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Nações Unidas em Moçambique
O Desenvolvimento de um Piso de Protecção Social em Moçambique
Organização Internacionaldo Trabalho
O Programa Mundial de Alimentação
Capitalização da Experiência da NU
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Prefácio“A justiça social é mais do que um imperativo ético; é a base para a estabilidade nacional e a prosperidade global. Alcançar a protecção social para todos é um factor crítico para
a construção de sociedades mais justas, mais inclusivas e mais equitativas. Juntos vamos estar à altura do desafio para assegurar que o nosso trabalho para um desenvolvimento
sustentável oferece a justiça social para todos.”
— Secretário-Geral das Nações Unidas (NU), Dia Mundial da Justiça Social, 20 de Fevereiro de 2011
A protecção social tem um papel importante na redução da pobreza e da desigualdade, promovendo um crescimento inclusivo. Ela detém potencial para estimular o consumo interno e contribuir para o de-senvolvimento do capital humano, ao mesmo tempo aumentando a coesão social e a estabilidade política. Para além de ser uma ferramenta crítica para a transformação económica, a protecção social, como sublinhado pela Recomendação N.º 202 da OIT sobre os Pisos de Protecção Social, garante e contribui para a realização do direito humano à segurança social.
Na sequência da crise financeira e económica mundial, verificou-se uma expansão dos programas de protecção social a nível global. Apesar desses avanços, apenas 27 por cento da população mundial tem acesso à uma protecção social abrangente. A iniciativa do Piso de Protecção Social, lançada em 2009, é uma resposta conjunta das Nações Unidas, que tem como objectivo ajudar a assegurar o acesso aos serviços sociais básicos, segurança de rendimento e protecção das pessoas pobres, vulneráveis e marginalizadas. De acordo com a Recomendação da OIT, ela constitui um instrumento de política internacional para assegurar o acesso universal à (i) Cuidados de saúde essenciais, incluindo a assistência na maternidade; (ii) Segurança básica de rendimento para as crianças; (iii) Segurança básica de rendimento para as pessoas em idade activa que não podem trabalhar (por exemplo, pessoas portadoras de deficiência, desempregadas); e (iv) Segurança básica de rendimento para pessoas idosas.
Em Moçambique, a crescente atenção que é dedicada à protecção social, reflecte o compromisso do Governo em melhorar as condições de vida das pessoas mais vulneráveis. O Governo de Moçambique, com o apoio das agências das NU, consolidou as bases do sistema de protecção social ao instituir um quadro legal e de políticas para a protecção social, possibilitando um crescimento rápido do orçamento, de 0.18% do PIB em 2008 para 0.50% em 2014 e uma expansão do número de beneficiários cobertos por programas de protecção social, que passou de 183.000 agregados familiares, em 2008, para 427.000 em 2014.
Esta publicação documenta a evolução do Piso de Protecção Social em Moçambique entre 2005 e 2015. Demonstra como a intervenção conjunta das Nações Unidas pode-se beneficiar do pontos fortes das agências individuais - neste caso a Organização Internacional do Trabalho (OIT), o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) e o Programa Mundial de Alimentação (PMA) - para dar apoio de forma eficaz e efectiva, através de uma estreita coordenação e colaboração.
A família das NU orgulha-se de ter contribuído para a iniciativa do Piso de Protecção Social, tanto em Moçambique como no resto do mundo, e espera que esta experiência possa informar as futuras intervenções em outros países e ajudar a expansão da cobertura em Moçambique nos próximos anos.
Jennifer ToppingCoordenadora Residente das Nações Unidas em Moçambique
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FOTO DE CAPA:
Melina, de 76 anos de idade, faz o que pode pelos seus três netos, com idades entre os 2 e os 10 anos. Os pais morreram em 2010. Quando os serviços sociais os encontraram, viviam numa casa de madeira e capim, que mal se pode chamar de casa. A criança mais nova sofria de desnutrição aguda. A família começou a receber assistência alimentar, incluindo uma fórmula para crianças, e está a decorrer o processo de encontrar um terreno para a construção de uma nova casa.
Foto: © UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn
Índice
1. Introdução ............................................................... 5
2. A consolidação do Sistema de Protecção Social (2005-2015).......................... 6
3. Apoio das NU para a construção de um Piso de Protecção Social ...................... 14
4. Resultados obtidos na construção de um Piso de Protecção Social ...................... 16
5. Desafios para a construção de um Piso de Protecção Social .................................... 18
6. Factores de sucesso ............................................. 20
7. Lições aprendidas ................................................ 21
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Na última década, o sistema de protecção social básica de Moçambique registou reformas legislativas e institucionais significativas destinadas a configurar um Piso Nacional de Protecção Social (PPS). Esses avanços foram reforçados por um crescimento substancial das dotações orçamentais atribuídas aos programas de protecção social básica, o que permitiu alargar o número de agregados familiares abrangidos e o montante de prestações.
Introdução
Com base em entrevistas com parceiros do Programa Conjunto das Nações Unidas (NU) e actores-chave do Governo, este documento relata a evolução do PPS em Moçambique entre 2005 e 2015. Começa por destacar os momentos fulcrais no desenvolvi-mento de um PPS nacional, descrevendo em seguida os principais elementos da coordenação entre as agências das NU, o Governo de Moçambique e os
TINA, 71
T ina tem 71 anos e vive em Moçambique.
Trabalhou toda a vida na sua machamba. ‘‘Tive cinco filhos, mas já morreram todos”, explica. “Agora tenho cinco netos que vivem comigo.” Todas as manhãs a Tina trabalha na machamba, de seguida prepara as refeições e toma conta dos netos. A sua única fonte de rendimento é uma transferência monetária mensal efectuada pelo Governo e os vegetais que cultiva. “Quando os meus filhos eram vivos, davam-me alguma coisa para viver. Depois de terem morrido já não tive mais ajuda. Com o que recebo, compro um pouco de arroz, amendoim e sabão.” Há 5 anos que a família de Tina tem vindo a beneficiar do Programa de Subsídio Social Básico. “Agradeço o facto de o Governo estar a disponibilizar este valor. Antes não tinha nada com o que comprar, mas agora consigo comprar pequenas coisas, como estes alimentos. Se não fosse este dinheiro, não sei o que haveríamos de comer, porque é tempo de calor, as machambas estão secas e não produzem nada.”
“Agradeço o facto de o Governo me dar esta quantia”
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parceiros nacionais e internacionais. De seguida analisa os factores de sucesso e as lições aprendidas, concluindo com uma análise dos desafios que o sistema de protecção social básica enfrenta actualmente. O objectivo é que a experiência e o conhecimento acumulados através deste processo possa informar futuras intervenções noutros países que já estejam envolvidos em processos similares.
©UNICEF Mozambique
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A consolidação do Sistema de Protecção Social (2005-2015)
Cronologia do desenvolvimento do sistema de protecção social 2005 2006
▶ 2005: Fraca cobertura, fragmentação, limitada capacidade técnica e falta de instrumentos políticos
Em 2005, Moçambique recebeu a sua primeira missão do Projecto STEP da OIT. O objectivo do projecto era apoiar a expansão do sistema de protecção social como parte da Agenda do Trabalho Digno da OIT. Na altura não existia nem um quadro legal, nem instrumentos de política destinados à protecção social básica, relembra Elsa Alfai, Assessora da Ministra do Ministério da Mulher e da Acção Social (MMAS): “Tínhamos consciência de que o sector da protecção social precisava de ser estruturado e que dispuséssemos de instrumentos que nos permitissem monitorar e avaliar melhor as nossa acções e planificar as nossas intervenções.” Embora alguns dos quadros do MMAS, MITRAB e INAS estivessem muito interessados em estender a protecção social, havia uma falta de consciencia por parte dos actores nacionais sobre o papel da protecção social e a mais valia das transferências monetárias. A protecção social básica era vista como incentivadora da dependência e reduzindo a produtividade. Isto traduziu-se num limitado espaço político e fiscal destinado ao sector, resultando em baixas alocações orçamentais para os programas. Em 2005, o Instituto Nacional de Acção Social (INAS) recebeu apenas 0,16% do PIB, comparativamente com o padrão global de 1,5%. Consequentemente, a capacidade institucional para implementar os programas com eficácia e eficiência era fraca, e a capacidade técnica no MMAS e no INAS bastante limitada.
