Celso Antônio Bandeira de Mello - Curso de Direito Administrativo (2013).pdf

CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO

CURSO DE DIREITO30a EDIO.

revista e atualizada at a Em enda Constitucional 71, de 29.11.2012

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO

CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

30a edio, revista e atualizada

at a Emenda Constitucional 71, de 29.112012

= = MALHEIROS iirED ITO R ES

CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO C e l so A n t n io B an d e ir a d e M e l lo

Como Elementos de Direito AdministrativoIa ed., Ia tir., 1980; 2a tir., 1981; 3a tir., 1983; 4a tir., 1984; 5a tir., 1986;

6a tir., 1987; 7a tir., 1988; 2a ed., Ia tir., 01.1991; 2a tir., 03.1991; 3a ed., 1992. Como Curso de Direito Administrativo

4a ed., 1993; 5a ed., 1994; 6a ed., 02.1995; 7a ed., 11.1995; 8a ed., 04.1996; 91 ed., 06.1997; Ifr ed., 01.1998; 11a ed., 02.1999; 12a ed., Ia tir., 01.2000;

2a tir., 05.2000; 13a ed., 01.2001; 14a ed., 02.2002; 15a ed., 01.2003;16a ed., 08.2003; 17a ed., 01.2004; 18a ed., 01.2005; 19a ed., 07.2005;20a ed., 02.2006; 21a ed., 07.2006; 22* ed., 03.2007; 23a ed., 08.2007;

24 ed., 09.2007; 25a ed., !* tir., 03.2008; 2a tir., 08.2008; 26a ed., 01.2009; 27a ed., 02.2010; 28a ed., 02.2011; 29a ed., 01.2012.

ISBN: 978-85-392-0166-2

Direitos reservados desta edio por MALHEIROS EDITORES LTDA.

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Composio Acqua Estdio Grfico Ltda.

Capa Nadia Basso

Impresso no Brasil Printed in Brzil

02.2013

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Weida, doce companheira e constante estimuladora de meus

estudos, com imenso amor.

NOTA 30a EDIO

Os acrscimos a esta edio foram muito poucos. Limitaram- -se a atualizaes legislativas ou referncias desta ndole que j deveriam ter constado da anterior edio e alguns escassos e sucintos esclarecimentos que nos pareceu oportuno fazer, bem como citaes bibliogrficas que reputamos importantes para melhor informao dos leitores. Tornamos a reiterar nossos agradecimentos aos professores C a r o l i n a Z a n c a n e r Z o c k u n , M a u r c io Z o - c k u n e H e r a l d o G a r c ia V i t t a que nos obsequiarain com suas anotaes, dando-nos cincia de omisses, falhas ou atualizaes necessrias e Dra. D ir c e T o s h ie T om a que, demais disto, prestou-nos um precioso auxlio na operacionalizao destas correes.

So Paulo, janeiro de 2013 C e ls o A n t n io B a n d e ir a d e M e l l o

SUMRIO

Nota 30a edio ....................................... ..................................................... 7

P a r t e I - IN T R O D U O .................................................................... 27

Captulo I - O DIREITO ADMINISTRATIVO E OREGIME JURDICO-ADMINISTRATTVO

I As funes do Estado .........................................................................29II Os critrios de distino das funes do Estado .............. .......32III A funo poltica ou de governo ...................................................36IV O Direito Administrativo .......................................................... .......3 7V Origem do Direito Administrativo ..................................................38VI As bases ideolgicas do Direito Administrativo .........................43VII O regime jurdico-administrativo ........................................... .......53VIU O Direito Administrativo e o interesse pblico: conceito

jurdico de interesse pblico - O que direitopblico subjetivo ............................................................... 59

Direito subjetivo pblico, 63; Interesses primrios e secundrios do Estado, 65

IX Contedo do regime jurdico-administrativo ...................... 70a) Supremacia do interesse pblico sobre o privado, 70; b) Indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses pblicos, 76

X Valor metodolgico da noo de regime administrativo ... 90

Captulo H - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DODIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

I Princpios expressos e implcitos...... ...................................... 98Ia) Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, 99; 2a) Princpio da legalidade, 102; 3a) Princpio da finalidade, 109; 4a) Princpio da razoabilida- de, 111; 5a) Princpio da proporcionalidade, 113; 6a) Princpio da motivao, 115; 7a) Princpio da impessoalidade, 117; 8a) Princpio da publicidade, 117; 9a) Princpios

m

10 CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

do devido processo legal e da ampla defesa, 118; 10a) Princpio da moralidade administrativa, 122; 11a) Princpio do controle judicial dos atos administrativos, 123;12a) Princpio da responsabilidade do Estado por atos administrativos, 124; 13a) Princpio da boa administra- o, 125; 14a) Princpio da segurana jurdica, 126

11 Restries excepcionais ao princpio da legalidadea) Medidas provisrias, 129; b) Estado de defesa, 137; c)Estado de stio, 138

P a r t e n - OS SUJEITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 141

Captulo ni - A ORGANIZAO ADMINISTRATIVAI Os rgos e as competncias pblicas ......................... 143

rgos pblicos, 144; Classificao dos rgos, 145; Competncias pblicas, 146 (Conceito de competncia,148)

II Insurgncia na via administrativa contra o exercciodas competncias: pedido de reconsiderao, recurso hierrquico, reclamao administrativa, representao e denncia ........................................... ...................... 150

III Centralizao e descentralizao administrativa .......... 153Desconcentrao, 154; A hierarquia e os poderes do hie- rarca, 154; Distino entre descentralizao e desconcentrao, 155; O controle, 155

IV Organizao administrativa da Unio: Administraodireta e indireta .......................................................... 156Administrao direta da Unio, 157; Critrio classifica- dor do Decreto-lei 200,158; Entes paraestatais, 161

Captulo IV - FIGURAS DA ADMINISTRAO INDIRETAE ENTIDADES PARALELAS............................ 164

I AutarquiasConceito, 164; Regime jurdico, 165 (a) Relaes com a pessoa que as criou, 166; b) Relaes com terceiros, 169; c) Relaes internas, 171); Autarquias especiais ou sob regime especial, 173; Agncias reguladoras, 174; Agncias executivas, 185

II Fundaes pblicasConceito legal: impropriedade, 188; Natureza das fundaes pblicas, 190

III Empresas pblicas e sociedades de economia mistaConceito de empresa pblica, 191 (Conceito legal: impropriedade, 191); Conceito de sociedade de economia mista,195 (Conceito legal: impropriedade, 196); A diferenas entre empresas pblicas e sociedades de economia mista,197; Natureza essencial de empresas pblicas e sociedades de economia mista: conseqncias, 198; Critrios para interpretao do regime jurdico das empresas do Estado, 201; Espcies de empresas pblicas e sociedades de economia mista, 202; Empresas estatais e concesso de servio pblico, 203; A peculiaridade de regime das estatais em confronto com as pessoas de Direito Privado. Normas constitucionais, 205; O regime jurdico das empresas estatais, 208 (a) Relaes com a pessoa que as criou, 208; b) Relaes com terceiros, 212; c) Relaes internas, 223)

IV Figuras jurdicas introduzidas pela ReformaAdministrativa........................................... ................ 226Contrato de gesto, 229; Contratos de gesto entre Estado e entidades da Administrao indireta, 231 (O art. 37, 8Q, da Constituio, 237; Contrato entre rgos?, 238); Contratos de gesto entre o Estado e as "organizaes sociais, 240; Organizaes sociais, 241; Organizaes da sociedade civil de interesse pblico, 246

