dos projetos

individualmente, com suas visões, como eles eventualmente se complementavam ou

contrapunham, e as transformações pelas quais a região central passou, a fim de contribuir

na eventual reformulação de políticas urbanas para as áreas centrais das cidades brasileiras.

Palavras chave: Áreas Centrais, Reabilitação, Intervenções urbanas, Políticas Urbanas.

ABSTRACT

The dissertation deals with the recent rehabilitation programs in the central region of São

Paulo, its distinct proposals, management models and forms of intervention. Through a

historic analysis and periodization, three proposals for the redevelopment of the central

region were approached: Operação Urbana Centro (1997), Ação Centro (2002) and Nova

Luz (2005). Each program presents different postures, perimeter and, mostly, distinct steps

drawn to reach the goal of rehabilitation. They were based on preexisting initiatives, based

on distinct funding schemes and proposed various processes of social inclusion. The

research analyses each program on its own, its visions, reaching an understanding of how

they complemented and counterpointed each other, summarizing the transformation by

which the center has passed, aiming to contribute to the reformulation of Brazilian urban

policies for central areas.

Key words: Rehabilitation, Urban Intervention, Central areas, Urban Policies.

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ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1.1: Conexões Mongin ................................................................................................pág.22

Figura 1.2: Mapa da Expansão da Região Metropolitana de São Paulo............................pág.31

Figura 1.3: Cronologia desta pesquisa ...................................................................................pág.36

Figura 2.1: Mapa do Perímetro da Operação Urbana Anhangabaú..................................pág.39

Figura 2.2: Mapa do Perímetro do Procentro.......................................................................pág.43

Figura 2.3: Mapa do Perímetro da Operação Urbana Centro e Anhangabaú..................pág.46

Figura 2.4: Anúncio de Seminário da OUC .........................................................................pág.55

Figura 3.1: Mapa do Perímetro Reconstruir o Centro.........................................................pág.63

Figura 3.2: Mapa do Perímetro Ação Centro........................................................................pág.69

Figura 3.3: Projeto para Praça Roosevelt..............................................................................pág.89

Figura 3.4: Restauro da fachada do Theatro Municipal ......................................................pág.90

Figura 3.5: Restauro Casa Número 1......................................................................................pág.90

Figura 3.6: Restauro Solar da Marquesa ................................................................................pág.90

Figura 3.7: Solar da Marquesa, Beco do Pinto e Casa número 1 restaurados..................pág.98

Figura 3.8: Biblioteca Mario de Andrade restaurada............................................................pág.98

Figura 3.9: Fachada do Teatro Municipal restaurada ..........................................................pág.98

Figura 4.1: Mapa da Sobreposição dos perímetros de AIU, ZEIS e Lei de

Incentivo...............................................................................................................pág.106

Figura 4.2: Mapa do Perímetro Nova Luz com 23 e 45 quadras.....................................pág.109

Figura 4.3: Princípios Norteadores ......................................................................................pág.113

Figura 4.4: Mapa da Proposta de edifícios a manter e renovar........................................pág.114

Figura 4.5: Âncora e conexões .............................................................................................pág.116

Figura 4.6: Estudo do desenvolvimento do projeto .........................................................pág.116

Figura 4.7: Mapa dos Setores.................................................................................................pág.117

Figura 4.8: Uso do solo - Nível Térreo ...............................................................................pág.118

Figura 4.9: Uso do solo - Nível Superior ............................................................................pág.118

Figura 4.10: Esquema de distribuição de renda x unidade habitacional proposta........pág.120

Figura 4.11: Mapa do Viário estratégico - Nova Luz........................................................pág.121

Figura 4.12: Permeabilidade das quadras.............................................................................pág.124

Figura 4.13: Estudo de vistas para quadras permeáveis....................................................pág.125

Figura 4.14: Estudo da quadra 19.........................................................................................pág.125

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ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 2.1: Comissão Executiva OUC.................................................................................pág.48

Gráfico 2.2: Deliberações OUC..............................................................................................pág.59

Gráfico 2.3: Deliberações OUC..............................................................................................pág.59

Gráfico 3.1: Orçamento Procentro (1993-2000) .................................................................pág.64

Gráfico 3.2: Previsão orçamentária por componente..........................................................pág.78

Gráfico 3.3: Desembolso por componente até 2004 ..........................................................pág.82

Gráfico 3.4: Previsão orçamentária em 2007........................................................................pág.87

Gráfico 3.5: Previsão orçamentária em 2010........................................................................pág.93

Gráfico 3.6: Previsão orçamentária em 2012........................................................................pág.94

Gráfico 3.7: Gráfico 3.7 – Atividades desenvolvidas até 2013...........................................pág.95

Gráfico 3.8: Previsão orçamentária em 2014......................................................................pág.100

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1.1: Motivações que conduzem às intervenções em centros urbanos................pág.20

Quadro 2.1: Programa de Obras na Área Central................................................................pág.49

Quadro 2.2: Benefícios para uso Residencial........................................................................pág.52

Quadro 2.3: Benefícios para uso Misto..................................................................................pág.52

Quadro 2.4: Benefícios para uso de Hotel.............................................................................pág.53

Quadro 2.5: Projetos com verba da OUC.............................................................................pág.58

Quadro 2.6: Resumo das solicitações de OUC.....................................................................pág.58

Quadro 3.1: Variação do IPTU (1996-2001) ........................................................................pág.70

Quadro 3.2: Variação do ISS lançado (1996-2001) .............................................................pág.71

Quadro 3.3: Pesquisa com grupos sociais..............................................................................pág.72

Quadro 3.4: Previsão orçamentária por componente..........................................................pág.77

Quadro 3.5: Ações Prioritárias................................................................................................pág.91

Quadro 4.1: Seções anexas a Lei 14.096 de 8 de dezembro de 2005..............................pág.104

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ABREVIAÇÕES

AIU - Área de Intervenção Urbana

ARSÉ - Administração Regional da Sé

AVC - Associação Viva o Centro

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

CAPE - Centro de Atendimento Permanente de Emergência

CEPAC - Certificado de Potencial Adicional da Construção

CET - Companhia de Engenharia e Tráfego

CID - Certificado de Incentivo ao Desenvolvimento

COFIEX - Comissão de Financiamento Externo

COGEP - Coordenadoria de Gestão de Pessoas

COHAB - Companhia Metropolitana de Habitação

CONPRESP - Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e

Ambiental da Cidade de São Paulo

CONDEPHAAT - Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico

e Turístico

CRAS - Centro de Referência de Assistência Social

CTLU - Câmara Técnica de Legislação Urbanística

DPH - Departamento do Patrimônio Histórico

EMPLASA - Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana

EMURB - Empresa Municipal de Urbanismo

FAU/USP - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo

FUNCAP - Fundo de Proteção Cultural e Ambiental Paulistano

FUNDURB - Fundo Municipal de Urbanização

FUPAM - Fundação para Pesquisa Ambiental

GCM - Guarda Civil Metropolitana

GT - Grupo de Trabalho

HIS - Habitação de Interesse Social

HMP - Habitação de Mercado Popular

IAU - Institut D'Amenagement et D'Urbanisme

ICOMOS - International Council on Monuments and Sites

IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano

ISS - Imposto Sobre Serviço

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ITBI - Instituto Sobre a Tramitação de Bens Imóveis

LUOS - Lei de Uso e Ocupação do Solo

OUA - Operação Urbana Anhangabaú

OUC - Operação Urbana Centro

PAITT - Programa de Ação imediata de transporte e tráfego em 1971

PAR - Programa de Arrendamento Residencial

PDDI - Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado

PDE - Plano Diretor Estratégico

PMDI - Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado

PMSP - Prefeitura Municipal de São Paulo

PPP - Parceria Público Privado

PRIH - Perímetro de Reabilitação Integrada do Habitat

PROCENTRO - Programa de Requalificação Urbana e Funcional do Centro de São Paulo

PUB - Plano Urbanístico Básico

PUE - Projeto Urbanístico Específico

PUEZEIS - Plano de Urbanização de ZEIS

SEHAB - Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano

SHU - Sitio Histórico Urbano

SINCOELETRICO - Sindicato do Comercio Varejista de Material Elétrico e Aparelhos

Eletrodomésticos do Estado de São Paulo

SM - Salário Mínimo

SMC- Secretaria Municipal de Cultura

SMDU - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano

SPTRANS- São Paulo Transportes

SUAS - Sistema Único de Assistência Social

TIC - Tecnologia de Informação e Comunicação

TPU- Termo de Permissão de Uso

TR - Termo de Referência

UBS - Unidade Básica de Saúde

UH - Unidades Habitacionais

ZEIS - Zona Especial de Interesse Social

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SUMÁRIO

Introdução ..................................................................................................................................................9

1- Contextualização da cidade contemporânea e da área central de São Paulo .........................14

1.1 A cidade contemporânea..........................................................................................................15

1.2 Conceitos de intervenções em centros urbanos ...................................................................21

1.3 A área central a caminho das três propostas de intervenção .............................................28

2- Operação Urbana Centro ...............................................................................................................38

2.1 A origem da lei ..........................................................................................................................39

2.2 A Lei e a gestão da Operação Urbana Centro.......................................................................47

2.3 Uma regulação sem política urbana .......................................................................................56

3- Ação Centro .....................................................................................................................................61

3.1 A origem do Ação Centro .......................................................................................................62

3.2 Um Programa Social para o centro ........................................................................................70

3.3 Uma execução, dois programas...............................................................................................79

4- Nova Luz ........................................................................................................................................102

4.1 A origem do Nova Luz: Plano diretor e incentivos ..........................................................103

4.2 Concessão urbanística e o Projeto de Urbanização ...........................................................108

4.3 Nova Luz: Projeto Urbano Contemporâneo? ....................................................................127

5- Considerações finais.......................................................................................................................129

Referências bibliográficas ............................................................................................................................133

9

INTRODUÇÃO

O objetivo deste trabalho é o estudo das iniciativas para reabilitação da área central de São

Paulo que ocorreram nas últimas duas décadas. Inicialmente, a pesquisa apontou uma

periodização com três fases 1 , onde cada uma delas foi constituída por um projeto

estruturador e de longa duração. São eles: A Operação Urbana Centro iniciada em 1997, o

programa Ação Centro, estruturado a partir de 2002 e por fim, o Nova Luz, que começa

em 2005.

Cada um deles apresentava posturas completamente diferentes desde o histórico, as

diretrizes, os caminhos para captação de recursos, o modo de gestão e os atores

envolvidos, levando primeiramente à necessidade de compreender o contexto da cidade

contemporânea e das transformações na área central de São Paulo que conformaram este

cenário, para então, iniciar a pesquisa sobre estes projetos específicos.

No âmbito do recente cenário das cidades contemporâneas que o referencial teórico

apresenta, nota-se que uma das principais características é a velocidade de transformações

sociais, principalmente com relação aos meios de comunicação, e a diversidade de ideias.

Como resultado, temos uma sociedade complexa - que François Ascher (2010) caracteriza

pela sobreposição de camadas e a denomina sociedade “hipertexto”. (ASCHER, 2010,

p.42)

O mesmo autor descreve que o crescimento e a história da cidade foram sempre definidos

pelo transporte, a organização do trabalho e a “armazenagem” de produtos e pessoas. Para

isso, foram criadas técnicas de transporte e estocagem de bens e informação. Assim, com

as mudanças geradas pela informática e pela Tecnologia da Informação e Comunicação

(TIC), a cidade que “sustenta” as mudanças sociais também se transforma, principalmente

na questão da mobilidade e das novas centralidades. As lojas online são exemplo da nova

lógica de configuração urbana: elas não precisam mais estar no centro geográfico da cidade

atendendo ao nicho específico daquele lugar, pois existe um grande centro de logística fora

do centro urbano, onde o preço do solo é mais baixo, e de lá, os produtos são distribuídos

para toda a região metropolitana, gerando, então, uma nova centralidade que esvazia a

antiga. (Ibid.)

1 Esta pesquisa foi iniciada no âmbito do grupo de pesquisa “Verticalização, Projetos Urbanos e Inclusão Social ” através da pesquisa “Projetos Urbanos em áreas históricas no Brasil e na América Latina: Balanço e Replicabilidade” (2004), com o objetivo de avaliar o uso da estratégia de projetos urbanos na formação de uma sustentabilidade de longo prazo das áreas urbanas patrimoniais de metrópoles.

10

Assim, as regiões centrais nas grandes cidades brasileiras e no mundo passam atualmente

por similares transformações: o crescimento periférico e a metropolização, por outro lado,

o esvaziamento e a mudança do perfil econômico das regiões centrais e tradicionais, como

os centros históricos, as áreas industriais e portuárias. Neste cenário, surgem propostas e

discussões de projetos urbanos, operações urbanas e programas diversos para melhorias

nestas áreas.

Para alguns autores, como Borja e Castells (1997), bem como Whitaker (2007), estes

projetos de intervenção são resultado do ideário das cidades-globais que necessitam se

mostrar competitivas no cenário econômico para atrair investimentos. Tratam-se de

modelos que permitem promover a sua posição usando como caminho as mudanças

econômicas.

Retomando a questão dos projetos estudados no Brasil, de maneira geral, eles demonstram

que independentemente das mudanças de gestão, a área central é objeto de intervenção,

seja pela infraestrutura existente, a história que carrega ou a localização estratégica

importante. Em São Paulo, a pesquisa aponta que a partir dos anos 90, estes projetos

começam a ganhar força.

Cabe aqui lembrar, que próximo aos anos 90, temos como marco a nova Constituição de

1988, importante para o contexto do poder local e da participação social, pois ela

reconhece a importância estratégica e de gestão das cidades, permitindo protagonismos e

autonomia aos municípios, o que é fundamental para a implantação de um projeto urbano.

O que chamou atenção em São Paulo foram as diferenças entre os três recentes projetos,

desde a Operação Urbana Centro (através de lei específica que visava atrair novas

atividades à área central e, também, captar recursos para melhorias do ambiente urbano)

passando pelo Ação Centro (que era um programa de melhorias e desenvolvimento social

formulado através de um financiamento pelo BID) e por fim, o Projeto Nova Luz (que

propõe o redesenho de 45 quadras na área da Luz).

Por estas disparidades, podemos notar, que desde as palavras usadas para apresentar a

proposta de reabilitação, que são: operação, programa e projeto, seus significados 2 já

demonstram previamente as diferenças de postura. A primeira usa a palavra operação, que

tem como significado o conjunto complexo de meios, ações e medidas que para obtenção

de um resultado. A segunda usa programa, que se refere a um plano de execução de algo, e a

2 Os significados foram levantados no Dicionário Larousse Cultural (1992).

11

terceira usa projeto, que representa o que se tem intenção de fazer através de um desenho ou

esboço.

Ou seja, a primeira trata-se de uma proposta de estratégia, a segunda caracteriza-se por uma

operacionalização e a última é fortemente ligada ao desenho do espaço. Esta é uma

hipótese de leitura inicial, porém, o Estatuto da Cidade (2001) define que Operações

Urbanas deve ser um projeto urbano. Considerando o livro “Espaço Urbano e Inclusão

Social” (2006), que faz uma leitura da gestão de 2001 a 2004 apontando o Ação Centro

como projeto urbano e o Nova Luz que se apresenta também como urbano, a pesquisa

inclina-se à compreensão do universo destes projetos na cidade contemporânea, ao

conceito de intervenções em centros históricos e em como foram configuradas e geridas

cada uma destas iniciativas do governo municipal.

Longe de definir um modelo de projeto urbano a ser replicado e de aferir se estas

iniciativas são projetos urbanos ou não, esta dissertação busca elementos passíveis de

promover a reabilitação urbana, levando em conta as pré-existências e o desenvolvimento

local, com o objetivo de contribuir na reformulação de políticas de intervenção em centros

urbanos, principalmente para a cidade de São Paulo, caracterizada por sua urbanização

dispersa e com forte atuação do mercado.

Ao longo do percurso pelos três projetos que a pesquisa se propõe a analisar, notamos que

se destacam o excesso de tentativas de atração do mercado imobiliário, a falta de diretrizes

definidas, a despreocupação com a participação social e as regulações sem diretrizes,

montando um pano de fundo para a falta de política global na área central.

Neste contexto, o presente trabalho foi estruturado expondo, primeiramente, o referencial

teórico de cidade contemporânea, cidades globais e projetos urbanos que embasam a

pesquisa, passando pela contextualização das intervenções urbanas na cidade de São Paulo

e, posteriormente, apresentando uma análise crítica das três iniciativas para a área central,

chegando então às considerações finais que o trabalho apresenta.

Assim, o capítulo 1 consiste em contextualizar o meio em que os três projetos se

enquadram, de tal maneira que iniciaremos com uma exposição sobre a cidade

contemporânea e as cidades-globais, conceituando o que são os projetos urbanos e as

intervenções nos centros históricos. Já, no segundo momento, serão apresentados a

conformação, as regulações e transformações na área central que culminaram nos três

projetos de intervenção a serem estudados.

12

O capítulo 2 trata da primeira iniciativa para a área central apresentada neste trabalho, a

Operação Urbana Centro, que se inicia com um breve histórico, passando pela

apresentação das diretrizes e objetivos do instrumento, em como foi feita a gestão e os

resultados obtidos por ela após 18 anos de implementação.

O capítulo 3 aborda o Programa Ação Centro, em que será apresentado primeiramente, um

importante histórico expondo como a versão final foi formulada, seguindo pelo

esclarecimento de como foi a implantação ao longo das mudanças de gestão, chegando a

uma breve conclusão do que foi a gestão do programa como um todo.

O capítulo 4 se refere à última iniciativa estudada neste trabalho, o Projeto Nova Luz.

Assim, será apresentado primeiramente um breve histórico que levou à formulação de uma

Lei específica e à apresentação de um projeto urbano.

Por fim, o capítulo 5 aponta as considerações finais ao expor as diferentes posturas de

intervenções na área central de São Paulo, fazendo uma análise crítica com base no

referencial teórico e respondendo às questões inicialmente levantadas.

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Os termos Área Central e Processo

Área Central

Ao longo da pesquisa, foram encontrados vários termos relacionados ao Centro da cidade,

de tal modo que se torna necessário definir o termo que melhor cabe a este objeto que trata

de três intervenções em três perímetros diferentes.

O termo Centro Histórico ou Centro Tradicional mostrou-se mais próximo aos conceitos

do centro onde nasce a cidade, no caso de São Paulo, na região da Sé e em parte da

República. Já simplesmente, Centro, Centro de São Paulo e centro expandido nos traz a

conotação de um perímetro mais amplo, que inclui a região da Avenida Paulista,

Higienópolis e Bela Vista, restando então, os termos região central e área central.

Recorrendo ao dicionário3, encontramos que região está vinculado à noção de grande área,

que se distingue das demais por características específicas, e área como um espaço limitado.

Como esta pesquisa trata de três perímetros, ou seja, de três áreas delimitadas por razões

diversas, foi definido o termo Área Central, como o mais adequado para esta pesquisa.

Processo

Por se tratar de uma periodização que visa compreender um período de transformações e

de diversos projetos e ações na área central de São Paulo, a pesquisa com base na definição

de Nestor Goulart Reis Filho, escolheu o termo Processo para tratar das transformações

recentes. Ele diz em seu livro “Notas sobre urbanização dispersa e novas formas de tecido

urbano” (2006) que escolheu “processo, porque é mais adequado metodologicamente para

o estudo de mudanças e permite a compreensão delas como o resultado de conjunto de

relações." (REIS, 2006, p.54)

3Dicionário Larousse Cultural (1992).

14

CAPÍTULO 1

1- Contextualização da cidade contemporânea e da área central de São

Paulo

O capítulo 1 tem como objetivo contextualizar a cidade contemporânea, as intervenções

em centros urbanos e as recentes transformações da área central de São Paulo, com a

intenção de compreender a situação em que os três projetos pesquisados se encontram.

Primeiramente, através da abordagem do referencial teórico sobre as grandes metrópoles e

o novo contexto das cidades-globais que conduzem a transformações na base sócio

econômica e territorial, estas mudanças envolvem a formulação de projetos urbanos.

Assim, serão apresentados conceitos que permeiam as recentes intervenções em áreas

centrais.

Em um segundo momento, o capítulo passa a tratar do contexto da área central de São

Paulo, como foi sua formação, as regulações e ações do poder público que levaram a

transformações no cenário físico, econômico e social, gerando ao redor dela a ideologia de

área obsoleta, degradada e deteriorada.

15

1.1 A cidade contemporânea

Para compreender a cidade contemporânea, é necessário conceituar as transformações na

sociedade, a economia, a política, e a cultura propostas para as cidades hoje. Afinal, se o

espaço urbano é o suporte da vida social, as mudanças que ocorrem nele devem envolver

novas configurações de cidade. Partiremos então, de uma breve concepção do período

moderno, para notar quais são as atuais mudanças sociais, ou seja, buscaremos o recente

passado para entender o hoje.

David Harvey propõe este método em “A Condição Pós-moderna” (1994), apontando que

a principal transformação do sistema social no período moderno se deu no

desenvolvimento da máquina e da industrialização resultando no individualismo, na

alienação e fragmentação das atividades. Diz também, que mais do que nunca, a moeda é

colocada como centro da sociedade, mascarando os sentidos sociais e gerando novas

formas de poder. Destaca a fusão entre política e economia, que ele chama de “sociedade

do mercado”, dinâmica e com uma nova velocidade de tempo e significado de lugar,

modificação esta, importante na econômica capitalista e que está relacionada com a

sociedade “principalmente porque uma grande parte das atividades humanas são objetos de

produção e de serviços do mercado” (ASCHER, 2010, P. 54)

Ainda em A Condição Pós-Moderna, Harvey (1994) coloca que a cidade com características

industriais, ou seja, racional, única, homogênea e que representava a verdade eterna, era o

modelo do período moderno. E hoje, a cidade pós-moderna é a que dá suporte à sociedade

do pluralismo de ideias, fragmentada e que permite vários grupos, sendo então, a cidade da

justaposição, da arquitetura para pessoas e por fim da revitalização. Acrescenta ainda, que o

pós-modernismo não deve ser apenas uma resposta a padrões de estética, e sim, a uma

transformação política, econômica e social, argumento este balizado pela percepção que a

cidade pós-moderna não pode apenas criticar a moderna, deve levar em conta as questões

que foram suprimidas pelos arquitetos e urbanistas naquele momento. Como por exemplo,

o meio que encontraram de controlar e conter a explosiva condição capitalista e como

foram eficazes em atender à rápida demanda do pós-guerra.

Uma das principais características da sociedade contemporânea são as novas tecnologias de

informação, que permitem a articulação de processos sociais e sua relação à distância,

principalmente a econômica, através dos meios de comunicação, ampliando então, a rede

de relações dentro da região metropolitana, entre países ou até mesmo entre continentes.

16

As mudanças citadas até aqui, principalmente com relação aos meios de comunicação, à

fragmentação e à fusão do mercado e política, foram apontadas por Boaventura de Souza

Santos (2014), exemplificando a fragmentação da sociedade e das atividades por meio de

um funcionário que pode tomar uma decisão na sede de uma multinacional através de um

botão, interferindo em todas as filiais e sem ter conhecimento do impacto que pode causar

nas pessoas ou no território em que elas estão situadas.

Ascher (2010) também inicia a sua discussão sobre cidade contemporânea partindo da

explicação da cidade moderna, afirmando que a racionalidade e a subdivisão do Taylorismo

são colocadas em prática no urbanismo e que a lógica da cidade naquele momento nascia

para dar suporte apenas àquele modelo de produção, não cabendo mais ao de hoje. Assim,

como os demais autores citados, coloca os benefícios do desenvolvimento das cidades

neste período como infraestrutura, construção de equipamentos públicos e

desenvolvimento cientifico, criticando possíveis colocações simplistas no pós-modernismo.

O mesmo autor estreita a correlação da sociedade com a cidade, discorrendo sobre os

padrões sociais de hoje, indicando que no mundo contemporâneo os indivíduos possuem

mais opções de escolha, gerando uma sociedade com variedade de redes e nichos,

características e perfis, cada vez mais complexa. Estas redes e nichos podem se sobrepor,

sendo caracterizada pelo autor como “sociedade hipertexto” (ASCHER, 2010, p.42).

Ascher (2010) também nomeia o período atual como a “terceira modernidade” (Ibid., P.31)

que se transforma do capitalismo industrial ao capitalismo cognitivo e que, por sua vez,

vende não só a típica força do trabalho industrial, mas também o conhecimento.

Levando estes conceitos da sociedade contemporânea para o território, notamos que as

fragilidades das relações sociais na escala local podem ser resultado da dissolução do

mercado e da economia no espaço decorrente da globalização, da tecnologia e dos elevados

índices de urbanização, que levam as cidades a uma urbanização dispersa, como coloca Reis

(2006) em seu livro “Notas sobre urbanização dispersa e novas formas de tecido urbano”.

Reis (2006) levanta, dentro do processo de desconcentração das cidades, principalmente

brasileiras, o caminho para entender a dinâmica contemporânea de esgarçamento do tecido

urbano, a mudança no transporte diário e de relações sociais dentro de um novo e

complexo modelo urbano. Conclui que estas mudanças levam à formação de uma

urbanização dispersa, não mais sendo tratada dentro da escala da cidade e sim da escala

17

metropolitana, com novos modelos de vida e de consumo, atribuindo a estas razões o

declínio das áreas centrais. (REIS, 2006)

“Desse modo, o cotidiano de uma parte dos habitantes dessas

cidades (como de algumas menores envolvidas no processo) passa

a ser organizado como uma metrópole e sua população adota,

pelo menos em parte, modos de vida, de mobilidade e de

consumo metropolitano, nas várias partes do sistema. ” (Ibid.,

p.47)

Villaça (2001) também aponta o crescimento do tecido urbano e a origem de novas

centralidades na cidade. Porém, se volta à questão da organização das classes dominantes

nesta transformação, apontando que as elites mudam de lugar e que quando necessário,

trazem para perto de si o comércio e os serviços, deslocando e criando novas centralidades.

Para Reis (2006), estas mudanças relativas a urbanizações dispersas podem ser explicadas

através do sistema produtivo e da organização do capital internacional nas últimas três

décadas, descritas como globalização. Também aponta, que para entender o

contemporâneo no urbano, é preciso estudá-lo em duas escalas interligadas: a primeira deve

ser a metropolitana que demonstra a dispersão, crescentes vazios, redução na densidade de

ocupação e novos eixos de transporte. Já a segunda, do tecido urbano, ele define como as

relações entre espaços públicos e privados, equivalendo a escala do projeto e obras ou

arquitetura e urbanismo. (Ibidem)

No mesmo sentido de globalização, mudança no padrão social e desconcentração das

cidades, Mongin (2009) aponta que o espaço privado se torna mais forte e que os

territórios precisam ser reconfigurados para sobreviver.

“(...) os fluxos prevalecem, a privatização ganha terreno sobre a

vida pública, as lógicas de separação e de secessão são preferidas a

conflitualidade democrática. Dessas mutações, não é preciso

concluir que os territórios desaparecem, mas que eles dão lugar a

novas configurações, a novas tópicas privilegiando escalas, níveis,

redes e velocidades, segundo modalidades inéditas” (MONGIN,

2009, p.231)

Borja e Castells (1997) também colocam que as culturas de base territorial não

desapareceram, porém precisam encontrar caminhos dentro dos meios de comunicação

globalizados, estabelecidos por uma comunicação hipertexto e interação simbólica.

As condicionantes aparentemente provenientes da globalização, que geram transformações

sociais e no espaço, levaram a se pensar na cidade dentro da escala metropolitana e ao

18

mesmo tempo local, o que nos levou à necessidade de compreender melhor o que é a

globalização nos dias de hoje e os atuais ideários que a envolvem.

A globalização na atualidade é denominada como a terceira globalização, sendo a primeira,

as grandes navegações; a segunda, a expansão da revolução industrial europeia para demais

países e, a terceira, a grande explosão da comunicação, que como já dito acima, dá

possibilidade de comandar as transações de uma empresa sem estar presente nela - o maior

exemplo desta afirmação são as transações do mercado financeiro.

As cidades de hoje também são vistas pelo viés da simultaneidade de fatos que ocorrem no

mundo, como elas se conectam facilmente após os avanços tecnológicos e as novas

possibilidades de informação e mobilidade financeira que ocorreram nos últimos anos.

Dentro deste panorama de mudança da estrutura social, os países que antes tinham como

prioridade abrigar apenas as indústrias de multinacionais, hoje podem estar em constante

comunicação com a matriz e passam a receber mais atividades administrativas, que

consecutivamente, geram novas atividades terciárias na cidade para sustentar este setor

administrativo.

Esta nova lógica de cidade que se conecta virtualmente às demais cidades do globo e que

começa a organizar sua infraestrutura para atender a estas necessidades, é chamada de

cidade-global. São cidades caracterizadas por possuírem serviços múltiplos e que recebem

sedes de empresas e bancos, dando início a novos padrões de serviços e profissões. Mudam

inclusive a característica da formação do indivíduo, através da formação de centros

universitários e de pesquisa de alto nível. Mesmo com toda a tecnologia, ainda é necessária

uma rede de transportes que facilite a conexão física da cidade com o mundo, como, por

exemplo, os aeroportos.

Assim, somando os conceitos de cidade-global, citados aqui em conjunto com o retorno ao

lugar apresentado anteriormente, cria-se uma dualidade pela valorização tanto do global

como do local, nomeada como “Glocal” por Mongin (2009, p.192). Para o autor, a

dinâmica urbana atual leva a um triplo imperativo: constituição de lugar, exigência de

mobilidade e participação, quesitos estes que demonstram que a cidade contemporânea

valoriza o lugar e deve responder à necessidade de mobilidade física e de informações entre

estes lugares.