▶ 2006: a Conferência de livingstone, o crescente interesse dos doadores e a inclusão da acção social no Quadro de avaliação de desempenho (Qad) do Governo
Em 2006, a União Africana organizou uma conferência regional intergovernamental, a qual o Governo da Zâmbia deu palco, intitulada “Uma agenda de transformação para o século XXI: Analisando o caso da protecção social básica em África”. O Governo Moçambicano foi um dos treze signatários do “Apelo para a acção de Livingstone sobre estratégias nacionais de protecção social em África”, elaborado durante a conferência. Vários entrevistados apontaram esse momento como um catalizador da consolidação do sistema de protecção social.
Face ao interesse crescente dos doadores em relação à protecção social básica, em particular por parte do Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (DFID) e pela Embaixada do Reino dos Países Baixos (EKN), o MMAS e o INAS submeteram uma proposta, com o apoio do UNICEF, solicitando financiamento para o programa de transferências monetárias - o Programa de Subsídio de Alimentos (PSA). Para reforçar a visibilidade da protecção social no Quadro da Avaliação do Desempenho do Governo (QAD), o UNICEF e a EKN apoiaram o MMAS em conseguir a inclusão de um indicador QAD sobre protecção social. Para monitorar a implementação do Plano de Acção para a Redução da Pobreza (PARP), foi criado o Grupo de Acção Social do PARP.
A consolidação do sistema de protecção social em Moçambique ocorreu em duas fases distintas. Na primeira fase, de 2005 a 2010, foi estabelecido um quadro legal e estratégico para a protecção social básica. A segunda fase, iniciada em 2011, centrou-se na implementação da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB), visando alcançar um maior número de beneficiários de uma forma eficaz, eficiente e transparente.
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Baixa cobertura de protecção social, fragmentação dos programas e falta de instrumentos de política.
Conferência de Livingstone e a inclusão do indicador de protecção social no QAD do Governo.
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▶ 2007: a aprovação da lei da protecção social e a consolidação do apoio “one Un” ao sector
Em 2007, o Governo aprovou a Lei da Protecção Social (4/2007), que define a protecção social como um direito de todos os cidadãos e estabelece a base legal para o sistema de protecção social, composto por três pilares: a protecção social básica, sob a tutela do INAS/MMAS; a segurança social obrigatória, sob a tutela do MITRAB; e a segurança social comple-mentar a ser prestada pelo sector privado. ‘‘Foi um grande avanço,” salienta Miguel Maússe, Director Nacional da Acção Social, MMAS. “Pela primeira vez conseguimos ter uma lei dedicada à questão da protecção social. A partir daí avançamos com uma revisão legislativa e a definição do quadro regulamentar”.
Ainda no decurso deste ano, a OIT e o UNICEF iniciaram uma estreita colaboração para avaliação dos programas, a qual concluiu que era indispensável a sua revisão para realçar a eficácia do sistema. Os resultados do indicador do QAD sobre protecção social, publicados durante as revisões semestrais e anuais entre o Governo e doadores, elevaram a visibilidade do sector e sublinharam a necessidade de aumentar o espaço fiscal e as dotações orça-mentais destinadas à protecção social básica.
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2007Aprovação da Lei da Protecção Social e do apoio do Programa Conjunto das NU ao sector.
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Programa conjunto das Nações Unidas sobre a Protecção SocialMoçambique é um país emblemático da Iniciativa ONE UN, que promove uma maior coordenação entre as agências das NU. Desde 2007, o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), o Programa Mundial de Alimentação (PMA) e a Organização Internacional do Trabalho (OIT) colaboraram conjuntamente com o Ministério da Mulher e da Acção Social (MMAS) e o Ministério do Trabalho (MITRAB) no desenvolvimento e expansão do sistema de protecção social. O Instituto Nacional de Acção Social (INAS), a instituição executiva do MMAS, é o principal parceiro de implementação. O Ministério de Planificação e Desenvolvimento (MPD) e o Ministério das Finanças (MoF) também estão envolvidos. Esta colaboração, liderada pelo Governo de Moçambique, é considerada uma “boa prática” do Programa Conjunto das NU no apoio ao desenvolvimento de um PPS nacional.
O Programa Conjunto das NU sobre Protecção Social foi criado para apoiar o MMAS e o INAS no reforço da sua capacidade de planeamento e orçamentação, na avaliação dos programas de protecção social existentes, no desenvolvimento da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB) e na melhoria da coordenação e implementação.
Do ponto de vista do Governo, a planificação conjunta com as NU é importante porque diminui os custos administrativos e de transacção, assegura uma maior responsabilização e transparência na avaliação de resultados, e garante que os recursos são direccionados para as áreas prioritárias definidas pela ENSSB. “Anteriormente, tínhamos de lidar com múltiplos parceiros, com prioridades diversas e diferentes abordagens. Era extremamente complicado. Umas vezes os objectivos sobrepunham-se, outras vezes queriam financiar as mesmas áreas. Era difícil direccioná-los para as prioridades. Com esta abordagem conjunta, sabemos com quem precisamos de articular consoante cada um dos assuntos,” reflecte Elsa Alfai, MMAS.
Da perspectiva das agências das NU, a abordagem conjunta dá mais voz politica às NU, aumenta a resposta e reduz a fragmentação e a replicação, aumentando a credibilidade das agências das NU enquanto prestadoras de assistência técnica e construção de evidências. Também contribui para uma actuação mais coordenada entre as agências das NU e o Governo e reforça a posição dos parceiros das NU dentro do Grupo de Acção Social do PARP.
© UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn
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as ▶ 2008: o Quadro de política social para
África e o apoio institucional ao inas
Em 2008, como resultado dos esforços de organizações da sociedade civil, sobretudo a HelpAge International, Moçambique tornou-se um dos signatários do “Quadro de Política Social para África” da União Africana. Com o apoio técnico do UNICEF, foi assinado um Memorando de Entendimento entre o MMAS, INAS, MPD, MF, EKN e DFID, que estabeleceu a base para o apoio financeiro ao programa de transferências monetárias do governo, o PSA. Foi criado um grupo de trabalho para apoiar a implementação do PSA, constituído por representantes do INAS, UNICEF, OIT, EKN e DFID. A OIT e o UNICEF apoiaram o INAS no reforço dos sistemas financeiros e operacionais. O UNICEF também realizou um estudo de base para avaliar o impacto do PSA.
▶ 2009: Consolidação do Quadro legislativo e político para o sistema de protecção social Em 2009, o quadro legislativo e político foi consolidado através da aprovação de dois Regulamentos:
a) O Regulamento de Articulação do Sistema de Segurança Social Obrigatória 49/2009, que introduz mecanismos regulamentares de articulação do sistema de segurança social contributiva para os trabalhadores do sector privado e do sector público;
b) O Regulamento do Subsistema de Segurança Social Básica (85/2009), que define o âmbito, estrutura e prestações do sistema básico não contributivo de protecção social. Este Regulamento constituiu a base para a concepção da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB), que teve início em 2009 e foi finalizada em 2010, com o apoio técnico da OIT.
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Aprovação do Regulamento do Subsistema de Proteção Social, e o Regulamento para a coordenação do Sistema de Segurança Social Obrigatório. Concepção da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica.
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2008Moçambique assina o quadro de Política Social para África. Estabelecida a base para o apoio financeiro ao PSA.