Captulo V - SERVIDORES PBLICOSI Agentes pblicos ........................................... ........ 248II Classificao dos agentes pblicos ................ .... ..... 251

a) Agentes polticos, 251; b) Agentes honorficos, 252;c) Servidores estatais, 253 (Servidores pblicos: conceito e espcies, 253; Servidores das pessoas governamentais de Direito Privado, 255); d) Particulares em colaborao com a Administrao, 255

III Os servidores estatais na Constituio: titulares decargos e ocupantes de empregos ........................... 258a) Cargos pblicos, 259; b) Funes pblicas, 260; c) Empregos pblicos, 260

IV Natureza da relao jurdica entre os titulares decargos e o Poder Pblico ............................................ 261

V Naturem da relao jurdica entre os ocupantes deemprego e as entidades governamentais....................... 262

VI mbito de aplicao do regime de emprego e do regimede cargo ..................................................................... 263

1

VII Objeto das normas constitucionais sobre pessoal ............ 271VIII Normas de conteno de despesas com os servidores

estataisa) Limite g loba l de despesas com pessoal, 271; b) Previso oramentria e na lei de diretrizes para alteraes,276; c) Proibio Unio e Estados de aportarem recursos a outros nveis de governo para despesas de pessoal,276

IX Normas relativas remunerao dos servidores e deagentes polticosa) Criao de remunerao por subsdios, 277; b) Limite de remunerao, 278; c) Vencimentos do Executivo como paradigma para o Legislativo e o Judicirio, 282; d) Proibio de vinculao de vencimentos, 283; e) Clculo de acrscimos pecunirios, 283; f) Uniformidade na data e nos ndices para reviso geral da remunerao dos servidores pblicos, 283; g) Exigncia de lei para fixao ou alterao da remunerao, 283

X Normas constitucionais sobre o regime jurdico dosservidores estatais (titulares de cargos ou empregados) ... 284 a) Acessibilidade aos cargos e empregos: concurso pblico, 285 (Admisso e dispensa nas estatais, 288); b) Contratao excepcional sem concurso, 290; c) Direito de greve e de sindicalizao, 291; d) Proibio de acumulao remunerada, 292; e) Sano por improbidade administrativa, 293

XI Regime constitucional dos servidores pblicos titularesde cargos ........................................................................................ 293a) lrredutibilidade de vencimentos, 294; b) Alguns direitos equivalentes aos dos empregados, 294; c) Estabilidade,295; d) Disponibilidade, 296; e) Aposentadoria e proventos, 297; f) Requisitos para aposentadoria e correspondentes proventos, 297; g) Forma de clculo dos proventos de aposentadoria e das penses, 298; h) Tratamentos especficos em ateno a situaes transitrias, 301; i) Contribuio previdenciria, 303; j) Atualizao de proventos e penses, 307

XII Os cargos pblicos ...................................... ............................... 308a) Criao e extino. Declarao de desnecessidade,309; b) Classificao dos cargos, 309 (Cargos em comisso, 309; Cargos de provimento efetivo, 310; Cargos vitalcios, 312); c) Lotao dos cargos e redistribuio, 313

XIII O provimento em cargo pblico: conceito e formas ..... 313a) Provimento autnomo ou originrio (Nomeao, 314;Posse, 314); b) Provimentos derivados, 315 (Provimento derivado vertical (promoo), 316; Provimento derivado horizontal (readaptao), 316; Provimento derivado por reingresso (reverso, aproveitamento, reintegrao ereconduo), 316)

XIV Direitos e vantagem dos servidores pblicosestatutrios ....................................................... ......... 317a) D ireitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor, 318 (Direitos e vantagens de ordem pecuniria, 318; Direitos de ausncia ao servio, 320; Aposentadoria, 326);b) D ireitos e vantagens em pro l de dependentes do servidor, 326

XV De ver es e responsabilidades dos servidores pblicosestatutrios ........................................................... ..... 327Prescrio, 330

XVI Sindicncia e processo administrativo .......................... 330XVII Limites ao poder de emendar a Constituio e a

situao dos atuais servidores ............... ........... .......... 335

P a rte m - AS. VIAS TCNICO-JURDICAS DE AO ADM INISTRATIVA ... 341

Captulo VI - O REGULAMENTO NO DIREITO BRASILEIRO

I Introduo ....... .... ..................................................... 343II Espcies de regulamento no Direito europeu ............... 345III O regulamento previsto no art. 84, VI, da Constituio

brasileira.............................................................. ..... 346IV Conceito de regulamento no Direito brasileiro ............. 347V Diferenas entre lei e regulamento no Direito

brasileiro.................................................................... 348VI O regulamento ante o princpio da legalidade no

Brasil ......... ............................................................ 349VII Finalidade e natureza da competncia regulamentar.... 355VIII Limites ao regulamento no Direito brasileiro:

a delegao legislativa disfarada...... ......................... 358IX O objeto da competncia regulamentar ........................ 364X Diferenas entre lei e regulamento quanto s garantias

do administrado........ ................................................. 370XI Resolues, instrues e portarias ............................... 373

Captulo VII ATOS ADM INISTRATIVOSl __ Consideraes introdutrias

a) Distino entre fa tos jurdicos e atos jurdicos, 375; b)O problem a da conceituao do ato administrativo, 379;c) Os conceitos jurdicos, 380; d) H istoricidade dos conceitos jurdicos, 383; e) Funcionalidade e no verdade dos conceitos, 384; f) Critrio bsico para conceituaodo ato administrativo, 387

II Atos da Administrao e atos administrativos ............... 387III Conceito de ato administrativo.......................... .......... 389TV Perfeio, validade e eficcia ....................................... 390V Requisitos do ato administrativo .................................. 394VI Elementos do ato

Contedo, 397; Forma, 398 y i l ___ Pressupostos do ato

1) Pressupostos de existncia, 399; 2) Pressupostos de validade; A) Sujeito (pressuposto subjetivo), 400; B) Motivo (pressuposto objetivo), 401 (Motivo do ato e motivo legal, 402; Motivo e mvel, 403; O papel da vontade no ato administrativo,, 403; Motivo e motivao, 404; O dever de motivar e as conseqncias de sua violao, 404; Teoria dos motivos determinantes, 408); C) Requisitos procedimentais (pressuposto objetivo), 408; D) Finalidade (pressuposto teleolgico), 409 (Teoria do desvio de poder, 410);E) Causa (pressuposto lgico), 412; F) Formalizao (pressuposto formalstico), 415

VIII O silncio no Direito Administrativo .............. ............. 417IX Atributos dos atos administrativos ............... ............... 421

Casos em que cabe executoriedade, 425; Defesas contra a executoriedade, 426

X Classificao dos atos administrativos......... ................ 426a) Quanto natureza da atividade, 426; b) Quanto estrutura do ato, 427; c) Quanto aos destinatrios do ato,428; d) Quanto ao grau de liberdade da Administrao em sua prtica, 428; e) Quanto funo da vontade administrativa, 429; f) Quanto aos efeitos, 429; g) Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados, 429; h) Quanto situao de terceiros, 431; i) Quanto composio da vontade produtora do ato, 431; j) Quanto formao do ato, 432; l) Quanto natureza das situaes jurdicas que criam, 432; m) Quanto posio jurdica da Administrao, 433

XI Vinculao e discricionariedade ................................. 434Discricionariedade tcnica, 441

XII Atos administrativos in specieEm funo do contedo, 442; Como formas de manifestao de outros atos, 448