Para o economista, arquiteto e urbanista João Sette Whitaker Ferreira (2007) a cidade-

global não é só a expansão dos avanços tecnológicos aos países do Hemisfério Sul, mas a

19

nova localização do setor terciário que também amplia o padrão de consumo do sistema

capitalista entrando em crise, como mencionado em:

[...] por trás de todas as movimentações da economia

global nas últimas décadas está a tentativa de expansão

dos mercados para garantir a sobrevivência da

economia-mundo capitalista à beira da exaustão.

(FERREIRA, 2007, P.95)

Notamos até aqui, que os avanços tecnológicos e sociais transformam também o território,

e que à medida em que as cidades se transformam e as áreas urbanas intensificam seu

crescimento disperso, surgem novas centralidades, fazendo com que o centro de formação

das cidades deixe de ser o mais importante economicamente, passando então, a ser o lugar

dos edifícios históricos, obsoletos e com a imagem de área degradada e deteriorada.

Claro que a dispersão não é fator decisivo e único, pois cada cidade possui particularidades

que levaram as áreas centrais a grandes transformações. A pesquisa “Projetos Urbanos em

áreas históricas no Brasil e na América Latina: Balanço e replicabilidade”, já citada

anteriormente, mostrou alguns exemplos de transformações em áreas centrais que

culminaram na desvalorização da área central. Em Recife, o porto perde a função, devido

às mudanças tecnológicas de armazenagem e transbordo modal (containers); em Salvador,

foi a mudança no sistema viário que reduziu a acessibilidade relativa á área e, no Rio de

Janeiro, ocorreu após a diminuição de atividades culturais na área central.

Além dos centros históricos, outras regiões que costumam passar por reabilitação na

contemporaneidade são as portuárias, industriais e ferroviárias. Todas já foram de grande

importância econômica para as cidades e cada uma delas por razões diversas, foram

perdendo a sua importância. No entanto, em função de sua relevância em um período,

desenvolveram infraestrutura ao redor de si e continuam fazendo delas pontos estratégicos

nas cidades. É neste contexto que surgem os projetos de intervenções em centro urbanos,

os quais trataremos nesta pesquisa, buscando compreender as motivações, como as

recentes pesquisas e as cartas patrimoniais os definem.

Como esta pesquisa trata exclusivamente de centros históricos, no livro “Intervenções em

Centros Urbanos: Objetivos, estratégias e resultados” (2006), as autoras Heliana Comim

Vargas e Ana Luísa Howard de Castilho, apresentam um quadro das motivações que

conduzem às intervenções e nos ajudam na leitura das razões destes projetos em áreas

centrais.

20

Quadro 1.1 - Motivações que conduzem às intervenções em centros urbanos.

Referência e identidade Os centros têm um papel essencial quanto à identidade e à referência de seus cidadãos e visitantes.

História urbana O centro é o lugar onde se encontram as sedimentações e as estratificações da história de uma cidade.

Sociabilidade e diversidade A variedade de atividades e a tolerância às diversidades reforçam o caráter singular dos centros urbanos em relação aos sucintos mais recentes.

Infraestrutura existente

Nos centros das cidades, geralmente, há um sistema viário consolidado, saneamento básico, energia e serviços de telefonia, transporte coletivo, equipamentos sociais e culturais de diversas naturezas. O descarte dessa infraestrutura, tanto do ponto de vista econômico quanto ambiental, é injustificável.

Mudanças nos padrões sócio demográficos

Alterações como maior expectativa de vida e consequentemente envelhecimento da população; redução do número de componentes da família; ampliação do trabalho feminino, entre outros aspectos, facilitam e reconduzem ao retorno de habilitações nas áreas culturais.

Deslocamentos pendulares

Estaticamente, o centro de muitas cidades ainda concentra um maior número de postos de emprego. O retorno do uso residencial para o centro diminui sensivelmente a necessidade de movimento pendular diário moradia-trabalho.

Distribuição e abastecimento

Durante muitas décadas, vem ocorrendo a dispersão locacional dos negócios. Em diversas escalas, entretanto, o centro ainda retém uma parcela da distribuição de bens e serviços

Fonte: VARGAS; CASTILHO (2006)

Através desta sistematização, percebemos que o centro possui como característica a

concentração de elementos do patrimônio histórico e uma relação de identidade com uma

parcela da população, a variedade de atividades, a infraestrutura disponível, a alta

quantidade de postos de emprego, a baixa densidade habitacional e a característica de

possuir uma boa distribuição de bens e serviços. Mais à frente, notaremos que todos estes

itens estão presentes na área central de São Paulo, o que, consequentemente, a levaria para

o grupo de centros que receberiam intervenções.

21

Com base no que foi abordado até aqui, as recentes transformações sociais e territoriais

levaram algumas regiões da cidade à desvalorização econômica, áreas estas que se tornaram

rapidamente desejo do mercado das cidade-globais, encontrando nelas potencial para

desenvolver um projeto de “nova cidade” que atendesse à demanda de competição e

promoção das cidades neste contexto. Os centros históricos, que possuem na sua essência

a cultura e uma tradição “estética”, são regiões quase sempre alvo de projetos urbanos.

Desta maneira, a pesquisa passa daqui por diante a conceituar os projetos urbanos.

1.2 Conceitos de intervenção em centros urbanos

Trataremos agora de conceituar os Projetos Urbanos e como devem ser estas intervenções.

Para Ascher (2010), os Projetos Urbanos são respostas projetuais estratégicas a áreas

ociosas, obsoletas, degradadas, com infraestrutura disponível subutilizada, que uma

variedade de atores públicos e privados enxergam como senso de oportunidade para

promover urbanidade e características de lugar, itens colocados no início deste capítulo

como padrões do contemporâneo.

O mesmo autor coloca como novo conceito de gestão, a necessária interdisciplinaridade

entre setores, a criação de uma nova regulação específica, a necessidade da gestão

participativa dos habitantes e a novidade de um modelo que ele chama de “método

heurístico”. (ASCHER, 2010, p.35) Ou seja, que intervém com base em avaliações

sucessivas do resultado ocorrido, concluindo que é um projeto típico de uma atitude

reflexiva, adaptada a uma sociedade complexa de futuro incerto.

Seguindo o mesmo raciocínio, Somekh e Campos (2005) também argumentam que

projetos urbanos são iniciativas de renovação urbana em determinados setores da cidade e

que exigem um atualizado modelo de gestão, como podemos ver abaixo:

“Entende-se por projetos urbanos as iniciativas de renovação urbana

concentradas em determinados setores da cidade, combinando

agentes públicos e privados, cujos investimentos e intervenções

seguem um plano urbanístico, podendo se apoiar no redesenho do

espaço urbano e arquitetônico, em normas legais específicas e em

novas articulações institucionais e formas de gestão” (Ibid., 2005, p.1)

22

Os autores acrescentam que estes projetos são tratados como marketing urbano, inclusive,

com a presença de renomados arquitetos envolvidos. E visando o lado social, indicam que

os Projetos Urbanos devem ser articulados ao desenvolvimento local, principalmente

relacionado ao terciário avançado, como a reestruturação do setor produtivo. Gerando

novos serviços de lazer, escritórios, turismo e cultura, de tal maneira que criem uma nova

centralidade.

Mongin coloca que estas novas centralidades são importantes para o ressurgimento do

lugar, porém destaca que é preciso instituir um vínculo de forças e fluxos entre as regiões

da cidade, o que ele chama de “dupla exigência de acesso à mobilidade”, (MONGIN, 2009,

p.294) em que é preciso criar lugares que propiciem a possibilidade de partir ou de ficar

dando importância à liberdade na cidade, de tal maneira que haja equilíbrio entre lugares e a

condição urbana não fique enfraquecida. Concluindo, as centralidades não podem ser

fortes sem necessidade de conexão, da mesma maneira que as ligações não podem ser

fortes com uma centralidade fraca. Por isso, ele propõe que as conexões não devem ser

sempre centro-periferia e sim periferia com periferia, conforme figura 1.1 abaixo:

Figura 1.1 – Conexões Mongin

Elaborado pela autora

Beatriz Cuenya (2013) cita as novas centralidades como fruto dos serviços avançados,

centros tecnológicos, instituições educativas qualificadas e complexo hoteleiro que são

implantados nestes locais, a fim de “uma promoção do território através de uma lógica

empresarial. ” (CUENYA, 2013, p.11).

Demonstra como

Mongin (2009)

pensa os fluxos

entre as novas

centralidades e o

centro tradicional.

A cidade

contemporânea,

não precisa de um

único centro para

subsistência.

23

Cuenya (2013) ainda aponta que os grandes Projetos Urbanos são a reconversão física e

funcional de áreas decadentes, estrategicamente localizadas, que através da parceria público

privada coloca o estado no papel de gestor e cria novas legislações que viabilizem o projeto

com a função de captação de mais-valias para as cidades.

Entendemos então, que os projetos urbanos são necessários para recaracterizar os espaços

obsoletos gerados pelas novas centralidades e que estes são desenvolvidos pela interação

entre o poder público e o privado, normalmente usando como base uma regulação

específica e atividades contemporâneas, com a intenção de promover a área. Por isso, a

(quase) constante presença de arquitetos renomados.

Particularmente, com relação às intervenções em centros históricos, Vargas e Castilho

(2006) apontam a reutilização de edifícios, o uso da infraestrutura existente, a dinâmica do

comércio e, consequentemente, a geração de empregos. Inclusive implementando ações de

busca de investimento através de moradores, usuários e turistas, contribuindo com a

qualidade de vida, a valorização da gestão e a melhoria da imagem da cidade, como

destacado abaixo:

“Recuperar o centro das metrópoles nos dias atuais significa, entre

outros aspectos, melhorar a imagem da cidade que, ao perpetuar

sua história, cria um espírito de comunidade e pertencimento”.

(VARGAS; CASTILHO, 2006, p.4-5 - grifos nossos)

Tratando da questão de melhoria da imagem da cidade, para Whitaker (2007) isso ocorre

como parte da 3ª globalização que expande o mercado de consumo aos países do

Hemisfério Sul, inclusive com a vinda de funcionários administrativos de multinacionais,

surgindo então a necessidade de qualificar espaços estratégicos, como suporte necessário

para atrair cada vez mais serviços e geradores de capital para estas cidades, principalmente

os projetos em centros históricos, devido ao seu caráter cultural.

“O território deixa de ser locus da produção para ser objeto de

consumo; passa a ser palco das mais diversas atividades graças à

capacidade do capital criar localizações, de divulgá-las pelos meios

de comunicação e de induzir a sua demanda por intermédio das

mais variadas estratégias de marketing; e transforma-se num

produto consumido e cobiçado por investidores, políticos,

moradores e turistas. ” (VARGAS; CASTILHO, 2006, p.XIII)

24

Vargas e Castilho (2006) definem três períodos, com três diferentes tipos de intervenção

desde os anos 50. De 1950 a 1970, definiram como a fase da renovação urbana, que tinha

como objetivo demolir para construir, principalmente na Europa pós-guerra. De 1970-

1990, a fase da preservação urbana, como resultado de frear as mudanças drásticas na

euforia do moderno e inicia-se um período de preocupação com a preservação. De 1980 a

2000, a reinvenção urbana - já a cidade contemporânea – que, como tratado no início

deste trabalho, é o período da pluralidade, de fusão do mercado e poder público, e aqui

iniciam o planejamento estratégico. (Ibid.)

Para Leila Vasconcelos e Maria Cristina Mello, (2006) a preocupação de que as renovações

citadas acima poderiam romper com as características do tecido urbano, o que levou a

organização do International Council on Monuments and Sites (Icomos) a “elaborar cartas

específicas como uma tentativa de construir critérios gerais para solucionar problemas

relacionados com a preservação e conservação desses novos conhecimentos.

(VASCONCELOS; MELO, p.57)

Assim, trataremos a seguir das cartas e autores que consideramos referências para leitura do

objeto desta pesquisa.

Com relação à gestão dos projetos de intervenção, a declaração de Amsterdã (1975) diz ser

responsabilidade do governo local. Porém, a carta de Petrópolis, de 1987, que coloca que as

responsabilidades de tais intervenções devem ser desenvolvidas pelas três instâncias do

governo, a federal, a estadual e a municipal.

A Carta de Quito, de 1967, demonstra a importância do turismo nos bairros ou cidades

históricas para as economias de algumas cidades e lembra também da cooperação dos

interesses privados e civis na formulação destas intervenções. O que consideramos

cuidadoso, pois uma vez que o projeto é desenvolvido visando turismo, a cidade pode se

tornar apenas um mercado e não um espaço de interação entre pessoas e atividades.

Tratando-se de como deve ser a implantação de tais projetos, a carta de Petrópolis de 1987

propõe que as intervenções não podem apenas intervir com uso cultural e sim, priorizar o

uso misto, principalmente o que dá suporte ao trabalho e ao cotidiano, como descrito na

própria carta a seguir:

25

“Sendo a polifuncionalidade uma característica do Sitio

Histórico Urbano, (SHU) sua preservação não deve dar-

se à custa da exclusividade de usos, nem mesmo

daqueles ditos culturais, devendo, necessariamente,

abrigar os universos de trabalho e do cotidiano, onde se

manifestam as verdadeiras expressões de uma sociedade

heterogênea e plural”. (1º Seminário Brasileiro para

Preservação e Revitalização de Centro Históricos, 1987,

p.1)

A carta de Lisboa (1995) também define a importância do uso misto, porém acrescenta que

as reabilitações devem colocar como preocupação central o homem e se preocupar com a

sua condição de vida. Para tanto, deve ser avaliado o uso habitacional no centro histórico,

se existe habitação e população consolidadas ou não, qual o tipo de ocupação, se possui

grupos marginalizados que precisem de uma atenção maior, e por fim, quais as atividades

terciárias que possuem.

Após essa preocupação com a preexistência do uso habitacional é que fica possível propor

uma reabilitação que manterá o máximo do existente, assegurando as relações de

vizinhança e mantendo a função residencial da população consolidada, garantindo então a

historicidade ativa. Deve-se também ter preocupação com a troca de informações, com as

pesquisas históricas e sociológicas que garantam a preservação da identidade.

“Sendo a preservação da identidade dos Núcleos

Históricos, expressa pelo seu patrimônio edificado

cultural e social, é indispensável que as operações de

reabilitação urbana sejam apoiadas pelas pesquisas

histórica e sociológica, perspectivadas numa dialética de

integração. (1º Encontro Luso-Brasileiro de Reabilitação

Urbana Lisboa, 1995, p.2)

Além de a necessidade para manter o significado e a historicidade, a preocupação com a

população existente enraizada deve ser levada em conta, devido às possíveis mudanças

físicas e econômicas do território como apresentado no Manifesto de Amsterdã a seguir:

“Sua restauração deve ser conduzida por um espírito de

justiça social e não deve ser acompanhada pelo êxodo

de todos os habitantes de condição modesta. A

conservação integrada deve ser, por isso, um dos

pressupostos do planejamento urbano regional”.

(Congresso do Patrimônio Arquitetônico Europeu e

Conselho da Europa, 1975, p.3)

26

Seguindo com a preocupação de permanência da população local levantada nas cartas

acima, principalmente a Declaração de Amsterdã (1975), nota-se que não pode deixar de

ser abordado, no que diz respeito a intervenções locais, as possibilidades dos projetos

potencializarem a exclusão social e não irem ao encontro do desenvolvimento e aos

interesses da sociedade. Isso ocorre, uma vez que a qualificação da área atrai serviços

novos, edificações financiadas pelo mercado imobiliário e setores da iniciativa privada que

privilegiam o retorno de capital em oposição aos interesses sociais e de preservação do

patrimônio edificado, coloca Somekh e Campos abaixo.

“Nesses projetos, o risco de potencializar os efeitos

excludentes da urbanização contemporânea, que

caracteriza os grandes projetos urbanos estratégicos das

últimas duas décadas, coloca em questão a capacidade e as

limitações do poder local no quadro da globalização”

(SOMEKH e CAMPOS, 2005, p.1)

Neste sentido, Nobre (2009) explica a reconstrução do tecido urbano no pós-guerra, em

meados de 1950, e o questionamento dez anos depois, devido à população de baixa renda

que estava sendo removida com os projetos de intervenção urbana. A década de 70 já foi

marcada pelos programas de reabilitação, onde o programa de Bolonha se destaca, uma vez

que a Prefeitura envolveu a população de baixa renda. Porém, na década de 80, com a crise

do petróleo e a ascensão do neoliberalismo, as cidades começam a criar concorrência entre

si, o marketing urbano e o planejamento estratégico sobrepõem-se às políticas que existiam

e os projetos urbanos tornam-se projetos elitistas.

Na mesma busca da possibilidade de um projeto menos excludente, Mongin (2009) coloca

que os Estados Unidos e a França possuem três ações estratégicas para reduzir os

problemas sociais, políticos e econômicos no território. São elas: a dispersão, que visa

repartir o fardo das populações em dificuldade com outros; a atratividade, que significa

atrair riquezas externas para a área, e por fim, a promoção individual, que visa mudar as

condições dos habitantes ali assentados. Assim, para ele é possível considerar a terceira

ação de fato, como a única que assegura vantagem à população, pois se ela privilegiar a

política territorial, a prioridade deixa de promover a elevação da condição social daquele

grupo.

Além da condição social apresentada anteriormente, Campos e Somekh (2005) apontam

diretrizes de usos que dão a possibilidade de o projeto ser menos excludente. Seria este

então, um projeto articulado, que além de pensar no espaço construído, deve gerar

27

emprego, habitação, infraestrutura e serviços para outras formas de renda, que traria não só

qualidade ao espaço urbano e qualidade estética com o desenvolvimento local.

Diante destes contrapontos, cabe também compreender como a legislação e os planos de

massas podem dar diretrizes aos projetos que serão desenvolvidos no solo privado sem que

interfiram na liberdade do proprietário, mas também que sejam projetadas em benefício da

sociedade, por fazerem parte de uma intervenção coordenada pelo poder público.

Entretanto, os projetos em centros históricos possuem menos solos disponíveis a novas

edificações, o que leva à necessidade de avaliar a intervenção do patrimônio no âmbito

urbano.

Assim, é preciso buscar valores que tragam benefícios aos moradores existentes, como

habitação de interesse social, empregos, participação da população nas decisões e mais do

que isso “é fundamental criar instrumentos que permitam aos municípios onerar

fiscalmente esses remanescentes e exercer controle democrático sobre o destino e a

utilização dos mesmos. ” (CUENYA, 2013, p.49)

A leitura de opiniões e considerações sobre projetos urbanos levantadas até aqui nos

mostra que estes projetos são desenvolvidos com o objetivo de melhorar a imagem das

cidades, mas que existem diversas maneiras de executá-los, excludentes ou não. Com

relação aos atores, identificou-se que a gestão deve ser interdisciplinar, às vezes

incorporando todas as instâncias do governo, normalmente combinando agentes públicos e

privados. É consenso que o cidadão deve ser à base do projeto e a participação social é

imprescindível.

Concluindo a questão dos Projetos Urbanos, entendemos que a promoção do cidadão é

necessária e isso se dá através de um projeto, articulando-se a proposta do espaço

construído com empregos, habitação, infraestrutura e serviços. A respeito dos usos, por se

tratar de áreas centrais, é indispensável que o projeto esteja apoiado em pesquisas históricas

e sociológicas. Porém, o uso cultural não precisa ser único e deve sim, priorizar o uso

misto, principalmente o que dá suporte ao cotidiano.

Até aqui, caracterizou-se a cidade contemporânea, as cidades-globais e o conceito geral de

projetos e intervenções em centros urbanos, que são capazes de nos auxiliar na leitura do

objeto central desta pesquisa. O que nos falta é conhecer a conformação do território e

quais são as regulações e programas do governo que transformaram a área central de São

Paulo, até o momento em que surgem os primeiros projetos de intervenção.

28

1.3 Área central a caminho das três propostas de intervenção

A conformação da área central de São Paulo passa por dois períodos principais, o primeiro

demonstra a importância que ela teve no comércio de café no Império. Era nesta região,

ponto de parada da viagem do café do interior, região do Vale do Paraíba, para o

escoamento no porto no litoral. A partir daí, a cidade começa a se povoar e principalmente

com a implantação da ferrovia, a gerar a expansão geográfica da cidade e colocá-la, com o

acúmulo de capital, no cenário econômico e político do país.

No entanto, em meados de 1880, passa por transformações na estrutura social devido à

preferência do mercado mundial nos países preferencialmente produtores de matéria prima

e consumidores de produtos manufaturados. Os países europeus, EUA e Japão, em

crescente industrialização naquele período, viam suas cidades crescer e aumentar a

necessidade de alimentos para a população que começava a inchar as cidades. (ROMERO,

1976. 2ed.2009)

Consequentemente, nesta relação de vendas e compras de produtos, surgiam então novos

serviços e bancos na cidade. Estas mudanças atraíam cada vez mais imigrantes e a

população da zona rural mudava para as cidades, que por sua vez ocupavam as habitações

da área central e os grandes casarões tornavam-se insalubres cortiços. Estas habitações

fazem as elites começar a sentir necessidade de sair dos centros e a criar novas áreas ao

redor dos mesmos, como os novos loteamentos dos Campos Elíseos e de Higienópolis,

onde além de deixar a insalubridade, podiam fazer com que a antiga aristocracia sentisse

um pouco do campo e a nova se estabelecesse, imitando em suas novas residências os

estilos de construção europeu. “Na década de 1850, Higienópolis e Campos Elíseos já

abrigavam os palacetes mais importantes da cidade [...]” (SIMÕES, 2004, P.72)

A segunda parte da conformação territorial da área central de São Paulo aparece quando a

cidade começa a entrar no cenário econômico no país. Além de ter que se estruturar

socialmente, começam a surgir discussões de como deveria ser espacialmente a cidade que

daria suporte a este centro econômico. Então, após embates entre os projetos de Vitor

Freire e Silva Telles, em 1911, é contratado Joseph-Antonie Bouvard para aconselhar e

propor um projeto para a área.

Bouvard chega a São Paulo e seu projeto leva como proposição desenhos do espaço

público mais orgânico, com alterações no sistema viário e novas centralidades. Assim, o

plano original levava quatro linhas de ação 1. Parque do Anhangabaú, 2. Várzea do Carmo,

29

3. Centro Cívico e 4. Avenida de comunicação do Centro com os bairros. A linha

prioritária que a Prefeitura levou adiante para execução foi a intervenção no Vale do

Anhangabaú, intervenção esta que foi fator condicionante para transformar, qualificar e

crescer a região de São Paulo, influenciando na conformação da área no cenário atual.

(Ibid.)

Entre 1926 e 1930, com o Plano de Vias de Prestes Maia, a área central toma importância,

uma vez que o plano partia de um sistema de vias radio concêntrico e colocava no primeiro

anel o centro novo e o centro velho, mais precisamente o Vale do Anhangabaú como

ponto de partida.

Estes investimentos na região central fizeram com que o centro se valorizasse e tivesse um

forte crescimento populacional, tornando-o cada vez mais denso e com o trânsito intenso.

Em meados da década de 70, as políticas para o centro foram caracterizadas por diretrizes

que visavam a restrição ao adensamento, a preferência ao transporte coletivo em

detrimento do individual e a prioridade de passeios públicos aos pedestres, tudo isso

acompanhado de políticas que apoiavam a desconcentração da área central com a opinião

de que assim chegariam ao descongestionamento. (CASTRO, 2003)

Para Villaça, (2001) os anos 70 foram o período de maior crescimento da cidade de São

Paulo. A cidade solidificava-se como industrial e as indústrias se instalavam no Brás, na

Mooca e no Bom Retiro, do lado leste da região central. Já o lado oeste, na região de Santa

Cecilia, Higienópolis e Campos Elísios, era tomado por palacetes, o que nos mostra que a

elite caminhava no sentido oposto ao da região fabril, abandonando o centro da cidade

mais uma vez. Para o autor, como já citado no início deste capítulo, as elites migram e

levam consigo os serviços e o comércio da antiga localização. E, além disso, como o centro

é a área mais importante da cidade e a elite não faz mais parte dela, lança-se mão da

ideologia de deterioração para transferir a importância da cidade para a sua nova

localização.

“A verdade é que a nova mobilidade territorial, (...), aliada à

conveniência de acessibilidade das burguesias e à produção de

bairros novos por parte do capital imobiliário, é que impulsionou

o abandono dos centros tradicionais. Não foi nem o

congestionamento, nem a poluição, nem a idade”. (VILLAÇA,

2001, p. 346)

30

Para Reis, (2006) o esvaziamento da área central da cidade de São Paulo vai além do

deslocamento da elite, passa por um processo de urbanização acelerada na segunda metade

do século XX, em que a população urbana cresceu em 800%. O autor aponta, então, para

uma urbanização dispersa que vem ocorrendo no mundo, devido à infraestrutura de

transporte e de comunicação e que no “Brasil, esse processo teve impulso durante o

governo Kubitschek, entre 1955 e 1960”. (REIS, 2006, p.25)

Perceberemos mais à frente, que este período antecede em dez anos as políticas de

descentralização do Governo Municipal. É nesta época que se inicia a industrialização das

cidades do ABC, demonstrando, realmente, o crescimento de uma cidade dispersa com

novas centralidades, apontado no início deste capítulo como uma das razões de

esvaziamento dos centros. Reis (2006), assim como Villaça (2001), definem que para a

viabilidade destas novas centralidades, era preciso a implantação com grande força de

serviços, comércio e habitação.

Na figura 1.2, a seguir, estão representadas a região metropolitana em 1962 e 2001, onde é

possível notar este processo de urbanização dispersa apontado por Reis.

31

Figura 1.2 - Mapa de Expansão da Região Metropolita de São Paulo

Fonte: REIS (2006)

Reis (2006) ainda aponta que não podemos atribuir o esvaziamento desses espaços apenas a

novas formas de urbanismo e que as transformações sociais são fundamentais neste

processo. Assim, explica que o uso do automóvel em detrimento do transporte público fez

com que as pessoas andassem menos a pé, acabando com as oportunidades de comércio

nos percursos. E que a área central sempre foi o lugar das atividades culturais ou de lazer, e

que nos anos 60 deixa de ser única, pois concorre com o “deslocamento das formas de

entretenimento para dentro das casas, com a generalização do uso das televisões”. (REIS,

2006, p.6)

Desta maneira, entendemos que tanto as decisões de política urbana para a

descentralização, como as mudanças de deslocamento da elite no sentido sudoeste e os

novos padrões sociais suscitaram na transformação do centro. Porém o histórico dos

planos urbanísticos, do zoneamento e dos programas de governo, também faz parte da

A comparação entre os dois mapas permite identificar o crescimento da região metropolitana de São Paulo entre 2001 e 1962.

32

transformação deste cenário. Notaremos ao longo deste histórico que vinculado ao plano

urbanístico existia sempre um programa do Governo destinado à área central, onde ambos

se completavam.

Um dos primeiros planos urbanísticos para São Paulo, o Plano Urbanístico Básico (PUB)

de 1969 até 2002, tratou basicamente das questões de transporte, conferindo à área central

o caráter de centro metropolitano, propondo assim, que fosse uma área de forte

verticalização, alta densidade com ocupação de comércio e serviços próximos aos eixos de

transporte.

O Plano seguinte era o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI), de

1971. Este plano também apresentava propostas vinculadas ao transporte, principalmente o

coletivo e de massa, propondo um forte adensamento nos corredores. Por outro lado,

mesmo visando à otimização do transporte, ao invés de continuar com a proposta de

intensa verticalização do centro, olha para a região com a necessidade de descentralizar as

atividades terciárias, direcionando-as aos bairros lindeiros. Concomitante a ele, foi

apresentado o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), de 1971. Nele,

mantinham-se as mesmas propostas do PMDI, porém acrescentavam-se os indicadores de

coeficiente de aproveitamento e a taxa de ocupação. Esta é a primeira vez que aparece uma

lei específica de zoneamento, a primeira Lei é a 7.688 de 30 de dezembro de 1971, que

regula o plano e a segunda é a Lei 7.805 de 01 de novembro de 1972. (CASTRO, 1998)

Ainda em 1971, foi apresentado um dos primeiros programas para o centro, o Programa de

Ação imediata de transporte e tráfego (PAITT), desenvolvido pela Secretaria de Economia

e Planejamento e pela Secretaria de Transportes. Neste, foi notado o desequilíbrio das

atividades econômicas na área central comparado às demais, propondo a descentralização

das atividades urbanas. O programa tornou-se um estudo técnico composto por dois

volumes. O primeiro concluiu a “necessidade de uma coordenação planejada dos diferentes

órgãos e níveis do governo” e apresentou dados sobre “ocupação do solo, tráfego de

pessoas e veículos, número e modalidade de viagens”. Já o segundo relatório apresentou

“um plano de qualificação viária; recomendações de melhoramentos nos corredores

formados pelas artérias, um plano de circulação para área Central, um programa de

implementação” e a descentralização prévia da região central para Luz e Bela Vista. (Ibid.)

Até aqui, tanto os planos urbanísticos e o plano diretor de 1971, como o programa

proposto para a área central, propunham a descentralização dos serviços terciários para

33

bairros na proximidade. Isto, como resposta ao diagnóstico de que a área central vinha

sendo fortemente adensada e com problemas de trânsito.

Após três anos da apresentação do PAITT, foi desenvolvido um documento com o título

Rua de Pedestres, pela Cogep em 1974 e o Ação Centro, pela Companhia de Engenharia de

Tráfego (CET) em 1976, ambos visavam organizar a circulação da área central e o conflito

entre veículos e pedestres: o primeiro propunha calçadões, enquanto o segundo propunha

o desestimulo ao automóvel particular, uma rua exclusiva para ônibus com táxis e outras

para pedestres.

Concomitantemente aos documentos da Cogep e CET, em 1975, foram produzidos mais

quatro documentos pela Cogep levando-se em conta as questões do centro de São Paulo.