© UNICEF/MOZA2012-00118/Eli Reed/Magnum Photos
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A elaboração da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica (ENSSB) foi um processo participativo, caracterizado por consultas inter e intra ministeriais alargadas, incluindo a nível provincial. De acordo com Elsa Alfai, ‘‘A OIT fez muito bem em convidar outros parceiros como o UNICEF, o PMA e parceiros bilaterais que já trabalhavam connosco, para definir a estratégia.’’ Para além dos parceiros de desenvolvi-mento, o processo também incluiu os Ministérios da Educação e da Saúde, e as organizações da sociedade civil que trabalharam com idosos, crianças, mulheres e pessoas com deficiência. “Durante o processo, os intervenientes-chave começaram a olhar na mesma direcção, o que permitiu um maior entendimento do conceito de protecção social e possibilitou a re-definição do sistema’’, refere Olívia Faite, Chefe do Departamento de Assistência Social, INAS.
▶ 2010: aprovação da estratégia nacional de segurança social Básica (2010-2014), espaço Fiscal e desenvolvimento de Capacidade
Em 2010, em consequência de um conjunto de factores, tanto nacionais como internacionais, os decisores políticos em Moçambique começaram a interessar-se cada vez mais pela protecção social como instrumento para a redução da pobreza e o crescimento inclusivo. Em primeiro lugar, os resultados da Terceira Avaliação Nacional da Pobreza, publicados naquele ano, mostraram que, apesar das elevadas taxas de crescimento económico, a taxa de pobreza absoluta estagnou nos 54,7% (MPD, 2010). Isso sublinhou a necessidade de um crescimento mais inclusivo. Em segundo lugar, a subida dos preços, em consequência da crise mundial de alimentos e de combustíveis, conduziu a um levantamento popular em zonas urbanas. ‘‘Enfrentámos pressões sociais para responder de forma mais eficiente aos problemas dos grupos mais vulneráveis. Apesar de já termos programas implementados, pretendia-se que os programas fossem mais fortes, mais abrangentes. Essa oportunidade levou-nos a reflectir, de uma forma
muito mais profunda, sobre aquilo que estávamos a fazer”, relembra Elsa Alfai, MMAS. “O Primeiro-Ministro chamou a OIT e o FMI para discutir a contribuição da protecção social na mitigação dos impactos da crise de alimentos e de combustíveis. Isso demonstrou uma abertura muito importante; vários líderes do Governo começaram a entender melhor os conceitos e o impacto positivo que a protecção social traria na mudança da situação da população”.
Os parceiros de desenvolvimento, em colaboração com o FMI, intensificaram os esforços de advocacia para aumentar as dotações orçamentais do Estado destinadas à protecção social. A colaboração com o FMI facilitou o diálogo entre o MMAS e o MF, e reforçou as intervenções conjuntas de sensibilização do Governo e dos seus parceiros, recorda Mayke Huijbregts, Chefe da Secção da Protecção das Crianças do UNICEF. Técnicos e membros do Governo partic-iparam em visitas de troca de experiência, workshops e seminários em diversos países de África e da América Latina, onde os sistemas de protecção social estavam mais estabelecidos. De acordo com os entrevistados do MMAS, estas trocas de experiência permitiram aos decisores políticos obter uma melhor percepção do potencial impacto da protecção social na resposta à pobreza e vulnerabilidade, o que, por sua vez, criou espaço político para a expansão do sistema de protecção social. Como referiu Eleásara Antunes, es-pecialista em Género e Protecção Social da EKN, “estas trocas de experiência não teriam tido o mesmo efeito se o sector da protecção social não tivesse já criado os respectivos instrumentos em anos transactos”.
2010Desenvolvimento de um modelo de negócio para os novos programas de segurança social básica.
© UNICEF/MOZA2012-00096/Eli Reed/Magnum Photos
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Em Abril, o Conselho de Ministros aprovou a ENSSB 2010-2014, sendo noticiada na primeira página do principal jornal de Moçambique. A ENSSB foi um marco importante. Por um lado, contribuiu para a consolidação do subsistema de protecção social básica através da definição de objectivos concretos de médio e longo prazo, nomeadamente: aumentar a cobertura e o impacto das intervenções de protecção social básica às pessoas pobres e vul-neráveis, aumentar a eficácia do sistema e assegurar a harmonização e coordenação dos diferentes serviços e programas do sector. Por outro lado, realçou a necessidade de um maior investimento do Estado na protecção social básica. O processo de desenvolvimento da ENSSB também constituiu uma oportunidade para a formação do pessoal técnico e executivo. “Foi crucial porque permitiu desenvolver as capacidades do pessoal, necessárias para a sua (da ENSSB) implementação. Hoje em dia, pode-se verificar que as pessoas já a assimilaram, e ainda usam a estratégia como documento de referência,’’ referiu Nuno Cunha, Coordenador do Projecto STEP da OIT.
As NU continuaram a desempenhar um importante papel no reforço de competências e na partilha de conhecimento em protecção social, através do reforço da capacidade técnica. Para disseminar a ENSSB foram desenvolvidas, com o apoio da OIT e do UNICEF, acções de formação de âmbito nacional, que incluiram um programa de formação de formadores, que capacitou mais de 300 técnicos do MMAS e do INAS. Além disso, foi realizada uma avaliação de impacto da PSA com o apoio do UNICEF. A principal conclusão foi que o nível de prestações era demasiado baixo e que os mecanismos de selecção e pagamento deveriam ser revistos. O INAS conseguiu negociar com o MF uma linha orçamental específica no Orçamento do Estado, destinada aos programas de protecção social. Isso aumentou a transpar-ência, melhorou a prestação de contas e permitiu desenvolver mensagens de advocacia dirigidas aos decisores políticos.
Entretanto, a OIT continuou, em colaboração com o Centro Internacional de Formação da OIT em Turim,
a apoiar o pilar contributivo do sistema de protecção social, no âmbito do reforço da capacidade institu-cional, organizando visitas de troca de experiências, e uma avaliação actuarial do Instituto Nacional de Segurança Social (INSS) e da Direcção Nacional de Previdência Social (DNPS).
▶ 2011: Criação dos novos programas no Quadro da operacionalização da enssB
Depois da aprovação da ENSSB, o Governo e os parceiros de desenvolvimento concentraram-se na implementação da Estratégia, através da revisão dos programas existentes. A OIT apoiou o processo, or-ganizando workshops de reforço da capacidade de elaboração e orçamentação dos novos programas, especificamente para o pessoal técnico do INAS. Em Outubro de 2011, o Conselho de Ministros aprovou o pacote de novos programas no quadro da op-eracionalização da ENSSB. ‘‘Isto constituiu um marco importante,” referiu Miguel Maússe, do MMAS. «Podiamos ver, de maneira muito concreta, como é que a existência de uma legislação e o processo da estra-tégia podiam beneficiar os nossos grupos-alvo. Uma das coisas positivas deste processo foi o facto de termos conseguido, pela primeira vez, aprovar os programas de segurança social básica através de um diploma legal». O Governo também passou a ter mais abertura e melhor percepção do papel de outros interveni-entes, incluindo as organizações da sociedade civil, na extensão da protecção social básica. Entretanto, o Banco Mundial, em parceria com a OIT e o UNICEF, levou a cabo uma Revisão do Orçamento da Protecção Social (SPER), que fundamentou os esforços de sensi-bilização para o aumento das dotações orçamentais destinadas aos programas. A produção conjunta OIT-UNICEF de Informes Orçamentais analisando as dotações orçamentais do Estado para o sector, for-neceram um instrumento adicional de sensibilização.
O Banco Mundial e o FMI, em parceria com a OIT e o UNICEF, defenderam activamente o aumento do orçamento para programas de protecção social.
2011Criação e aprovação dos novos programasno quadro da operacionalização da ENSSB.
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A Integração da Sociedade Civil no Sistema de Protecção Social
▶ 2012: desenvolvimento de um novo sistema operacional para os programas de protecção social
No seguimento da aprovação do pacote de novos programas de protecção social, teve inicio, com o apoio do UNICEF, do Banco Mundial, do PMA e da OIT, um processo de desenvolvimento do sistema operacional de programas. Esse processo incluiu a revisão de todos os procedimentos de identificação, selecção e registo dos agregados familiares beneficiários, de pagamento de prestações, e de monitorização e respectiva gestão dos programas.