XIII Procedimento (ou processo) administrativo ................. 452XIV Panorama da extino dos atos administrativos ........... 454XV Revogao

Conceito, 457; Sujeito ativo da revogao, 458; Objeto da revogao, 458; Fundamento da revogao, 460; Motivos da revogao, 461; Efeitos da revogao, 462; Natureza do ato revogador, 463; Limites ao poder de revogar, 464; Revogao e indenizao, 466

XVI Coisa julgada administrativa ....................................... 467XVII Invalidade dos atos administrativos ............................. 469

Sujeitos ativos da invalidao, 470; Objeto da invalidao,470; Fundamento da invalidao, 472; Motivo da invalidao, 472; Forma da invalidao, 472; Efeitos da invalidao, 474; Classificao da invalidade segundo a doutrina brasileira, 475; Atos irregulares, 478; Comentrios s diferentes teorias, 479; O grau de intolerncia em relao a categorias de atos invlidos, 480; Convalidao, 482; Con- validao e invalidao: poder ou dever?, 483; Identificao dos atos inexistentes, dos nulos e dos anulveis, 486;Regime dos atos invlidos, 486; Invalidao e dever de indenizar, 489; Direito de resistncia contra atos invlidos, 490

XVIII Regime jurdico dos atos inexistentes, dos nulos eanulveis: comparao ............................................... 491

XIX Diferenas entre revogao e invalidao.................... 493

Captulo Vm - O PROCEDIMENTO (OU PROCESSO) ADMINISTRATIVO

I Conceito de procedimento administrativo .................... 494Procedimento e ato complexo, 500

II Requisitos do procedimento....... ............................ . 501III Importncia do procedimento administrativo.

Atualidade do tema ............................ ......... ... 502IV Objetivos do processo ou procedimento............................505V Espcies de procedimento............... ................................506VI Fases do processo ou procedimento ...... ................... ....508VII Princpios do procedimento .............................................509VIII Fundamentos constitucionais dos princpios do

procedimento administrativo ........... ............................ 514

IX Obrigatoriedade da adoo de procedimentoadministrativo formalizado .................................. .................... 518

X O processo (ou procedimento) na legislao federal ....... 520mbito de abrangncia, 520; Competncia, 521; Princpios do processo e garantias do administrado, 521; Seqncia processual, 526; Prazos processuais, 530; Revogao, anulao e convalidao, 531

Captulo IX - LICITAOI Conceito e finalidades.......................................... ...... ... 532II A legislao sobre licitao ............................................ 535

Normas gerais de licitao e contratos, 539III Os princpios da licitao ............................................... 541IV Quem est obrigado a lic ita r ....................................... ... 548V Os pressupostos da licitao ........................................... 550VI O objeto licitvel, a dispensa e a inexigibilidade

de licitao................................................... . 551Bens singulares, 552; Servios singulares, 553; Sistemati- zao legal dos casos excludentes de licitao, 554; Os casos qualificados pela lei como de licitao dispensvel,554; Inexigibilidade de licitao, 560; Servios tcnicos de natureza singular, 562; Justificao de dispensas e de inexigibilidade, 564; Licitao proibida, 565

VII Modalidades da licitao ................................ ......................... 566Prazos e formas de publicidade nas modalidades de licitao, 572; Comparao entre concorrncia, tomada de preos e convite, 573; Prego e consulta, 574 (Procedimento do prego, 575); Registros cadastrais, 579; O registro de preos, 581; Comisses de licitao, 582; Licitaes de grande vulto e licitaes de alta complexidade tcnica, 582; Alienao de bens, 584; Licitaes internas e licitaes internacionais, 584

VIII - Etapas interna e externa da licitao .................................. 585Requisitos para instaurao de licitao, 586; Vedaes nas licitaes, 586

IX Fases da licitao .................................... ............ ....................... 588Exame dos afluentes licitao, 588; Exame das propostas, 589; Confirmao do resultado e outorga do objeto,589; Esquema analtico das fases, 590; Seqncia procedimental da concorrncia, 591

X O edital ................................................................................... . 5 94Vcios do edital, 596

XI A habilitao ...... .......................................................Documentos substitutivos para habilitao, 603; Consrcios, 604; Habilitao de empresa esti-angeira em licitao internacional; compras de bens no Exterior; 605; Compare~ cimento de um nico licitante, 605; Pr-qualificao, 605; Descabimento de rigorismos inteis na habilitao, 606; Efeito jurdico da habilitao, 606; Vcios da habilitao, 607

XII O julgam ento ..............................................................Requisitos das propostas, 609; Objetividade do julgamento, 612; Classificao, 612; Desempate entre as propostas, 612; Os tipos' de licitao, 612; Equanimidade de tratamento entre licitantes estrangeiros e nacionais, 615; Classificao de uma s proposta, 616; Vcios da classificao, 616; Efeito jurdico da classificao, 617

XIII Homologao e adjudicao .......................................XIV Regras especiais para licitaes com financiamento

internacional e para compras de bens efetuadas no Exterior................ ....................... .......... ...................

XV Recursos administrativos ............................................XVI O procedimento licitatrio e suas conseqncias .........

Licitao e direito ao subsequente contrato, 620; Revogao da licitao, 620; Anulao da licitao, 621

XVII C rim es.......................................... ...............................XVIII Licitao e mandado de segurana...... .......................

Captulo X O CONTRATO ADMINISTRATIVOI Introduo ........................................ .... ....................

Peculiaridades do contrato administrativo, 627II O contrato administrativo no Direito francs ..............III O contrato administrativo na doutrina brasileira .........IV Conceito de contrato administrativo .............................V Caractersticas do chamado contrato administrativo ....

A lgica do contrato administrativo, 636VI O contrato administrativo no Direito Positivo

brasileiro....................................................................Alterao unilateral do contrato, 638; Alterao bilateral do contrato, 639; Extino do contrato: generalidades e a extino unilateral, 640; Outras hipteses de extino, 641; A exceptio non adimpleti contractus, 642; Prazo e prorrogao dos contratos, 642; Formalidades do contrato administrativo, 644; Eficcia dos contratos administrativos, 645; Os pagamentos devidos ao contratado;

608

617

618619620

624624

626

628630632634

correo monetria; reajuste e recomposio de preos no Direito Positivo (impreviso, fato do prncipe e sujeies imprevistas), 645; Sanes administrativas e penais por ocasio dos contratos administrativos, 653

VII Equilbrio econmico-financeiro do contratoadministrativo....................................................... .......... ............. 654O mbito de proteo do equilbrio econmico-financeiro e o Direito Positivo brasileiro, 657; O contrato administrativo e o dever de boa-f, 662

VIII A clusula rebus sic stantibus ............................................ 663IX A teoria da impreviso ............................................................... 664X As clusulas de reajustes de preos ...................................... 667XI Os reajustes e os ndices oficiais ............................................ 669XII Obrigaes do Estado derivadas de contratos invlidos

ou inexistentes .......................................................................... 672XIII Os quase contratos e o enriquecimento sem cau sa ......... 673XIV Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) ... 677XV Convnios e consrcios............................................................. 679

P a r t e IV - A S ATIVIDADES A D M IN IST R A T IV A S ........... 683

Captulo XI - SERVIO PBLICO E OBRA PBLICAI Conceito de servio pblico ...................................................... 686

a) Substrato material da noo de servio pblico, 690; b) Elemento formal caracterizador do servio pblico: seu regime jurdico, 692; Princpios do servio publico, 692

II Titularidade do servio e titularidade da prestao ......... 697III Servios pblicos e outras atividades estatais..................... 698