Foram nomeados de Projeto Centro – Investigações Preliminares. O Projeto Centro, de

1975, consistiu em quatro relatórios de trabalhos desenvolvidos pela Cogep, que propunha

novos modelos para urbanizar a área. O primeiro volume indicava o estímulo habitacional

no centro, em oposição à expulsão das atividades econômicas dos planos anteriores. Já o

segundo, se preocupou em classificar a área visando um novo modelo de reurbanização. O

terceiro priorizava o pedestre e o transporte público, e por fim, o quarto, que orientava os

estacionamentos, propondo a não construção de mais edifícios verticais de estacionamento.

(CASTRO, 2003)

Apenas um ano após este volume ser apresentado, em 1976, foi organizado outro encontro

desenvolvido pela própria Cogep, o Seminário de Debates sobre a Área Central de São

Paulo, que resultou também num documento em 1978. De acordo com Castro, (1998) o

documento fora uma síntese de todas as questões levantadas até o momento. Mais do que

isso, ele se contrapunha a pontos do plano diretor e criava sua própria proposta para o a

região diante de sua complexidade, inclusive voltando-se para a área, considerando-a dentro

do contexto metropolitano. O documento, de políticas mais globais, atuava sobre dois

setores básicos: o de infraestrutura e o social. Propunha manter a preexistência dos serviços

tradicionais, como turismo, finanças e setor jurídico. Recomendava, também, ordenar as

atividades no interior das quadras ou em corredores de transporte coletivo conforme seu

uso, pensando na expansão das funções centrais para a periferia. Já as diretrizes eram

compostas por três principais itens, revalorização do espaço público, adesão de calçadões

ou galerias e pôr fim à organização do transporte e pedestre para descongestionamento.

Nota-se que o tema transporte foi citado intensamente acima, porém é em meados de 1970

e início dos anos 80, que o assunto transporte e circulação ganha intensidade na área

34

central. Isto ocorre devido a duas principais ações, a primeira delas, o estudo Terminais na

Área Central, desenvolvido pela Emplasa em 1980, e a segunda, as construções do metrô

na área.

O estudo de terminais foi amplo, passando pela classificação dos usos do solo, dos

movimentos dos usuários na área e dos tipos de terminais, recomendando finalmente, a

redução de pontos iniciais e finais na área central, movendo-os para o entorno da área, e a

minimização de percursos a pé entre terminais. Mesmo o estudo tendo sido feito com

utilidade específica, o estudo associou o uso e a ocupação do solo e circulação de pedestres

com a reorganização do transporte público.

Simultaneamente ao estudo, começaram as intervenções que demonstraram ser mais

concretas e palpáveis até aqui, pois iniciaram as inaugurações das estações do Metrô na área

central. Foram elas: Sé (1978), Pedro II (1980), República (1982) e Anhangabaú (1983). A

transformação foi além das intervenções físicas. Na visão de Raquel Rolnik (2003) a

construção do metrô (que atraiu para o centro terminais de ônibus), ocorrera ao mesmo

tempo em que era disseminado o carro particular com a chegada das montadoras ao Brasil,

o que tornou o transporte público a locomoção usada pelos mais pobres. Assim, o centro,

que havia implantado calçadões como já visto, transformou as principais ruas centrais de

uso apenas de pedestre e fez com que fosse então “lançadas as bases para uma

popularização do centro e o abandono progressivo pelas elites”. (ROLNIK, 2003, p.46)

No momento em que eram implantadas as estações de metrô e posteriormente ao Plano

Diretor de Desenvolvimento integrado (PDDI), é apresentado, em 1985, o Plano Diretor

do Município de São Paulo, que ficaria em vigor até 2000. Porém, em 1991 é proposto um

novo plano na gestão da prefeita Luíza Erundina.

O Plano Diretor de 1985 aponta pela primeira vez a estagnação do Centro e a redução da

população residente em função do deslocamento para a região da Av. Paulista. Também

aparece pela primeira vez a possibilidade de modificação na Lei de Zoneamento efetuada

através das Operações Urbanas. As operações viabilizariam a proposta principal para a

área, que era o adensamento e além disso, a possibilidade de habitações populares,

equipamentos coletivos e a aceleração nas transformações físicas da área. As ações pontuais

seriam: um projeto de reurbanização, integrando o Parque D. Pedro à vertente leste da

colina; um projeto urbano visando ao adensamento populacional; um projeto de renovação

urbana do bairro do Brás; a implantação de um projeto urbano no Bairro da Ponte

35

Pequena, um projeto de reabilitação para o Vale do Anhangabaú e a implantação de um

projeto urbano no Largo de São Francisco, visando abrigar um terminal de transportes.

Já o Plano Diretor de 1991, com relação à área central, mantém a proposta de operação

urbana e a preocupação com o transporte público. Começam, porém, a aparecer

instrumentos e termos que, até então, não apareciam em planos urbanos e seriam essenciais

à formulação dos projetos e programas que serão apresentados neste trabalho. Passam a

existir as definições de ZEIS, de Outorga Onerosa, que se preocupa nitidamente com o uso

residencial na região, que aparecerá na Operação Urbana Centro, destinando através do

zoneamento 77% da área destinado a projetos residenciais e 23% aos serviços e ao

comércio. O que mais chama atenção no texto do plano diretor são as estratégias com

relação à situação global e que pontua mais de uma vez a necessidade de projetos sociais

para a área central.

Por último, em 2002, é desenvolvido o Plano Diretor Estratégico, (PDE) de 2002 e

Zoneamento, de 2004. Uma vez que esta gestão cria as subprefeituras, é a primeira vez que

o zoneamento é apresentado através de Planos Regionais Estratégicos e o que abrange a

área central é o da Subprefeitura da Sé e uma parte da Mooca. A área central neste plano,

com base na desvalorização e esvaziamento da área, insere como prioridade os programas

do governo que trataremos neste trabalho, como o Procentro, Ação Centro, PRHI e

Operação Urbana Centro e prevê melhorias da circulação, do ambiente urbano e da

mudança do perfil econômico. Também propõem a diversificação de usos, os projetos de

habitação social, as ações para a população de rua, os usos de alta tecnologia, e tratando-se

de uma área com a concentração de patrimônios históricos, aponta a necessidade de

preservação da identidade cultural e apoio ao turismo. Considerando o PD anterior,

mantém a outorga, transferência do potencial construtivo e as ZEIS, porém acrescenta

outras zonas que destacaremos aqui, necessárias para a leitura deste trabalho, como a

ZEPEC (Zona Especial de Preservação Cultural) que visa promover e preservar edifícios e

atividades culturais em uma determinada área; a AIU (Área de Intervenção Urbana) que

delimita uma área com potencial para desenvolvimento de um projeto específico e por fim,

a necessidade de criar na Projetos Estratégicos de Intervenção. (LM 13.430/2002 e LM

13.885/2004)

Resumindo, o PDE 2002 e o Zoneamento de 2004, preveem o uso misto, a inclusão de

habitações sociais e já começam a olhar para o centro com a necessidade de ações

36

estratégicas, de ações sociais e de projetos urbanos. Perceberemos que os projetos a serem

analisados, mais à frente, neste trabalho, estavam previstos e inclusos nestas regulações.

Desta maneira, os programas e projetos citados até aqui apontam como foi o processo de

transformação do centro, onde podemos identificar três etapas. A primeira, de

consolidação do centro original da cidade, chegando ao seu apogeu caracterizado por uma

forte verticalização e popularização, que levou a um segundo momento de deslocamento

das elites e descontração das atividades terciárias, devido a uma série de regulações e um

processo de crescimento das metrópoles que cria novas centralidades fazendo com que as

áreas centrais percam a sua hegemonia de poder político e econômico. Assim, passa-se a

um terceiro momento, de previsão em regulações e projetos que visem a reabilitação da

área.

Foram várias as propostas de requalificação para o centro, identificamos neste contexto

três grandes iniciativas de intervenção. Iniciativas estas, com um objetivo geral similar, a

reabilitação da área central, mas que são construídas de formas diferentes e que se

sobrepõem temporalmente como é possível ver na figura 1.3 a seguir.

Figura 1.3 – Cronologia desta pesquisa

Fonte: Elaborado pela autora

A Operação Urbana Centro, Lei de 1997, que dá incentivos à iniciativa privada e flexibiliza

o zoneamento mediante contrapartida, visava “a volta” de investimentos para o centro e a

captação de recursos para melhorias na área. O segundo é o programa Ação Centro

(iniciado em 2002), um programa que, através de um financiamento externo, previa

investimentos e melhorias em diversas disciplinas que envolvem o centro e por fim, a

terceira iniciativa foi o projeto Nova Luz (iniciado em 2005), que começa como um projeto

de redesenho do ambiente urbano, através de uma lei de incentivos e posteriormente, de

concessões urbanísticas.

37

Diante destas três propostas e do referencial teórico levantado que aponta que as cidades

contemporâneas são caracterizadas pela simultaneidade de fatos dentro de uma

urbanização dispersa e fragmentada que geram novas centralidades e que fizeram as áreas

centrais perderem seu valor econômico e prestígio. Mediante este cenário e pela

necessidade que as cidades globais possuem de se promover, são propostos projetos

urbanos que visam melhorar a imagem destes centros urbanos.

Assim, são desenvolvidos projetos de melhorias que envolvem regulações específicas, a

parceria do Estado com o privado, a recuperação do ambiente urbano, a reforma das

edificações existentes e as propostas de novos serviços. Para que seja menos excludente, a

pesquisa aponta para a importância de um mix variado de atividades: o uso habitacional

para diversas rendas, as leituras das preexistências e principalmente a participação social

que apontará as reais necessidades e os caminhos para a geração de empregos e o

desenvolvimento do local para promoção do morador.

Assim, com base neste aporte teórico e nos antecedentes da área central de São Paulo, a

pesquisa se propõe a partir daqui, a levantar o cenário em que estes três projetos (Operação

Urbana Centro, Ação Centro e Nova Luz) foram elaborados, seus objetivos e estratégias

para financiamento, os atores envolvidos e possíveis resultados físicos e econômicos

obtidos.

38

CAPÍTULO 2

2- Operação Urbana Centro

Conforme levantamento apresentado no final do capítulo anterior, trataremos aqui da mais

duradoura proposta de intervenção desta pesquisa, a Operação Urbana Centro (OUC).

Este é um instrumento legal que visa promover melhorias para a área central,

proporcionando a qualidade de vida da população que ali fizer uso, seja dos habitantes ou

da população transitória, através de progressos no transporte, na qualidade do espaço

público, na preservação dos patrimônios e na implantação de novos serviços e nas

atividades de cultura e lazer. Tendo como pano de fundo que a lei deve “criar condições

que forneçam a importância da área central para a metrópole de São Paulo”. (PMSP; SP

Urbanismo, 2010, p.1)

A lei que regulamenta a OUC é a de no. 12.349, de 6 de junho de 1997, que está em vigor

até a atualidade e devido a vigência por um longo período4, passaram por sua comissão e

grupo técnico as discussões sobre outros programas, ações e legislações que intervieram no

centro de São Paulo, inclusive os outros dois projetos que trabalharemos nesta pesquisa.

Este capítulo apresentará os antecedentes que levaram à formulação da lei, qual a relação

do histórico de atividades no centro com a OUC. Também apresentará seus objetivos,

diretrizes, instrumentos, como foi o processo de transformação ao longo da sua aplicação,

os resultados obtidos, suas particularidades perante as demais operações e os aprendizados

ao longo de 18 anos de implantação.

A pesquisa foi feita com base nas atas de reuniões disponibilizadas pela Prefeitura, jornais

de grande circulação, uma leitura individual com relação à lei e entrevistas com os atores

envolvidos, com o propósito de reconhecer como a OUC olhou para o centro e o que

podemos extrair destes 18 anos de implantação.

4 Desde o início de1997, até este trabalho finalizar, são 18 anos de implantação da Operação Urbana Centro.

39

2.1 A origem da Lei

A OUC representa a reformulação da Operação Urbana Anhangabaú (OUA), promulgada

através da Lei Nº11.090 de 16 de setembro de 1991 com vigência até 1994. Foi a primeira

iniciativa para a área que envolvia a parceria público privada e tinha como objeto de

intervenção a área do Anhangabaú (ver figura 2.1).

Figura 2.1 – Mapa do Perímetro da Operação Urbana Anhangabaú

Fonte: Elaborado pela autora com informações da Lei Nº11.090 de 16 de setembro de 1991, em base cartográfica do SEMPLA/2003

A OUA foi uma das diversas ações direcionadas ao centro no governo da prefeita Luíza

Erundina (1989/1992). Além da OUA, a prefeita levou a sede da Prefeitura do Parque do

Ibirapuera para o Palácio das Indústrias, na região do Parque D. Pedro II; criou concursos

públicos em bairros próximos do centro, como Bexiga e Brás e finaliza as obras de

40

reurbanização do Vale do Anhangabaú, iniciada na gestão de Jânio Quadros (1986/1989).

(NOBRE, 2009)

Como já apresentado na contextualização deste trabalho, foi no plano diretor de 1985 que

são atribuídas pela primeira vez propostas de mudanças na lei de zoneamento visando à

transformação de uma área através da Operação Urbana Centro. Desta maneira, entendia-

se que na área central, especificamente, as restrições da Lei de Zoneamento eram

obstáculos para atingir a “melhoria e a valorização ambiental da área de influência imediata

do Vale do Anhangabaú”. (SÃO PAULO LM 11.090/1991).

Na lei da OUA vinculavam os objetivos de implementar obras de melhorias urbanas com o

mecanismo de incentivo de investimentos da iniciativa privada. As ações de melhoria

tratavam-se de: melhorar a qualidade de vida, incentivar o aproveitamento de imóveis

vazios e a preservação do patrimônio histórico.

Foram usados quatro mecanismos de incentivos, descritos aqui com base na Lei Nº11.090.

O primeiro “modificava índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e

subsolo”, o que permitia exceções de zoneamento. O segundo permitia “cessão onerosa de

espaço público aéreo ou subterrâneo, resguardado ao interesse público”, cujo objetivo era

organizar o passeio público entre as quadras extrapolando o limite de lote a lote. O terceiro

permitia a “regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo

com a legislação vigente e concluídas” até a data da publicação da lei. Já o quarto e último,

aceitava a “transferência de potencial construtivo” para imóveis tombados. Assim, os três

primeiros eram beneficiados mediante a contrapartida financeira que seriam depositadas

em conta vinculada à operação urbana e utilizadas para melhorias nos espaços públicos. Já

o quarto mecanismo traria benefício ao proprietário de imóvel tombado, uma vez que

permitia o dono a vender o potencial construtivo excedente do seu imóvel a outro que

tivesse a intenção de melhorar o seu potencial construtivo, porém o valor aferido na

transação era obrigatoriamente destinado à conservação do imóvel histórico. (SÃO

PAULO LM 11.090/1991).

Castro (1998), aponta que após os três anos de vigência da lei, quando ela expira, apenas

cinco propostas haviam sido protocoladas, com a arrecadação total de aproximadamente

R$ 4 milhões. Por outro lado, permitiu regularizações onerosas, conforme destacado em

relatório de reunião realizada no Departamento do Patrimônio Histórico.

41

“OU Anhangabaú: despertou pouquíssimo interesse em investidores para a recuperação da

área, mas permitiu várias regularizações onerosas (mediante pagamento de contrapartida à

PMSP) que renderam caixa de R$8 milhões, depositados em conta da EMURB.” (PMSP;

SMC; DPH, 2001, p.2).

Para a arquiteta Eneida Heck, “a OUA foi uma espécie de experiência”, isso porque ainda

tinham receio de como ela funcionaria e então delimitaram um perímetro menor. Para ela,

este posicionamento foi “ingênuo”, pois a relação da delimitação do perímetro (muito

pequeno) com um restrito estoque para trabalhar, e a quantidade de obras propostas na lei

eram incompatíveis. Porém, foi essencial a experiência para definição das diretrizes da

OUC e demais Operações Urbanas consorciadas que viriam mais à frente. (Eneida Heck,

entrevista)

Concomitantemente ao período de vigência da OUA, foi concebida a Associação Viva o

Centro (AVC), associação formada por representantes da iniciativa privada que lutavam

pelos seus interesses de “revalorização da área para usos econômicos das classes médias e

altas”. (PÓLIS/CARE, 2008, P. 14).

A AVC desenvolvia estudos, projetos, debates e publicações, como o Seminário

Internacional Centro XXI realizado com a Fundação para a Pesquisa Ambiental (Fupam),

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo FAU/USP e

Habitat5. Mais à frente, a associação faria parte da comissão da OUC, onde através das Atas

da comissão e demais relatórios de outros programas da prefeitura, podemos perceber o

frequente interesse dela em melhorar a acessibilidade de automóveis e embelezamento da

área central.

“Historicamente a AVC se posicionou a favor do embelezamento

dos espaços públicos, da instalação de grandes equipamentos

culturais, da priorização do uso do Centro para turismo cultural e

de negócios, do policiamento e da zeladoria urbana, da

intensificação dos usos administrativos, do aumento de

acessibilidade de automóveis. ” (PÓLIS/CARE, 2008, P. 14)

5Habitat – Agência da ONU para desenvolvimento das cidades.

42

Tal associação também esteve vinculada a futuros programas e comissões do município,

como a comissão Procentro, criada através do Decreto nº 33.390/1993 e o Programa

Procentro (Programa de Requalificação Urbana e Funcional do Centro de São Paulo)

regulamentado por meio da Lei municipal nº 33.389/1993. Ambos foram criados na gestão

de Paulo Maluf (1993/1996) e tiveram sequência das atividades na gestão de Celso Pitta

(1997/2000) e de Marta Suplicy (2001/2004), com mudanças de foco.

O programa Procentro, citado acima, diagnosticava a deterioração ambiental, a dificuldade

de acesso a estacionamento, a obsolescência de imóveis, a deficiência no estoque e na

segurança. Por isso, propunha diretrizes com o objetivo de “impedir a instauração de um

processo de declínio do Centro da Cidade de São Paulo, através da requalificação do seu

espaço público e privado, de forma a resguardar seus atributos essenciais do centro

metropolitano”. (SÃO PAULO - Suplemento do Diário Ofícial de 15/07/1993)

O perímetro de interesse (figura 2.2) dividia as diretrizes em eixos; o primeiro, de

recuperação do ambiente urbano, em que as propostas eram destinadas à recuperação de

calçamento, iluminação adequada e limpeza pública; o segundo, era de transporte e

consistia em facilidades de acesso a veículos, além de melhorias para pedestre, e por fim o

terceiro, com relação à cultura e lazer, e estudava-se a recuperação de edifícios e incentivos

para tais usos.

43

Figura 2.2 - Mapa do Perímetro do Procentro

Fonte: Elaborado pela autora com informações da Lei Nº33.389/1993, em base cartográfica do SEMPLA/2003.

Os diagnósticos e projetos do Procentro serviram como base para o desenvolvimento da

OUC e do programa Ação Centro, que é objeto de pesquisa no capítulo 3 deste trabalho.

Além do Procentro, em 1996, um ano antes de ser estabelecida a lei da OUC, foi

promovido pela prefeitura, através da SEHAB, um concurso nacional de ideias que iria

selecionar novos conceitos urbanísticos e de legislação para o centro. O edital foi

desenvolvido pelo IAB-SP, pela Comissão Procentro e pelo AVC, o que demonstra mais

uma vez a interferência da associação gerida pela inciativa privada nas ações do Estado. A

proposta vencedora foi da PROMON Engenharia, que ressaltava o caráter simbólico do

centro e a sua relação com a cidade. Assim, tentava ter melhor conexão com os bairros

vizinhos e uma revisão na circulação de pedestres. O projeto, mesmo ocorrendo um ano

44

antes, já colocava que para a consecução dos objetivos da OUC deveria ser criado um

organismo de ampla coordenação, atingindo intervenções diretas (projetos pontuais, obras

viárias e de saneamento) e indiretas (legislação, incentivos, financiamento, isenções).

(CASTRO, 1998)

Nota-se então, que a OUC é desenvolvida no cenário das demais ações geridas por

diversos atores, públicos e privados, que vinham atuando na área central. Ao longo do

capítulo, perceberemos como estes fatos foram referência e até estigma para os futuros

programas.

A OUC é um instrumento legal que visa promover melhorias urbanas na área central da

cidade, seus objetivos visam melhorar as condições de acessibilidade à área central e a

qualidade de vida dos usuários da área, incentivar a preservação do patrimônio, as

atividades culturais, o aproveitamento adequado dos imóveis e infraestrutura existente, a

ampliação e a articulação dos espaços públicos, a diversificação dos usos e o incentivo à

localização de órgãos da administração pública na área. (SÃO PAULO LM 12.349/1997)

A cartilha da OUC coloca como objetivo central a necessidade de reforçar a importância da

área na metrópole de São Paulo tornando-a atraente a investimentos externos, como

podemos ver a seguir:

“O objetivo focal do instrumento é criar condições que reforcem

a importância da área central para a metrópole de São Paulo,

tornando-a atraente para investimentos imobiliários, turísticos e

culturais e consolidando a sua função de centro institucional. ”

(PMSP; EMURB, 1997, p.1 – grifos nossos)

Posteriormente, notaremos que as definições de benefício propostas com base na Lei de

Uso e Ocupação do Solo (LUOS)6 define prioridades de ocupação que direcionem a área

ao aumento do número de habitações, atividades culturais e de turismo, tentando realmente

reforçar sua importância, ao menos cultural, para a área central.

Se pensarmos em outras Leis que regulam as Operações Urbanas, o Estatuto da Cidade as

define como um conjunto de medidas a fim de alcançar transformações urbanísticas,

6 Ao longo deste trabalho, poderão ser encontradas duas abreviações parecidas com relação as Leis de Uso e Ocupação do Solo, são elas LUOS e LPUOS. Isso ocorre porque até o ano de 2009 exista uma Lei específica para parcelamento do Solo, a Lei nº9.413 de 1981. Desta maneira, as Leis de Uso e Ocupação do Solo não precisavam incluir o parcelamento. Porém, em 2009, a lei de parcelamento é revogada e ele é incluso a LUOS que se torna LPUOS - Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo.

45

melhorias e valorização ambiental, conforme descrito abaixo em fragmento do Artigo nº

32:

“Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de

intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público

municipal, com a participação dos proprietários, moradores,

usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de

alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais,

melhorias sociais e a valorização ambiental. ” (BRASIL, 2001)

No caso da Operação Urbana, o conjunto de medidas citadas acima, ou as diretrizes e

instrumentos para atingir os objetivos pré-estabelecidos serão tratadas mais adiante, mas

basicamente são estabelecidas condições de direitos adicionais de uso e ocupação do solo,

mediante a contrapartida financeira que deve ser revertida em investimentos no perímetro

definido para ela.

O perímetro estabelecido de intervenção da OUC tem 663 hectares que incorporam o

Centro Velho e Centro Novo, Brás, Bexiga, Vila Buarque, Santa Ifigênia e Pari, conforme

área amarela na figura 2.3. Comparando o perímetro da anterior OUA com o atual

(também na figura 2.3), pode-se concluir que o acréscimo de área foi expressivo. De acordo

com José Eduardo de Assis Lefèvre, diretor de Operações Urbanas na Emurb na época,

em entrevista concedida à revista Viva o Centro, (1994) diz que o aumento do perímetro

foi subir o número de participação possibilitando um maior retorno financeiro visando

novos investimentos.

Além disso, no Suplemento da Lei que cria o Programa Procentro, colocava-se o interesse

de “ampliar o Perímetro para coincidir com o perímetro adotado pelo Procentro, mudando

a denominação para Operação Urbana Centro” (PMSP, 1993). Assim, era possível garantir

os incentivos da Operação no Programa.

No mapa 2.3 a seguir, é possível notar a sobreposição dos três perímetros, o da OUC, da

OUA que não existia mais e do Procentro, que queria mudar para pode garantir os

incentivos da operação urbana.

46

Figura 2.3 - Mapa do Perímetro da Operação Urbana Centro e Anhangabaú

Fonte: Elaborado pela autora com informações da Lei Nº11.090/1991 e Lei Nº12.349/1997 em base do SEMPLA/2003.

Os diagnósticos do Procentro, os fóruns e debates desenvolvidos pela AVC e o Concurso

Nacional de Ideias, serviram como base para a formatação das necessidades e análises que a

OUC faria do centro. Especificamente, a OUA serviu como referência para a formulação

de incentivos e a delimitação do perímetro que a OUC trabalharia, como veremos na

proposta de Lei a seguir.

47

2.2 A Lei e a gestão da Operação Urbana Centro

Ao longo da pesquisa, procurou-se sistematizar informações com o objetivo de

compreender como são as diretrizes e os instrumentos disponíveis que a Legislação definia,

quais seus alcances e interesses. Ademais, nos questionamos como ela foi gerida de 1997

até hoje, as dificuldades e viabilidades que a comissão e demais atores envolvidos

encontraram.

De acordo com a lei da OUC, o gerenciamento fica a cargo da EMURB, hoje SP

Urbanismo, inclusive a gestão financeira. Para as deliberações, foi criada a Comissão

Executiva da Operação Urbana Centro e um Grupo Técnico de Trabalho. O grupo

técnico, que tem a função de apoiar a comissão executiva, permeia diversas secretarias da

prefeitura, e é composto pela Secretaria de Administrações Regionais, Secretaria de Vias

Públicas, Secretaria Municipal de Cultura, Secretaria Municipal de Planejamento e Secretaria

Municipal de Transportes.

Já a comissão executiva que é responsável pela avaliação de propostas de pedidos à

benefícios, por promover audiências públicas, elaborar diretrizes e estudos, por identificar

formas de atuação do poder público potencializando os objetivos da OUC, contribuir para

a estruturação de programas de habitação, por fazer-se representar junto à Administração

Pública a definir políticas para a área, elaborar o plano de incentivos, decidir sobre a

inversão dos recursos captados e instruir as dúvidas surgidas quanto à aplicabilidade da lei,

é composta por membros das secretarias, da câmara municipal e de entidades variadas.

O gráfico 2.1 a seguir, aponta que a maioria dos membros desta comissão não são da

Prefeitura e sim de entidades civis, o que aparentemente demonstra boa participação da

sociedade. Todavia, a participação na grande maioria são entidades organizadas com

interesses definidos e não movimentos sociais que realmente representam a população

local. Além disso, a comissão é responsável por avaliar as propostas, porém quem

realmente delibera é a CTLU (Câmara Técnica de Legislação Urbanística), órgão também

composto por integrantes da prefeitura e de entidades.7

7 A CTLU é composta pelo Secretário de Desenvolvimento Urbano e representante do Gabinete do Prefeito. As Secretarias: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Secretaria do Governo, Secretaria Municipal dos Negócios Jurídicos, Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras, Secretaria Municipal de Licenciamento, Secretaria Municipal de Transportes, Secretaria municipal de Infraestrutura Urbana, Secretaria do Verde e Meio Ambiente, SP Urbanismo. Representantes do IAB, do SECOV, Sindicato

48

Gráfico 2.1 – Comissão Executiva OUC

Fonte: Gráfico elaborado pela autora com base na Lei Nº 12.349/1997

Percorrendo as atas da Comissão da OUC, nota-se que houve momentos de intensa

discussão sobre projetos estruturadores que ocorriam no centro, contudo em demais

momentos a comissão esteve basicamente envolvida em discutir as propostas de pedido de

benefícios. Até maio de 2015 ocorreram 118 reuniões ordinárias e 18 extraordinárias,

considerando os 18 anos de vigência da lei, chegamos a uma média de sete reuniões por

ano. O que nos chama atenção, pois em pesquisa realizada através de material desenvolvido

pela IAU (Institut D’Áménagement et D’Urbanisme), notamos que em projetos bem

menores, como o Cheonggyecheon Expressa, em Seul que tem 5.093 hectares, foram

realizadas para definição de viabilidade e diretrizes, 1.900 reuniões em aproximadamente

três anos. (IAU, 2013).

Já com relação às diretrizes, no projeto de Lei da OUC, era apresentado um quadro de

quais seriam os projetos desenvolvidos com a captação de recursos. Tratavam-se de seis

eixos de atividades, sendo eles Projetos de reurbanização e viário, Remanejamento,

Implantação de Bulevar, Manutenção, Canalização e Garagens Subterrâneas, como

podemos ver no quadro 2.1 adiante.

da Indústria da Construção Civil do Estado de SP, da Associação Comercial de SP, Federação do Comércio do Estado de São Paulo, Federação das Indústrias do Estado de São Paulo e ASBEA; todos estes com representante titular e suplente. Além destes, integram a comissão o Movimento Defenda São Paulo, o Instituto De Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais – Pólis, a FAU/USP e FAU/Mackenzie, estes apenas com representantes titular.

O gráfico apresenta que a maior porcentagem de membros na Comissão Executiva é formada por instituições que não fazem parte dos movimentos locais, o que nos leva a interpretar que não existe a voz da população.