Incluiu ainda o desenvolvimento de um Sistema de Gestão e Informação. Foram elaborados novos manuais operacionais detalhados para as áreas e programas acima mencionados. O objectivo dos novos procedimentos e mecanismos descritos nos manuais foi melhorar a eficiência da gestão dos programas, aumentar a capacidade de prestação de contas do INAS e reforçar a transparência. Paralelamente, o Banco Mundial iniciou um programa-piloto para a componente das obras públicas do pilar da Acção Social Produtiva, que teve como resultado a elaboração dos manuais operacionais para o novo Programa de Trabalhos Públicos com uso de mão-de-obra intensiva.
A integração das organizações da sociedade civil no sistema de protecção social Moçambicano deu-se de forma gradual. Teve início em 2006, com a participação da HelpAge no Apelo para a Acção de Livingstone, e no Grupo de Acção Social do PARP. Intensificou-se em 2010, durante as consultas para a elaboração da ENSSB, e foi reforçada em 2012, com a inclusão da Plataforma Moçambicana da Sociedade Civil para a Protecção Social (PSCM-PS) no Conselho Coordenador para o Subsistema de Segurança Social Básica (CCSSSB). As organizações da sociedade civil são consideradas parceiras no desenvolvimento do sector e complementam o MMAS e o INAS através da prestação de serviços, monitorização comunitária independente, no apoio ao desenho de políticas, na implementação de programas e sensibilização através dos media e com o Parlamento, para um aumento do espaço fiscal para a protecção social. A Plataforma Moçambicana da Sociedade Civil também reforçou progressivamente a sua participação no Grupo de Acção Social PARP e, em 2014, foi aprovado o quadro regulamentar para a incorporação das Organizações da Sociedade Civil na implementação da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica.
2012Desenvolvimento de um modelo de negócio para os novos programas de segurança social básica.
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20142013Avaliação do ENSSB, desenvolvimento do Sistema de Gestão de Informação e Cadastro Único.
Aumento das dotações orçamentais, alargamento dos programas do INAS e criação do Secretariado Técnico para o Conselho Coordenador do Subsistema de Segurança Social Básico (CCSSSB).
▶ 2013: aumento das dotações orçamentais, expansão dos programas e a Criação do secretariado técnico para o CCsssB O ano de 2013 foi um ano de viragem em termos de dotações orçamentais do Estado para o sector, com um aumento de cerca de 53% em relação à 2012. As agências das NU apoiaram os esforços de sensibili-zação para o aumento do financiamento do estado através de estudos sobre o espaço fiscal, assistência técnica na análise orçamental, formações de decisores políticos e workshops com jornalistas. A OIT e o FMI publicaram um relatório conjunto que analisou as opções politicas e o custeamento de um sistema de protecção social alargado, no qual se concluiu que, do ponto de vista fiscal, era viável o Governo expandir substancialmente os programas de protecção social básica para além do que era proposto no plano operacional da ENSSB, até 1,5% do PIB. O aumento das dotações orçamentais para o sector permitiu uma maior expansão dos programas do INAS e um aumento gradual no valor das transferências.
As agências das NU também apoiaram o reforço da coordenação entre os sectores responsáveis pela implementação da ENSSB, através do estabel-ecimento de um secretariado técnico do Conselho Coordenador do Subsistema de Segurança Social Básica (CCSSSB). Além disso, as agências das NU con-tinuaram a contribuir para o reforço da capacidade de gestão do MMAS e do INAS, através do coaching da equipa técnica e executiva, bem como pela estreita colaboração com o Departamento de Plano e Orçamento do MMAS e do INAS.
▶ 2014: avaliação da enssB, o desenvolvimento de um sistema de Gestão e informação e o Cadastro Único
Em 2014, com o apoio da OIT, o MMAS liderou um processo de diálogo nacional para a avaliação da ENSSB. Assente nos processos participativos anteriores, o processo reuniu mais de 200 pessoas- incluindo decisores políticos, directores nacionais e provinciais de acção social, representantes da sociedade civil, doadores e agências das NU – com o objectivo de desenvolver um quadro comum de análise da vulnerabilidade, discutir o resultado da avaliação da ENSSB e as implicações das recomendações, e propor novas opções programáticas. A avaliação da ENSSB foi complementada por vários estudos em áreas prioritárias, nomeadamente: a protecção social sensível à criança, o papel da protecção social na melhoria da nutrição e saúde materna e a protecção social para as pessoas afectadas, ou infectadas, pelo VIH.
Em termos de reforço do sistema, verificaram-se progressos significativos no desenvolvimento de um Sistema de Gestão e Informação (SGI) para os programas do INAS, em colaboração com o Centro de Sistemas de Informação Financeira (CEDSIF), uma instituição pública seleccionada para desenvolver o SGI e assegurar a sustentabilidade e responsabi-lidade dentro do Estado. Também foram finalizados os manuais do programa para a implementação dos programas do INAS.
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2005 2015
Maior ênfase nos programas Maior ênfase nos sistemas
Maior ênfase no INAS Maior ênfase nas ligações entre o MMAS, o INAS e outros ministérios envolvidos na protecção social
Ausência de um quadro legal e de instrumentos de política específicos para a protecção social
Lei da Protecção Social; Regulamento do Subsistema de Segurança Social Básica; Regulamento de Articulação do Sistema de Segurança Social Obrigatório; Estratégia Nacional de Segurança Social Básica; Novo pacote de programas no âmbito da operacionalização da ENSSB
Fragmentação das iniciativas de segurança social básica com baixo impacto
Coordenação, através do desenvolvimento da ENSSB e da criação do Conselho de Coordenação para a Segurança Social Básica. Novos programas com metas para a extensão da protecção social básica
Baixa dotação orçamental para os programas: 0.16% do PIB
Dotação orçamental para os programas: 0.5% do PIB
Conhecimento limitado do conceito de protecção social e fraca capacidade institucional do MMAS/INAS
Registo significativo de propostas em defesa da expansão dos programas e aumento no valor das transferências junto ao Conselho de Ministros, que resultou em aumentos significativos no orçamento do sector
Iniciativas individuais por parte dos doadores e agências das Nações Unidas, junto ao Governo.
Dois grupos de trabalho de coordenação: um a nível das NU, relativo ao Programa Conjunto das Nações Unidas, e um a nível do Governo/multiplos parceiros, incluindo um subgrupo de trabalho
Quadro 1. Quadro comparativo das principais mudanças no sector da segurança social básica sector
Revisão da ENSSB, desenvolvimento de um sistema operacional para os novos programas de segurança social básica.2015
▶ 2015: revisão da estratégia nacional da segurança social Básica, a implemen-tação do sGi e o recadastramento dos actuais beneficiários
Em 2015, as agências das NU continuaram a apoiar o Governo de Moçambique na revisão da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica e na refor-mulação dos programas do INAS, de modo a permitir que o Governo possa atingir os seus ambiciosos
objectivos para a protecção social básica, delineados na Estratégia Nacional para o Desenvolvimento 2015-2035, na qual se afirma que para o ano de de 2035, 75% das pessoas pobres e vulneráveis devem ter acesso à segurança social básica. De modo a assegurar um sistema de segurança social básica mais trans-parente e eficiente, as NU irão apoiar o Governo no estabelecimento de um cadastro único, a finalização de um sistema atualizado de gestão e informação, e o recadastramento dos actuais beneficiários.