Servio pblico e obra pblica, 698; Servio pblico e poder de polcia, 699; Servio pblico e explorao estatal de atividade econmica, 701

IV Servios pblicos por determinao constitucional ........ 702V Imposies constitucionais quanto aos servios

pblicos no Brasil ....................................................... ................ 704a) Servios de prestao obrigatria e exclusiva do Estado, 704; b) Servios que o Estado tem obrigao de prestar e obrigao de conceder, 705; c) Servios que o Estado tem obrigao de prestar, mas sem exclusividade, 705;d) Servios que o Estado no obrigado a prestar, mas, no os prestando, ter de promover-lhes a prestao, mediante concesso ou perm isso, 705

VI Os servios pblicos e a dubiedade da expressoautorizao na Constituio ................................... 706

VII Limites constitucionais para a caracterizao de umservio como pblico ........................... ....................... 707

VIII Servios pblicos e servios governamentais ...... ......... 709IX Obra pblica

Conceito, 711; Modalidades de execuo indireta, 712;Obra de grande vulto, 713; Obra de imenso vulto, 714; Garantia de execuo, 714; Fiscalizao da obra, 715; Recebimento da obra, 715; Responsabilidade pela obra,716

Captulo XII - CONCESSES E PERMISSES DESERVIO PBLICO E SEUS REGIMES JURDICOS

I Concesso de servios pblicos: conceito e noesgerais ...... ........................................................ .......... 717A explorao do servio como forma de remunerao,718; Concesso e permisso de servio pblico na Constituio e as leis editadas para cumpri-la, 719; Improprie- dade das definies legais, 722; Natureza dos servios suscetveis de serem concedidos, 726; Natureza jurdica da concesso d servio pblico e suas conseqncias, 727

II Forma e condies da outorga do servio emconcesso............... ................... ............................... 729Licitao das concesses, 731; O contrato" de concesso, 738; Transferncia da concesso Transferncia do controle acionrio da concessionria e a subconcesso,738; Direitos emergentes da concesso como garantias definanciamento, 741

III O prazo nas concesses e sua prorrogao .................. 742IV Os poderes do concedente............................................ 744V Os direitos do concessionrio . ........... ............... ... 749

Remunerao do concessionrio, 750VI As tarifas .......................... .................................. .....;. 751

As fontes paralelas (alternativas, complementares) de receita do concessionrio, 753; O equilbrio econmico- -financeiro na concesso de servio pblico (ou obrapblica), 754

VII - Os direitos dos usurios............................ .................. 759VIII Formas de extino da concesso e seus efeitos

jurdicos .............................. ........... .......................... 763IX A reverso dos bens .................................................... 768

X Sntese da composio patrimonial no encerramentoda concesso............................................................... 771

XI Responsabilidade do concessionrio e subsidiria doEstado pelos danos a terceiros causados em razo do servio ........................................................................ 772

XII Permisso de servio pblico ...................................... 774XIII Situaes transitrias na lei de concesses .................. 785XIV A parceria pblico-privada (PPP) ......... ,..................... 788

Valor, prazo e objeto das parcerias pblico-privadas, 790; Modalidades, 790; Concesso administrativa: a falsa concesso, 792; Benefcios aos contratados nas parcerias pblico-privadas: vantagens e garantias, 793; Garantias ofertveis ao financiador do parceiro privado, 795; O contrato de parceria: gesto por sociedade de propsito especfico, 795; O contrato de parceria: liberao de pagamentos ao parceiro privado, 796; O contrato de parceria: diretrizes e clusulas contratuais, 796; Repartio de riscos. Garantias exigidas do parceiro privado. Repartio de ganhos, 797; Licitao nas parcerias pblico-privadas, 798; Disposies aplicveis apenas Unio, 800; Inconstitucionalidades da lei das parcerias pblico-privadas, 800 (Vinculao de receitas, 801; Fundos especiais,802; Empresa estatal garantidora, 804; Mecanismos privados de resoluo de disputas, inclusive arbitragem, 804; Assuno, por financiador, do controle da sociedade de propsitos especficos, 805)

Captulo XIII - INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO E NO DOMNIO SOCIAL

I Introduo 806II Interveno do Estado no domnio econmico

Conceito de atividade econmica em nossa Constituio,809; Valorizao do trabalho humano, 810; Liberdade de iniciativa, 811; Atividades privadas sob regime especial,816; Funo social da propriedade, 816; Livre concorrncia e represso ao abuso do poder econmico, 817; CADE: organizao e funes, 818 (Superintendncia-Geral, 819); Infraes ordem econmica, 820; Penas por infraes ordem econmica, 822; Acordo de lenincia, 824; Defesa do consumidor, 824; Monoplio, 827

III Interveno do Estado no domnio social ..................... 828

Captulo XIV - PODER DE POLCIA

I Introduo ..................... ............................................ 834II Sentido amplo e sentido estrito do poder de polcia ...... 838III Fundamento da polcia administrativa ........................ 839IV Supremacia geral e supremacia especial........ ............. 840V Essncia do poder de polcia ............ ................ ........... 845

Traos caractersticos, 847VI Polcia administrativa e polcia judiciria .................. 849VII Atos atravs dos quais se expressa a polcia

administrativa........................................ ..................... 851VIII O poder de polcia discricionrio? ............................ 852IX Definio de polcia administrativa .............................. 853X Polcia geral e polcia especial..... .............................. 853XI Delegao de atos de polcia administrativa ................. 855XII Executoriedade das medidas de polcia administrativa .. 857XIII Polcia administrativa e o princpio da

proporcionalidade contra abusos da Administrao..... 859XTV Setores da polcia administrativa ...... ........... .............. 860XV Polcia administrativa da Unio, Estados e Municpios ... 860

Captulo XV - INFRAES E SANES ADMINISTRATIVAS

I Conceito............................ ...................... .................. 863II Finalidades......... ...................... ...... .......... ............... 864III Sujeito infrator e sujeito responsvel subsidirio ......... 865IV Excludentes da infrao ou da sano ...... .............. 866V Princpios .................................................. ................. 866

a) Princpio da legalidade, 866; b) Princpio da anterio- ridade, 868; c) Princpio datipicidde, 869; d) Princpio da exigncia de voluntariedade para incurso na infrao,871; e) Princpio da proporcionalidade, 872; f) Princpio do devido processo legal, 873; g) Princpio da motivao, 875

VI Providncias acautelatrias..... ................................... 875VII Classificaes das sanes: sanes transmissveis e

sanes intransmissveis 876VIII - M u ltas....... ............... ................................................. 879IX Dever de sancionar ......................... . ........................ 880

Capitulo XVI - DESAPROPRIAOj Conceito...................................................................... 881U Fundamentos da desapropriao .......................... ...... 886III Desapropriao: forma originria de aquisio da

propriedade......... ....................................................... 887TV Requisitos da desapropriao ................ ..................... 889V Competncia para legislar sobre desapropriao;

competncia para desapropriar e competncia parapromover desapropriao ...................................... ..... 891

VI Objeto da desapropriao ................... ........................ 892VII Beneficirios da desapropriao .................................. 893VIII Fases do procedimento expropriatrio ........................ 894IX A declarao de utilidade pblica ...... ............. ........... 894X A imisso provisria de posse ................... ................... 898XI A justa indenizao, Juros. Correo monetria.