49

Quadro 2.1 - Programa de Obras na Área Central

Fonte: Anexo ao Projeto de Lei 0100901/93-0 (Operação Urbana Centro)

Porém, quatro anos depois, quando a Lei nº12.349 entra em vigor, o quadro de programa

de obras deixa de ser mencionado e ficam apenas as diretrizes abstratas. Suas propostas vão

desde a melhoria da fruição pública do pedestre, ao estímulo de área verde, à reorganização

do transporte individual e coletivo e conservação dos imóveis históricos, ao incentivo de

novas construções, como garagens e habitação. Com relação a atividades comerciais, se

desestimulava a instalação de comércios já estabelecidos, como comércio atacadista de

cereais, madeiras e frutas, e por outro lado estimulava-se a criação de estabelecimentos 24

(vinte e quatro) horas por dia. (SÃO PAULO LM 12.349/1997)

As diretrizes apontam, primeiramente, a preocupação de melhoria do território e espaço

público através de novos mobiliários, a preocupação com o restauro e a fruição pública

entre quadras. Em segundo lugar, evidenciam interesse em modificar ou diversificar as

Atividade/Projeto Localização

1. Reurbanização

Projetos viários

1.1. Vale do Anhangabaú/complementação.

1.2. Passagens em desnível da Av. Prestes Maia sob a Av.

Senador Queiroz

1.3. Passarela da Praça da Bandeira

1.4. Recuperação dos Viadutos Florêncio de Abreu, Boa

Vista, Martinho Prado

1.5. Parque Dom Pedro II

1.6. Praça Roosevelt

1.7. Casa das Retortas

2. Remanejamento 2.1. Rua Boa Vista

2.2. Rua José Bonifácio entre rua Líbero Badaró e

Anhangabaú

2.3. Rua do Ouvidor

2.4. Praça Dom José Gaspar

2.5. Viaduto do Chá e anexos

2.6. Praça do Patriarca

3. Implantação de

Boulevard

3.1. Rua Xavier de Toledo

3.2. Av. Ipiranga

3.3. Rua Conselheiro Crispiniano

4. Manutenção 4.1. Calçadão existente - Pavimentação, drenagem

superficial, recuperação do mobiliário urbano e paisagístico

4.2. Viaduto Santa Efigênia - Recuperação do piso e

iluminação

5. Canalização 5.1. Microdrenagens do Vale do Anhangabaú

6. Garagens Subterrâneas

ou elevadas p/ veículos

6.1. Construção de novas garagens

6.2. Recuperação das existentes

Programa de Obras na Área Central

50

atividades da região, estimulando novos usos comerciais, a construção de habitações, e

estabelecimentos 24 horas. Por fim, com relação ao transporte, a lei cita a reorganização do

transporte coletivo, mas também a do individual e a construção de garagens, o que nos

sinaliza um interesse maior de retomar o acesso de veículos individuais ao centro após anos

de restrição através do aumento de número de calçadões e novos terminais de ônibus e

estações de metrô.

A arquiteta Eneida Heck da SP Urbanismo, aponta que a lei não especificou as obras que

seriam implantadas e que sobre o quadro de obras ter sido removido, através da experiência

da OUA, notou-se que colocar propostas específicas na lei inviabilizava usar o recurso para

pequenas obras de melhorias, um dos principais objetivos da OUC, como melhoria de

calçadas, iluminação pública ou demais itens pontuais. Ainda colocou as especificidades

desta operação, que ao contrário das demais operações urbanas que possuem grandes

projetos estruturadores, viabilizados através de CEPAC 8 devido a um alto estoque de

potencial construtivo, esta operação tem como objetivo a reabilitação de uma região

histórica e com baixo estoque.

Esta questão não foi abordada apenas no início da operação, de acordo com a 89ª ata de

reunião da comissão, em 2011, quando iam ser definidos desembolsos, o assunto voltou à

tona. Aparentemente essa é uma questão que mostra dificuldade para a comissão definir

para onde serão os desembolsos.

“Lia Mayumi 9 lembrou que a Operação Urbana Centro se

diferencia das demais por não apresentar plano e disposições

específicas definidas por lei. Marco Antônio Ramos de Almeida

sublinhou que todas as secretarias têm suas competências na área

da Operação Urbana Centro, e que a elaboração de diretrizes de

plano seria competência da Comissão Executiva da Operação

Urbana Centro, porém, disse isso conscientizado de que essa

comissão não poderá extrapolar suas atribuições. ” (PMSP; SP

Urbanismo, 2011)

8CEPAC (Certificados de Potencial Adicional de Construção): Este é instrumento que viabiliza o pagamento de Contrapartida para a outorga de Direito Urbanístico Adicional dentro do perímetro de uma Operação Urbana Consorciada. Cada CEPAC equivale a determinado valor de m² para utilização em área adicional de construção ou em modificação de usos e parâmetros de um terreno ou projeto. Estes certificados são emitidos através da SP Urbanismo. 9 Lia Mayumi é arquiteta, funcionária do Departamento do Patrimônio Histórico e representante da Secretaria de Cultura na comissão executiva da OUC.

51

A experiência com a OUA também demonstrou que para reabilitação da área central, o

mecanismo mais importante seria o aumento de incentivos. (Eneida Heck, entrevista)

Desta maneira, foram estabelecidos incentivos de três naturezas, o primeiro que faz

mudanças de coeficientes e índices na LUOS, o segundo que dá concessão onerosa de

exceções à legislação vigente mediante a contrapartida e o terceiro de outorga onerosa para

bens tombados.

Começando nossa pesquisa pela LUOS, os quadros 2.2, 2.3 e 2.4 adiante mostram as

condições de aproveitamento e uso no zoneamento vigente em 1997, quando a Lei entra

em vigor, e posteriormente em 2004, comparado ao que a Lei permite. A OUC,

diferentemente da Lei de zoneamento, define as condições com base nos usos, isso porque

para a Operação, os interesses estão vinculados as atividades julgadas importantes para a

reabilitação do centro.

O quadro comparativo mostra que o interesse na região era de ampliar a capacidade

habitacional, captar atividades de turismo, lazer, educação e cultura, além de aumentar o

número de vagas de estacionamento. Estes usos e interesses vão ao encontro do objetivo

central da Lei de pensar a região como centro institucional da capital, mas aparentam ter

sido desenvolvidos com base no diagnóstico e projetos do Procentro, citado no início deste

capítulo, principalmente no que diz respeito à dificuldade de acesso e estacionamento, pois

a OUC permite muitos incentivos à construção de garagens como o programa anterior

propunha.

52

Quadro 2.2 – Benefícios para uso Residencial

Fonte Elaborado pela autora, com base na Lei 13.885/2004 Cartilha da Operação Urbana Centro – SP Urbanismo – 2010 e Emurb-1997

Quadro 2.3 – Benefícios para uso Misto

Fonte Elaborado pela autora, com base na Lei 13.885/2004 Cartilha da Operação Urbana Centro – SP Urbanismo – 2010 e Emurb-1997

ZONEAMENTO CA TO Vagas

1997Variável entre

2,5 a 3,550% - 80%

a. 1 vaga por habitação com área edificada

até 200m²

b. 2 vagas por habitação com área

edificada superior a 200m² e inferior a

500m²

c. três vagas por habitação com área

edificada superior a 500m²

2004Variável entre

2,5 a 450% - 70% Idem a 1997

Lei 6 limite conforme zoneamento vigente sem exigência

RESIDENCIAL

ZONEAMENTO CA TO Vagas

1997 não se aplica não se aplica não se aplica

2004Variável entre

2,5 a 450% - 70%

Para á área computavel residencial:

a) 1 vaga por habitação e om área edificada

até 200m²;

b)2 vagas por habitação com área edificada

superior a 200m² e inferior a 500m²;

c)3 vagas por habitação com área edificada

superior a 500m²

Para á área computavel não residencial(*)

1) para área construida menor ou igual

100m², 1 vaga a cada 50m² de área

computável ou fração;

2) para área construida maior que 100m², 1

vaga a cada 4m² da área destinda aos

consumidores;

3) 1 vga a cada 50m² de área construida

computável ou fração;

4)1 vaga a cada 35m² de áreaconstruida

compativel ou fração

Lei 6 50% CA=6,0

USO MISTO

* Para comércio de abastacimento de ambito local e de almentação associado a diversão: Itens 1 e 2

Para demais atividades de comércio e serviços: Itens 3 e 4

Os quadros demonstram como os

benefícios da Lei da OUC são aplicados

sobre as Leis de Zoneamento

53

Quadro 2.4 – Benefícios para uso de Hotel

Fonte: Elaborado pela autora, com base na Lei 13.885/2004 Cartilha da Operação Urbana Centro – SP

Urbanismo – 2010 e Emurb-1997

A intenção de atrativo através de benefícios nos índices de coeficiente e ocupação, estava

presente no discurso dos atores envolvidos na criação da Lei. José Eduardo de Assis

Lefèvre, diretor na EMURB, aponta isso em entrevista concedida ao jornal “O Estado de

São Paulo” de 29 de março de 1996, no momento que a OUC ainda estava sendo

desenvolvida, dizendo que: “será possível a construção de um novo Martinelli, cujo

coeficiente de aproveitamento é de quase 20”. (Estado de São Paulo, 1996)

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O quadro demonstra como os

benefícios da Lei da OUC são

aplicados sobre as Leis de

Zoneamento

54

Além deste benefício vinculado ao uso, a OUC oferece incentivo ao remembramento de

lotes, autorizando quando a unificação resultar em um lote com 1.000 m², uma área

construída adicional, livre de contrapartida, correspondentes a 10% da área resultante por

lote remembrado, até o limite de 100%.

Tratando-se da área da cidade com maior quantidade de edifícios tombados como

patrimônio histórico e visando o incentivo financeiro aos proprietários desses imóveis

restaura-los, a lei da OUC viabiliza a venda da outorga onerosa. A outorga é um

instrumento que faz uso da venda do direito de construir um imóvel que não atinja o

coeficiente de aproveitamento máximo. Os recursos da outorga podem ser destinados ao

Fundo Municipal de Urbanização (FUNDURB) para melhorias do espaço urbano, no caso

de imóveis públicos; já no caso de um imóvel privado tombado pelos órgãos de

preservação, o proprietário que venda o potencial, só pode aplicar o dinheiro no restauro

do imóvel envolvido.

A Lei previa que o potencial fosse transferível para outras áreas da cidade, o que foi tido

como inconstitucional pela Procuradoria Geral da Justiça. Para o procurador, a operação

não pode intervir em outra área da cidade, isso porque atingiria a Legislação que rege sobre

a área fora da operação. Esta ação ainda não foi julgada, e os pedidos ficam parados,

inviabilizando os incentivos relacionados à outorga e a transferência de potencial

construtivo. Após isso, ficou definido que a transferência de potencial construtivo só é

admissível para a mesma área ou para outra operação urbana.

Até agora, tratamos de incentivos relacionados ao uso e ocupação do solo que beneficiam a

produção imobiliária ou o restauro, este dois não são mediantes a contrapartida financeira.

Porém, a legislação da OUC também prevê no artigo 4º a possibilidade dos proprietários

de imóveis contidos no perímetro da OUC a apresentarem propostas relativas à

modificação de índices urbanísticos, às características no uso e ocupação do solo, à

regularização da construção e reformas ou ampliações executadas em desacordo com a

legislação vigente e à cessão de espaço público aéreo ou subterrâneo mediante a

contrapartida financeira. Estas propostas passam pela comissão da operação urbana que

verifica o impacto na área e calcula o valor a ser pago pelo interessado e que futuramente é

aplicado a melhorias no perímetro da operação. (PMSP; SMC; DPH, 2001)

O cálculo da contrapartida é feito com base no valor de mercado do imóvel, mediante um

laudo entregue pelo proprietário e avaliado por uma comissão da prefeitura. Já os CEPACs,

55

das demais operações, usam como base de cálculo o valor venal do imóvel, o que torna

mais barata a contrapartida nas demais operações. Aparentemente, no caso de um

investidor ter interesse em um empreendimento nesta operação ou nas outras, escolherá

outra que possua um valor mais baixo. Esta era apenas uma hipótese, que em entrevista

com funcionários da SP Urbanismo, foi confirmada.

Até aqui, foi possível notar que as propostas de incentivo basicamente propõem índices

urbanísticos que visam à atração de investimento no Centro através da iniciativa privada.

De acordo com a revisão de 2010 da “Cartilha da Área Central”, desenvolvida pela SP

Urbanismo, a lei da OUC, “contém um conjunto integrado de incentivos à produção

imobiliária que combinamos à atuação do Poder Público e da sociedade civil –

empreendedores, usuários e moradores, visam promover a reordenação urbanística da área

central. ” (PMSP; SP Urbanismo, 2010, p.1 – grifos nossos)

Isso fica mais claro no chamado da própria prefeitura de São Paulo, no jornal O Estado de

São Paulo de 13 de junho de 1999, para seminário que discutiu novas oportunidades de

negócios imobiliários, ver figura 2.4 abaixo.

Figura 2.4 – Anúncio de Seminário da OUC

Fonte: Estado de São Paulo, 13 de junho de 1999

Anúncios sobre seminário da Operação Urbana Centro demonstrando como ela foi formulada para

atração do mercado imobiliário. (Destaques e grifos não fazem parte da imagem original.)

56

2.3 Uma regulação sem política urbana

Na busca por mapear o percurso da gestão da OUC e os resultados concretos obtidos, foi

possível encontrar registros no acervo da Prefeitura com intenções da comissão executiva,

as dificuldades e resultados ao longo deste período. As Atas da Comissão Executiva

demonstram que basicamente as reuniões discutem propostas de outorga apresentadas por

munícipes, calculam a contrapartida e discutem projetos amplos provenientes de secretarias

ou de interesse de alguma gestão que esteja no perímetro da Operação. Alguns pontos

levantados nos documentos oficiais e que julgamos importantes para leitura, serão

apresentados aqui.

O primeiro ponto trata de uma questão já levantada neste trabalho, que seria a falta de

definição na Lei sobre as obras e projetos que podem ser desenvolvidos com o dinheiro

captado via contrapartida de coeficientes. Para os arquitetos do DPH/SMC envolvidos na

comissão “seria importante a implementação de um projeto urbano para o centro,

aglutinador dos conceitos e proposições de vários instrumentos de gestão daquela área, tais

como a OU Centro, o Plano Diretor, e outros que porventura existam”. (PMSP; SMC;

DPH, 2001)

Mesmo com os esclarecimentos apresentados no início desde capítulo, sobre a razão de

não existir uma lista de obras a serem executadas, é apontado por urbanistas que, no

mínimo, deveria existir a definição de uma política clara para a área central que levasse a

orientação do que seria feito. A arquiteta e urbanista Raquel Rolnik, em entrevista

concedida ao jornal O Estado de São Paulo, diz exatamente isso. “A lei é um instrumento,

mas cadê a política? Falta definir uma política clara para a área central para se saber qual a

intervenção que será feita. Para conseguir fazer algo forte, que mude, é preciso uma

intervenção forte no centro, muito radical” (O Estado de São Paulo, 1997)

Ainda neste contexto de projeto urbano e da necessidade de captar mais recursos para a

OUC, foi encontrado nos arquivos da Prefeitura um relatório desenvolvido pelos

representantes da SMC na comissão executiva, intitulado: “Proposta de criação de um

Fundo Imobiliário para a Operação Urbana Centro”. O relatório propõe a criação de uma

gerenciadora visando à requalificação de subáreas no perímetro da OUC, que seria gerido

pela EMURB com recursos da OUC, de investidores e dotações orçamentárias para a

implantação de uma Proposta Urbana. Esta proposta propunha a criação de um perímetro

57

dento da OUC para a implantação de um “projeto urbano através de alteração do traçado,

edificações e espaços públicos, que associados a um novo desenho urbano deva configurar

uma área renovada”. (PMSP; EMURB; SMC-DPH, s/d)

Estes dados nos sinalizam a falta de política e o interesse dos integrantes da comissão, em

criar possibilidades de implantar um projeto urbano fortemente ligado ao desenho. Porém,

tanto a criação de um fundo imobiliário, como a implantação de um projeto urbano na Lei

não aconteceram, mas ao longo dos 18 anos são criados diversos programas, em cada uma

das gestões e cada um deles visando este interesse.

Outro ponto possível a reparar na pesquisa foi o contratempo de divergência de interesses

de gestão, isso é possível notar pela quantidade de ações destinadas ao centro em um curto

período e que também passa pela gestão da OUC, foi a razão de interesse em modificar a

lei, como é possível notar em relatório desenvolvido por Helena Menna Barreto Silva da

SEHAB, em 28/08/02, após reunião do GT, que propõe “preparar uma proposta de

revisão de Lei, de modo a adequá-la aos objetivos desta administração com relação ao

Centro”. (PMSP; EMURB; SEHAB, 2001, p. 2)

Mesmo com pressões de interesse em gestão, a lei não foi modificada, porém é usada como

instrumento e recurso dos projetos diversos que vieram a acontecer no Centro, como será

possível notar ao longo desta pesquisa. As tabelas que adiante apresentamos, são projetos

que foram desenvolvidos ou possuem verba empenhada para desembolso da OUC.

Desconsiderando o corredor cultural, a cartilha, as obras e os serviços diversos, são

projetos que apareceram como parte das propostas dos programas Ação Centro e projeto

Nova Luz. Nota-se então que a OUC era uma Lei com benefícios atraentes e que poderia

agregar valores, porém faltava uma política de intervenção, principalmente, que

transcendesse os interesses exclusivos de gestão, pois o dinheiro gasto por ela ia ao

encontro ao interesse da gestão que estivesse no Governo.

58

Quadro 2.5 – Projetos com verba da OUC

Fonte: SP Urbanismo (2015)

Ao longo da exposição sobre a OUC, destacamos por diversas vezes o interesse da lei na

atração do mercado. Porém, as tabelas e gráficos a seguir mostram que a apropriação do

mercado foi pequena, apenas 125 pedidos de solicitação. A maioria dos pedidos era de

exceção e solicitação de compra de outorga, o que poderia ter captado recursos e melhorias

da iniciativa privada para a área, porém devido à quantidade de propostas indeferidas, isto

não ocorreu. Para a arquiteta Eneida Heck, em entrevista, as solicitações de outorga

ficaram travadas devido a possibilidade de serem inconstitucionais ou não, o que está em

julgamento até hoje.

Quadro 2.6 – Resumo das solicitações de OUC

Fonte: SP Urbanismo (maio/2014)

TIPO DE SOLICITAÇÃO APROVADAS INDEFERIDASANÁLISE/

CUSTODIADASTOTAL

1- SOLICITAÇÃO DE

TRANSFERÊNCIA5 11 20 36

2- SOLICITAÇÃO DE

COMPRA5 31 0 36

3- SOLICITAÇÕES DE

EXCEÇÕES13 34 6 53

TOTAL 23 76 26 125

TABELA RESUMO DAS SOLICITAÇÕES DE OUC (Até 06 de maio de 2014)

Como não estavam previstos projetos específicos para a OUC, outros projetos para a área central, como nova luz e ação centro, captaram recursos da OUC. Como a Praça do Patriarca, corredor cultural e reurbanização do Parque D. Pedro II do Ação Centro e as desapropriações da Nova Luz.

A tabela aponta que foram poucas as solicitações, apenas 125 em 18 anos, sendo que a maioria delas eram pedidos de exceções e foram indeferidas.

59

Gráfico 2.2 e 2.3 – Deliberações OUC

Fonte: Elaborado pela autora com base na tabela de resumo de solicitações da OUC de SP Urbanismo (maio2014)

Fonte: Elaborado pela autora com base na tabela de resumo de solicitações da OUC de SP Urbanismo (maio2014)

Os gráficos mostram que a maior parte

dos pedidos enviados a OUC são de

exceções à Lei de Zoneamento e que

mais da metade foi indeferido

60

Como resultado destes 18 anos de implantação da gestão, podemos identificar que na

teoria, a OUC não vai totalmente ao encontro do que este trabalho conceitua como projeto

urbano no referencial teórico, principalmente com relação ao desenvolvimento social. A

OUC direciona os usos para habitação, turismo e cultura; mesmo com a presença da

sociedade civil na comissão, ela era basicamente formada por instituições e em nenhum

momento houve consulta à população para onde a verba seria destinada. Além disso, o

projeto não propunha nenhuma ação para o desenvolvimento econômico e social e faltava

uma clara política de intervenção que definisse um planejamento, diretrizes e propostas de

ação.

A indefinição de como potencializar a captação de recursos e sua aplicação levou a

operação a perder o foco, pois em momentos o recurso foi destinado à região da Luz, em

momentos ao Anhangabaú, em alguns era para pequenas obras e em outros para obras de

grande intervenção, como a Praça do Patriarca. Desta maneira, tornou-se apenas uma Lei

que deu suporte a outras iniciativas governamentais, como o programa Ação Centro e o

projeto Nova Luz, que são as duas próximas propostas que trataremos aqui.

61

CAPÍTULO 3

3- Ação Centro

Paralelamente à Lei da OUC, foram propostas demais ações de intervenção na área central.

Porém, o maior dos programas, o Ação Centro (início em 2002), foi formulado pela Emurb

a partir de um financiamento com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Esta intervenção demonstra, em um primeiro momento, ser um programa que ao invés de

incentivar o investimento da iniciativa privada no Centro, decide assumir a gestão

compartilhada do espaço urbano de maneira que articulasse propostas de quase todas as

secretarias do governo, demonstrando interesse em intervir de maneira ampla,

reconhecendo a complexidade do objeto.

O Ação Centro parte das propostas que estavam sendo desenvolvidas por diversas

secretarias no âmbito do Programa Renova o Centro, e a elas são acrescidas novas

propostas, posteriormente organizadas em cinco componentes de ação com captação de

investimento externo. A gestão do programa é marcada por duas fases: a primeira chamada

de Ação Centro (2002-2004), que implementa as ações previstas na formulação do

programa, e a segunda, que reformula o projeto, inclusive a região de implantação e as

ações, mudando de postura e passando a ser chamado Procentro (2005 em diante).

Assim, este capítulo apresenta um breve histórico com as propostas iniciais que

impulsionaram o programa, como foram os instrumentos e o financiamento que o

viabilizaram, bem como sua implantação. Para isso, a pesquisa usou como fonte de dados

entrevistas com os atores envolvidos, relatórios encomendados pelo governo ou enviados

ao BID, e notícias em periódicos de grande circulação, a fim de identificar como este

programa buscava olhar para o centro.

62

3.1 A origem do Ação Centro

A história do financiamento do BID que gerou o programa Ação Centro inicia-se no

mesmo período da criação do programa e da comissão Procentro em 199310, apresentado

no capítulo anterior, referente à Lei da OUC. De acordo com o relatório desenvolvido pelo

Instituto Pólis e CARE Brasil (2008), a ideia de contrair um empréstimo para

financiamento surge no governo de Paulo Maluf (1993-1996) no contexto do programa

Procentro, sendo o perímetro estipulado nele. Neste momento, em 1996, é enviada a

primeira carta de consulta a COFIEX11 para viabilizar um empréstimo com o BID.

Posteriormente, quem assume a gestão é o prefeito Celso Pitta (1997-2000) que dá

continuidade ao processo do empréstimo enviando uma nova carta-consulta, alterando o

perímetro da anterior, como é possível ver na figura 3.1, adiante. O perímetro proposto

neste momento tinha uma Área Especial de Intervenção, restrita à Sé, à República, às

regiões do Parque Dom Pedro II e à Luz.

10 Para descrição do Programa Procentro, ver parte 1 do capítulo 2.

11 A COFIEX é a Comissão de Financiamentos Externos (COFIEX), órgão colegiado integrante da estrutura

organizacional do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Cabe a ela coordenar negociações

de financiamentos externos de órgãos públicos com organismos de crédito, no caso do projeto avaliado aqui,

o financiamento com O BID. As atividades da COFIEX são definidas pelo Decreto 3.502 de 12 de junho de

2000 e atualmente ela é composta pela Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão (como Presidente da COFIEX), pela Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (como Secretária Executiva da COFIEX), pela Secretaria de

Planejamento e Investimento Estratégico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, pela

Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, pela Assessoria

Econômica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, pela Subsecretaria Geral de Assuntos de

Integração, Econômicos e de Comércio Exterior do Ministério das Relações Exteriores, pela Secretaria do

Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, pela Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério da

Fazenda, pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda e pela Diretoria de Assuntos

Internacionais do Banco Central do Brasil.

63

Figura 3.1 – Mapa do Perímetro do Reconstruir o centro

Fonte: Elaborado pela autora com informações do Programa Reconstruir o Centro, em base cartográfica do SEMPLA/2003.

Esta nova carta-consulta demonstra, assim como nos objetivos da OUC, a requalificação

dos espaços públicos e da paisagem urbana, como descrito na proposta apresentada a

seguir.

A proposta foi dividida em quatro componentes de intervenção, são eles: 1- Informação e

gestão urbana; 2- Desenvolvimento social, econômico e ambiental; 3-Infraestrutura; 4-

Revitalizações Urbanas. O primeiro previa estudos e equipamentos para a gestão urbana, o

segundo seria direcionado a intervenções em praças e o restauro de imóveis, o terceiro

seriam as várias intervenções e o quarto, as intervenções no espaço público e a

infraestrutura. Estas propostas estavam alinhadas com os interesses da AVC.

(PÓLIS/CARE, 2008)

O orçamento previsto era de US$ 200.742.000,00 e como é possível notar no gráfico 3.1

adiante, o componente que mais receberia verba seria o terceiro de infraestrutura, que

conforme descrito acima visava basicamente a intervenções no sistema viário.

64

Gráfico 3.1 – Orçamento Procentro (1993-200)

Fonte: Gráfico elaborado pela autora, com base nos dados do relatório Pólis/CARE (2008)

Assim, até este momento, as estratégias baseavam-se na requalificação do sistema viário,

dos espaços públicos e dos edificados. Revitalizar a área central significava a atração de

investimentos privados e a instalação de serviços que revertessem a desvalorização

econômica do centro, a fim de atingir o retorno das elites ao centro.

A proposta do empréstimo percorreu toda a gestão Pitta. Naquele momento, a cidade de

São Paulo passava por forte crise econômica, e de acordo com o COFIEX, o munícipio

não poderia adquirir dívidas externas. Porém, após acordos com a presidência, o prefeito

garantiu o empréstimo ao Procentro e ao Fura-fila12, pois estes projetos eram de interesse

do governo federal e em 2000 o contrato com o BID é liberado. Contudo, surgiram

denúncias de corrupção envolvendo o prefeito, e de acordo com Clara Ant, em entrevista

para o Instituto Pólis/CARE (2008), o banco perdeu interesse em viabilizar o empréstimo.

No ano seguinte, assume a nova gestão a prefeita Marta Suplicy (2001-2004) que desde a

campanha eleitoral coloca a área central como prioridade do governo, ao lado da criação

das subprefeituras. A prefeita herda a iniciativa do empréstimo e paralelamente ao

desenvolvimento de novas cartas-consulta, inicia um novo projeto para o centro que foi

12 Fura-fila era o projeto de um veículo leve sobre pneus (VLP) para a cidade de São Paulo, hoje nomeado como Expresso Tiradentes.

65

chamado de Reconstruir o Centro. Este foi concebido independente do BID e gerido pela

ARSÉ13 com verbas provenientes de diversas secretarias.

A gestão do programa passou a ser da ARSÉ, pois nesta mesma gestão em 2001, através do

decreto municipal 40.753/2001, o Procentro passou a ser presidido pela ARSÉ e foi

renomeado de Coordenadoria de Programas de Reabilitação da Área Central dentro da

Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano - SEHAB.

Em diagnóstico desenvolvido pelo Procentro e pela ARSÉ, o perímetro de intervenção era

o de abrangência da ARSÉ e o estudo mostrou que a população moradora totalizava em

aproximadamente 400 mil habitantes, e 2 milhões de pessoas circulavam diariamente na

região de significativo turismo de negócios e expressivo número de espaços públicos de

lazer, cultura e educação. Foi diagnosticado que diferentemente de outras regiões da cidade

onde os domicílios alugados eram de 29%, enquanto nesta região eram de 54%. (BID;

PMSP – Propuesta de Préstamo, s/d)

Com os objetivos de resgatar o caráter do espaço público, de ampliar o uso residencial, de

gerar inclusão social, de atuar sistematicamente para a redução da violência, assim como já

era objetivo da OUC de consolidar a identidade de centro metropolitano. O programa

visava ser concretizado através da articulação entre diversos níveis de governo, intervir em

grandes áreas desocupadas e adequar a legislação urbanística para viabilizar investimentos.

(Ibid.)

Ainda conforme cartilha de apresentação do programa (2001), o Reconstruir o Centro

baseava-se em 8 subprogramas, cada qual com seus objetivos e diretrizes. Desta maneira, o

governo mostra a tentativa de articular diversas secretarias em um único projeto. Adiante,

serão apresentados o objetivo de cada subprograma e as ações previstas. Esta extensa

descrição se faz necessária pois mais à frente será possível notar sua importância como

referência para o desenvolvimento do programa Ação Centro.

O Subprograma 1, Andar no Centro, tinha como objetivo melhorar a circulação de

pedestres e veículos. Assim, propunha disciplina, padronização e reordenação do mobiliário

urbano, melhorias na sinalização, cuidado com a coleta de lixo, avanços para o conforto do

pedestre e a reestruturação da circulação de veículos através de revisão de pontos de ônibus

13 ARSÉ é a Administração Regional da Sé, antiga subdivisão do município responsável pelos serviços na região e que em 2002, com a criação das subprefeituras, deixa de existir, passando então a ser a Subprefeitura da Sé.

66

e taxi, implantação de garagens subterrâneas, redefinição das linhas de ônibus e reforma

nos calçadões. Para isso, seria revista a legislação de calçamento e mobiliário urbano,

revisto um projeto piloto e seria implantado o corredor cultural.

O subprograma 2, Morar no Centro, visando melhorar a qualidade de vida dos habitantes

da região, propunha a produção de unidades habitacionais, criando Perímetros de

Reabilitação Integrada do Habitat (PRIH)14, relocação das famílias moradoras na Favela do

Gato. Para tal, seriam realizadas a implantação do sistema de locação social, a intervenção

para controle e risco em cortiços e favelas, a assessoria técnica a cooperativa, a implantação

de novos abrigos e revisão da legislação. Este subprograma foi o que mais se manteve na

formulação dos eixos de ação no programa Ação Centro.

O subprograma 3, Trabalhar no Centro, visava dar suporte a atividades econômicas,

melhorando o desemprenho do comércio. Era prevista a melhoria e ampliação das

atividades, ações destinadas ao comércio ambulante - uma vez que eram muitos - e a

capacitação e inclusão de moradores de rua. Desta forma, seriam aprimorados os suportes

às empresas no centro, seriam reestruturados os horários de carga e descarga, criadas

facilidades para reuso de imóveis ocupados por comércio e serviços, intensificada a

segurança, criadas áreas para o comércio de ambulantes, seria feita uma regulação dos

mesmos e dado apoio à capacitação. Por fim, com relação aos moradores de rua, seriam

estes incorporados a projetos de serviços urbanos e capacitados para os da prefeitura,

como na manutenção de jardins, produção de uniforme e reformas.