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Programa Conjunto das Nações Unidas em Moçambique
Em 2007, a OIT, o UNICEF e o PMA estabeleceram o Programa Conjunto das Nações Unidas para a Protecção Social em Moçambique, com o objectivo de proteger as populações vulneráveis através do estabelecimento gradual de um Piso Nacional de Protecção Social, alinhado com o Plano de Acção para a Redução da Pobreza (PARP) e com as políticas e planos sectoriais da República de Moçambique. A implementação do Programa conjunto foi materializada através de um plano de trabalho anual comum, desenvolvido na base dos planos plurianuais do Governo e no Quadro da Assistência ao Desenvolvimento das Nações Unidas (UNDAF). A Coordenadora Residente das NU apoia este trabalho, assegurando a coesão das estratégias e das actividades entre as agências das NU. O apoio Conjunto das NU é concedido a três níveis e as três agências têm papéis complementares que se reforçam mutuamente.
a) a NívEl maCro: ao Nível da Política, a OIT desempenha um papel chave provendo assistência técnica na elaboração e custeamento das opções políticas, tendo como resultado o desenvolvimento de um quadro legal e de políticas abrangente para a protecção social. Também tem apoiado à avaliação e revisão da Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica 2010-2014 (ENSSB). Através da análise do espaço fiscal e das dotações orçamentais para a protecção social básica destinadas ao sector, a OIT mostrou a necessidade de aumentar o orçamento para a protecção social para garantir o financiamento sustentável dos programas do INAS. A parceria estabelecida com o FMI e com a Plataforma da Sociedade Civil Moçambicana para a Protecção Social tem resultado no incremento das dotações orçamentais para o sector.
B) a NívEl mEso: ao Nível dos sistemas, o apoio do UNICEF tem sido fundamental no reforço da capacidade de gestão do Governo, através do desenvolvimento de um novo modelo de negócio, o qual inclui novos padrões de pro-cedimentos operacionais, em termos de focali-zação, pagamentos, gestão de casos e monitoria da implementação dos programas. Também coordenou esforços para agilizar as operações dos programas, que se espera venham a reforçar a transparência, facilitar a prestação de contas, reduzir o trabalho administrativo e garantir que os dados administrativos sejam mais credíveis e acessíveis. Foi reforçado o estabelecimento de ligações com outros sistemas e programas, de modo a capitalizar o efeito multiplicador de uma resposta multissectorial e integrada, orientada para os agregados familiares vulneráveis.
C) a NívEl miCro, ao Nível da implementação, o PMA desempenhou um papel preponderante, ao testar os mecanismos de implementação alternativa, tais como pagamentos com base em senhas ou cartões bancários para o novo Programa de Acção Social Produtiva e para o programa de transferência em espécie aos agregados familiares chefiados por crianças e por pessoas infectadas pelo VIH. Isto incluiu o reforço das capacidades dos funcionários do INAS a nível local e a transferência gradual para o INAS das responsabilidades de implementação.
As três agências das NU colaboram em cada um dos três níveis, sob a liderança da respectiva agência coordenadora, assegurando, desse modo, que os desenvolvimentos a um nível alimentam as políticas e as acções nos outros.
Apoio das NU ao desenvolvimento de Um Piso de Protecção Social
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Rostalina Viana já pode retirar dinheiro com seu
cartão de banco, fornecido pelo Programa de Acção
Social Produtiva© WFP Moçambique/Leonor Fernandez
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Figura 1. a relação entre as dimensões das intervenções conjuntas das nações Unidas
The institutional governance system
A coordenação faz-se através de três grupos de trabalho diferentes, associados ao PARP, ao UNDAF e aos programas do INAS. Estes grupos constituem instrumentos fundamentais de concertação com as autoridades nacionais de uma forma coordenada. A Figura 2 ilustra a forma como estes diferentes grupos comunicam entre si.
O Grupo de Trabalho de Acção Social PARP foi criado em 2006, com o objectivo de monitorizar o desempenho do Governo na área da Protecção Social, em comparação com um indicador do Quadro de Avaliação do Desempenho da PARP. O Grupo serve de plataforma para a discussão dos aspectos programáticos e estratégicos relacionados com a implementação dos programas de protecção social. Inicialmente, o Grupo era liderado pelo Governo, representado pelo MMAS e pelo INAS, e tinha quatro parceiros de desenvolvimento: EKN, DFID, OIT e UNICEF. Presentemente inclui também o PMA, o Banco Mundial, o HelpAge Internacional, Handicap Internacional, a Plataforma da Sociedade Civil Moçambicana para a Protecção Social, a Irish Aid e a Embaixada da Suécia, para além de um vasto número de membros que utilizam o grupo para acompanhar os desenvolvimentos no sector. O grupo reúne seis vezes por ano e trabalha com base num plano anual conjunto.
O Grupo de Trabalho dos Programas do INAS foi criado em 2008, para apoiar a implementação do PSA ( agora Programa de Subsídio Social Básico (PSSB), o qual recebe apoio financeiro do DFID e da EKN, bem como apoio técnico da OIT e do UNICEF. O enfoque deste grupo alargou-se desde essa altura a outros programas para além do PSSB e ainda ao reforço do sistema do INAS. Este grupo reúne trimestralmente, para discutir a implementação de todos os programas, incluindo eventuais novas propostas, desafios e soluções.
mEsoMelhoria do sistema
Melhor qualidade de serviços e mais
ligações
Eficiência
miCroPrestações para
agregados beneficiários
Teste de tecnologias inovadoras para
fornecer inputs para o macro e meso
maCroAumento do espaço
fiscal e político
Mais beneficiários e melhores benefícios
Eficácia
Fonte: OIT, 2013
Figura 2. sistema de governação institucional no sector da protecção social em Moçambique
Grupo de Acção Social
do PARP
Grupo de Apoio aos Programas do INAS
Grupo SDRG
(UNDAF)
UNICEF PMA OIT
Programa Conjunto
das NU em Protecção
Social
MMAS, INAS
DFID, Países Baixos, Suécia e Irlanda,
Banco Mundial
HelpAge Internacional, Handicap Internacional
e a Plataforma Moçambicana da
Sociedade Civil para a Protecção Social
Outras agências das NU presentes em
Moçambique
INAS, MMAS, DFID e Países
Baixos
Fonte: com base em entrevistas.
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A esfera políticaA protecção social conquistou um lugar estratégico nas políticas chave do Governo e nos respectivos planos de acção, como mecanismo de redução da pobreza e crescimento inclusivo. No período em análise, foram aprovados os seguintes instrumentos legislativos: a Lei de Protecção Social (4/2007), o Regulamento de Articulação do Sistema de Segurança Social Obrigatória (49/2009), o Regulamento para o Subsistema de Segurança Social Básica (85/2009), a Estratégia Nacional para a Segurança Social Básica (2010-2014) e o novo pacote de programas para opera-cionalizar a ENSSB. A coordenação entre os diversos pilares da protecção social básica e a segurança social obrigatória também melhoraram significativa-mente. “Houve uma altura em que não conhecíamos os directores do MMAS e do INAS. Hoje, existe uma relação forte, maior colaboração e partilha de informação,” referiu Arnovo Vilanculos, do Ministério do Trabalho.
Com o estabelecimento de um quadro legal abrangente e o reforço da capacidade técnica, a credibilidade do INAS e do MMAS perante o Governo e outros Ministérios foi melhorada. O processo par-ticipativo e multissectorial da elaboração da ENSSB, reforçou uma visão comum para a protecção social e estabeleceu as bases para uma melhor coordenação com os Ministérios parceiros chave. Actualmente, o MMAS e o INAS têm uma maior influência na definição das políticas do Governo, como é o caso do Plano de Acção de Redução da Pobreza (2011-2014), e houve um aumento impressionante e constante das dotações orçamentais para os programas de protecção social básica.