Outras despesas. Honorrios de advogados .......... ....... 900XII Momento em que se consuma a desapropriao ........... 905XIII Desapropriao por zo n a .................................. . .......... 905XIV Desapropriao indireta .......... ................................... 906XV Extenso do controle jurisdicional na ao de

desapropriao .................................,......................... 907XVI Retrocesso e direito de preferncia violado ................. 908XVII Requisio ................................................................. 921XVIII Servido administrativa ......... .................................... . 923XIX Tombamento ........................... .................................. . 926

Capitulo XVH GESTO DOS BENS PBLICOSI C onceito .................................... ................................ 929II Os bens com relao sua destinao ........................ 930III Afetao e desafetao dos bens pblicos .................... 931TV Regime jurdico dos bens pblicos............................... 931V Os bens quanto sua natureza fsica .............. ........... 933

a) Bens do domnio hdrico, 934; b) Bens do domnio terrestre, 935 (Domnio do solo, 935; Domnio do subsolo,939)

VI - Formas de aquisio e alienao de bens pblicos ....... 940VII Formas de utilizao dos bens pblicos pelos

administrados ................... .......................................... 941a) Utilizao dos bem de uso comum, 941; b) Utilizao dos bens de uso especial, 946; c) Utilizao dos bens dominicais ,946

P a r t e V - O CONTROLE DA ADM INISTRAO E A RESPONSABILIDADE DO ESTADO 951

Captulo XVIII - PANORAMA DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

I Controle interno e externo 953a) Controle interno, 955; b) Controle externo, 956

II Controle parlamentar d ire to ........................................ 956a) Sustao de atos e contratos do Executivo, 956; b) Convocao de Ministros e requerimentos de informaes; recebimento de peties, queixas e representaes dos administrados e convocao de qualquer autoridade ou pessoa para depor, 956; c) Comisses Parlamentares de Inqurito, 957; d) Autorizaes ou aprovaes do Congresso necessrias para atos concretos do Executivo, 957; e) Poderes controladores privativos do Senado, 958; f) Julgamento das contas do Executivo, 958; g) Suspenso e destituio ( impeachment) do Presidente ou de Ministros, 959

III Controle pelo Tribunal de Contas ............. .......... .... 959a) Compostura e composio do Tribunal de Contas, 960;b) Parecer prvio sobre as contas do Presidente, 960; c) Julgamento das contas dos administradores pblicos, 961

IV Controle jurisdicional (panorama) .............................. 962a) Habeas cor pus", 969; b) Mandado de segurana,970; c) Habeas data, 971; d) Mandado de injuno, 971;e) Ao popular, 972; f) Ao civil pblica, 972; g) Ao direta de inconstitucionalidade, 973

Captulo XIX - DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVAE CONTROLE JUDICIAL

I Introduo ....................................... ............... .......... ... 974II Princpio da legalidade ..................... ............................. 976III Vinculao e discricionariedade ................................. ... 977

Mrito do ato, 981TV Fundamentos da discricionariedade ................................981V Estrutura lgico-normativa da discricionariedade ....... ... 984VI Conceito de discricionariedade ....... ........................... ... 988VII Limites da discricionariedade...................................... ... 989VIII Extenso do controle ju d ic ia l....... .............................. ... 993

a) Exame dos motivos, 993; b) Exame da finalidade: o desvio de poder, 995; c) Exame da causa do ato, 999

IX Relatividade da competncia discricionria ................. 999X Concluso.................................................................. 1006

Captulo XX - RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR COMPORTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

I Introduo ................................................................. 1009II Responsabilidade e sacrifcio de direito ........................ 1010III Originalidade da responsabilidade pblica .................. 1013IV A responsabilidade do Estado e o Estado de D ireito..... 1015V Evoluo da responsabilidade por atos

administrativos ............................................................ 1017a) Princpio da irresponsabilidade do Estado, 1017; b) Princpio da responsabilidade do Estado, 1018; c) Responsabilidade subjetiva do Estado, 1019; d) Responsabilidade objetiva do Estado, 1022

VI Fundamentos da responsabilidade do Estado ........ ...... 1023VII Questes capitais sobre a responsabilidade estatal ....... 1023VIII Os sujeitos que comprometem o Estado ....................... 1024IX Caracteres da conduta lesiva ensejadora de

responsabilidade.............................. .......................... 1026a) Danos por ao do Estado, 1027; b) Danos p o r omisso do Estado, 1029; c) Danos dependentes de situao apenas propiciada pelo Estado, 1034

X O dano indenizvel ............................................... ..... 1036XI Excludentes da responsabilidade do E stado ................. 1040XII A responsabilidade do Estado no Brasil

a) Introduo, 1042; b) Evoluo normativa da responsabilidade do Estado no Brasil, 1043; c) Responsabilidade subjetiva ou objetiva como regra no Direito vigente, 1047;d) Responsabilidade patrimonial do agente por danos a terceiros, 1050; e) Responsabilidade estatal na jurisprudncia brasileira, 1058; f) A forma de efetivao da responsabilidade do Estado, 1061; g) A responsabilidade dos agentes e de terceiros por ilcitos, 1065

Captulo XXI 4 PRESCRIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO

I Prescrio, decadncia e precluso ........... .................. 1070II Prescrio (ou outro prazo extintivo) da pretenso do

administrado a pleitear direito na via administrativa .... 1072

III Prescrio de aes judiciais do administr ado contrao Poder Pblico ............................................................................ ...1073

IV Pretenses da Administrao contra o administrado...... ...1076V Prescrio da possibilidade de a Administrao

prover, ela prpria, sobre certa especfica situao ........ ...1076VI Prescrio das aes judiciais contra o administrado .... 1078

A p n d ic e - O NEOCOLONIALISMO E O DIREITOADMINISTRATIVO BRASILEIRO

I Introduo....................................................................................... ...1083II A globalizao, o neoliberalismo e a reforma do

Estado ........................................................ ..........................................1088III Os reflexos da globalizao no mundo jurdico brasileiro ... 1092IV Concluso........................................................................................ ...1096

NDICE REMISSIVO DE AUTORES ..........................................1099

NDICE ALFABTICO-REMISS1VO ......... .............................. ..1105

Parte IINTRODUO

Captulo 1 - 0 DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO. CaptuloII - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

O Direito um conjunto de normas - princpios e regras dotadas de coercibilidade, que disciplinam a vida social. Conquanto uno, o direito se bifurca em dois grandes ramos, submetidos a tcnicas jurdicas distintas: o Direito Pblico e o Direito Privado. Este ltimo se ocujpa dos interesses privados, regulando relaes entre particulares. E, ento, governado pela autonomia da vontade, de tal sorte que nele vige o princpio fundamental de que as partes elegem as finalidades que desejam alcanar, prepem-se (ou no) a isto conforme desejem e servem-se para tanto dos meios que elejam a seu alvedrio, contanto que tais finalidades ou meios no sejam proibidos pelo Direito. Inversamente, o Direito Pblico se ocupa de interesses da Sociedade como um todo, interesses pblicos, cujo atendimento no um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever jurdico inescusvel. Assim no h espao para a autonomia da vontade, que substituda pela ideia de funo, de dever de atendimento do interesse pblico.

o Estado quem, por definio, juridicamente encarna os interesses pblicos. O Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico. Ocupa-se, ento, de uma das funes do Estado: a funo administrativa. Cumpre, portanto, identific-la para clarear o objeto de estudo do Direito Administrativo.

Para quem se ocupa do estudo do Direito, assim como para quaisquer que o operem, nada mais interessa seno saber que princpios e que regras se aplicam perante tais ou quais situaes. Por isto

mesmo, um ramo jurdico verdadeiramente autnomo quando nele se reconhecem princpios que formam em seu todo uma unidade e que articulam um conjunto de regras de maneira a comporem um sistema, um regime jurdico que o peculiariza em confronto com outros blocos de regras. Da a necessidade de conhecer-se o regime jurdico administrativo, por ser ele que infunde a identidade prpria do Direito Administrativo.