No subprograma 4, Descobrir o Centro, o objetivo era ampliar o tempo de permanência

dos usuários fora do horário comercial e a atração de turistas e público geral para atividades

de cultura e lazer. Eram, então, previstos, a otimização da infraestrutura de turismo, cultura

e recreação através da melhoria de sinalização, a capacitação de funcionários, o estímulo à

reforma, hotelaria e restaurantes. Propunha, também, valorizar a identidade histórica com

programas e roteiros para estudantes e turistas, além de programas para estímulo à cultura e

lazer fora dos horários comerciais.

14 O que é o PRHI foi um programa desenvolvido pela SEHAB com o objetivo de melhorar as condições habitacionais no centro, e o diferencial deste programa era a participação popular. Todos os perímetros que poderiam receber a intervenção foram definidos como ZEIS na Lei de Zoneamento de 2004.

67

No subprograma 5, Preservar o Centro, que objetivava recuperar o espaço público através

da preservação e restauro de edifícios com os programas Monumenta 15 , Adote uma

Escultura; e uma educação patrimonial com roteiros e oficinas, além da regulamentação do

FUNCAP16 e novas regulamentações.

O subprograma 6, Investir no Centro, tinha como objetivo atrair investimentos para

viabilizar intervenções urbanísticas de grande porte, como a remoção e construção da

habitação na Favela do Gato, um projeto urbano para a Orla Ferroviária e o Pátio do Pari e

a recuperação do Parque Dom Pedro II. Este subprograma também foi totalmente

incorporado no futuro Ação Centro.

O subprograma 7, Cuidar do Centro, coloca a gestão e manutenção da região através da

responsabilidade da ARSÉ e o subprograma 8, Governar o Centro, pretendia colocar o

interesse público acima de qualquer outro na área; definia o perímetro, nomeava a ARSÉ e

o Procentro como responsáveis pelo programa e as revisões necessárias na regulação para a

área.

Nota-se, que assim como a OUC, as diretrizes estavam preocupadas com as melhorias no

ambiente urbano, porém a maior preocupação era com a circulação de pedestres, o

incentivo ao turismo e lazer, a melhoria do espaço público, a mudança do mix comercial e,

principalmente, promover a habitação. Inclusive, enquanto ainda não era firmado o

convênio, foi desenvolvido o Corredor Cultural, a Praça do Patriarca e o projeto piloto de

iluminação e sinalização já começaram a ser executados com verbas provenientes da OUC -

essa informação é proveniente da tabela de desembolso financeiro da OUC elaborada e

disponibilizada pela atual SP Urbanismo.

Pela primeira vez, também, são previstas ações de inclusão social, diferentemente dos

programas anteriores. Em sua dissertação de mestrado, Daniela Motisuke (2008) nota

inclusive a mudança de terminologia neste momento: antes o termo usado para a ideia de

recuperar o centro era “revitalização” e “qualificação”, passando agora para “reabilitação”.

Se usarmos como referência a Carta de Lisboa (1995) os termos usados anteriormente

estão mais ligados à ideia de mudança no perfil econômico e nas características de uma área

15 O Programa Monumenta foi criado pelo Governo Federal com recursos do BID para o restauro de imóveis históricos. 16 O FUNCAP é o Fundo de Proteção Cultural e Ambiental Paulistano, um instrumento de captação de recursos para o restauro de bens tombados, regulamentado pelo Decreto Nº 47.493/06

68

e o novo termo, reabilitação, está vinculado a obras que visam modernizar e melhorar o

desempenho das atividades existentes.

Também notamos, que diferentemente da OUC, que demonstrava a intenção de viabilizar

melhorias com base em incentivos ao mercado imobiliário, o Ação Centro demonstrava

empenho em assumir a gestão do espaço urbano com base em políticas públicas. Mais à

frente, notaremos como isso repercutiu no projeto e na implantação dos recursos

provenientes do financiamento do BID.

Em 2002, ocorre a primeira viagem da comissão responsável pelo empréstimo a

Washington na sede do banco, com o objetivo de apresentar a primeira proposta, ainda

com base no Reconstruir o Centro. Foram várias as objeções, principalmente com relação

ao perímetro, à falta de foco do programa e a exigência do BID para a contratação de uma

gerenciadora privada para conduzir o empréstimo, o que foi oposição dos técnicos e como

solução do impasse a coordenação do programa é assumida pela EMURB. Até aqui, a

responsabilidade do programa estava em ARSÉ como já era previsto no subprograma 7.

(PÓLIS/CARE, 2008)

Além disso, começavam a ser implantadas as Subprefeituras, que ficaram direcionadas à

zeladoria e manutenção. A ARSÉ, então, é extinta, e não teria mais razão do programa ser

desenvolvido neste órgão.

Devido à experiência na Agência de Desenvolvimento do ABC, a arquiteta e urbanista

Nadia Somekh assume a presidência da EMURB. O interesse da gestão em colocar uma

pessoa com experiência no assunto já sinalizava que era grande a intenção em viabilizar o

financiamento. Neste momento, o programa passa a se chamar Ação Centro, pois

incorpora os movimentos organizados que podiam compartilhar e multiplicar ações para

reabilitar o centro. Foram criados grupos de trabalho para desenvolvimento do conjunto de

ações. Inicia-se, então, uma nova fase de negociações entre BID e Prefeitura.

O perímetro foi uma questão levantada pelo BID como difuso, e é apontado pela Prefeita

em entrevista cedida ao O Estado de São Paulo no dia 29 de maio de 2002: “Os técnicos

do BID acharam que a área estava grande” (O Estado de São Paulo, 2002). Assim, foi

reduzido aos distritos Sé e República, como já era a proposta em 1997. Por se tratar de um

banco, possivelmente existia pelos técnicos do BID a preocupação de otimizar o

investimento em uma área menor.

69

O perímetro definido tem 4,4 km² (ver figura 3.2), bem menor do que o previsto no

Reconstruir o Centro, e de acordo com SOMEKH (2008), esta área era responsável, até

2004, por 8% dos empregos formais do munícipio, destino de 29% do transporte público;

possuía 69 mil habitantes e a circulação de 2 milhões de pessoas por dia, e além disso havia

763 edifícios tombados e 147 em processo de tombamento. Aponta, ainda, que este

perímetro foi definido “após a realização de pesquisa qualitativa com setores sociais

referentes a distintas faixas de renda. ” (SOMEKH, 2008, P.5)

Figura 3.2 – Mapa do Perímetro Ação Centro

Fonte: Elaborado pela autora com informações do Programa Ação Centro, em base cartográfica do SEMPLA/2003.

Para Somekh a mudança de perímetro foi fundamental para conseguir otimizar o

financiamento, pois, anteriormente, os recursos estavam pulverizados em ações sem

sinergia interna. Isso gerou divergências entre os técnicos da prefeitura e do BID porque já

estavam sendo desenvolvidas propostas na Prefeitura, e estas, quando não presentes no

recorte territorial, ficaram de fora do financiamento. “Na nova reconfiguração, mais

70

focalizada, o conjunto de ações constituía uma busca de potencialização dos

investimentos.” (Nadia Somekh, entrevista)

Outra questão que gerou divergências foram os projetos habitacionais, visto que o BID

tinha propostas de habitação para a classe média e os técnicos queriam mais prioridades

para projetos sociais. Assim, o projeto para a favela do Gato foi uma conquista

emblemática da prefeitura, pois era fora do perímetro, totalmente vinculado à habitação

social e conseguiram garantir verba do financiamento para ele. (Nadia Somekh, entrevista)

Assim, após diversas discussões entre as equipes, em outubro de 2003 foi aprovado o

programa Ação Centro pelo banco. A seguir será apresentado o programa, seus objetivos

reais e como ele foi gerido.

3.2 Um programa social para o centro

As propostas a serem desenvolvidas no projeto executivo apresentado para o

financiamento disponibilizado pelo BID (2003), foram desenvolvidas em cima de cinco

principais leituras da situação do Centro. São elas, a desvalorização imobiliária e a perda da

população residente, a mudança do perfil econômico e social, a degradação do ambiente

urbano e por fim, a dificuldade de transporte e da circulação. Adiante, serão apresentados

os diagnósticos apresentados no Marco de Referência do Programa. (BID; PMSP - Marco

de referencia, s/d)

A desvalorização imobiliária e a perda da população residente foram detectadas através de

alteração no IPTU que teve entre 1996 e 2001 diminuição na arrecadação, como é possível

notar no quadro 3.1 abaixo, na existência de cerca de 42.000 unidades habitacionais

desocupadas em toda a área central e a mudança do uso misto para basicamente comercial.

Quadro 3.1 – Variação do IPTU (1996-2001)

1996 2001 Variação

1996/2001

Sé 1,07 0,94 -12%

República 1,6 1,3 -19%

Área Central 14,4 13,1 -9%

Fonte: PMSP (Marco de referência)

A tabela, através da alteração

no IPTU, demonstra a

desvalorização imobiliária e a

perda da população residente

da área.

71

Já a mudança do perfil econômico e social foi diagnosticada através da migração da sede de

grandes empresas para outras áreas da cidade, a substituição deles por serviços que agregam

menos valor econômico, como o comércio informal, comprovado no quadro 3.2 adiante,

que demonstra a redução de captação de Imposto Sobre Serviços (ISS) nesta área.

Quadro 3.2 – Variação do ISS lançado (1996-2001)

1996 2001 Variação

1996/2001

Sé 3,2 2,8 -12,5%

República 4,4 2,6 -40,9%

Área Central 22,0 19,9 -9,5%

Fonte: PMSP (Marco de referência)

Ainda sobre o perfil econômico e social, a PMSP, no momento em que propõe o

empréstimo, demonstra que naquele momento atuavam no centro da cidade uma média de

5.000 vendedores ambulantes e 4.000 pessoas vivendo nas ruas, usando recursos da mesma

para sobrevivência e excluídos de qualquer atenção de serviços municipais, como

habitação, saúde, alimentação e educação. Estes dados apresentados pela PMSP ao BID

(2003) eram usados para demonstrar uma parte do perfil social existente e acrescentavam

ainda que a população que vivia em outras áreas da cidade evitava o uso do Centro, pois a

presença desta população demonstrava uma ideológica falta de segurança.

Já com relação à degradação do ambiente urbano, foi colocado que estava atrelado à baixa

qualidade do ar causada por automóveis, a deficiência de drenagem, a falha na limpeza

pública devido à dificuldade de os veículos de coleta acessarem as vias, ao déficit de área

verde e a manutenção inadequada por falta de gestão, equipamentos e mão de obra

qualificada.

Por fim, relativo aos problemas de transporte e circulação, foi apontado que este destino

era 8 % do total da cidade, o que representa 2 milhões de pessoas transitando por dia no

Centro. Colocava, também, a estrutura rádio concêntrica como dificuldade no fluxo de

passageiros que cruzam o Centro e por fim, o excessivo número de calçadões, que também

dificulta o acesso de veículos.

Esta leitura crítica foi desenvolvida com base em levantamentos da Prefeitura, e se nota que

em todos os eixos nada foi descrito sobre a grande obsolescência da região e sim, a

A redução de ISS aponta a

migração de empresas para

outras áreas da cidade.

72

mudança de uso, o perfil econômico e a degradação do ambiente urbano. Além deste

diagnóstico, foi feita uma pesquisa qualitativa buscando descobrir a percepção que

diferentes grupos sociais possuíam sobre a região. A pesquisa apresentada foi ao encontro

do que a municipalidade havia diagnosticado, como é possível notar no quadro 3.3.

Quadro 3.3 – Pesquisa com grupos sociais

Pesquisa com grupos sociais

Empresários Movimentos Populares Servidores do Município

• Abandono pelo poder público • falta identidade • Perda da Função Residencial • falta visão de planejamento dos governantes • Lei de zoneamento de 1972 • Falta de Estacionamentos

• Falta de habitação social • Expulsão da População de baixa renda • Ausência de movimento noturno • Falta de limpeza urbana e coleta de lixo • Circulação confusa entre automóveis, ambulantes e pedestres

• Perda do significado cultural • Sensação de insegurança • Perda da Função Residencial • Ausência do Estado • Falta de identidade

Fonte dos dados: BID; PMSP – São Paulo downtown renew program s/d. Nota: Tradução livre do autor (tabela original em Inglês)

A pesquisa desenvolvida pela prefeitura apresenta a visão que os grupos sociais possuem da área central.

Com base no diagnóstico, o programa foi desenvolvido em cinco componentes, para cada

um deles foram definidas propostas e o planejamento de desembolso financeiro, a fim de

atingir o objetivo principal, que de acordo com a apresentação no Resumo Executivo do

BID, tinha como propósito criar condição de atração e suporte de atividades compatíveis

com o centro metropolitano, proporcionando reabilitação urbanística e ambiental da área

com inclusão social.

“The objective of the program is to promote economic and social

development with diversity in downtown São Paulo. The purpose

is to spur development and create conditions that will attract and

support activities compatible with the metropolitan downtown

area, fostering urban renewal, environmental remediation, and

social mainstreaming.” (BID; PMSP – São Paulo downtown

renew program, s/d)

73

O montante de recurso para implantação dos cinco componentes apesentados adiante,

totalizou em US$167,4 milhões, sendo US$100,4 milhões provenientes do financiamento e

US$67milhões de contrapartida. Normalmente, a contrapartida requisitada pelo BID é de

50% do valor total do empréstimo e de acordo com Somekh (2015) neste caso foi possível

40% pois o programa possuía muitos componentes sociais, principalmente de geração de

trabalho e renda.

A estruturação do Programa de Reabilitação Ação Centro partiu

da leitura dos principais problemas a serem enfrentados tendo

como foco a questão habitacional entendida de maneira mais

ampla: moradia e mais condições urbanas que incluem trabalho e

emprego, primeiro problema constatado a desvalorização

imobiliária e afetiva da área central. (SOMEKH, 2008, p.5)

A aprovação de um programa no BID é feita com base em um documento chamado de

Marco Lógico. Esta é uma ferramenta desenvolvida pelo banco e consiste em uma lista de

ações a serem desenvolvidas, sendo que para cada ação são estipulados indicadores de

resultados e meios de verificação. No Programa de Reabilitação da Área Central de São

Paulo, as quase 130 ações foram subdivididas em cinco componentes que são: 1 - Revisão

da desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial, 2- Transformação do

perfil econômico e social, 3- Recuperação do ambiente urbano, 4- Transporte e circulação,

5- Fortalecimento institucional do município.

A seguir, serão apresentados os cinco componentes, os principais eixos de ação, os

indicadores de resultados definidos para a avaliação e valores previstos para cada

componente17 . Para isso, foram usados como referências a proposta de empréstimo e

Marco Lógico, ambos aprovados e disponibilizados, em 2003, pelo BID.

O componente 1, Revisão da desvalorização imobiliária e recuperação da função

residencial, era composto por três eixos de ação, são eles: 1º- A elaboração de propostas

de legislação urbanísticas, que se tratava de análise da atual legislação urbanística, estudos

para Operação Urbana Diagonal Sul e desenvolvimento de planos diretores para Sé e

Mooca. 2º- Intervenções urbanísticas, que deveria desenvolver projetos para áreas

específicas e estudos de renovação e promoção imobiliária. 3º- Morar no Centro, que

previa a inclusão do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) 18 e a produção e

17 Os valores apesentados aqui são aproximados, ao longo do capítulo serão apresentados os valores detalhados com a finalidade de conhecer quais as prioridades deste programa. 18 O Programa PAR é um Programa do Governo Federal que busca adquirir imóveis em construção ou para reforma a fim transformá-los em habitação de interesse social. As unidades habitacionais dos

74

elaboração de modelos de gestão para locação social e moradia transitória, já previstas no

Programa Reconstruir o Centro descrito no início deste capítulo. De acordo com o

relatório PÓLIS/CARE (2008), também foram incluídos no componente, por exigência do

BID, mecanismos de incentivo à moradia de classe média através de incentivos para áreas

comuns e fachadas.

Para atingir o resultado, foram previstos US$ 28,9 milhões e os indicadores de avaliação

mediriam a variação no valor de mercado dos imóveis residenciais e não residenciais do

perímetro e de todo o município, a diminuição da taxa de desocupação dos imóveis e o

aumento de 10% da superfície aprovada para construções de imóveis residenciais. Além

disso, para cada um dos componentes deveriam ser executadas atividades dentro de prazos

pré-estabelecidos, como a aprovação dos planos urbanísticos, os estudos e as etapas da sua

implantação.

Neste componente foram feitas críticas com relação à sua ambiguidade, e ao mesmo tempo

em que se propunham habitações de baixa renda, existia uma pressão de valorização

imobiliária, como é possível notar nos indicadores de avaliação estipulados. Isso ocorreu

dentro de um embate entre o BID e os técnicos da municipalidade. Pois enquanto o banco

visava o retorno financeiro através da valorização, o governo visava atender os interesses

da população local. (PÓLIS/CARE, 2008; MOTISUKE, 2008)

No componente 2, Transformação do Perfil Econômico e Social, o objetivo era

divulgar a área central e atrair investimentos privados, reverter o processo de exclusão

social e tratar os aspectos de violência e segurança pública. Assim, as ações foram divididas

em cinco eixos com atividades bem variadas, em que o 1º, Criação do mecanismo de

articulação com o setor privado, visava a criação de uma agência de desenvolvimento,

implantar sistemas de informações empresarias e seria contratada mão de obra

especializada para atuação. O 2º tratava-se de divulgação do programa e o 3º, da

regularização do comércio informal através da capacitação, quiosques e subsídios. O 4º,

Centro Seguro, previa bases comunitárias e ocupação da Guarda Civil Municipal para

impedir o comércio informal, campanhas de comunicação, intercâmbios internacionais e

estudos. Por fim, o 5º, de Atenção a Grupos Vulneráveis, que se constituía em estudar a

realidade, criar e expandir bases e serviços de apoio, qualificar profissionais e destinar

empreendimentos adquiridos se destinam à oferta de moradias, sob a forma de arrendamento residencial com opção de compra, às pessoas físicas enquadradas no Programa.

75

edifícios desativados da municipalidade para a Oficina Boracéia, centro de atenção a jovens,

crianças e italianos. Para estas atividades seriam destinados US$ 19,2milhões.

O 3º componente, Recuperação do ambiente urbano, era composto por cinco eixos de

ação, em que: O 1º, de gestão da operação, visava o fortalecimento da Subprefeitura da Sé.

O 2º, a requalificação do espaço público e o 3º, requalificação de edifício, que previa um

conjunto de obras de reforma e restauro. O 4º, o controle de inundação, definiu a execução

de dois piscinões e o 5º, resíduos sólidos recicláveis, previa ações de limpeza urbana e

coleta seletiva.

Dentro do projeto, este foi o eixo com maior verba destinada, foram US$ 62,9 milhões e

conforme proposta de projeto enviada ao BID em 2003, como um dos eixos fundamentais

para mudança do perfil econômico e das atividades do centro, como a qualidade de vida da

população residente e flutuante. Como o principal indicador de avaliação, foi definido o

aumento do uso da população nos espaços públicos e a opinião pública.

O 4º componente, Transporte e Circulação, foi dividido entre quatro eixos: 1º,

Fortalecimento institucional, que visava a qualificação dos agentes e informações de

planejamento. O 2º, Circulação e facilidades de acesso, e diferentemente dos projetos

apresentados, priorizava menos a necessidade de garagens e valorização do automóvel,

propondo a adequação de vias e circulação de pedestres, renovação das calçadas e

sinalização. O 3º, Transporte Público, que propunha obras de terminal e o 4º, Operação de

Trânsito, que visava a aplicação de controle e estratégia, sistema piloto de gestão, obras de

vias na então Favela do Gato. Por fim, a avaliação da obra que previa em orçamento US$

38,5 milhões, seria através da satisfação da população com entrevistas desenvolvidas pela

SPTRANS.

Para Somekh, em artigo público em 2008, o problema do trânsito está na prioridade ao

transporte individual e até então, a implantação de terminais estimulava o comércio

ambulante.

“Hoje São Paulo enfrenta grandes problemas de trânsito

decorrentes da priorização do transporte industrial em detrimento

do transporte coletivo. A reformulação do sistema geral da cidade

reduziu a necessidade de passagem das linhas de ônibus pelo

centro, aumentando a interligação entre bairros e reorganizando a

implantação de terminais de ônibus. Esta última ação reduziu o

tráfego de passagem, entre terminais, que constitui estímulo para a

existência dos vendedores do comércio de rua. Além da

76

reconceituação dos calçadões, também estava previsto um projeto

de circulação especial, incluindo acessibilidade e adequação das

condições gerais de tráfego. ” (SOMEKH, 2008, p.7)

O 5º e último componente, o Fortalecimento Institucional do Município, que seria

também avaliado pela opinião pública. Com entrevistas de 2004 a 2008, foi dividido em

dois eixos de ação, o 1º, Fortalecimento dos sistemas de planificação urbana do município,

através da organização e sistematização de dados existentes em conjunto da formação dos

técnicos e o 2º, Apoio para translado de órgãos municipais ao centro. Foram, então,

previstos US$ 7,8 milhões a este componente. Para Somekh era preciso um claro programa

de gestão, pois não adianta uma lei desarticulada da gestão.

“Um quinto eixo de trabalho foi construído com base na

compreensão de que a legislação urbanística é desarticulada,

tornando-se um instrumento não efetivo de regulação. De nada

adiantam os instrumentos do Estatuto da Cidade sem um

programa claro de gestão urbana, investimentos públicos

consideráveis alavancando instrumentos privados e o esforço

coletivo da sociedade na implementação das ações. ” (SOMEKH,

2008, p.7)

Diferentemente da OUC, este projeto apresenta características que vão ao encontro à

definição de uma intervenção urbana, aponta interdisciplinaridade, ações direcionadas ao

desenvolvimento social e econômico das áreas, participação popular, diversidade de usos e

planejamento de gestão compartilhada.

O orçamento previsto para o Programa Ação Centro demonstra através da distribuição de

recursos que o maior direcionamento de renda era para o componente 3 - Recuperação do

ambiente urbano, circulação e o Componente 4 - Transportes e reversão da desvalorização

imobiliária, como é possível identificar isso nas tabelas 4.1 e gráficos 4.2. Podemos, a priori,

fazer duas leituras com relação a isso: a primeira de que estes são os componentes com

eixos de execução mais custosos, pois envolvem obras em edificações, espaços públicos e

malha viária, como a tabela e o gráfico 4.1 demonstram. Porém, é possível referenciar-se na

mesma ideia da OUC e de demais autores como Cuenyea (2013), que melhorando o

ambiente urbano é possível atrair mais investimentos da iniciativa privada para a região.

Assim, questionando Somekh, presidente da Emurb, como foi feita a distribuição de

recursos, ela apontou que:

Haviam projetos já iniciados, principalmente na Secretaria de Habitação, que já contava

com parte da verba proveniente de outros recursos. Assim, os projetos em que já haviam

77

estudos, foram os primeiros a entrar no programa. A todo o tempo a prioridade foi nos

projetos sociais e nos de habitação, porém os projetos de restauro e melhorias no ambiente

urbano eram necessários e precisavam de estudos, projetos e obras mais demoradas e

custosas. (Nadia Somekh, entrevista)

Quadro 3.4 – Previsão orçamentária por componente

Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do Marco Lógico-BID (s/d)

Valor %

1. Revisão da desvalorização imobiliária e

recuperação da função residencial19.308.030,00 9.607.050,00 28.915.080,00 17,3

1.1. Elaboração de Propostas de Legislação

Urbanistica108.570,00 0 108.570,00 0,1

1.2. Intervenções urbanísticas 180.000,00 2.707.050,00 2.887.050,00 1,7

1.3. Morar no Centro 19.019.460,00 6.900.000,00 25.919.460,00 15,5

2. Transformação do Perfil Econômico e Social 11.684.480,00 7.507.150,00 19.191.630,00 11,5

2.1. Criação do mecanismo de articulação com o

setor privado0,00 100.000,00 100.000,00 0,1

2.2. Divulgação do Problema 857.140,00 571.430,00 1.428.570,00 0,9

2.3. Regularização do comércio informal e atenção 2.267.550,00 720.000,00 2.987.550,00 1,8

2.4. Segurança Pública 1.176.080,00 571.430,00 1.747.510,00 1

2.5. Atenção a grupos vulneráveis 7.383.710,00 5.544.290,00 12.928.000,00 7,7

3. Recuperação do ambiente urbano 36.689.920,00 26.166.330,00 62.856.250,00 37,5

3.1. Gestão da operação visava o fortalecimento da

Subprefeitura da Sé1.428.570,00 3.902.860,00 5.331.430,00 3,2

3.2. Requalificação do espaço público 8.829.050,00 6.249.950,00 15.079.000,00 9,2

3.3. Requalificação de edifícios 11.731.190,00 6.889.300,00 18.620.490,00 11,1

3.4. Controle de inundações 13.360.220,00 8.906.810,00 22.267.030,00 13,3

3.5. Resíduos sólidos e recicláveis 1.340.890,00 217.410,00 1.558.300,00 0,9

4. Transporte e circulação 21.788.130,00 16.714.290,00 38.502.420,00 23

4.1. Fortalecimento Institucional 428.570,00 142.860,00 571.430,00 0,3

4.2. Circulação e acessibilidade 0,00 2.414.290,00 2.414.290,00 1,4

4.3. Transporte Público 6.976.420,00 857.140,00 7.833.560,00 4,7

4.4. Operação de Trânsito 14.383.140,00 13.300.000,00 27.683.140,00 16,5

5. Fortalecimento Institucional do Município 4.700.120,00 4.422.090,00 9.122.210,00 5,4

5.1. Fortalecimento dos sistemas de planificação

urbana do município2.641.060,00 4.022.090,00 6.663.150,00 4

5.2. Apoio para translado de órgãos municipais ao

centro1.001.720,00 400.000,00 1.401.720,00 0,8

5.3. Formação de gerentes sociais 1.057.340,00 0,00 1.057.340,00 0,6

Administração, supervisão e custos financeiros 6.242.860,00 2.593.690,00 8.836.550,00 4,7

A Administração e supervisão 5.242.860,00 2.593.690,00 7.836.550,00 4,1

A.1. Administração e supervisão 4.242.860,00 2.593.690,00 6.836.550,00 4,1

A.2. Auditoria externa 1.000.000,00 0,00 1.000.000,00 0,6

B. Custos Financeiros 1.000.000,00 0,00 1.000.000,00 0,6

Sub total 100.413.540,00 67.010.600,00 167.424.140,00 100

Percentual 60% 40% 100%

Valor orçado (US$)

BID Aporte localComponentes e Subcomponentes Componente e Subcomponente

78

Gráfico 3.2 – Previsão orçamentária por componente

Fonte: Gráfico elaborado pela autora com base nos dados do Marco Lógico-BID (s/d)

O gráfico aponta a maior distribuição de recursos à recuperação do ambiente urbano e transporte, e à

recuperação da função residencial.

A execução do programa ficou a cargo da Emurb e a subexecução, das secretarias

envolvidas19. De acordo com o Marco de Referência (2003), ficou estabelecido que a PMSP

enviaria relatórios semestrais ao BID. Devido à distribuição de responsáveis e

documentação entre várias secretarias da Prefeitura, foi preciso para o desenvolvimento

desta pesquisa recorrer a documentos oficiais, como o balanço de ações em 2004,

entrevistas dos atores envolvidos na transição de governo em 2005, relatório da Missão de

Administração do BID em 2009 onde ficam estabelecidos novos componentes, Informe de

seguimento do processo em 2013. Ademais, foi usado como referência a bibliografia

existente sobre o assunto, como o relatório desenvolvido pelo instituto Pólis e pela CARE.

19 As secretarias envolvidas no programa eram: a- Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA), b-Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), c- Secretaria Municipal de Assistência Social (SAS). d- Secretaria Municipal do Desenvolvimento, Trabalho Solidário (SMDTS) e- Secretaria Municipal de Serviços Urbanos (SMSU), f- Subprefeitura da Sé, g- Secretaria de Governo (SG), h- Secretaria de Infraestrutura Urbana (SIURB), i- Secretaria Municipal de Transportes (SMT), j- Secretaria de Negócios Jurídicos (SNJ), k- Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA), l- Secretaria Municipal de Cultura (SMC), m- Secretaria de Serviços e Obras (SSO), n- Secretaria Municipal de Abastecimento (SEMAB). Observação: Todas as secretarias listadas aqui estão com a nomenclatura de 2003 quando o programa foi aprovado.

79

3.3 Uma execução, dois programas

Como o título apresenta, a implantação e a execução do programa não foram homogêneas

do início ao fim. A modificação foi tão brusca na mudança de gestão, inclusive com a

mudança de nome, que podemos definir como Uma execução, Dois programas. Uma execução,

pois a estrutura e o financiamento do programa não foram possíveis de mudar, porém a

essência e a postura com relação à gestão muda intensamente. Assim, a exposição que

faremos a seguir em duas etapas, a primeira trata da execução de 2002 a 2004 e a segunda,

de 2005 a 2014.

Conforme descrito no Programa de Reabilitação da Área Central do Munícipio de São

Paulo (2003), estavam previstos uma agência de desenvolvimento para implantação do

processo, uma coordenação executiva e fóruns com a participação da população. Foi,

então, criado um fórum, o Fórum Ação Centro, aberto à população para discussões e uma

comissão executiva que se reunia de 15 em 15 dias com seis representantes do governo e

seis da sociedade civil. Já a agência, não houve tempo hábil de implantação nesta gestão que

terminou em 2004, e ficou entendido que a Emurb poderia fazer o papel da agência.