Gráfico 1. Evolução dos Agregados Familiares Beneficiários Cobertos pelos Programas do INAS (2008-2014)
A sociedade civil também tem estado mais envolvida nos debates, processos de decisão e sensibilização para o desenvolvimento de um PPS em Moçambique. A semana da Protecção Social, organizada pela primeira vez em 2012 pelo MMAS com o apoio da OIT e do UNICEF, tem sido uma grande oportunidade para a participação pública. As organizações da sociedade civil também participaram activamente na elaboração da ENSSB, levaram a cabo a monitoria de base comunitária da respectiva implementação, defenderam uma maior dotação orçamental para o sistema de protecção social básica e envolveram-se no processo de avaliação e revisão da ENSSB, através da elaboração de um documento de posicionamento que propõe novas prioridades programáticas e de implementação para a nova Estratégia. Em 2014, os sindicatos OTM-CS e a CONSILMO lançaram um documento de posicionamento sindical sobre um Piso de Protecção Social para Moçambique, no qual se destacaram as prioridades sindicais para os pilares contributivos e não contributivos do sistema de protecção social.
A esfera programáticaEm termos de cobertura dos programas de protecção social básica, o número de agregados familiares beneficiários subiu de 167 000 em 2008 para 439 144 em 2014, e observou-se também um aumento da capacidade do INAS para responder às necessidades dos beneficiários. Enquanto em 2005 o INAS prestou assistência a 7% dos agregados familiares mais vulneráveis, hoje apoia 15%. Em simultâneo com um aumento do número de beneficiários, foi criado um
Gráfico 2. Evolução das dotações orçamentais para os programas do INAS, como % do PIB
4Resultados obtidos na construção de um Piso de Protecção SocialOs principais resultados da criação de um Piso de Protecção Social em Moçambique no período entre 2005 e 2015 deram-se no âmbito político e programático.
Fonte: ILO et al. (2014)
Fonte: ILO et al (2014)
20102008 20112009 2012 2013 2014
500,000450,000400,000350,000300,000250,000200,000150,000100,000
50,0000
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
020102008 20112009 2012 2013 2014
0.180.22 0.23
0.210.24
0.34
0.50
167,000197,000
254,000287,000
339,736 355,500
439,144
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novo Programa de Obras Públicas e foram revistos os programas existentes, nomeadamente o Programa de Apoio Social Directo (PASD) e o Programa de Subsidio Social Básico (PSSB), de modo a aumentar a sua eficácia e eficiência.
Além disso, o valor da transferência social monetária passou de um mínimo de 3.3 USD e um máximo de 10 USD por agregado familiar em 2007, para um mínimo de 8.6 USD e um máximo de 17 USD por agregado familiar em 2014. Este aumento sustentado do valor da transferência resultou da aprovação, pelo Conselho de Ministros, de um documento legal destinado à revisão periódica dos valores das prestações. Ao longo dos últimos quatro anos, houve três revisões anuais da transferência, comparativamente com apenas três revisões ocorridas ao longo dos 15 anos precedentes. O aumento da cobertura e no valor da transferência social monetária foi possível devido a um aumento concomitante da dotação orçamental destinada à protecção social básica, a qual duplicou no período de sete anos (ver o gráfico 2). Isto reflecte a crescente vontade política, o aumento do orçamento para a protecção social básica e o desenvolvimento de uma visão comum através da ENSSB. Presentemente, os programas são financiados em primeiro lugar pelo Orçamento do Estado (90%), tendo um apoio adicional (10%) do DFID e da EKN.
Todos os entrevistados concordaram que houve uma melhoria significativa na capacidade institucional do MMAS e do INAS. De acordo com Eleásara Antunes, da Embaixada dos Países Baixos, estas instituições fizeram progressos significativos na planificação, im-plementação e gestão financeira. Também se verificou um aumento dos recursos humanos disponíveis e no número de funcionários do INAS, que passou de 700, em 2005, para 1,300, em 2013. Além disso, foram intro-duzidos o novo Programa de Acção Social Produtiva (PASP), o reforço dos programas existentes, como o da Acção Social Directa (PASD), e uma maior coordenação do sector por parte do MMAS, através do Conselho Coordenador do Subsistema de Segurança Social Básica (CCSSSB), um orgão interministerial, presidido pelo Ministério da Mulher e da Acção Social, que coordena a implementação da ENSSB. Como referiu Nuno Cunha (OIT) ‘‘Para além de instituições mais fortes, temos um Ministério das Finanças consensuali-zado sobre o assunto e um maior número de parceiros comprometidos com o processo. O grupo dos parceiros do PARP, que começou com quatro instituições, agora tem 12. Também há indicações do FMI de que haverá sustentabilidade financeira até 2022.”
No sector da segurança social obrigatória, os principais resultados foram associados ao desenvolvimento e im-plementação do Sistema de Informação de Segurança Social, que substituiu o sistema em papel, a expansão da infraestrutura física e o aumento dos recursos humanos do Instituto Nacional da Segurança Social (INSS), em todas as províncias, a ampliação dos serviços para responder à nova procura de trabalhadores que se verifica no país, a criação de um Centro Regional de Formação do INSS para facilitar a formação do pessoal, e a análise actuarial levada a cabo pela OIT, dos sistemas do INSS e DNPS, com vista a garantir a sustentabilidade financeira.
GEORGINA, 32
Georgina Jorge António tem 32 anos e reside na Matola Rio com o marido
e os seis filhos, numa casa com uma única divisão que lhe foi emprestada. O marido veio há dois anos e meio para a capital, Maputo, para trabalhar. “Estava a buscar condições, porque as crianças não paravam de adoecer e eu tive quase a morte. Fazíamos machamba para podermos conseguir comida. Chegou a fase mesmo que conseguia só tirar a verdura, cozinhar com água e sal, e era a refeição que passávamos com as crianças’’.
O marido trabalhou durante um ano em Maputo e mandou vir a família. Com o passar do tempo ele adoeceu e perdeu o emprego. “Quando parou de trabalhar, ficámos assim mesmo. Damos graças a Deus por este subsídio que temos e, quando alguém tem serviço para fazer, vem pedir a ele e conseguimos sobreviver dessa maneira. Mas como está sol, não aparecem muitos biscates, aparece só quando há chuva.” Georgina, que perdeu um braço durante a guerra, é beneficiária do Programa de Apoio Social Directo há um ano e meio, e recebe o kit alimentar. “Antes de receber o benefício, era muito difícil, porque o meu marido ficou doente um ano, então eu fiquei com as crianças assim sem rendimento”.
©UNICEF Moçambique
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Desafios do desenvolvimento de um Piso de Protecção Social
Em termos de desafios de ordem política, a alocação orçamental para a protecção social básica continua baixa, se compararmos com os padrões regionais, sendo que o espaço fiscal para o desenvolvimento do sector ainda é insuficiente. Apesar dos aumentos na cobertura, só 15% dos agregados familiares em situação de pobreza estão cobertos em Moçambique. É amplamente reconhecido que existe uma necessi-dade de criar uma estratégia clara de investimento multi-sectorial orientado para as crianças. Além disso, e apesar dos aumentos, o valor das transferências sociais é demasiado baixo para representar uma verdadeira intervenção de promoção. A avaliação e revisão da Estratégia Nacional de Segurança Social Básica oferece uma oportunidade para identificar, custear e debater novas opções programáticas. Além disso, a OIT, o UNICEF, o Banco Mundial e o FMI têm apoiado o MMAS e o INAS nas negociações com o Governo para que seja alargado o espaço fiscal destinado à protecção social básica. Adicionalmente, a OIT prestou apoio no reforço de capacidades do pessoal do MMAS e do INAS na área de planificação e orçamentação com base em evidências, para melhor planificar e defender os aumentos na alocação orçamental. Finalmente, o estabelecimento de um mecanismo de coordenação para o financiamento dos programas de protecção social básica, que está a ser desenvolvido neste momento, irá ajudar a reduzir a fragmentação do apoio financeiro ao sector.