Ocorre que, consoante j foi dito com razo, os ttulos fundamentais do Direito Administrativo se alojam no Direito Constitucional. Assim, o Direito Administrativo de cada pas possui a feio que lhe confere o respectivo Direito Constitucional, razo, alis, que serve de advertncia contra a ingenuidade de pretender extrapolar noes recolhidas em Direito aliengena para aplic-las, acriticamente, ao Direito Administrativo brasileiro.

Eis, pois, que, como necessria introduo ao exame do Direito Administrativo brasileiro, mister desenvolver inicialmente dois captulos, que viro a seguir: O Direito Administrativo e o regime jurdico administrativo e Princpios constitucionais do Direito Administrativo brasileiro.

Captulo I

O DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO

I. As Junes do Estado. II. Os critrios de distino das Junes do Estado. III. A funo poltica ou de governo. IV. O Direito Administrativo. V. Origem do Direito Administrativo. VI. As bases ideolgicas do Direito Administrativo. VII. O regime jurdico-administrativo. VIII. O Direito Administrativo e o interesse pblico: conceito jurdico de interesse pblico - O que direito pblico subjetivo. IX. Contedo do regime jurdico-administrativo.X. Valor metodolgico da noo de regime administrativo.

i.A s funes do Estado

1. O Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que disciplina o exerccio da funo administrativa, bem como pessoas e rgos que a desempenham.

Cumpre, portanto, ainda que sucintamente, buscar identific-la, cotejando-a com as demais funes estatais.1 Comece-se por dizer que funo pblica, no Estado Democrtico de Direito, a atividade exercida no cumprimento do dever de alcanar o interesse pblico, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessrios conferidos pela ordem jurdica.

2. Em nosso tempo histrico, no mundo ocidental, prevalece esmagadoramente na doutrina a afirmao de que h uma trilogia de funes no Estado: a legislativa, a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. Isto certo, embora possam ser invocadas algumas raras, conquanto muito respeitveis, vozes discrepantes2 e se possa

1. Em geral, a doutrina assinala que a funo mais difcil de ser conceituada a funo administrativa, pela grande heterogeneidade das atividades que nela se compreendem.

2. Assim, por exemplo, Kelsen sustenta que as funes estatais na verdade so duas: a de criar o Direito, legislao, e a de executar o Direito, o que tanto feito

tambm observar que determinados atos estatais parecem no se aco modar bem neste modelo.

Como se sabe, as funes legislativas, administrativas (ou executivas) e judiciais estao distribudas, entre tres blocos orgnicos, denominados Poderes, os quais, de regra, so explicitamente mencionados nas constituies modernas do Ocidente. Tais unidades or-

pela Administrao como pela Jurisdio (Teoria General dei Derecho y dei Estado, Imprenta Universitaria, Mxico, 1950, traduo de Eduardo Garcia Maynez, pp. 268- 269). Entre ns, o Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, embora em posio muito distinta da de Kelsen, tambm considera que s h duas funes no Estado: a administrativa e a jurisdcional. A administrativa visa integrar a ordem jurdico-social, mediante duas atividades: a de legislar e a de executar, possuindo portanto um carter poltico de programao e realizao dos objetivos pblicos. A jurisdcional tem por objeto o prprio Direito, possuindo, portanto, um carter manifestamente jurdico. Visa a manter a ordem jurdica vigente ameaada ou violada (Princpios Gerais de Direito Administrativo, 3a ed., 2a tir., vol. I, Malheiros Editores, 2010, pp. 49 a 58). Tal como h os que reduzem o nmero de funes do Estado, h os que as ampliam. Assim, Francis-Paul Bnot, pretende que h uma pluralidade de funes. Aps efetuar uma crtica demolidora e irrespondvel aos que afirmam existir a tripartio do Poder e das funes no sistema constitucional francs, sustenta que, luz deste, devem ser distinguidas as funes do que denomina Estado-Nao das funes do que denomina Estado-Coletividade. Para ele so reconhecveis no Estado-Nao duas funes: a parlamentar, de criao do direito interno e a governamental, de direo geral da poltica externa e interna. No Estado-Coletividade tambm h que distinguir dois grupos de funes: uma, a funo administrativa e outra que compreende uma variedade de servios sob regimes diferentes do da funo administrativa, quais a funo judiciria, a funo de ensino, a funo de defesa e possivelmente outras, notadamente uma funo de pesquisa (Le DroitAdministratifFranais, Dalloz, 1968, pp. 27 a 52). Escrevendo no final do sculo XIX e no princpio do sculo XX, ante a realidade do Direito alemo da poca, Otto Mayer, sem usar a expresso funes, mas falando em atividades do Estado, mencionava, alm das atividades legislativa, executiva e judicial, outra no enquadrvel em nenhuma das trs, e que chamou de uma quarta espcie de atividade, o governo, significando a alta direo, que assiste ao Prncipe e a seus auxiliares imediatos, voltada a promover o andamento dos negcios do Estado no sentido da busca do interesse geral, pelo que influi em todos os ramos da atividade material do Estado, mas permanece em um plano ideal no descendo, por seus efeitos diretos, sobre o terreno do direito. O fato que, mais adiante, menciona atividades que declara no se encaixarem em nenhuma das anteriores. o caso do que denominou atividades auxiliares do direito constitucional, expressas por atos destinados a colocar a Constituio em movimento e prover seu funcionamento, como, por exemplo, os de proclamar o advento de um novo rei, a instalao de uma regncia, ordenar e dirigir as eleies para a Assembleia Nacional, convocar e dissolver esta Assembleia etc. Alm delas, refere ainda as atividades em que o Estado atua fora de sua prpria ordem jurdica, como nas relaes diplomticas, na guerra externa, na guerra civil, bem como a atividade expressada nas ordenanas de urgncia do Prncipe (Le Droit Administratif Allemand, vol. I, V. Giard & E. Brire, Libr. diteurs, Paris, 1903, pp. 1 a 14).

gnicas absorveriam, seno com absoluta exclusividade, ao menos com manifesta predominncia, as funes correspondentes a seus prprios nomes: Legislativo, Executivo e Judicirio.

3. Esta trilogia no reflete uma verdade, uma essncia, algo inexorvel proveniente da natureza das coisas. pura e simplesmente uma construo poltica invulgarmente notvel e muito bem-sucedida, pois recebeu amplssima consagrao jurdica. Foi composta em vista de um claro propsito ideolgico do Baro de Montesquie, pensador ilustre que deu forma explcita ideia da tripartio. A saber: impedir a concentrao de poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e tiranias dos governantes.