(Pólis/CARE, 2008)

Somekh aponta que enquanto esteve na gestão, dois anos, não houve tempo de implantar

uma agência. “Porém, os grupos de trabalho, o apoio da mídia e o caráter suprapartidário,

renovam o interesse pela história da cidade, inserindo uma nova aproximação social do

centro da cidade. ” (Nádia Somekh, entrevista)

Os grupos de trabalho envolviam moradores e técnicos da prefeitura, embora ambos já

vinham sendo ouvidos no desenvolvimento das ações de cada componente e nas definições

entre Prefeitura e BID. Assim, após o contrato consolidado, foram incorporados no

processo, e a Emurb resolveu que faria uma gestão compartilhada, entre a agência e os

representantes das secretarias envolvidas.

Com relação às concretizações do programa, o Componente 1 de Desvalorização

imobiliária e recuperação da função residencial, tiveram os estudos e planos regionais

desenvolvidos no âmbito do Plano diretor e do Zoneamento. Sobre as ações em espaço

público, o projeto Trilhas Históricas foi desenvolvido.

80

Já o subcomponente Morar no Centro, que era o principal: foram colocados em prática

muitos dos projetos previstos, como os dois conjuntos, Parque do Gato e Olarias, que

foram construídos. Dentro do programa PAR, foram construídos mais cinco conjuntos que

somados ao programa de Locação Social, totalizaram 1120 unidades produzidas. Além

disso, foram cedidas 1387 bolsas do programa Bolsa Aluguel. (Pólis/CARE, 2008)

No Componente 2, Transformação do perfil econômico social, iniciaram quase todas as

ações previstas com 20% dos recursos, referentes à contrapartida. Eram várias as

secretarias envolvidas, a Secretaria do Trabalho previu ações para o comércio ambulante,

como descrito abaixo:

“A Secretaria Municipal do Trabalho, Desenvolvimento e

Solidariedade previu um projeto para o comércio ambulante, com

o cadastro dos 6000 vendedores existentes, em relação aos 1248

regulares, que possuíam o Termo de Permissão de Uso (TPU),

propondo sua capacitação para outras atividades, como o Projeto

Tá Limpo, em parceria com a Bovespa. ” (SOMEKH, 2008, p.6)

Já a Secretaria de Segurança Urbana implantou oito bases da Guarda Civil Metropolitana

(GCM) que controlavam a localização dos ambulantes e previu a existência de 200 guardas

ciclistas. De acordo com SOMEKH, (2008) a distribuição de bases e os guardas volantes

foram definidos após as estatísticas criminais apontarem muito mais a sensação de

insegurança do que ela propriamente dita.

Por fim, a ação mais cara do subcomponente foi a execução da Oficina Boracéia,

inaugurado em 2003 com o objetivo de não ser apenas um albergue, mas através de

atividades estimular exercícios de cooperativismo, apoio ao fortalecimento da autoestima e

reconstrução dos vínculos familiares, promovendo o convívio social e a possível inserção

no mercado de trabalho. Esta ação também recebeu recursos do governo federal para

conseguir ser viabilizada.

“A população sem teto teve no Projeto Boracéia a possibilidade

de aceitar o abrigo negado nos albergues tradicionais, que

impedem a entrada de animais de estimação e dos carrinhos dos

catadores de papel. O Boracéia, além de dispor de alojamento, era

gerido por entidades que forneciam apoio médico, psicológico e

de capacitação para micro empreendedorismo. ” (SOMEKH,

2008, p.7)

81

Já o componente 3, Recuperação do Ambiente Urbano, teve como principal obra o

restauro do Mercado Municipal, e também foi desenvolvido o projeto do Chacel para o

Parque Dom Pedro II e iniciados os estudos dos demais. O componente 4, Circulação e

transportes, baseou-se na reorganização do sistema de transporte com obras de faixas

exclusivas e de micro acessibilidade e acessibilidade de pedestres. A principal intervenção

com relação ao transporte, foi a “redução da necessidade de passagem de linhas de ônibus

pelo centro, aumentado a interligação estre os bairros e reorganizando a implantação de

terminais de ônibus”. (SOMEKH, 2006 p .270)

O componente 5, baseou-se praticamente na transferência da Prefeitura, incluindo o

gabinete da Prefeita, secretarias e departamentos que fossem possíveis e viáveis. Isso

ocupou edifícios vazios e ampliou a rede de serviços demandada pelos funcionários

públicos, como loja, restaurantes. De acordo com Somekh (2006), entre funcionários do

governo municipal e estadual, foram 11 mil postos de empregos gerados na área.

As descrições até aqui demonstram que os componentes 1, relacionado à habitação e 2, de

transformação do perfil econômico e social foram os que mais desenvolveram as atividades

listadas no Marco Lógico. O eixo 5, foi de grande importância, mobilizando a Prefeitura

para o Centro e gerando empregos. Já com relação a desembolso financeiro, o gráfico 4.2

mostra que os componentes que mais receberam recursos foram o 1 e 3, como já era

antevisto na previsão orçamentária, pois são eixos que envolvem obras mais custosas, mas

mesmo assim, usaram, respectivamente, apenas 27% e 11% do que estava previsto. Em

seguida, o componente 2 usou 20% do previsto para ele e 18% do total do programa. Já o

componente 4, de transporte, foi o que menos despendeu de recursos até este ano e por

fim, o 5-Fortalecimento institucional do Município, usou 15% do previsto e 7% do total.

Desta maneira, podemos concluir que os componentes que mais receberam atenção foram

o 1, relacionado à habitação, o componente 2, com atuação do perfil econômico e social e

o 3- de recuperação do ambiente urbano. O componente 5, teve uma das ações de maior

importância para o desenvolvimento do Centro, que foi a transferência do Gabinete da

Prefeita e de várias secretarias, gerando uma nova dinâmica no setor terciário, e foram

obras custosas, conforme o gráfico apresenta:

82

Gráfico 3.3 – Desembolso por componente até 2004

Fonte dos dados: Elaborado pela autora com base nos dados do relatório Pólis/CARE (2008)

O gráfico apresenta que a maior parte da verba foi gasta em habitação e

recuperação do ambiente urbano.

Para Somekh, as 130 ações que compunham o programa tiveram o objetivo de, pela

sinergia, estabelecer novas políticas de ação na área central, que compunha a gestão

compartilhada com os grupos de trabalho. Além disso, este período de dois anos de

implantação do programa foi curto, tiveram que colocar a prioridade nos projetos que já

estavam em desenvolvimento, os programas sociais e de melhoria urbana que já possuíam

projetos para contratação de obra, com relação aos componentes de melhorias do ambiente

urbano e de transporte iniciaram os estudos e projetos. Porém, as grandes conquistas

foram os conjuntos habitacionais do Parque do Gato e Olarias, a implantação de projetos

como o do Mercado Municipal, a Praça do Patriarca, bem como a gestão de zeladoria

diferenciada da área central, como 10 varrições e 4 lavagens diárias, e a transferência da

prefeitura para a área central, pois esta mudança aumentou o número de empregos e

83

movimentou as atividades comerciais e de serviços na área central, transformando o

desenvolvimento econômico e social da região. (Nadia Somekh, entrevista)

Em 2005, o programa toma outro rumo com a mudança de gestão, assume o Prefeito José

Serra (2005-2006) e o projeto começa a perder a velocidade com que vinha caminhando. O

nome do Programa, por exemplo, deixa de ser Ação Centro e volta a ser Procentro, porém

no primeiro momento não mostra mudanças. Como o nome escolhido é o mesmo do

Programa Procentro, desenvolvido na gestão do ex-prefeito Maluf (1993 – 1996), mas

como não é o mesmo, trataremos a partir daqui o Ação Centro como Novo Procentro.

De acordo com entrevista de Úrsula Peres concedida para a equipe que desenvolveu o

relatório Pólis/CARE (2008) a equipe envolvida foi transformando, porém poderia ter sido

mantida, mas não o foi, por desinteresse da nova gestão.

“O negócio foi desmobilizando porque as pessoas responsáveis

foram todas saindo. E muitas eram contra o programa, contra o

formato. Funcionários que, com a mudança de gestão, deixam

suas funções em relação ao Programa de Lado. Elas estavam

funcionando enquanto havia um time comprometido. Tudo foi

desmontando, na EMURB e nas secretarias. Mas poderia ter sido

mantida essa estrutura com outras pessoas. A gestão nova não

estava interessada” (PÓLIS/CARE, 2008, p.55)

Um dos empecilhos que apareceu na implantação do programa foi o câmbio do dólar,

quando fechado o contrato com o BID o câmbio estava a R$3,20 e ao longo do processo

chegou a R$2,00 com a desvalorização da moeda. Como o desembolso do Banco é feito

em dólar, quase metade do dinheiro foi perdido. Ao longo de todo o processo este foi um

dos pontos levantados pela dificuldade de implementação, porém neste momento de quase

total estagnação do programa o assunto apareceu mais vezes nos meios de comunicação

como resposta à demora de continuidade.

Em julho de 2005 foi feita uma nova visita da equipe do BID ao Brasil e de acordo com o

documento de Ajuda à Memória, a Prefeitura apresentou propostas, mas não estavam

consistentes, necessitando ser melhor desenvolvidas. O banco também pediu que fossem

recuperados os documentos de estudos anteriores para as decisões, e Rubens Chamas,

novo presidente da Emurb, coloca como empecilho a burocracia para continuidade das

obras, pois para a contratação de obra com o dinheiro do BID, há necessidade de um

projeto executivo, enquanto do Fundurb, apenas o projeto básico. (PÓLIS/CARE, 2008)

84

Após aproximadamente 1 ano e 3 meses, o Prefeito José Serra deixa a Prefeitura para

concorrer ao cargo de Governador, assumindo então o cargo, o Prefeito Gilberto Kassab

(2006-2013). Até o período entre 2006 e 2007, o Programa estava praticamente estagnado,

era considerado em andamento no sistema do Banco e havia sido usado dinheiro do BID

apenas para a execução do projeto da praça da República e da Sé.

Até este momento, o Marco Lógico não havia sido alterado, o que aparentemente garantia

que as novas propostas que viriam, não seriam completamente antagônicas, dando

liberdade a um novo projeto para o Centro. Porém, as ações dentro dos cinco

componentes puderam ser alteradas, o que reconfigurou o projeto. Além disso, o Plano

Plurianual, em 2006, demonstrava uma forte mudança nos caminhos que as intervenções

na área central seguiriam.

O Plano Plurianual coloca a deterioração do espaço público, com a presença de comércio

ambulante, os moradores de rua e a marginalidade gerando à área central um aspecto de

violência. Acham, ao contrário do que vinha acontecendo até aqui, que o governo, mais

uma vez, erra ao sinalizar uma nova realidade para estimular investimentos privados no

centro.

“A recuperação da área central demanda iniciativas com a

composição de ações públicas e privadas de formas e naturezas

diversas. O papel dos investimentos públicos é sinalizar e articular

uma nova realidade para estimular os investimentos privados,

minimizando seus riscos, seja no que concerne aos

empreendimentos imobiliários, seja no que toca aos

empreendimentos nos setores de comércio e serviços. ” (PMSP -

Plano Plurianual 2006-2009, p.41 – grifos nossos)

O mesmo plano previa não mais concentrar as ações apenas na região da Sé e da República,

como vinha acontecendo, como ampliar a distribuição de recursos à região da Luz.

“O Vetor Oeste sofrerá as intervenções de maior porte, por três

motivos. Em primeiro lugar, é o que dispõe de maior quantidade

de áreas que se encontram em processo de requalificação,

podendo dar uma resposta muito efetiva ao estímulo

proporcionado pela municipalidade. Em segundo lugar, porque

neste vetor já foram realizados investimentos de grande porte pelo

poder público, especialmente na região da Estação da Luz. Por

fim, dentro do perímetro deste vetor, uma área em estado de

extrema degradação merece grande atenção da municipalidade,

85

porque apenas pela dinâmica do mercado privado ela jamais terá

recuperação. [...]A Nova Luz substituirá a antiga Cracolândia, por

meio de uma intervenção urbanística do estilo da realizada em

grandes cidades europeias. ” (Ibdi., p.42)

As razões colocadas até aqui são, primeiramente, pela quantidade de áreas disponíveis para

uma grande intervenção, o que não era possível na região da Sé e da República, com os

tombamentos das resoluções 37/CONPRESP/9220 e 17/CONPRESP/0721 que tombam

grande parte desta área, sinalizando então, a possível intenção de uma intervenção que

mude de maneira mais incisiva a paisagem. Em segundo lugar, o Plano cita os

investimentos que a região já havia recebido do Governo do Estado, e cabe destacar aqui

que os investimentos do Governo do Estado nesta região são da mesma gestão político-

partidária que estava neste momento na Prefeitura, somaram-se então, forças com a

intenção de investir na área, não só com relação ao restauro de edifícios como com a

expansão da linha amarela do metro até ali. E por fim, a degradação ambiental na região

que de acordo com o Plano é extrema e merece mais atenção da municipalidade.

O projeto para a região da Luz foi realmente iniciado e por se tratar de uma mudança

brusca e um projeto com características próprias e completamente diferentes, será descrito

mais à frente no próximo capítulo. Porém, é essencial pontuá-lo aqui, pois as ações que

foram alteradas nos componentes do Novo Procentro ocorreram, em alguns pontos, com

o objetivo de viabilizar o Nova Luz, como será visto em seguida.

Tomemos, por exemplo, o Componente 1, Revisão da Desvalorização imobiliária e

recuperação da função residencial - que retirou o Morar no Centro, incluiu o projeto de

Renovação Urbanística Nova Luz e diminuiu o valor que seria gasto neste componente. A

ideia era usar o Programa de Atuação de Cortiço, também financiado pelo BID, e para

desapropriação seriam usados recursos da Operação Urbana Centro e do Tesouro

Municipal.

Já com relação ao Componente 2, Transformação do Perfil Econômico e Social -

diminuiu o quanto seria gasto, e de acordo com Rubens Chamas, presidente da SP

Urbanismo neste momento, isso ocorreu devido às dificuldades com as regras do BID.

Mesmo com a redução orçamentária, este componente continuou recebendo ações como a

contratação de empresas privadas para consultorias, por exemplo, uma para o Polo

20 A Resolução 37/CONPRESP/92 tomba a área do Vale do Anhangabaú. 21 Resolução 17/CONPRESP/07 tomba a área conhecida como Centro Velho, que abrange o marco de fundação (Pátio do Colégio) e espaço original de ocupação (o Triângulo) da cidade.

86

Tecnológico, que depois seria implantado no Nova Luz. Os subcomponentes de Atenção

aos grupos vulneráveis continuaram com as pesquisas, em atividades com os moradores de

rua e projetos de construção de albergues. Porém, o subcomponente de atuação com

ambulantes que era desenvolvido com a população parou de existir e de acordo com a

reportagem no Estado de São Paulo de 21 de setembro de 2007, as usinas de reciclagem e o

a Oficina Boracéia deixaram de funcionar como estava antes. (PÓLIS/CARE, 2008)

“Hoje o Boracéia não passa de um projeto agonizante [...] No

início, o Boracéia recebia muitos carroceiros. Mas, com a saída das

usinas de reciclagem da área central, o perfil de usuários mudou.

Números oficiais da Secretaria de Assistência Social mostram que

o Boracéia tem 30% de albergados com algum problema mental e

20% de deficientes físicos. Apesar desse quadro, o local conta

com apenas uma enfermeira. ” (Estado de São Paulo, 2007)

Na mesma reportagem, a então coordenadora de proteção social especial e adulta, Simoni

Piragine, coloca que a atitude que se imaginava era a de diminuir o programa e relocar as

mulheres com família em outro albergue.

O Componente 3, Recuperação do Ambiente Urbano - foi o único que teve aumento da

previsão orçamentária e do desenvolvimento de projetos e obras de edificações, praças e

espaços públicos. Foram finalizadas as obras das Praças Sé e República, iniciado o projeto

da Praça Roosevelt, da Biblioteca Mario de Andrade e Praça das Artes. É importante citar

que os projetos que haviam intenção de se construir foram mantidos. Ao contrário, o

Componente 4, Circulação e Transportes, paralisou a proposta com o transporte público e

passou a priorizar a reforma de vias. E o componente 5 - teve cinco projetos estipulados

mantidos, porém acrescentou o Projeto Nova Luz como um polo tecnológico.

(Pólis/CARE, 2008)

O Gráfico 3.4 adiante, demonstra claramente o que foi descrito até aqui sobre as atividades

de 2005 a 2007. A diminuição com investimentos no eixo 1, de habitação, foi muito alta e o

crescimento com o eixo 3, de Recuperação do ambiente urbano, subiu bastante, passando a

ser mais da metade dos gastos do programa. Os gastos com transporte do eixo 4,

comprado aos demais, subiu fortemente e o de Transformação do Perfil Econômico, eixo

2, manteve-se similar.

87

Gráfico 3.4 – Previsão orçamentária em 2007

Fonte dos dados: Elaborado pela autora com base nos dados do relatório Pólis/CARE (2008)

O gráfico aponta que a nova previsão orçamentária aumenta a verba destinada à recuperação do ambiente

urbano. Já os projetos habitacionais e de transformação econômica e social basicamente deixam de existir

Estas mudanças nos componentes de atuação e distribuição de recursos demonstram uma

mudança no entendimento do projeto que tratava mais das questões sociais para a

reabilitação do Centro. A partir daqui, aumenta a preocupação de atividades relacionadas ao

transporte e de ações pontuais de restauro de edificações e de melhorias no ambiente

urbano. Para melhor compreensão da mudança, comparar o gráfico 3.4, com o gráfico 3.2.

Em 2009, a equipe de SMDU já tinha os estudos do Projeto Nova Luz desenvolvidos e

tomando maior protagonismo do que o projeto Ação Centro/Novo Procentro. Porém, o

mesmo continuou ativo, mesmo que com uma força menor e incorporando ações que

davam suporte ao Nova Luz.

Neste mesmo ano, realizou-se outra missão de administração do BID a São Paulo, dessa

vez com o propósito de revisar o programa, ajustando o número de projetos previstos,

definindo novas ações prioritárias e simplificando o arranjo institucional. Foram então,

reduzidos os números de ações para agilizar a execução do programa e facilitar o

88

acompanhamento. Porém, mesmo com esta nova proposta, as ações já concluídas e

aprovadas para financiamento continuariam compondo o programa. Esse novo acordo,

firmado entre o Banco e o Prefeito, seria reavaliado, e em seis meses, dariam a certeza se

esta implantação seria possível. (BID; PMSP; EMURB, 2009)

Neste novo acordo foram deixadas de lado obras que já haviam sido realizadas por outras

instâncias do Governo ou que se julgou não ser mais prioridade. Assim, em junho de 2010,

foram entregues pela municipalidade as novas propostas ao BID. Elas foram divididas em

Projetos Prioritários, Ações Reconhecidas e concluídas, Ações em Andamento e por fim,

as Complementares, que seriam implantadas com a verba da contrapartida. Além disso, foi

feita uma nova previsão de custos. (Ibid.)

Entendemos então, que após a entrega dos documentos citados acima, como novas

prioridades, a partir de 2010 temos um novo ciclo de ações na implantação do Programa.

Por isso, o trabalho apresenta daqui para a frente, como era o cenário das ações concluídas

e em desenvolvimento até 2010, passando para o que estava previsto como ações

complementares/prioritárias e os custos previstos. Para análise do que ficou previsto de

custo para cada componente seguiremos usando o mesmo esquema de gráficos

apresentados como estava em 2012 e 2013 a implantação do que foi definido.

Iniciando pelas ações concluídas e em desenvolvimento encaminhadas em 2010 pela

prefeitura ao BID, foram apresentados um quadro nomeado de Ações Reconhecidas e

concluídas, e outro, chamado de Ações em Andamento. Como já foram apresentadas as

ações finalizadas e em desenvolvimento até 2004, trataremos aqui das posteriores até junho

de 2010, ano que foram apresentados pela SP Urbanismo novos relatórios. Os dados

levantados nestes relatórios serão apresentados aqui de maneira descritiva e através de

gráficos para que seja entendido o cenário em que o Programa se encontrava naquele

momento.

Pelo Componente 1, de Reversão da desvalorização imobiliária e recuperação da função

residencial, foram desenvolvidos os estudos e contratadas consultorias para análise das

desapropriações e estratégias de desenvolvimento econômico para o projeto Nova Luz.

Pelo Componente 2, Transformação do Perfil Econômico e Social, foi definido o conceito

do Projeto São Paulo Centro Digital e consultorias de caracterizações de como seria

implantado este polo. Depois, poderemos notar que este Polo Digital também faz parte do

89

projeto Nova Luz. Com relação à atenção aos grupos vulneráveis foram feitas poucas

atividades efetivas como vinha acontecendo: foram feitas pesquisas de campo para diversos

grupos, aquisição de materiais necessários e adequação de edificações. Também foi

implantada a Central de Atendimento Permanente de Emergência (CAPE), desenvolvido o

projeto básico e executivo de onde seria instalada a implementação de Jovens da Rua Prates

e Canindé.

O componente 3, Recuperação do ambiente urbano, foi o que demonstrou maior avanço.

Com relação às obras no espaço público foram feitas as reformas da Praça da Liberdade, a

recuperação de passeios públicos, o recapeamento e a recuperação de canteiros centrais.

Foram finalizadas as obras das Praças da Sé e República, e foi desenvolvido o projeto

executivo da praça Roosevelt (figura 3.3). Já com relação à requalificação de edificação,

foram finalizadas as obras do Mercado Municipal e iniciadas a Reforma da Biblioteca Mario

de Andrade, a fachada do Teatro Municipal (3.4) e a recuperação do Solar da Marquesa, a

Casa Número 1 e o Beco do Pinto. Adiante são apresentadas as fotografias destas obras no

período de execução (figuras 3.5 e 3.6).

Figura 3.3 – Projeto para a Praça Roosevelt

Fonte: Emurb

90

Figura 3.6 Restauro do Solar da Marquesa Fonte: Acervo DPH – SPTRC Foto: Francis em 03/09/2009

Figura 3.5 Restauro da Casa Número 1 Fonte: Acervo DPH – SPTRC Foto: Francis em 07/07/2010

Figura 3.4 Restauro da fachada do Theatro Municipal (Testes de consolidação) Fonte: Studio Sarasá http://estudiosarasa.com.br/?portfolio=projeto-de-

conservacao-e-restauro-do-teatro-municipal-de-sao-

pauloAcesso: 13 de junho de 2015

91

O componente 4, de Transporte e Circulação, basicamente não teve intervenções

concretizadas após o ano de 2004, apenas estudos sobre aspectos urbanísticos e de

circulação. E o componente 5, de Fortalecimento Institucional do Município, fez

reformas, aquisições de matérias, equipamentos e mobiliário. Com relação à formação do

quadro técnico, teve a contratação de consultoria para orientar o desenvolvimento das

ações necessárias ao mapeamento das redes de infraestrutura urbanas existentes no subsolo

da área central.

Conforme a visita do BID em 2009, que visava rever o número de projetos que deveriam

ser desenvolvidos e com base no que já havia sido executado, foram definidos novos

projetos prioritários conforme descriminado no quadro 3.5 de projetos prioritários adiante.

Nota-se que as obras tidas como prioritárias são basicamente de requalificação do espaço

público que constavam no componente 3.

Quadro 3.5 – Ações Prioritárias

Fonte: Elaboração do quadro pela autora com base no documento de Ajuda a memória – Missão BID 2009

A tabela apresenta as novas ações prioritárias após missão dos técnicos do BID a São Paulo visando

diminuir o número de ações e facilitar as tramitações entre Prefeitura e BID

CARACTERIZAÇÃO DAS AQUISIÇÕESMONTANTE

US$FONTE % VALOR (US$)

BID 85% 17.365.591,40

PMSP 15% 3.064.516,13

BID 80% 4.777.367,74

PMSP 20% 1.194.341,94

BID 80% 7.984.399,14

PMSP 20% 1.996.099,78

BID 31% 22.181.412,63

PMSP 69% 50.538.757,38

BID 0% -

PMSP 100% 800.000,00

BID 70% 358.693,73

PMSP 30% 153.725,89

BID 30% 150.000,00

PMSP 70% 350.000,00

BID 50% 3.413.978,50

PMSP 50% 3.413.978,50

Obras de Reurbanização da Praça

Roosevelt20.430.107,53

PROJETOS PRIORITÁRIOS

6.827.956,99

5.971.709,68

9.980.498,92

72.720.430,11

800.000,00

512.419,62

500.000,00

Obras de requalificação urbana da Rua do

Gasômetro

Plano integrado de atualização tecnológica

do palco do Theatro Municipal de São

Obras de implantação de reservatórios de

retenção de enchentes na região das

Praças 14 Bis e das BandeirasObras de reforma/manutenção do

Conjunto Residencial do Gato e OlariasElaboração do Plano Diretor de

Arborização de Vias Públicas

(cadastramento, diagnóstico e inventário)

Avaliação e monitoramento do Programa

Fornecimento e instalação do Sistema de

Controle Semafórico em Tempo Real

92

Na mesma missão de 2009 foram autorizadas pelo BID a previsão de ações

complementares, e assim a Prefeitura, no início de 2010, encaminha uma tabela de Ações

Complementares, que foi usada como referência para descrição abaixo.

No componente 1 foram previstas obras no PRIH e construção de um centro comercial

no Parque do Gato. Já no componente 2 foram previstas as obras de estudos que estavam

em andamento na tabela de Ações em Desenvolvimento, como obras de reforma e

ampliação do Condomínio Canindé, obras de implantação do Centro de Jovens da Rua

Prates, compras de software para sistema de vigilância da exclusão social e serviços de

desenvolvimento do sistema para implantação do mesmo e por fim, serviços de

organização sem fins econômicos para a realização de abordagem e encaminhamento de

adolescentes em situação de rua. Para o componente 3, foram previstas obras na Vila

Economizadora e desenvolvimento de projetos e obras na região da Luz. No componente

4, eram previstas pesquisas e sistematização de dados da condição de tráfego do transporte

público na área central e obras vinculadas de sinalização, equipamento de monitoração e

instalação de semáforos. Por fim, no componente 5, fez-se a previsão de propostas de um

Plano Diretor de arborização de vias públicas, e para isso foi prevista a aquisição de

equipamentos e software, além de atividades de educação ambiental em escolas municipais.

Também, foram feitas previsões de atividades para a valorização do patrimônio histórico,

como organização de seminários, contratação de serviços especializados para organização

do banco de dados do Departamento do Patrimônio Histórico na Secretaria Municipal de

Cultura, aquisição de equipamentos de informática e mobiliário para o mesmo.

Assim, para o desenvolvimento das ações prioritárias e complementares, foi apresentada

uma nova proposta para previsão de custos e financiamento por componente, como

podemos ver no gráfico 3.5 abaixo, comparado ao 3.4 da proposta anterior, o componente

3, de recuperação do ambiente urbano, que ganha maior protagonismo. Ou seja, são mais

recursos destinados a edificações e melhorias no ambiente urbano do que sociais, como era

a proposta principal no início do Ação Centro e conforme a previsão de ações anexa ao

documento de Missão de 2009, esta verba seria destinada ao desenvolvimento do novo

projeto Nova Luz, que será apresentado no próximo capítulo.

93

Gráfico 3.5 – Previsão orçamentária de 2010

Fonte: Elaborado pela autora com base no documento: Ajuda a memória – Missão BID 2009

O gráfico aponta que a nova previsão orçamentária aumenta os recursos à recuperação do ambiente urbano,

e isso provavelmente ocorre devido à necessidade de finalizar as obras em andamento

Dois anos após estas novas propostas, em 2012, foi feita uma alteração no contrato entre a

Prefeitura e o BID, em que, de acordo com o artigo primeiro do contrato, notou-se um

aumento no custo total estimado para o programa, por isso precisou de ajustes financeiros.

O total do programa passou de US$ 167.000.000,00 para US$ 184.500.00,00 e que de

acordo com a cláusula 1.04 no contrato, a alteração foi feita na contrapartida, que de US$

67.000.00,00 passou para US$ 84.500.000,00. Nesta mesma alteração contratual, fica

estabelecido que o prazo para finalizar os desembolsos era em 02 de dezembro de 2012, o

que notaremos mais à frente que não se concretizou, pois em 2013 ainda faltava uma parte

do desembolso.

E então, anexa à revisão do contrato, é apresentada uma nova previsão de custos de

investimento por componente, a qual ainda mantém a maior parte da verba destinada ao

94

componente 3. Porém aumenta o componente 4, de transporte, e o componente 1, de

recuperação da função residencial. Esta nova previsão de recursos, torna-se mais lógica,

uma vez que a nova proposta, enviada em 2010, previa obras para a sistematização de

dados da condição de tráfego de transporte, sinalização e semáforo para componente 4,

obras no PRIH com a construção de um centro comercial no Parque do Gato, no

componente 1, e na previsão de 2010, no gráfico 3.6, quase não havia recursos para estes

componentes.

Gráfico 3.6 – Previsão orçamentária 2012

Fonte: Elaborado pela autora com base no novo contrato PMSP com BID em 2012

Em 2012, é apresentado um novo orçamento que aponta uma

distribuição de recursos mais compatíveis às novas ações de aumento de atividades direcionadas ao transporte e à aquisição

de software para educação ambiental.

No ano seguinte, em abril de 2013, foi enviado ao BID um Monitoramento de Progresso

que aponta, através de porcentagens, o progresso de algumas das ações previstas. Através

deste gráfico, (gráfico 3.7) podemos notar que boa parte das obras previstas na revisão do

projeto em 2010 estava com o valor empenhado, concluídas ou em fase de conclusão.