Em termos de desafios operacionais, continua a ser necessário reforçar a capacidade institucional do sector. Apesar dos progressos, o número de recursos humanos qualificados não é proporcional com o aumento da alocação orçamental nem com a expansão dos programas. A nível distrital, é necessário o reforço de capacidades para operacionalizar o
sistema de forma eficaz. Além disso, o facto de o INAS não estar representado em todos os distritos é considerado problemático, dadas as grandes distâncias que os beneficiários têm de percorrer. A partir de 2005, o INAS alargou a sua representação de 11 para 30 distritos. Contudo, não recebeu financiamento adequado para cobrir os custos adicionais. Com o intuito de fazer face a este desafio, o INAS propôs uma nova estrutura orgânica ao Conselho de Ministros, que facilitaria a representação a nível distrital, bem como um acompanhamento mais próximo dos agregados familiares beneficiários, para melhorar a eficácia da prestação de serviços.
Também se espera que com os novos manuais de procedimentos de operacionalização, dos Programas, se melhore a eficácia na prestação dos serviços. Actualmente, o risco fiduciário de implementação dos programas é elevado, devido à ausência de um registo actualizado de beneficiários e de um sistema electrónico de pagamentos. O INAS está a trabalhar com as agências das NU para o desenvolvimento de um Sistema de Informação e Gestão (SGI) holístico para todos os programas do INAS, que inclui o novo registo de todos os agregados beneficiários, a introdução de um Cadastro Único, e a implementação de um sistema actualizado de base de dados. Ao memso tempo, o Conselho de Ministros aprovou, recentemente, a tercei-rização dos pagamentos, que se espera possa melhorar a prestação de serviços aos agregados beneficiários, através de mecanismos de pagamento mais próximos dos utentes, libertando tempo para os funcionários do INAS fornecerem serviços adicionais, como a gestão de casos. Um dos principais desafios a enfrentar será o recrutamento e regulamentação de prestadores de serviços qualificados. Os novos manuais de procedi-mentos de operacionalização dos Programas também introduzem um novo instrumento de reclamações para
Embora Moçambique tenha conseguido notáveis progressos na área da protecção social, o sector ainda enfrenta desafios importantes de ordem política e operacional.
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© UNICEF Moçambique/2012/Mark Lehn
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os agregados familiares beneficiários e para as comu-nidades, o que irá permitir uma melhor monitorização da qualidade da prestação de serviços.
Em termos de coordenação tem sido difícil op-eracionalizar uma ENSSB multissectorial e é imperioso melhorar a eficácia do Conselho Coordenador do Subsistema de Segurança Social Básica, reforçando também a coordenação entre o MMAS e os sectores da educação e da saúde. O reforço da cooperação interministerial também facilitaria a implementação do novo programa de Acção Social Produtiva. Além disso, a experiência de governação institucional ainda precisa de ser consolidada. A gestão da entrada de novos actores no Grupo de Acção Social do PARP e o alinhamento entre o plano de trabalho deste grupo e o plano de trabalho do Governo são fundamentais. Na opinião do Governo, observa-se uma tendência de cada um dos parceiros de desen-volvimento quererem sobrepor as suas prioridades às dos demais, concentrando-se na sua própria área de intervenção e esquecendo o objectivo comum, que é a implementação da ENSSB. Os parceiros têm de aceitar que o apoio ao Governo deve integrar-se na filosofia e prioridades estabelecidas pelo próprio Governo.
Relativamente à coordenação do Programa Conjunto das Nações Unidas, manter o alinhamento alcançado entre as três agências representa um desafio, con-siderando que partem de três modelos operacionais diferentes, com diferentes visões, embora com interesses comuns de pretender alargar a cobertura da protecção social. Tendo em vista evitar atrasos na tomada de decisão do Governo e na implementação, é necessário que as agências das NU melhorem a coordenação, cheguem a um acordo sobre a divisão de tarefas para apoiar o Governo, e cumpram o plano de trabalho estabelecido.
Em termos de disseminação da informação, foram identificados os seguintes desafios: falta de compreensão por parte da população de que um sistema eficaz de protecção social não se limita à segurança social, mas inclui a protecção social básica e a obrigatória, a falta de conhecimento do conteúdo e da visão estratégica da ENSSB, bem como da própria segurança social como um direito. Existe a necessidade de melhorar a comunicação através do envio de mensagens aos beneficiários para informá-los e empoderá-los.
Relativamente ao sistema de segurança social obrigatório, os desafios apontados estão associados à extensão da cobertura aos trabalhadores por conta própria (Lei 4/2007 em vigor), aos trabalhadores do sector informal e a outras categorias de trabalhadores como músicos, jogadores de futebol, trabalhadores domésticos; a implementação do Regulamento para a Coordenação do Sistema de Segurança Social Obrigatório, aprovado em 2009; e a melhoria da coordenação entre os diferentes pilares da protecção social.
António tem 80
anos e vive numa pequena casa com a sua neta de três anos. Disse-nos, “Agora os meus filhos estão na Africa do Sul. Nunca vêm me visitar. Só tenho uma filha. Ela foi se embora e deixou a filha comigo”. Diz que trabalhou no campo todos os dias, até ficar doente. Agora recebe do Governo uma transferência monetária de 250 Mt por mês . António é um dos beneficiários do Programa de Subsídio Social Básico. “Assim que me pagam, retiro 50 Mt para as minhas poupanças e fico com 200 para sobreviver. Com as minhas poupanças, comecei a juntar material e consegui construir um quarto na minha casa, que alugo. De momento alugo o quarto por 250 Mt, é outra fonte de rendimento para complementar o subsídio que é muito baixo”.
ANTóNIO, 80
‘‘Assim que recebo,retiro 50 Mt paraas minhas poupanças, e sobram-me 200 Mt para sobreviver
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Factores de sucessoTrês factores contribuíram para o sucesso da experiência Moçambicana no desenvolvimento de um Piso de Protecção Social com o apoio das Nações Unidas: a relação entre o Governo e os parceiros de desenvolvimento, o tipo de abordagem da cooperação técnica e o sistema de governação institucional.
Em termos de relação com o Governo, os principais factores apontados foram: forte liderança política da Ministra da Mulher e da Acção Social; o reconheci-mento de que a protecção social básica é um instru-mento na luta contra a pobreza; o comprometimento político do Governo com um espaço fiscal destinado à protecção social a longo prazo; a abertura ao diálogo e o estabelecimento de relações de confiança entre o Governo e os parceiros, bem como uma atitude aberta e construtiva da directora do INAS, cuja aposta na transparência é digna de registo.
Quanto à cooperação técnica, em termos do estabelecimento do PPS, foram referidos os seguintes pontos, nomeadamente: uma atitude de respeito dos parceiros para com o Governo, a continuidade das equipas que providenciam trabalho de assistência técnica e cooperação, o investimento dos parceiros nos programas de protecção social do Governo, em vez de pôr em marcha e financiar projectos-piloto, demonstrando assim o compromisso de criar um sistema de protecção social holístico, coordenado e com apoio complementar das agências das NU no contexto da Iniciativa Delivering as One. O processo de construção de um PPS também se caracterizou pela ênfase dada aos próprios processos em vez de se concentrar só nos produtos finais. Os processos constituíram oportunidades únicas de reforçar as capacidades a nível nacional e promover o diálogo nacional.
Foi fundamental para o processo conceber as inter-venções de protecção social de uma forma holística e abrangente, em vez de se abordarem os componentes técnicos como independentes.
O sucesso do Grupo de Acção Social, que apoiou o processo de reforma e desenvolvimento do PPS, tanto financeiramente como através de assistência técnica, atribui-se ao facto de o grupo ter arrancado com um número limitado de membros, o que criou a dinâmica de grupo e facilitou o alinhamento e a har-monização. Isso estabeleceu as bases para a confiança e a cooperação entre o Governo e os parceiros, e in-fluenciou o seu desenvolvimento gradual. O facto de a OIT, o UNICEF e o PMA participarem conjuntamente em vários grupos e trabalharem de forma comple-mentar para facilitar o enriquecimento mútuo, foi referido como um factor importante para o sucesso do processo. As três agências contribuíram com com-petências especializadas de alto nível e dando ênfase especial à produção e partilha de conhecimentos, o que reforçou a sua credibilidade. Um outro factor-chave foi a integração de todos os parceiros, espe-cialmente o Governo, ter sido colocada no centro do processo de desenvolvimento.