De fato, os pressupostos em que se baseou e o objetivo que o norteava foram por ele expressados de maneira clara, nestes termos: (...) uma experincia eterna a de que todo homem que tem poder tende a abusar dele; ele vai at onde encontra limites. Quem o diria! a prpria virtude tem necessidade de limites. Para que no se possa abusar do poder preciso que, pela disposio das coisas, o poder detenha o poder .3 E logo adiante: Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo est reunido ao poder executivo, no h liberdade, porque se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado faam leis tirnicas para execut- -las tiranicamente. No h liberdade se o poder de julgar no est separado do poder legislativo e do executivo. Se ele estivesse confundido com o poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o juiz seria legislador. Se ele estiver confundido com o poder executivo, o juiz poder ter a fora de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo de principais, nobres ou povo, exercessem estes trs poderes:

3. No original: (...) c est une exprience eternelle, que toute homme qui a du pouvoir est port en abuser; il va jusqu ce quil trouve des limites. Qui le diroit! Ia vertu mme a besoin de limites. Pour quon ne puisse abuser du pouvoir il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrte le pouvoir. E pouco adiante: Lors- que dans la mme persone ou dans le mme corps de magistrature Ia puissance lgislative est runie la puissance excutrice, il nya point de libert, parce quon peut craindre que le mme monarque ou le mme snat ne fasse des lois tyranniques por les excuter tyranniquement. II nya a point de libert si la puissance de juger n'est pas spare de la puissance legislative et de 1excutrice. Si elle tait jointe la puissance lgislative, le pouvoir sur la vie et la libert des citoyens seroit arbitraire; car le juge seroit lgislateur. Si elle tait jointe la puissance excutrice, le juge pourroit avoir la force dun opresseur (Usprit des Lois, Ganiier Frres, Libraires-Editeurs, Paris, 1869, avec des notes de Voltaire, de Crevier, de Mably, de La Harpe, etc., Livro XI, cap. IV, p. 142).

o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de julgar as questes dos particulares .4

Dentro desta construo ideolgica, que ganhou enorme e proveitosa aceitao, fundamental dividir-se o exerccio destas aludidas funes entre diferentes rgos. Sem embargo, nos vrios Direitos Constitucionais positivos - e assim tambm no brasileiro - sua distribuio no se processa de maneira a preservar com rigidez absoluta a exclusividade de cada rgo no desempenho da funo que lhe confere o nome. Esta soluo normativa de estabelecer contem- peramentos resultaria, ao menos no incio, do explcito propsito de compor os chamados freios e contrapesos, mecanismo por fora do qual atribuindo-se a uns, embora restritamente, funes que em tese corresponderiam a outros, pretende-se promover um equilbrio melhor articulado entre os chamados poderes, isto , entre os rgos do Poder, pois, na verdade, o Poder uno.

II. Os critrios de distino das funes do Estado4. Os critrios at hoje apresentados para caracterizar as sobre-

ditas funes do Estado, em ltima instncia, podem ser reduzidos, fundamentalmente, a apenas dois:

A) um critrio orgnico ou subjetivo, que se prope a identificar a funo atravs de quem a produz e B) um critrio objetivo que toma em conta a atividade, vale dizer, um dado objeto (no um sujeito). Este segundo critrio, de seu turno, subdivide-se em dois:

a) um critrio (objetivo) m aterial ou substancial, que busca reconhecer a funo a partir de elementos intrnsecos a ela, isto , que se radiquem em sua prpria natural tipologia. Os que defendem tal critrio (objetivo) material usualmente afirmam que a atividade caracterstica da funo legislativa se tipifica peia expedio de atos gerais e abstratos; a funo administrativa por ser prtica, ou ento por ser concreta, ou por visar de modo direto e imediato a realizao da utilidade pblica, e a atividade jurisdicional por consistir na soluo de controvrsias jurdicas;

b) um critrio (objetivo) fo rm a l, que se apega essencialmente em caractersticas de direito, portanto, em atributos especificamente deduzveis do tratamento normativo que lhes corresponda, independentemente da similitude material que estas ou aquelas ati

4. Ob. e loc. cits., p. 143.

vidades possam apresentar entre si. Por este critrio, o prprio da funo legislativa seria no apenas a generalidade e abstrao, pois sua especificidade adviria de possuir o predicado de inovar inicialmente na ordem jurdica, com fundamento to s na Constituio; o prprio da funo administrativa seria, conforme nos parece, a de se desenvolver mediante comandos infralegais e excepcionalmente infraconstitucionais, expedidos na intimidade de uma estrutura hierrquica; o prprio da funo jurisdicional seria resolver controvrsias com a fora jurdica da definitividade.

5. Analisando estes critrios, nota-se, de logo, que o orgnico ou subjetivo muito insatisfatrio simplesmente porque inexiste uma correspondncia exata entre um dado conjunto orgnico e uma certa funo. H apenas, em cada qual, uma forte predominncia da atividade que lhe tpica.

Com efeito, ningum duvida que o Poder Legislativo, alm dos atos tipicamente seus, quais os de fazer leis, pratica atos notoriamente administrativos, isto , que no so nem gerais, nem abstratos e que no inovam inicialmente na ordem jurdica (por exemplo, quando realiza licitaes ou quando promove seus servidores) e que o Poder Judicirio, de fora parte proceder a julgamentos, como de sua especfica atribuio, pratica estes mesmos atos administrativos a que se fez referncia. Acresce que, para alguns, o processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, atividade posta a cargo do Legislativo, exerccio de funo jurisdicional, irrevisvel por outro Poder, de sorte que o referido corpo orgnico, alm de atos administrativos, e de par com os que lhe concernem normalmente, tambm praticaria atos jurisdicionais.5 Outrossim, conforme opinio de mui

5. Opinio, ao nosso ver, inaceitvel em face do Texto Constitucional brasileiro. De acordo com ele, a teor do art. 5Q, XXXV: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Sendo, assim, se o Legislativo fundar-se na ocorrncia de algo que no existiu para dar como incursa em crime de responsabilidade a autoridade por ele processada e julgada, cabe recurso ao Poder,Judicirio para anular deciso que, dessarte, lhe haja provocado leso de direito. Se o Legislativo condenar a autoridade, por crime de responsabilidade, imputando-lhe comportamento que efetivamente existiu mas que no reproduz, qualquer das figuras constitucional e legalmente qualificadas como tal, ter havido leso de direito e, pois, ser cabvel recurso ao Poder Judicirio. Finalmente, se o Legislativo no obedecer a tramitao processual constitucional e legalmente prevista ter havido violao do devido processo legal; logo, violao de direito da autoridade submetida a processo e julgamento e, consequentemente, possibilidade de recorrer ao Poder Judicirio para que fulmine a ilegalidade. Como se v, nas distintas situaes figuradas, a atuao do Legislativo, ao contrrio do que prprio do Judicirio, no produz coisa julgada,

tos, o Judicirio exerceria atos de natureza legislativa, quais, os seus regimentos internos,6 pois neles se reproduziriam as mesmas caractersticas das leis: generalidade e abstrao assim como o atributo de inovarem inicialmente na ordem jurdica, ou seja, de inaugurarem direitos e deveres fundados unicamente na Constituio, tal como ocorre com as leis. De seu turno, o Poder Executivo expede regulamentos, atos que materialmente so similares s leis e, na Europa, muitos destes regulamentos inovam inicialmente na ordem jurdica, tal como o fazem as leis, certo, ainda, que o Executivo tambm decide controvrsias. E o que faz, e.g., nos processos que tramitem perante o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) destinados a apurar e reprimir os comportamentos empresariais incursos em abuso de poder econmico ou nos processos de questionamento tributrio submetidos aos chamados Conselhos de Contribuintes. verdade que tais decises s so definitivas para ela prpria Administrao, imutabilidade esta que alguns denominam de coisa julgada administrativa (v. cap. VII, ns. 136 e ss.).

6. Eis, pois, que, de acordo com tais formulaes, tanto Legisla- tivo quanto Judicirio, como Executivo, exerceriam as trs funes estatais: de modo normal e tpico aquela que lhes corresponde pri~ macialmente - respectivamente, legislar, julgar e administrar - e, em carter menos comum (ou at mesmo em certas situaes muito invulgares como ocorre no processo de impeachment), funes, em princpio, pertinentes a outros rgos do Poder. A vista disto, jamais se poderia depreender, com segurana, se uma atividade legislativa, administrativa ou jurisdcional pelo s fato de provir do corpo Legislativo, Executivo ou Judicirio, fato que compromete irremis- sivelmente o critrio orgnico.