95

Porém, o que nos chama atenção é que os novos programas que foram inclusos como

ações complementares em 2010, que seriam executadas com o valor da contrapartida do

Governo Municipal e julgadas importantes pela SP Urbanismo, por isso foram inclusas em

2010 e ainda não foram executados. São os programas relacionados ao plano diretor de

arborização, educação ambiental e de controle de semáforo.

Gráfico 3.7 – Atividades desenvolvidas até 2013

96

Fonte dos dados: Relatório de monitoramento (2013)

O gráfico apresentado em dezembro de 2013 aponta que as atividades complementares que foram inseridas em 2010 no

plano de ações não foram iniciadas em 3 anos

Ainda, com relação às obras complementares, não tivemos acesso à nenhuma

documentação em que fosse possível descobrir se as obras habitacionais do PRHI e as

ações de atenção a grupos vulneráveis foram desenvolvidas. Já as ações de valorização do

Patrimônio Histórico, de acordo com os funcionários do DPH, parte delas foram

executadas. E as obras de reforma e requalificação da região da Luz, de acordo com a ata

97

da 101ª reunião ordinária da comissão executiva da OUC, foram entregues em dezembro

de 2011.

O gráfico 3.7, já apresentado, informa que foram executadas ações na Vila Economizadora

como estavam previstas nas ações complementares, de acordo com uma apresentação da

COHAB, desenvolvida em 2009, em que as obras seriam relacionadas a um projeto de

micro drenagem e não de restauro dos imóveis.

Das obras definidas como prioritárias, foi requisitada pela comissão executiva da OUC uma

apresentação do desenvolvimento, e assim, na ATA da 101ª reunião ordinária da comissão

executiva da OUC em 27 de junho de 2012, foi informado que a Reurbanização da Praça

Roosevelt seria finalizada em agosto de 2012 - a mesma foi entregue em 2012. As obras de

requalificação urbana da rua do Gasômetro seriam finalizadas em dezembro de 2012, e elas

foram finalizadas recentemente, e o Plano de Integração do Palco do Teatro Municipal foi

entregue em dezembro de 2011, as obras de reforma e manutenção dos conjuntos

residenciais do Parque do Gato e Olarias foram entregues em dezembro de 2011. Os

projetos de elaboração de Plano Diretor de arborização e o fornecimento e instalação do

sistema de controle de semáforos não foram executados conforme informado no gráfico

3.7 acima.

Das obras de requalificação de edifícios que estavam em andamento e deveriam ser

finalizadas, de acordo com relatórios da equipe do DPH que acompanhou as obras, todas

foram finalizadas. São elas: a recuperação do Solar da Marquesa, a Casa número 1 e o Beco

do Pinto, entregues em 2011 (figura 3.7), a reforma da Biblioteca Mario de Andrade,

entregue totalmente em 2012, (figura 3.8), a recuperação da fachada do Theatro Municipal,

entregue em 2006 (figura 3.9).

98

Figura 3.7 Solar da Marquesa, Beco do Pinto e Casa número 1 restaurados Foto: Nelson Kon Fonte: http://www.vitruvius.com.br/jornal/agenda/read/2552 Acesso: 14 de junho de 2015

Figura 3.8 Biblioteca Mario de Andrade restaurada Foto: Maíra Acayaba Fonte: http://www.archdaily.com.br/br/01-37814/recuperacao-e-modernizacao-da-biblioteca-mario-de-andrade-piratininga-arquitetos-associados Acesso: 14 de junho de 2015

Figura 3.9 Fachada do Theatro Municipal restaurada Foto: Studio Sarasá Fonte: http://estudiosarasa.com.br/?portfolio=projeto-de-conservacao-e-restauro-do-teatro-municipal-de-sao-paulo Acesso: 13 de junho de 2015 Acesso: 14 de junho de 2015

99

Além destas obras, o gráfico 3.7 acima apresenta o empenho ao projeto da Praça das Artes,

que não constava em ações do BID até aqui, que foi entregue parcialmente em 2013, mas

ainda não foi totalmente finalizada. De acordo com os dados apresentados no final do

capítulo 3 deste trabalho, relacionado à OUC, foram usados R$ 585.671,98 para a

desapropriação nesta nova etapa e está reservada a verba de R$ 18.392.180,64 para a

finalização das obras.

Em 2013, assume uma nova gestão na Prefeitura de São Paulo, a atual gestão do Prefeito

Fernando Haddad (2013-2016). Em junho do mesmo ano é feita, então, uma nova

alteração contratual. O novo contrato não faz alterações nos valores e nas cláusulas de

relatórios, aquisição e contratação, porém, faz mudanças nos subcomponentes, retirando as

já executadas ou que não seriam possíveis de executar. Os ajustes que ocorrem são:

No componente 1, são inclusos estudos no vetor leste, é mantida a proposta de planos

para o Parque D. Pedro II e a retirada de ações na zona cerealista. No componente 2, fica

incluso um estudo de implantação de um polo tecnológico para a área central. No

componente 3, com relação à requalificação do espaço público, é retirado um projeto de

iluminação de monumentos e um de sinalização de circuitos de compra, e com relação à

requalificação, é incluso o Projeto da Praça das Artes que ainda não foi finalizado. No

componente 4, foi retirado o fortalecimento institucional da SPTrans, o desenvolvimento

de uma metodologia de consolidação da base de dados de planejamento e transporte

públicos e a compra de equipamentos de controle e monitoramento, (incluindo semáforos)

e é inclusa, com relação ao transporte público, a proposta de estudos para a circulação na

região da rótula central. Por fim, no componente 5, é retirada a proposta do Plano diretor

de vegetação e educação ambiental que ainda não havia sido executado.

Com relação à nova proposta de custos, chama a nossa atenção o aumento, mais uma vez,

do valor destinado ao componente 3, de Recuperação do Ambiente Urbano, como é

possível observar no gráfico 3.8, comparado à proposta anterior de 2012, no gráfico 3.6. O

que é estranho, uma vez que para estes componentes estavam previstas, apenas, as obras da

Praça das Artes que já possui reserva de recursos através da OUC.

100

Gráfico 3.8 – Previsão orçamentária de 2014

Fonte: Elaborado pela autora com base no novo contrato PMSP com BID em 2014

A nova distribuição orçamentária retira as ações complementares inseridas em 2010, o que leva, mais uma

vez, a uma distribuição desequilibrada.

Como é possível notar, a implantação do programa passou por várias mutações ao longo

do processo, e começa a ser executada conforme a proposta inicial, mas passa por uma

forte transição na mudança de gestão, que define novas áreas prioritárias e focos de ação. Já

quase no final, devido ás mudanças cambiais e por dificuldade de implantação, são

definidos projetos prioritários e mesmo assim, não conseguem implantar completamente.

A evolução dos gráficos com previsão orçamentária, nos aponta características importantes

como as ações pontuais em equipamento público, a diminuição de propostas vinculadas à

habitação e ações sociais, demonstrando a mudança de interesses ao longo do tempo,

principalmente a tentativa de enviar estes recursos para o projeto Nova Luz.

A percepção que temos é que o financiamento foi se moldando às propostas que o governo

criava para a área central, usando o financiamento para cobrir a falta de recursos da

101

Prefeitura, como, por exemplo, a compra de mobiliário e computadores para o corpo

técnico do patrimônio histórico na Secretaria da Cultura, ou a proposta de educação

ambiental, da Secretaria do Verde, que conforme levantado pelo referencial teórico, não é

costume em áreas históricas.

O Ação Centro, como notamos até aqui, inicia-se como um projeto de gestão

compartilhada que envolve várias secretarias do governo e a participação social. Para

implantação do programa é feito um financiamento com BID, que exige um projeto com

um perímetro restrito e um planejamento com metas bem definidas. Assim, após diversas

discussões entre os técnicos do BID e da prefeitura, nasce um programa com propostas de

habitação, melhorias do ambiente urbano, ações sociais e capacitação do corpo técnico da

prefeitura.

De 2002 a 2004 o projeto é implementado seguindo estas diretrizes, porém, em 2005, com

a mudança de gestão, o projeto passa por transformações: é renomeado de Procentro e

começa a destinar a verba para ações muito mais vinculadas ao ambiente urbano do que

para ações de desenvolvimento local. Independente destas transformações no programa,

como balanço, foi o que mais viabilizou ações na área central, através da inserção de

conjuntos habitacionais, ações de desenvolvimento social, de recuperação de diversos

edifícios históricos e, principalmente, com a ocupação de edifícios vazios para implantação

de atividades da prefeitura, as quais geraram novos empregos e, consequentemente, novas

atividades de comércio e serviços.

Além das mudanças de nome, remanejamento nas ações do programa e na mudança de

gestão, os olhares para a área central começam a ser direcionados à região da Luz, inclusive

com a tentativa de levar para lá as verbas destinadas às regiões da Sé e da República. Estas

mudanças foram aparecendo como a demanda em viabilizar o projeto Nova Luz, o qual

será de apresentado no capítulo seguinte.

102

CAPÍTULO 4

4- Nova Luz

A área da Luz, principalmente a da Santa Ifigênia, sempre foi tratada prioritariamente pela

Prefeitura de São Paulo. O escritório do arquiteto Rino Levi, em 78, produziu um estudo

que deu origem a um zoneamento diferenciado. Nos anos 80, Jânio Quadros produziu

estudos sobre a Santa Ifigênia, mas foi em 2005 que a Luz foi objeto de projeto específico

da Prefeitura de São Paulo, através do projeto Nova Luz.

O novo projeto transfere o foco de intervenção na Região da Sé e República, que era

prioridade na implantação do Ação Centro, para a região da Luz. Região que até este

momento já havia recebido intervenções do Governo do Estado no restauro de imóveis,

como a Sala São Paulo, Pinacoteca, o Museu da Língua Portuguesa, e estava prevista no

Plano Diretor, como Área de Intervenção Urbana (AIU) e Zona Especial de Interesse

Social (ZEIS). Além das intervenções previstas e realizadas nesta área, no momento em que

se inicia a intervenção, ocorrem as obras da Linha 4 Amarela do metrô, inaugurada em

2011 e que a conecta diretamente com o centro financeiro da Av. Faria Lima, o que poderia

gerar interesse do mercado na área.

O Projeto passa por dois períodos: o primeiro desenvolvido com base em uma Lei de

Incentivos, delimitado por 23 quadras, e o segundo, que previa um redesenho do espaço

urbano, mudando a paisagem urbana existente e viabilizado financeiramente através da Lei

de Concessão Urbanística. Além das leis, o projeto tenta transpor parte do financiamento

do BID, exposto no capítulo anterior, para realizar tanto os projetos como a intervenção.

Isto posto, o capítulo apresentará como o projeto foi concebido, como ele foi se

transformando, bem como as legislações que lhe davam suporte, com base nas atas de

reunião disponibilizadas pela prefeitura, por periódicos, e entrevistas com os atores

envolvidos, e apresentações do projeto.

103

4.1 A origem do Nova Luz: Plano diretor e incentivos

Seguindo as intervenções realizadas pelo governo do estado em equipamentos culturais na

região da Luz e a construção da Linha 4 Amarela, que conecta o Centro a um dos eixos

econômicos da cidade (Av. Faria Lima), iniciam-se pelo Governo Municipal os estudos do

projeto Nova Luz. (Termo de Referência-Nova Luz, 2005)

Além das atividades do governo estadual, a Luz, que era tida como uma região de perfil

socioeconômico de alta vulnerabilidade e com o grave problema de concentração de

pontos de droga, estava sendo altamente explorada pela mídia. Nota-se que em 2005,

quando se iniciaram as propostas, intensificou-se tal especulação na mídia, principalmente

com relação à “Cracolândia”.

De acordo com Marcelo Bernardini, técnico da SMDU, o projeto nasce do interesse da

gestão em investir em uma área tida como degradada, com menos edifícios tomados e

maior possibilidade para uma grande intervenção no desenho urbano. O mesmo coloca que

nesta gestão havia muitos economistas e a visão era a de que um perímetro com incentivos

econômicos seria o suficiente para recuperar a área e um polo tecnológico. (Marcelo

Bernardini, entrevista)

A proposta do projeto Nova Luz é lançada através da Lei 14.096 de 8 de dezembro de

2005, na gestão do prefeito José Serra (2005-03/2006) e coordenado pela SEMPLA. A lei

teria a validade de dez anos e autoriza o poder executivo a conceder incentivos fiscais com

o objetivo de “promover e fomentar o desenvolvimento adequado dessa área central do

município de São Paulo”. (SÃO PAULO LM 14.096/2005)

Na lei são definidos incentivos para propostas de investimento para implantação ou

modernização de empresas ou habitação com investimento mínimo de R$ 50.000,00. Os

incentivos são de duas naturezas, os incentivos fiscais e os de investimentos, conforme

apresentado adiante:

Os incentivos fiscais concediam 50% de redução no IPTU, 50% no ITBI e redução de

60% de Imposto Sobre Serviços de qualquer natureza, (ISS) incidentes sobre os serviços de

construção civil ou sobre variados serviços, especificados na seção 3 da tabela abaixo, que

deveriam ser prestados por estabelecimento da pessoa jurídica situada na região.

104

Os incentivos de investimentos são concedidos através de Certificados de Incentivo ao

Desenvolvimento (CID) após a conclusão e comprovado o investimento de R$ 50.000,00.

Este certificado concede um saldo de 50% do valor dos investimentos para os

empreendimentos residenciais e comerciais e 80% para os comerciais, no qual o investidor

pode usá-lo para pagamentos de IPTU, ISS e créditos de bilhete único para empregados. A

validade do saldo ficou definida por cinco anos.

Os usos que a lei contempla, foram apresentados nas tabelas anexas à lei e apresentadas

abaixo:

Quadro 4.1 – Seções anexas à Lei 14.096 de 8 de dezembro de 2005

Fonte: Diário Oficial de 9 de dezembro de 2005

105

Cabe ressaltar, que o projeto foi proposto em uma região já escolhida como área de

intervenção urbana e zona especial no Plano Diretor de 2002. Assim, conforme a figura

4.1, na área de 23 quadras onde estava sendo proposto o projeto, sobrepunham-se as ZEIS

3 (ZEIS – Zona Especial de Interesse Social) e a AIU-03-Sé (AIU-Área de Intervenção

Urbana). As ZEIS são áreas destinadas à recuperação de áreas urbanas com a

obrigatoriedade de área construída computável para habitação de interesse social e

habitação de mercado popular. As AIUs eram áreas destinadas à implantação de projetos

estratégicos de requalificação urbana, nestas áreas podem ser permitidas a aprovação de

edificação com área construída acima do coeficiente de aproveitamento básico, até o

máximo permitido por lei e previsto num Projeto Urbanístico Específico (PUE).

A sobreposição de regulações que incidem na região demonstra o histórico de propostas

existentes e o interesse de intervenção para a região da Luz. No mapa adiante vê-se a

sobreposição da AIU, ZEIS e o perímetro proposto pela lei de incentivos. Isso

possivelmente acontece, pois é uma área de alta vulnerabilidade social onde a área se

encontra.

106

Figura 4.1 – Mapa da Sobreposição dos perímetros de AIU, ZEIS e a Lei de Incentivo

Fonte: Elaborado pela autora com informações do Plano Diretor de 2002, Lei de Incentivos Nº14.096/2005, em base cartográfica do SEMPLA/2003.

Além destas áreas já sobrepostas, três meses antes de ser publicada a Lei de Incentivos, a 6

de setembro de 2005, foi publicado o Decreto 46.291 que declara de utilidade pública a

desapropriação de imóveis particulares situados no Distrito República, para a execução de

um plano de urbanização. Este perímetro é composto por 11 quadras, 750 imóveis, e

possui uma área total de 105.000 m² e está dentro do perímetro de 23 quadras proposto

como aérea de intervenção urbanística.

As primeiras ações realizadas na região foram comandadas por Andrea Matarazzo,

subprefeito da Sé. Eram operações de vistoria para combater irregularidades na região,

107

como alvarás de funcionamento, tráfico de drogas, prostituição e outras atividades ilegais.

Posteriormente, foram feitas reuniões com empresários que tivessem interesse em investir

na área, como empresas de call center, construtoras, comunidade da rua Santa Ifigênia,

associações e proprietários que teriam seus imóveis desapropriados. Foi então anunciado

que 23 empresas teriam interesse em investir na área. E por fim, foram definidas áreas de

intervenção urbana e melhorias urbanas com o financiamento do BID. (COELHO

JUNIOR, 2010)

Para o desenvolvimento da proposta, começou a aparecer dentro da SMDU uma hipótese

de “requalificação referenciada”, que nada mais é do que construir a partir de elementos

consolidados, como patrimônio histórico, edifícios com mais de três pavimentos, igrejas,

teatros, bares e restaurantes tradicionais. A partir daí, iniciaram-se estudos de um projeto

que quebrasse a relação de lote, e seria um projeto por quadra e não por lote. (Marcelo

Bernardini, entrevista, 2015)

Foram previstos como princípios norteadores do plano a requalificação do espaço público,

a preservação e valorização do patrimônio histórico, a implantação de garagem subterrânea,

a indução de novas atividades para a área, a definição de novos equipamentos públicos, o

estímulo ao uso misto, a implantação da ZEIS 03 – Santa Ifigênia e a redefinição das

políticas de cortiços para a região. (COELHO JUNIOR, 2010)

Assim, até o final de 2007, foram desapropriadas duas quadras para serem construídas as

novas sedes da subprefeitura da Sé e a Secretaria de Serviços, além do Museu da Criança.

No capítulo anterior, foi apresentado o projeto Ação Centro, posteriormente nomeado

como Procentro, que trabalhava com outra lógica de intervenção e que havia aprovado o

financiamento do BID. Esta verba era para a intervenção em um perímetro menor e que

não incluiria a região da Luz, porém, na mudança de gestão houve o interesse em transferir

o valor do financiamento para este novo projeto. Foram vários os obstáculos impostos pela

equipe do BID, porém acabaram cedendo, e boa parte dos estudos para a região da Nova

Luz foram feitos com o dinheiro do financiamento. Para desembolsos e compreensão de

como foi inserido o projeto para a Luz no financiamento do BID, já vimos no capítulo

anterior.

108

4.2 Concessão Urbanística e o Projeto de Urbanização

Após quatro anos que a lei de incentivos foi promulgada, começa a ser desenvolvida a

proposta da Lei de Concessão Urbanística, que serviu como base para a contratação de um

novo projeto para a área. Assim, este trabalho entende que começa aqui uma segunda fase

de intervenção, não mais baseada na proposta de incentivos e sim na inicial intenção de

uma intervenção mais radical de redesenhar o tecido urbano.

A Lei de Concessão Urbanística foi sancionada a 7 de maio de 2009 pela Lei nº14.917 que

regula a concessão no Município de São Paulo, e a Lei nº 14.918, que autoriza o executivo a

aplicar a concessão urbanística na área da Nova Luz. De acordo com as Leis, a concessão é

um instrumento de intervenção urbana destinada à realização de requalificação da

infraestrutura ou reordenamento do espaço, com base em um projeto urbanístico

específico como objetivo, diretrizes e prioridades estabelecidos no plano diretor.

Através da Lei, seria permitido a uma pessoa jurídica ou a um consórcio de empresas a

execução de obras urbanísticas de interesse público mediante uma licitação. A iniciativa

privada investe pela sua conta e risco na área, mediante a exploração dos imóveis, pois a lei

permite que a iniciativa privada fique responsável pela desapropriação, demolição, reforma

e construção.

As diretrizes que justificam a concessão baseiam-se na intenção de elevar a qualidade do

ambiente urbano por meio da preservação de pré-existências, de racionalizar o uso da

infraestrutura existente através do estímulo de adensamento das áreas, de tornar mais

eficiente os investimentos público e privado, em prevenir distorções e abusos do desfrute

econômico da propriedade urbana, em coibir o uso especulativo para cumprimento da

função social, em permitir a participação da iniciativa privada no processo de urbanização,

em recuperar ambientes degradados, em adequar a urbanização às novas necessidades e,

por fim, possibilitar diferentes tipologias arquitetônicas facilitando a reciclagem de

edificações.

Cabe à municipalidade regulamentar, fiscalizar, manter o interesse público, zelar pela

qualidade, declarar o interesse público para o fim de uma desapropriação e intervir na

concessão. Já à concessão, cabe executar a intervenção urbana, proceder à aquisição e

venda dos imóveis privados, exercer o direito de preempção pela Prefeitura, receber doação

109

de proprietário do imóvel, manter o inventário e registro de bens, promover a

desapropriação e a prestação de contas periódicas. A lei praticamente “leiloa” a área para a

inciativa privada, sendo o município responsável apenas pela gestão e orientação aos

envolvidos.

No caso do projeto da Nova Luz, a Lei que autoriza a concessão fica destinada não só ao

perímetro que já vinham de estudos anteriores com 23 quadras, aumentadas para 45,

conforme figura 4.2 abaixo. Ao longo da apresentação do projeto, entenderemos o porque

desta alteração.

Figura 4.2 – Mapa do Perímetro Nova Luz com 23 e 45 quadras

Fonte: Elaborado pela autora, com base no PUE (2011), em base cartográfica do SEMPLA/2003.

110

Assim, como previsto na Lei, em 1º de julho de 2009 é aberta uma consulta pública e em

agosto é lançado o edital de Elaboração de Projetos Urbanísticos Específico da Nova Luz

com o modelo de contratação e o Termo de Referência (TR) que orienta a elaboração do

projeto.

O TR coloca como diagnóstico principal da região um embelezamento dos logradouros, a

importância de significativos equipamentos públicos, como a Sala São Paulo, o Museu da

Língua Portuguesa e a Pinacoteca, existentes no local, e que poucos foram os legados até

aqui no âmbito social. Por isso, foram feitas ações de órgão de segurança, saúde e

assistência ao desenvolvimento, de 2005 a 2009. Coloca-se que a recuperação e a

substituição de imóveis são necessárias e que devem ser encaradas como uma

“oportunidade para a qualificação do bairro”. Finaliza dizendo que as novas edificações

devem dialogar com as existentes de outros períodos. (PMSP; SMDU - Termo de

Referência, 2009, p.3)

Além das diretrizes já especificadas nas Leis de Concessão, foram exigidas no TR a

preservação do patrimônio histórico e recuperação dos mesmos, bem como a ampliação de

áreas verdes e atividades de cultura e lazer. Previa-se melhorias no sistema de iluminação,

passeio público, mobilidade, estacionamento e acesso ao transporte público. Solicitava-se,

também, que o projeto promovesse implantações de edificações com diversidade de

tipologias e com adequadas condições de conforto ambiental, e que as mesmas

considerassem o modelo de cidade compacta a fim de otimizar o uso do solo. Assim,

colocava-se que as áreas com maior densidade deveriam ser: 1- No sentido norte-sul, Av.

Rio Branco, R. Santa Ifigênia, R. Gal. Couto de Magalhães, Av. Cásper Libero e Av. São

João; 2- no sentido Leste-Oeste, Av. Ipiranga, Av. Duque de Caxias, R. Gal. Osório, R.

Vitória. Ainda se referenciando a vias específicas, o comércio da Santa Ifigênia deveria ser

potencializado. (Ibid.)

O projeto deveria levar em conta as intervenções já propostas e as regulações vigentes,

incluindo as ZEIS, AIU e a Lei de Incentivos Fiscais, deveria promover uma variedade de

habitações para atender várias faixas de renda e o uso comercial de serviços locais que

atendesse o mesmo. Sobre os usos, também requisitavam que promovessem a mistura de

usos atraindo novas atividades econômicas, principalmente vinculadas à tecnologia e às

atividades 24 horas que garantissem a dinâmica do bairro dia e noite.

111

Em setembro de 2009, logo após a prefeitura ter finalizado uma nova fase de demolições

em seis imóveis, encerram-se as inscrições do edital. A comissão Permanente de Licitação

foi presidida por José Fernando Ferreira Brega, e composta pelos titulares Rubens

Chammas, Cesar Mecchi Morales, José Eduardo de Assis Lefèvre, Elisabete França, Nilza

Maria Toledo Antenor, Pedro Luiz de Brito Machado e Luís Oliveira Ramos, além dos

suplentes José Antônio Aparecido Junior e Vladir Bartalini. (Pini WEB, 2010)

A comissão não avaliaria o projeto e sim o consórcio mais capacitado. Foram enviadas as

inscrições até dezembro de 2009 para avaliação da experiência das empresas. Os consórcios

classificados foram: 1- Concremat/City/AECOM/FGV: Concremat Engenharia;

Companhia City; AECOM - Technology Corporation; Fundação Getúlio Vargas, com a

nota: 81,30 pontos. 2- Consórcio Nova Luz: Logos Engenharia S/A; RTKL Associates;

Piratininga Arquitetos Associados Ltda.; Arcadis Tetrapla S/A, com a nota: 75 pontos. Já

as desclassificadas foram: 1- Consórcio Urb (Curb): Aflalo & Gasperini Arquitetos Ltda.;

Davis Brody Bond; Cooper, Robertson & Partners, LLP; A4 Comunicação Ltda.; Ctageo

Engenharia e Geoprocessamento; Lu Fernandes Escritório de Comunicação e Ecologus

Engenharia Consultiva Ltda., com a nota: 63,75 pontos. 2- Consórcio DHIW: Diagonal

Urbana; Hines – Residencial Brasil Projetos Imobiliários Ltda.; Idom – Ingeniria y

Consultoria S.A.; Jorge Wilheim Consultores Associados, com a nota: 58,65 pontos. 3-

Consórcio Cidade Nova: AW Construções e Empreendimentos Ltda.; Arquiteto Paulo

Bastos e Associados Ltda.; Cobrape; PBLM Consultoria empresarial Ltda.; Ambiental

Engenharia e Consultoria, com a nota: 52,75 pontos.

O consórcio vencedor foi o Concremat/City/AECOM/FGV, que se estruturou junto com

a municipalidade da seguinte maneira. A SMDU composta por um Grupo Gestor e um

Comitê Gerencial seria responsável pela liderança; já dentro do consórcio a FGV ficou

responsável pelo estudo de viabilidade econômica, a CONCREMAT pelo estudo de

impacto ambiental, a AECOM pelo projeto urbanístico específico e a CITY pelo plano de

urbanização de ZEIS e de comunicação.

A empresa gerenciadora apresentou em julho de 2011 um Projeto Urbanístico Específico

(PUE). Neste projeto, são apresentados o partido urbanístico, expondo o que seria

preservado e renovado, quais seriam as propostas para a infraestrutura, as características de

implementação, a proposta de espaço público, com indicação de possibilidades de

acabamento e a estratégia de implementação. Ao mesmo tempo, porém em outro

documento, foi feita a proposta de Plano de Urbanização de ZEIS (PUEZEIS).

112

O projeto pretendia ser uma área com a dinamização de diversos usos, dando prioridade à

questão habitacional. Dizia que almejava ser uma “área residencial no coração da cidade”

(CONSÓRCIO - PUE, 2011, p2.4) e por diversas vezes, demonstra a intenção de adensar a

região com o objetivo de otimizar a infraestrutura existente. Ao longo da explicação sobre

o projeto, perceberemos como é que pretendiam adensar, quais as propostas na área de

habitação, a distribuição de usos no território e ações sociais. Com referência às

informações apresentadas foi usado o PUE e PUEZEIS apresentados pela concessão em

2011.

O partido do projeto coloca que a malha urbana quadriculada é uma das principais

características do bairro e que deve ser preservada, e além disso, pretende criar a

possibilidade de conectividade com a cidade, o que é uma das características abordadas

como essenciais e intitulada de “a dupla exigência de acesso à mobilidade” por Mongin,

(2009, p.294) no início deste trabalho. Este mesmo princípio se contrapõe ao seguinte, que

propõe pontos estratégicos de acesso a áreas, nomeados de Portais, que basicamente isolam

a área como um diferencial no centro da cidade que não a faz transbordar. Dentro desta

malha, são propostos quase que um zoneamento novo: são quatro setores de uso misto,

onde cada um deles teria uma predominância de uso, um sistema de áreas verdes, onde

cada uma delas tem uma característica de permanência. Na figura 4.3 adiante, são

apresentados desenhos esquemáticos da proposta onde é possível compreender estes

princípios.

113

Figura 4.3 – Princípios Norteadores

Fonte: PUE (2001)

Os mapas apontam os princípios norteadores do projeto, como a intenção de manter a malha urbana, a definição de acessos marcados, os eixos de áreas verdes, a conexão com a cidade e o estabelecimento de âncoras.

114

De acordo com o PUE, para definição do partido foram levadas em consideração as

preexistências do lugar, principalmente para demarcação do que seria ou não mantidos. O

que o projeto considerou a manter foram os bens protegidos pelos órgãos de preservação,

os imóveis definidos pela concessão como tendo uma arquitetura singular, os imóveis com

coeficiente de aproveitamento maior que 4 e com número de unidades habitacionais

significativas. Além destas especificidades, foram usadas as regulações vigentes naquele

momento, como o Plano Diretor, Lei de Zoneamento e a Lei da Operação Urbana Centro,

esta última viabilizou um CA maior, necessário para aumentar a densidade. Também foi

usada a regulamentação envoltória da Luz definida pelo CONDEPHAAT. A figura 4.4

mostra quais seriam os imóveis mantidos e quais os removidos.

Figura 4.4 – Mapa da Proposta de edifícios a manter e renovar

Fonte: PUE (2011)

O mapa aponta que quase metade dos imóveis seriam renovados, o que demonstra a intenção do projeto de modificar a paisagem, interferindo na identidade da área.

115

Considerando que o bairro é importante para a conformação da cidade, a proposta possui

características e construções específicas de um período, e isto exigiu que o estudo fosse um

pouco mais aprofundando em conjunto com a equipe de preservação do governo

municipal, principalmente das novas volumetrias e da tipologia de edificação que iriam ser

inseridas na área.