De acordo com os entrevistados, o funcionamento eficaz dos grupos de trabalho foi facilitado pela disponibilidade de instrumentos políticos com objectivos muito claros, bem como pelo espirito de abertura, partilha e coordenação entre os parceiros de desenvolvimento e o Governo, que se concentraram no resultado pretendido: apoiar à implementação da ENSSB. Os elementos seguintes foram considerados importantes: respeito pelos processos necessários e pela dinâmica de cada um dos parceiros e do próprio Governo, independentemente das diferentes agendas, pondo a ênfase nos processos em que era viável o alinhamento.
Elsa AlfaiAssessora da Ministra da Mulher e da Acção Social
Lúcia MairosseDirectora do INAS
Miguel MaússeDirector Nacional da Acção Social, MMAS
Campeões da mudançaUm processo de transformação como o que teve lugar no sector da protecção social em Moçambique, entre 2005 e 2015, não poderia ter ocorrido sem pessoas comprometidas com a mudança em prol dos beneficiários da protecção social e com o desenvolvimento social de Moçambique, como são os casos de:
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Lições aprendidasUma série de lições foram obtidas a partir da rica experiência de todos os intervenientes no processo de desenvolvi-mento de um Piso de Protecção Social em Moçambique entre 2005-2015. Estas lições podem ser úteis para outros países em desenvolvimento, que estejam interessados em alargar os respectivos sistemas de protecção social.
Acerca do processo de desenvolvimento de um piso de protecção social
▶ O processo deve começar pela definição dos instrumentos programáticos, de médio e longo prazo, e pela demonstração do comprometimento do Governo em implementá-los. O compromisso financeiro de longo prazo, quer do Governo, quer dos doadores é essencial para que o sistema se desenvolva de forma eficiente, eficaz e sustentável.
▶ A implementação do programa deve ser faseada, tendo em conta a capacidade institucional e a sustentabilidade financeira do sistema, e requer competências em diferentes áreas técnicas. É essencial fazer avaliações regulares de impacto, de contexto e de programa para servirem de base à elaboração de políticas e reformas do programa. Um Sistema de Gestão e de Informação adequado, incluindo um Cadastro Único de beneficiários e um sistema de pagamentos eficaz e transparente, são também elementos chave.
▶ Devem ser identificados os momentos políticos e as oportunidades para a mudança, e enquadrados adequadamente através de uma estratégia bem pensada e multipartidária de sensibilização. É necessário um investimento no conhecimento técnico dos actores chave e potenciais campeões, com especial destaque para o aumento do conhecimento e da influência política do MMAS e do INAS, de modo a influenciar com sucesso os planos e políticas nacionais mais abrangentes.
▶ Devem procurar-se experiências internacionais, e devem ser retiradas as lições úteis, integrando-as em políticas e programas.
Para o reforço da capacidade institucional do MMAS e do INAS
▶ Investir na troca de experiências com diferentes países proporciona um óptimo retorno porque torna possível prever soluções para os desafios do país.
▶ A ênfase na assistência técnica a instituições governamentais reforça a capacidade institucional do Governo e permite-lhe apoderar-se do processo, assegura o compromisso político e conduz a reformas eficazes e transformações concretas.
▶ A estratégia de formar formadores do Governo é a melhor forma de disseminação do conhecimento internamente a baixo custo. É necessário o desenvolvimento contínuo de capacidades.
▶ A produção de evidências e a disponibilização de capacidades técnicas de alto nível pelas agências das NU pode servir de apoio ao Governo nas actividades de sensibilização para a protecção social básica, tanto em fóruns nacionais como internacionais.
Apropriação pelo Governo
▶ O respeito pela liderança e ritmo do Governo é essencial para assegurar mudanças sustentáveis. A apropriação deve ser desenvolvida no seio do próprio Governo. Além disso, é importante investir o tempo necessário para construir uma base de apoio entre os decisores chave.
Sobre a coordenação entre os parceiros de desenvolvimento
▶ Uma cooperação forte, a coordenação e a definição de prioridades conjuntas entre os parceiros de desenvolvimento, é crucial para apoiar o Governo e garantir uma utilização mais eficaz e eficiente dos recursos e maior racionalização dos apoios.
▶ Uma definição clara das responsabilidades de cada parceiro constitui a base para um trabalho conjunto sólido, que deve ser construído com tempo e desenhado tendo em conta as vantagens comparativas de cada parceiro.
▶ Negociar com o Governo a uma só voz reduz os custos administrativos e de transacção para o Governo.
▶ Parcerias estratégicas com o Governo, com os parceiros de desenvolvimento, a sociedade civil, os média, a Academia e o Parlamento reforça a capacidade de prestação de serviço da equipa das NU e a sua competência.
Sobre a coordenação entre o Governo, os parceiros de desenvolvimento e a sociedade civil
▶ Para assegurar melhores resultados, é essencial ter abertura na comunicação, respeito mútuo e confiança, uma ampla participação, elevados níveis de responsabilidade, transparência e o envolvimento de intervenientes que operam a diferentes níveis e em diferentes esferas.
▶ A criação de grupos de trabalho envolvendo o Governo, os doadores, as Nações Unidas e a sociedade civil permite uma melhor coordenação, orientada para a acção e constitui uma oportunidade de harmonização das diferentes intervenções e programas. Estes grupos devem ter como principal objectivo facilitar a implementação das políticas do Governo.
▶ Planos de trabalho comuns asseguram que cada parceiro produz resultados.
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Referências bibliográficas
Acrónimos
Créditos
Ministério de Planificação e Desenvolvimento, 2010. Pobreza e Bem-estar em Moçambique: Terceira Avaliação Nacional. Direcção Nacional de Estudos e Análise de Políticas.
ILO, 2013.The role of the UN in supporting the development of a National Social Protection Floor in Mozambique. Apresentação em Power point.
ILO et. al, 2014. Informe orçamental: sector de acção social em Moçambique.
Publicado por: OIT, UNICEF e PMA. Com a colaboração de:
Desenho Gráfico: Daniela Cristofori
Entrevistas: Ana Carolina de Lima Vieira
Fotografia: ©UNICEF Moçambique e ©WFP/Moçambique
CCSSSB: Conselho de Coordenação do Subsistema de Segurança Social Básica
CONSILMO: Confederação Nacional dos Sindicatos Independentes e Livres de Moçambique
DFID: Departamento para o Desenvolvimento Internacional
DNPS: Direcção Nacional de Previdência Social
EKN: Embaixada do Reino dos Paises Baixos
FMI: Fundo Monetário Internacional
GdM: Governo de Moçambique
INAS: Instituto Nacional de Acção Social
INSS: Instituto Nacional de Segurança Social
MITRAB: Ministério do Trabalho
MMAS: Ministério da Mulher e da Acção Social (a partir de Janeiro de 2015, Ministério de Género, Criança e Acção Social, MGCAS)
OIT: Organização Internacional do Trabalho
OSC: Organizações da Sociedade Civil
OTM-CS: Organização dos Trabalhadores de Moçambique – Central Sindical
PASD: Programa de Acção Social Directa
PASP: Programa Acção Social Produtiva
PMA Programa Mundial para a Alimentação
PSCM-PS: Plataforma da Sociedade Civil Moçambicana para a Protecção Social
PPS: Piso de Protecção Social
PSSB: Programa Subsídio Social Básico
SGI: Sistema de Gestão e Informação
UNDAF: Quadro das Nações Unidas de Ajuda ao Desenvolvimento
UNICEF: Fundo das Nações Unidas para a Infância
SDRG: Grupo de Resultados para o Desenvolvimento Social
Maputo - Moçambique, Fevreiro de 2015
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Nações Unidas em Moçambique
o trabalho do programa Conjunto das nU sobre proteção social não teria sido possível sem o empenhamento e apoio do Governo da suécia.
