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8/13/2019 CDG - Reforma parlamentaria y bicameralismo
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PARALAREFORMADELRGIMENPARLAMENTARIO
Csar Delgado-Guembes
La revisin del rgimen de Cmaras del Congreso no ha dejado de ser
objeto decuestionamiento y reflexin. En particular porque en su
momento fue parte de lapropuesta esencial del autogolpe de !!"# que
calific el trabajo representativo delparlamento como ineficiente# y
para solucionarlo cre un rgimen unicameral conun n$mero
comparativamente reducido de esca%os# el mismo que ha redise%adoel
sistema procesal dentro de una dinmica que ha conducido a la
aceleracin delos trmites y a la disminucin significativa de los
tiempos de deliberacin. Elparlamento unicameral que ha resultado de
la reforma emprendida desde !!& hacreado una mquina# sin
niveles de eficiencia optimi'ados respecto del modelobicameral#
productora de resultados en serie# basada ms en la cantidad de
stos
que en la atencin satisfactoria de la demanda de representacin#
normas ycontrol esperados por la sociedad.
Los objetivos pol(ticos centrales del Congreso son afirmar el
principio del origenrepresentativo del poder en el rgimen
republicano) apoyar la gestin sostenible yprospectiva de la
gobernabilidad y del desarrollo del pa(s) procesar la demandasocial
produciendo resultados legislativos consensualmente priori'ados#
con altacalidad de valor p$blico agregado) y vigilar# monitorear y
controlar el usoconstitucional del poder. *e todos qui' el problema
ms importante del Congresoes la baja calidad de su representacin y
del escaso valor agregado p$blico queaporta con sus productos y
resultados. La pregunta en el contexto del propsito
del retorno a la bicameralidad es si este modelo soluciona por
s( mismo lascarencias que hoy se critica al unicameralismo.
+epasemos concisamentealgunos de los problemas estructurales
asociados a la voluntad de retornar albicameralismo.
1. Calidad de la representacin y de la deliberacin.- La calidad
de larepresentacin no depende del n$mero de Cmaras# ni de la
relacin cuantitativaentre el n$mero de electores a los que cada
congresista representa. La calidaddepende de la capacidad y
competencias con que los representantes desempe%anel mandato. ,
esas capacidades y competencias se consiguen cuando los
partidospol(ticos entrenan y seleccionan responsablemente a los
candidatos que
presentan en el proceso electoral. -o cuando la seleccin se
reali'a en funcin dela capacidad econmica de los candidatos para
financiar una campa%a# ni de lapopularidad que tengan quienes son
invitados para jalar votos gracias a lapopularidad que garanti'an
en ra'n a su reconocimiento en esferas distintas a lagestin
pol(tica en el Estado representativo. , la calidad de la
deliberacintampoco se mejora con procesos sumarios# acelerados y
polimrficos deabreviacin de etapas procesales# que tienden a
prescindir del indispensablerequisito de obtencin y anlisis
ra'onable y responsable de informacin cr(tica
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para decidir la necesidad de una ley y del alcance de su
contenido. or ello debeeliminarse el actual sistema de debate y
votacin de totalidad# y retornar alrgimen tradicional del debate y
votacin art(culo por art(culo. El objetivo no esrecalentar el
sistema legislativo con produccin de normas a escala# sino
discernirseriamente qu leyes son necesarias y qu deben mandar.
2. Competencias y especializacin del Senado.- El bicameralismo
no es efica'en s( mismo para asegurar mayor capacidad reflexiva# ni
mejor nivel de discusincorporativa) para asegurar mayor valor
agregado en gestin estatal) para aprobarleyes ms rpidamente# ni con
menos debates o discusiones) no garanti'a mejorcalidad del
desempe%o representativo ni elimina el ejercicio defectuoso#
negligenteo mediocre del mandato) no reduce el costo del
funcionamiento corporativo) ni# por$ltimo# es el medio adecuado
para mejorar# ni para fortalecer las deficiencias delos partidos
pol(ticos.
La funcin espec(fica que cumple de modo especial el /enado en un
modelobicameral# ms all de la distinta base representativa por la
que se lo elige# y de lareserva de competencia excluyente del
/enado en relacin a la designacin de losaltos funcionarios
titulares de los rganos constitucionales# cabe establecerlafijndole
la adjudicacin selectiva de competencias para que slo en
algunoscasos los proyectos de ley sean debatidos en el /enado) que
slo pasen al/enado los proyectos del gobierno modificados por
*iputados) que no pasen al/enado los proyectos aprobados sin
modificaciones por *iputados con la mayor(aabsoluta de presentes# o
cualquier proyecto aprobado con la mayor(a absoluta deln$mero
legal. 0dicionalmente el /enado debe estar a cargo del control
deseguimiento# aplicacin# interpretacin# de cumplimiento e impacto
social de la ley)del monitoreo y seguimiento de la jurisprudencia
constitucional emanada del1ribunal Constitucional y del oder
2udicial) del control de la facultad de aprobarconvenios
internacionales ejecutivos# y del ejercicio de facultades delegadas
pordecreto legislativo) de la revisin de la legislacin regional y
de las normasmunicipales para asegurar la integracin del sistema
legislativo nacional) y por$ltimo de la direccin del proceso de
mantenimiento del ordenamiento legalvigente.
3. Costo de la bicameralidad.-/on demaggicos los argumentos que
enga%an ala opinin p$blica afirmando que un rgimen bicameral ser(a
ms econmico queuno unicameral. /in embargo# si se acordara que el
n$mero de representantes enambas Cmara fuera el mismo que tiene
actualmente el rgimen unicameral lasituacin estar(a en bajo
control# del mismo modo que si se fijara como l(mite delpresupuesto
asignado al Congreso un porcentaje fijo del presupuesto de
larep$blica. Ese porcentaje puede ser el promedio histrico del
Congresounicameral# el mismo que entre !!3 y el "43 llega a 4#53 6
del monto total delpresupuesto nacional. /i este porcentaje se
fijara en 4#76 quedar(ansuficientemente cubierta la cobertura de
las necesidades adicionales#fundamentalmente administrativa que
requerir(a el restablecimiento del /enado.
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4.- ersonal de apoyo.- oco se advierte cunto de la calidad de
larepresentacin se debe al apoyo excesivo que demandan los
representantes depersonal de confian'a. La asistencia que se ha
registrado en los $ltimos "4 a%osdeja ver que# cuanto mayor es la
dependencia del personal de confian'a# mayores el descuido#
desinters o indiferencia de los congresistas con las
responsabilidades de un mandato para el que postulan y se los
elige con el objetode que se cumpla de modo directo e indelegable.
0sumir el mandato lleva consigola responsabilidad del
involucramiento y del estudio que deben reali'ar de manerapersonal.
El apoyo de cerca de una decena de asistentes reduce el
ejercicioefectivo del mandato del representante a niveles
dele'nables. En ning$n caso elpersonal de apoyo debiera exceder a
un asesor y a una secretaria# seg$n elmodelo con el que se concibi
este sistema a mediados de los a%os 84s. 1odoapoyo adicional lo
presta el personal que integra el servicio parlamentario#
cuyoobjeto es la atencin leal de los procesos estatales y no la
dependencia personalde ning$n representante.