Com uma definição dos espaços que poderiam proporcionar novas edificações e com o

“objetivo de fomentar o senso de pertencimento atuais a novos usuários e aos moradores

da região” (PUE, 2011, p.2.14), foram definidos quatro setores hierarquizados e com

“micro-zonemanetos internos”. Para chegar a estes setores, o estudo partiu do sistema de

criação de âncoras e conexões, com propostas de tipologias, ambientações e usos.

“O Projeto urbanístico proposto está estruturado a partir da criação de

um sistema de âncoras e conexões, criando diferentes tipologias

urbanísticas com variação de escala, privacidade e ambientação. As

âncoras propiciam a criação de uma hierarquia de espaços públicos que

permitem receber diferentes tipos de usos, atraindo usuários variados. As

conexões privilegiam a interligação entre as principais âncoras através da

criação de bulevares, esplanadas e ruas. A combinação entre âncoras e

conexões permite a criação de um grande número de possibilidades para

a recriação do espaço público. ” (CONSÓRCIO - PUE, 2011, p.2-8)

Analisando a proposta e o mapa de estudos de âncoras e conexões, apresentados através

das figuras 4.5 e 4.6, é possível perceber que este estudo acabou norteando não só a

definição dos quatro setores, como a localização do principal eixo de adensamento, as

diretrizes de mobilidade dentro da área e para acesso a ela, a localização de área verde e os

usos em cada zona. Cada uma destas propostas será apresentada individualmente, a seguir,

para que seja possível compreender quais eram as reais intenções do projeto.

116

Figura 4.5 – Âncora e conexões

Fonte: PUE (2011)

Figura 4.6 – Estudo do desenvolvimento do projeto

Fonte: Apresentação SMDU + SP Urbanismo (nov.2010) Concedida por SMDU

O mapa acima e o estudo abaixo demonstram a distribuição de âncoras e conexões que resultaram no “zoneamento” da área.

117

O estudo que culminou na definição dos quatro setores aparenta ser racionalmente

interessante e bem planejado, levando-se em conta as pré-existências e potencialidades

enxergadas pela equipe executora, e não preserva apenas as edificações tombadas pelos

órgãos de preservação, mas usa como referência a legislação vigente. Porém, em nenhuma

documentação foi apresentada a participação social no desenvolvimento do projeto, ou

seja, este não leva em conta a preexistência mais importante levantada na conceituação de

projetos urbanos, que é a condição de vida da população existente, isto fica mais claro no

uso do solo e na setorização proposta que veremos a seguir.

Os quatros setores propostos, delimitados na figura 4.7 adiante, são o Nébias, setor com

uso de comércio de bairro, espaço para atividades recreativas, uma praça destinada a cafés e

restaurantes e edifícios de habitação com pátios internos com varandas destinado a

“profissionais e famílias jovens”. O setor Rio Branco, definido com o “acesso principal

do projeto” e previsto como “conjunto imobiliário”, com maior possibilidade de

verticalização, destinado a comércio e escritórios, com espaços de permanência e

circulação, é citado diversas vezes no PUE como “Bulevar Rio Branco”. O setor Triunfo,

é delimitado basicamente pela área de ZEIS-3 prevista no Plano Diretor, e desta maneira, o

projeto propõe que seja uma área de “apartamentos para diversas rendas, focado

especialmente na habitação social” e um conjunto de equipamentos comunitários. Por fim,

o setor Mauá, definido como o setor que daria apoio aos equipamentos culturais

existentes, definindo um paisagismo novo, melhorando a configuração das edificações

históricas existentes.

Figura 4.7 – Mapa dos Setores

Fonte: PUE (2011)

O mapa apresenta como a área foi setorizada. Cada setor possuía gabaritos e atividades distintas, gerando para cada um uma lógica, com a presença de um público especifico. Os estudos de uso do solo a seguir, os apresentarão detalhadamente.

118

A proposta de uso do solo, em cada um dos setores geraram duas propostas e são

apresentadas a seguir, figuras 4.8 e 4.9. É possível notar as propostas citadas de comércio

predominante no térreo e na fachada ativa, o eixo central da Rua Rio Branco como um

bulevar de serviços, os edifícios habitacionais à esquerda, com seus pátios internos e os

habitacionais para HIS ao lado direito, e, por fim, no extremo nordeste do mapa, estão as

atividades culturais.

Figura 4.8 – Uso do solo - Nível Térreo

Figura 4.9 – Uso do solo - Nível Superior

Fonte: Apresentação SMDU e SP Urbanismo – dezembro de 2011 (Concedido por SMDU)

As figuras, principalmente do uso no nível superior,

apontam a segregação do espaço como veremos a seguir.

119

A proposta de uso e ocupação do solo apresenta uma das características que tratamos no

conceito de projeto urbano, que é a preocupação em não tratar a área apenas com projetos

culturais e ter um mix de atividades. Porém na figura 4.9, do uso do solo no nível superior,

o zoneamento é extremamente setorizado, dividindo entre a habitação direcionada a ZEIS

e a habitação que será desenvolvida para o mercado, através de uma forte verticalização

com edifícios de escritórios. A própria legislação, quando define um perímetro de ZEIS, já

levou a esta conformação naturalmente, inclusive esta é uma leitura para a possibilidade de

ter aumentado o perímetro da concessão urbanística, pois apenas com a venda dos imóveis

de habitação do lado esquerdo da figura - área ampliada - é que o projeto fica viável

financeiramente para o grupo de empresas envolvidos na concessão.

Com relação ao Setor Triunfo, que é a região da ZEIS, foi apresentada uma proposta

específica, o PUZEIS, que buscou traçar o perfil do morador presente na área e um estudo

mais amplo dos imóveis existentes do que apresentados para a área como um todo, área

esta, que de acordo com a apresentação, é 25% da área total do Nova Luz. A proposta para

a ZEIS visa um projeto para a área que extrapole a questão habitacional, propondo que

sejam promovidas áreas de consumo, de prestação de serviços e equipamentos de lazer.

Desta maneira, ficou estipulado que a configuração de habitação seria de 40% destinado a

HMP, 40% a HIS, e 20% para serviços e outras atividades. (CONSÓRCIO - PUZEIS,

2011)

Esta distribuição, mesmo que dentro da legalidade, diminui a quantidade de habitação

social e aumenta a possibilidade de vendas favoravelmente ao mercado através de HMP. É

dado como ponto positivo a possibilidade de proporcionar equipamentos públicos à

população, que poderiam estar em qualquer outra quadra da área do projeto Nova Luz,

viabilizando mais unidades de HIS à área.

Foi apresentado um extenso estudo de volumetria, quadra a quadra, com possibilidade de

gabarito e cálculos para o resultado da quantidade de unidades habitacionais possíveis. Para

este cálculo, o PUEZEIS usou os coeficientes propostos pela Lei da Operação Urbana

Centro e limite de altura estipulado pelo CONDEPHAAT. Cabe lembrar que de toda a

área da Nova Luz, esta é a com maior restrição de gabarito pela proximidade com os bens

tombados, e verticalizando menos, consegue-se menos unidades de interesse social.

Com base no estudo de quadra a quadra, chegou-se à quantidade de 2.152 unidades

habitacionais (UH) sendo, 1160 HIS e 992 HMP. Destas, 1160 UH são destinadas a

120

famílias com renda de 0-6 SM, 753 UH a famílias de 6-16 SM, e 239 a famílias com renda

entre 6-16 SM. Esta distribuição foi feita com base na metragem quadrada, levando em

conta a viabilidade econômica e por sugestão de órgãos públicos estaduais e municipais.

Para visualizar melhor, o PUZEIS apresentou a distribuição no esquema da figura 4.10.

Figura 4.10 – Esquema de distribuição de renda x unidade habitacional proposta

Fonte: PUEZEIS (2011)

Destas 2.152 unidades, 1.774 seriam destinadas à comercialização, 378 para a população,

que seria deslocada, e 503 já moradores da área de ZEIS. O PUZEIS define que as entregas

destas unidades serão em três fases e que a população deslocada é a que tem prioridade,

porém não define como será a comercialização das 1774 unidades a serem comercializadas.

Tratando-se de unidades habitacionais, foi calculado entre o projeto inteiro do Nova Luz

4.986 UH, sendo 2.152 UH para as ZEIS e 2.834 UH para o restante da área. A população

total estimada entre os novos moradores e os existentes é de aproximadamente 23.600

moradores, quase que o dobro da população atualmente que é de aproximadamente 11.680

habitantes, conforme levantamento apresentado no PUE. Este cálculo foi essencial para a

definição de mobilidade, estacionamentos, novos equipamentos, projetos sociais e cálculo

de viabilidades que serão apresentados a seguir.

121

A proposta de mobilidade do PUE tem como objetivo criar um minianel viário com a

predominância de atividades comerciais de maior público e através de incentivos,

transformar a Av. Rio Branco em um bulevar, evitando uma grande circulação de

automóveis na região, incentivando o uso de bicicleta como transporte público e a criação

de novos estacionamentos, como é possível notar na figura 4.11.

Figura 4.11 – Mapa do Viário estratégico - Nova Luz

Fonte: PUE (2011)

Mapa do viário estratégico evidencia a hierarquização de vias com o maior viário ao redor do perímetro e no eixo central com uso de serviços, o que aparentemente segrega o perímetro da cidade ao

redor e propõe um viário secundário na região de maior uso habitacional.

O mapa acima evidencia a hierarquização de vias que foi projetada delimitando o dentro e

o fora do perímetro, onde se pode ter a circulação de veículos ou não. Isso dificulta a ideia

de “contaminação” que o projeto poderia causar nos lotes e quadras lindeiras. Porém, o

projeto mantém a relação do tipo de circulação com as dimensões e o desenho de quadras

existente, o que é importante pois preserva a característica urbana existente.

Com relação aos estacionamentos, foi proposta uma redução do número de vagas nas vias

para a ampliação dos passeios públicos e levantada a dificuldade de garagens subterrâneas

122

devido à necessidade de rebaixamento do lençol freático. O número de vagas de

estacionamento leva em conta a exigência mínima legal, que é a proposta pela Legislação da

Operação Urbana, assim são previstas 10.000 vagas para 350mil m² de área residencial. O

PUE devido ao alto nível do lençol freático propõe que sejam construídas garagens ao nível

do solo, o que é incompatível com a proposta de fachadas ativas proposto pelo próprio

projeto.

Em outro momento, indica-se o estímulo para a iniciativa privada construir edifícios-

garagens, o estímulo ao transporte público e a possibilidade dos habitantes de ZEIS não

possuírem tantos carros, propõe inclusive que nestes condomínios sejam construídas

garagens com possibilidade de acesso dos moradores e do público, prevendo que as vagas

possam ser estacionamentos e o aluguel das mesmas viabilizem a manutenção dos edifícios.

Estas propostas precisavam de participação da população e da iniciativa privada para

deixarem de ser hipóteses e tornarem viáveis e de interesse da população moradora,

principalmente das ZEIS de abrirem mão de suas vagas.

As principais propostas vinculadas a programas sociais, além de equipamentos públicos que

devem ser construídos para atender à nova demanda populacional. Foram desenvolvidas

com uma proposta de capacitação, principalmente direcionada aos jovens e à implantação

de um equipamento chamado Centro de Promoção Humana (CRAS) com serviços de

proteção social, definidos com a Secretaria Municipal de Participação e Parceria, hoje

chamada de Secretaria de Direitos Humanos e Cidadania.

O CRAS seria um equipamento que contaria com serviços de proteção social, organização,

coordenação da rede de serviços sócio assistenciais, a porta de entrada dos usuários à rede

de proteção social do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Funcionaria como um

centro de assistência e reabilitação com demais serviços de apoio à população.

A definição de equipamentos foi feita com base no cálculo da população futura

arredondando para 25.000 habitantes e seria gerido pelo município. Os equipamentos são

três creches, uma escola infantil, um centro de atenção ao idoso, um centro integrado de

promoção humana, um CRAS22, uma escola em tempo integral para a população de 6 a 14

anos, um UBS, uma escola de informática, uma escola de teatro/dança, uma escola de

música e um restaurante popular, todos eles locados dentro de 2 quadras no perímetro da

ZEIS, com exceção da creche, em que duas estão no oposto do perímetro Nova Luz.

123

A proposta de capacitação e de capital social foi vincular a tendência que a área tem de

atrair investimentos ao turismo e a possibilidade de ser um novo polo tecnológico com a

capacitação de jovens e adultos para trabalhar nestas áreas. Além disso, acreditava-se que

poderiam ser propostas aulas em tempo integral nas escolas de ensino fundamental e

médio. Assim, foram indicados projetos de curto e médio/longo prazo: os de curto prazo

seriam “criar programas permanente de capacitação de jovens que tenham vinculação direta

com o mercado de trabalho” e abrir espaços com “atividades de cultura e convivência

social” que envolvam crianças, adolescentes e seus pais. Os projetos de longo e médio

prazo seriam a criação de um “centro diferenciado de convivência que articule diversos

serviços de uma ampla rede social e que possam disponibilizar à população entretenimento,

lazer, cultura e pequenas atividades produtivas” e criar a “escola de tempo integral”.

(CONSÓRICIO - PUZEIS, 2011, p.134-138)

Por fim, foi sugerida ao município avaliar a possibilidade de criação de um escritório de

planejamento da urbanização da ZEIS Nova Luz, para atuação do poder público, que de

acordo com a descrição serviria como um espaço que atendesse a população de baixa

renda, desenvolvendo as atividades propostas abaixo, que aparentemente não serviria como

um apoio e sim como um controle das atividades da população:

“Recomenda-se avaliar a possibilidade da criação do escritório de

planejamento da urbanização da ZEIS Nova Luz na área do

projeto, onde se dará a atuação do poder público competente

junto à população usuária dos empreendimentos de interesse

social que deveria ter como atribuições: elaboração de projetos de

recuperação de imóveis; elaboração da ficha financeira do cliente

(morador ou proprietário); definição do plano financeiro

adequado à renda e à disponibilidade de aplicação de recursos na

melhoria/aquisição da moradia; definição do plano físico de

intervenção na melhoria de imóveis, de acordo a disponibilidade

de investimento do usuário; disponibilização do catálogo de

financiamentos e subsídios disponíveis federal, estadual e

municipal; assessoramento físico-financeiro de modo a orientar

qual o plano habitacional e o plano financeiro adequados ao perfil

do cliente; acompanhar a execução dos serviços programados

entre o escritório e o cliente.” (CONSÓRCIO - PUZEIS, 2011, p.

140)

Foi feito também um extenso estudo de possibilidades de volumetria, principalmente das

quadras com maior número de bens tombados, que geraram os resultados das figuras 4.13

e 4.14 adiante. Estes estudos serviriam como orientação para os futuros investidores na

124

área e levaram em conta visuais, a insolação, as diretrizes de volumetria com fachada ativa,

o acesso a áreas de estacionamento e os limites do espaço público e privado. Inclusive foi

feito o estudo de permeabilidade das quadras, onde as permeáveis são as que acomodam

atividades não residenciais no térreo, proporcionando um pátio interno ao público - são

elas as quadras do setor de serviços. As não permeáveis são as que acomodam atividades

residenciais no pátio interno e as quadras com atividades habitacionais não direcionais a

HIS. As de inserção são as quadras com vários empreendimentos localizados em lotes

menores que não geram pátios internos e que estão localizadas na região de HIS e HMP. E

por fim, as quadras especiais, que são as que acomodam atividades especiais de museus,

cinemas, teatros ou em locais estratégicos. A espacialização desta proposta está na figura

adiante de número 4.12 e que ficam mais legíveis avaliadas em comum com as figuras de

uso do solo, número 4.8/ 4.9 e figura de setores número 4.7, no início deste capítulo.

Figura 4.12 – Permeabilidade nas quadras

Fonte: PUE (2011)

A figura apresenta as propostas de quadras permeáveis onde

estão propostos os serviços não permeáveis com pátios internos onde terá habitação e de inserção, onde terá HIS. Aponta mais

uma vez um forte zoneamento e uma segregação no projeto.

125

Figuras 4.13 – Estudo de vistas para quadras permeáveis

Fonte: PUE (2011)

As figuras 4.13 e 4.14 são exemplos de como foram feitos os estudos de volumetria em algumas quadras do projeto. Foram levados em conta a insolação, visuais, integração com o preexistente, porém sem a participação social e apoio dos órgãos de preservação.

Figuras 4.14 – Estudo da quadra 19

Fonte dos dados: PUE (2011)

126

Foi desenvolvido pela concessão estudos com o objetivo de avaliar as diretrizes

estabelecidas no edital para verificar como concretizar o projeto sem a necessidade de

recursos públicos e caso necessário, indicar o montante. Como metodologia, foram feitas

simulações de valores de imóveis residenciais e não residenciais a serem oferecidos na

Nova Luz, e tomou-se como referência estudos atualizados naquele momento sobre a

valorização imobiliária na cidade de São Paulo.

O estudo levou em conta que a “única fonte de receita da concessionária seria aquela

obtida com a venda dos terrenos previamente adquiridos”. (CONSÓRCIO - Estudo de

viabilidade econômica, 2011, p.146)

Como base do estudo foram considerados dois cenários, ambos considerando a valorização

direta obtida por meio da instalação de amenidades na área e que valorizassem a imagem da

região. Acredita-se então, que a construção de edifícios e as melhorias do espaço urbano,

interferem diretamente na valorização imobiliária da área.

O cenário 1 considerou dois patamares de valorização: o primeiro que as valorizações dos

imóveis seriam apenas após a consolidação do mercado imobiliário na área, precisando

assim, do montante de aproximadamente R$355 milhões de patrocínio da municipalidade,

desembolsado em parcelas anuais por 6 (seis) anos. Enquanto no cenário 2, estima-se que

após 3 (três) anos de implantação, os imóveis já comecem a ter lucro, principalmente maior

nas residências do que nos imóveis não residenciais, e o montante seria de R$226 milhões a

serem desembolsados em 4 (quatro) anos. (Ibid.)

Esta análise do que seria mais viável caberia à municipalidade definir, o que não ocorreu

devido à paralização do projeto após uma ação de inconstitucionalidade na Lei de

concessão urbanística que não assegura a participação popular durante a elaboração e

tramitação do projeto. Assim, o projeto fica suspenso até que garanta a participação das

entidades comunitárias atingidas em fase anterior à edição de Lei específica autorizando

cada outorga de concessão urbanística” (adi 9031477-73.2009.8.26.0000, rel. des. Eliotakel,

m.v., 17-10-2012). ”

A requisição junto ao Ministério Público foi feita pelo Sindicato do Comércio Varejista de

Material Elétrico e Aparelhos Eletrodomésticos no Estado de São Paulo

(SINCOELETRICO), que não estavam satisfeitos com o projeto, uma vez que ele mudaria

127

fortemente a dinâmica do bairro. Assim, a inconstitucionalidade foi dada em outubro de

2012.

Em janeiro de 2013, assume a nova gestão o Prefeito Fernando Haddad, que recebe no dia

22 de janeiro os representantes do consórcio. A prefeitura, por sua vez, coloca que do

ponto de vista econômico o projeto é inviável e que o grupo do consórcio pede que a

proposta seja analisada na forma de parceria público privada (PPP). Porém, o projeto

desenvolvido não teve participação popular e segundo a juíza Luiza Barros Rozas em

reportagem concedida ao portal G1 em janeiro de 2013, “a situação atual é de constante

desrespeito da Prefeitura para com a exigência constitucional e infraconstitucional de

necessidade de participação popular. ”

4.3 Nova Luz: Projeto Urbano Contemporâneo?

O projeto do bairro da Nova Luz não chegou a ser implantado, e apenas alguns imóveis,

aproximadamente 50, passaram por desapropriação e demolição. A proposta do projeto,

em um primeiro momento, nos direciona a pensar que é a proposta que mais vai ao

encontro do tema de projeto urbano. Isto porque usa a figura do desenho e de planejar

como proposta através de um esquema bem apresentado, e também propõe uma forte

mudança na paisagem e redesenho do espaço urbano e a diretriz de melhoria da imagem da

cidade é fortemente presente no projeto, que nitidamente está fundamentada no marketing

urbano.

No que diz respeito a um estudo e análise histórica, como proposta na carta de Lisboa

(1995), não existiram. Apenas foram feitos estudos pontuais do que fica e do que sai e

desenvolvida uma proposta com estudos de gabaritos baseado nas resoluções do

CONDEPHAAT. Porém, os estudos volumétricos nas quadras que possuem imóveis não

tombados pelo conselho estadual previam edifícios muito mais altos do que os bens,

desrespeitando a história e levando a uma forte descaracterização.

O zoneamento proposto traz como ponto positivo a proposta de uso comercial no térreo,

viabilizando a proposta de fachada ativa. Porém, quando avaliado no nível superior o

zoneamento é extremamente setorizado, dividindo a área da habitação explorada pelo

mercado e a área de ZEIS composto por habitação social e de mercado popular. Porém a

128

própria legislação, quando define um perímetro de ZEIS já levou a esta conformação,

naturalmente. Talvez por isso, quando definida a concessão urbanística, o perímetro antes

vinculado apenas às quadras do ZEIS, inclui mais 22 quadras, viabilizando o projeto

financeiramente para o grupo de empresas envolvidas na concessão.

No que se trata de participação da população e desenvolvimento econômico e social da

área, o projeto praticamente não teve, tanto que foi tido como inconstitucional, levando-o á

paralização. Praticamente não foi proposto nenhum projeto de ação social que valorizasse

o morador, as propostas eram a inserção de equipamentos culturais.

Já com relação aos estudos financeiros, o projeto tentou captar recursos do programa Ação

Centro-BID para a área, e conseguiram captar uma parte, como apresentado no capítulo

anterior. Além disso, foi desenvolvido um estudo de viabilidade econômica que aponta a

necessidade de investimento da prefeitura para garantir o lucro da concessão urbanística,

iniciativa privada e isso realmente aconteceu, pois conforme apresentado na planilha de

desembolsos Operação Urbana Centro, foram destinadas verbas da operação para

desapropriações na região da Luz, o que torna aparentes os conflitos de interesses.

Levando-se em conta o referencial teórico desta pesquisa, este projeto é o mais excludente,

pois não tem nenhum tipo de participação social, porém possui uma regulação específica, o

que foi considerado importante. Não leva em conta uma densa pesquisa histórica e respeito

ao patrimônio cultural, seja ele edificado ou não, e não propõe nenhum projeto de

desenvolvimento econômico e social que possam proporcionar a promoção do morador

local.

129

CAPÍTULO 5

5- Considerações finais

No primeiro capítulo, com o propósito de compreender o contexto dos projetos de

intervenção em centros urbanos, exploramos referenciais e aportes teóricos que apontam

as transformações sociais, econômicas e políticas que configuram a cidade contemporânea.

Assim, as referências apontam uma cidade dispersa, composta por novas centralidades e

que levam significativas mudanças na sua estrutura. Esse movimento vem acompanhado

pelo declínio das áreas centrais, que por sua vez, se tornam alvo de projetos urbanos.

As referências também sugerem que a principal função das intervenções é melhorar a

imagem de uma região da cidade para promovê-la, porém alguns autores e cartas

patrimoniais apontam maneiras de minimizar os impactos sociais, como por exemplo, a

necessidade de articular usos de habitação, serviços, cultura e lazer, não atraindo apenas a

qualidade estética e sim o desenvolvimento, buscando valores que tragam benefícios aos

moradores existentes. Ademais, tratando-se da elaboração de propostas de intervenção em

áreas centrais, caracterizadas pela forte presença de patrimônios históricos, é indispensável

que a ação no espaço urbano incorpore a preservação cultural e identidade do espaço.

Os estudos de caso e os referenciais também apontam a necessidade de a intervenção fazer

parte de um projeto interdisciplinar, que envolva uma gestão compartilhada entre os

saberes específicos dos órgãos governamentais, a iniciativa privada e principalmente a

participação social. Para isso, acreditamos que é preciso a criação de uma agência específica

que faça essa articulação e coloque como preocupação central a condição de vida da

população local, ampliando o emprego e a renda com o objetivo de redução das

desigualdades.

A regulação específica e a criação de instrumentos financeiros que visem o

desenvolvimento local e que não entreguem a área para a iniciativa privada, também

apontaram ser importantes. Porém, é preciso uma política global com a definição da

problemática, suas metas e seus elementos estruturadores, visando o desenvolvimento e sua

eficaz implantação.

130

A área central de São Paulo, conforme levantado do capítulo 1, demonstra que ao longo de

sua conformação se tornou uma forte centralidade econômica e política, não só para a

cidade como para o país. Porém, devido a um deslocamento das elites que levaram para

perto de si os serviços e o comércio, o crescimento da metrópole gerando novas

centralidades e ações do governo municipal que visavam a descentralização das atividades

terciárias, e fizeram com que a área perdesse uma boa parte de sua população residente,

gerando edificações ociosas e perdendo o seu valor econômico e político. Estas mudanças

criaram para a área central um ideário de espaço degradado e obsoleto, tornando-a então,

nos anos 90, alvo de uma série de propostas visando sua reabilitação. A pesquisa focou nas

três principais propostas para área na última década, apresentada através de uma análise

crítica a seguir:

A Operação Urbana Centro, estruturada por uma Lei que proporciona incentivos mediante

a contrapartidas, demonstrou a importância de uma regulação específica. Por outro lado,

apontou fragilidade, uma vez que não possui diretrizes e uma política de intervenção, o que

levou ser uma fonte de verba para outros programas e projetos da área central. Além disso,

é uma lei que fica passiva, funcionando basicamente mediante o investimento do mercado

que queira construir fora do permitido pelo zoneamento. Com relação à participação social,

a lei previa a presença da sociedade civil na comissão executiva, porém ela foi formada por

instituições que não faziam parte dos movimentos locais, o que nos leva a interpretar que

não existe a voz da população.

O programa Ação Centro, foi estruturado através de propostas que já vinham ocorrendo

no âmbito das secretarias da prefeitura com grupos de trabalho, envolvendo a participação

de movimentos locais. O que a fez nascer do conceito de uma gestão compartilhada,

interdisciplinar e com a participação social. Por mais que existisse a intenção de melhoria

na imagem da cidade através da qualificação dos espaços urbanos, o programa incluía ações

sociais, projetos de habitação, propostas de desenvolvimento econômico e social da área,

todas elas definidas com diretrizes e métodos de ação, o que é condição básica para a

captação de um financiamento externo. Mesmo com instruções bem definidas, na mudança

de gestão foi possível alterar a área de intervenção, as ações e o rumo do desembolso de

verba que começou a ser destinada ao projeto Nova Luz.

O Nova Luz era um projeto promovido pelo poder público, que através de uma Lei de

concessão urbanística, entregou 45 quadras da região da Luz para a iniciativa privada, a qual

deveria propor um projeto e seria responsável pela desapropriação e venda das novas

131

edificações. O projeto propunha diretrizes bem definidas, porém eram todas direcionadas

ao desenho urbano e previa forte mudança da paisagem em uma área caracterizada pela

presença de edifícios tombados. Para viabilizar uma maior densidade, usava a Lei da OUC.

O desenho do projeto fazia um forte uso do Marketing urbano e entre os três, é o que mais

se enquadra dentro do conceito de “venda” da imagem apontado dentro das considerações

de cidades-globais. Devido à Lei de Concessão o projeto foi muito questionado, pois

permitia que a iniciativa privada lucrasse e tomasse decisões pelo poder público, inclusive

as propostas foram desenvolvidas sem a participação popular - o que foi tido pelo

Ministério Público como inconstitucional e com isso, não foi implantado.

Ao longo desta investigação foi possível constatar que em algum momento estes projetos

se encontraram ou se complementaram, principalmente com a OUC, pois os dois projetos

usaram recursos dela para viabilizarem algumas ações ou propostas que necessitavam de

maiores gabaritos, o que é o caso do Nova Luz, demonstrando a importância de uma

regulação específica. O Ação Centro destaca-se pela participação social e pelo

desenvolvimento de uma gestão compartilhada com propostas de ações bem estruturadas,

principalmente com relação a ações de desenvolvimento local e pela captação de um

financiamento externo. Financiamento este, parcialmente transferido para o Nova Luz, que

independente do resultado de projeto excludente, destaca-se pela iniciativa de se debruçar

sobre um projeto que se preocupa em desenhar um espaço público de qualidade.

Assim, o caso de São Paulo demonstra através da OUC que a regulação sozinha não é

capaz de transformar. Já através do Ação Centro e do Nova Luz, cada um à sua maneira,

mostra que a participação social é essencial e que o papel dela é dar diretrizes de pré-

existência, as reais necessidades da área e como promover alternativas de emprego e renda,

promovendo o indivíduo e reduzindo as desigualdades. No conjunto dos três projetos,

devido à descontinuidade e pouca efetividade das propostas, entende-se que não são

projetos de intervenção urbana e principalmente, que falta um plano e política para a área

central.

Se levarmos em conta que política quer dizer modo de organização, é preciso uma política

com metas de intervenção, composto por uma boa definição do problema e com

elementos estruturadores capazes de uma fundamentada intervenção, um escritório de

gestão compartilhada que gerencie os atores envolvidos no projeto e principalmente a

participação social contribuindo para a formulação de uma proposta de intervenção.

132

Entendemos, então, que a área central passou, sim, por novas transformações desde os

anos 90 e é inegável que esses projetos geraram transformações na região, principalmente

com relação a diversos restauros que foram executados, edifícios ociosos que receberam

atividades do Governo Municipal gerando demanda de comércio e serviços, novos

equipamentos culturais e alguns momentos de desmistificação com a notícia de propostas

para a área central. Contudo, se for interesse implantar um eficaz projeto de reabilitação,

seria preciso uma nova proposta implantada através de uma agência articulando os saberes

técnicos com participação social, com propostas de regulações especificas e pincipalmente

uma definição de política, com metas bem traçadas ordenando a intervenção urbana.

133

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Eneida Heck (SP Urbanismo) – Entrevista em 10 de abri de 2015

Nadia Somekh – Entrevista em 27 de maio de 2015