7. De outra parte, tambm nao se poderia sufragar o critrio objetivo material, pois, em Direito, uma coisa o que por fora da qualificao que o prprio Direito lhe atribuiu, ou seja, pelo regime

podendo ser por ele revista. O que o Judicirio obviamente no pode reexaminar o mrito da deciso. Agustn Gordillo caracteriza a destituio por crime de responsabilidade como um ato eminentemente administrativo de afastamento de um funcionrio (Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Fundacin de Derecho Administrativo, 53 ed., vol. 1 ,1998, p. IX-18).

6. A teor do art. 96 ,1, a, da Constituio Federal, de acordo com cujos termos compete privativamente aos tribunais: eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e administrativos.

que lhe outorga e nao por alguma causa intrnseca, substancialmente residente na essncia do objeto.7

. Ademais, os qualificativos utilizados pelos que buscam identificar as funes pela essncia delas certamente no seriam, ao menos em relao a atos da funo administrativa, capazes de aclarar a identificao a que se propem. Com efeito, um regulamento, conquanto seja ato administrativo, no atividade prtica, do mesmo modo que no atividade concreta, nem preposta a alcance direto e imediato da utilidade pblica, pois, a se lhe atriburem tais qualificativos, ter-se-ia igualmente que irrog-los s leis. Acresce que os referidos atributos, com o sentido que se lhes quer emprestar, tambm no seriam predicveis das decises administrativas nos processos em que a Administrao materialmente soluciona situaes contenciosas, como as j mencionadas. Dessarte, atos que de modo pacfico se reconhecem como administrativos, ou seja, expressivos de tal funo, ficariam margem dela se adotado o critrio objetivo material.

9. Deveras, o critrio adequado para identificar as funes do Estado o critrio formal, ou seja, aquele que se prende a caractersticas impregnadas pelo prprio Direito funo tal ou qual.8

Assim, funo legislativa a funo que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que

7. Deveras, quando a lei ou o prprio jurista formulam um conceito qualquer, no podem ter outro interesse seno o de isolar algo que est sujeito a um dado conjunto de disposies e de princpios distintos daqueles que regem outro objeto. Assim, o que se est a procurar no uma realidade substancial, mas um termo de imputao de efeitos jurdicos. Isto ocorre porque a identidade jurdica de um dado objeto resulta da qualificao que o Direito lhe irroga e no de atributos substanciais que possua. Por isto duas realidades substancialmente iguais podem ser regidas de maneira diferente, assim como duas realidades substancialmente diferentes podem estar parifiadas sob um mesmo regime.

8. Conquanto Oswaldo Aranha Bandeira de Melo no professe um critrio formal para a separao das funes estatais, o fato que, ao analisar o que chamou das distintas atividades do Estado registra que o valor formal da lei o de se impor com superioridade a todas as autoridades estatais e aos componentes do Estado-So- ciedade, e sua fora jurdica a de inovar de maneira absoluta, dentro da estrutura constitucional; que o valor formal da sentena o trnsito em julgado da deciso proferida e, consequentemente, sua fora jurdica a de produzir a coisa julgada; finalmente que o valor formal do ato executivo a presuno de verdade, podendo ser desde logo exigvel, donde, sua fora jurdica a da autotutela, ou seja, possibilidade de autoexecutoriedade e de decretao de nulidade ou revogao dos prprios atos. E dizer o autor no desdenhou os aspectos formais (Princpios cit., vol. cit., pp. 48-49).

inovam inicialmente na ordem jurdica, isto , que se fundam direta e imediatamente na Constituio.

Funo jurisdcional a funo que o Estado, e somente ele, exerce por via de decises que resolvem controvrsias com fora de coisa julgada, atributo este que corresponde deciso proferida em ltima instncia pelo Judicirio e que predicado desfrutado por qualquer sentena ou acrdo contra o qual no tenha havido tempestivo recurso.

Funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce9 na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicirio.

III. A funo poltica ou de governo

10. Inicialmente se disse que havia certos atos que no se alo- cavam satisfatoriamente em nenhuma das clssicas trs funes do Estado.

Assim, a iniciativa das leis pelo Chefe do Poder Executivo* a sano, o veto, a dissoluo dos parlamentos nos regimes parlamentaristas e convocao de eleies gerais, ou a destituio de altas autoridades por crime de responsabilidade (impeachment) no presidencialismo, a declarao de estado de stio (e no Brasil tambm o estado de defesa), a decretao de calamidade pblica, a declarao de guerra so atos jurdicos que manifestamente no se encaixam na funo jurisdicional. Tambm no se enquadram na funo legislativa, como visvel, at por serem atos concretos.

Outrossim, no se afeioam funo executiva nem de um ponto de vista material, isto , baseado na ndole de tais atos, nem de um ponto de vista formal.

Dela diferem sob o ponto de vista material, porque fcil perce- ber-se que a funo administrativa, ao contrrio dos atos citados, volta-se, conforme a caracterizao que lhe deram os autores adeptos deste critrio, para a gesto concreta, prtica, direta, imediata e, portanto, de certo modo, rotineira dos assuntos da Sociedade, os quais,

9. Normalmente pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares e, atipicamente, por rgos de outros Poderes.

bem por isto, se acomodam muito confortavelmente dentro de um quadro legal preexistente. In casu, diversamente, esto em pauta atos de superior gesto da vida estatal ou de enfrentamento de contingncias extremas que pressupem, acima de tudo, decises eminentemente polticas. Diferem igualmente da funo administrativa do ponto de vista formal, que o que interessa, por no estarem em pauta comportamentos infralegais ou infraconstitucionais expedidos na intimidade de uma relao hierrquica, suscetveis de reviso quanto legitimidade.

Tais atos, ao nosso ver, integram uma funo que se poderia apropriadamente chamar de funo poltica ou de governo, desde que se tenha a cautela de dissociar completamente tal nomenclatura das conseqncias que, na Europa, se atribuem aos atos dessarte designados. que, em vrios pases europeus, sustenta-se que os atos polticos ou de governo so infensos a controle jurisdicional, entendimento este verdadeiramente inaceitvel e que, como bem observou o eminente Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, incompatvel com o Estado de Direito, constituindo-se em lamentvel resqucio do absolutismo monrquico.10

TV. O Direito Administrativo

11. Feitas estas consideraes fica esclarecido o contedo da afirmao inicial de que o direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a funo administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem.

Se, na conformidade do exposto, o Direito Administrativo coincide com o conjunto de normas (princpios e regras) que tm o so- bredito objeto, ter-se-ia de concluir, logicamente, que a Cincia do Direito Administrativo consideraria como pertinente sua esfera temtica a integralidade de tudo o que estivesse compreendido na funo administrativa. Sem embargo, no isto que ocorre.

Certas parcelas do campo recoberto pela funo administrativa, isto , certos captulos do Direito Administrativo so excludos de sua rbita de estudos e tratados em apartado, como ramos do Direito - caso do Direito Tributrio, do Direito Financeiro , do Direito Previdencirio - conquanto se constituam em unidades temticas to sujeitas ao regime jurdico administrativo como quaisquer

10. Princpios Gerais de Direito Administrativo, cit., vol. I, pp. 61 a 63.

outras.n Consequentemente, os cursos, os manuais, os tratados de Direito Administrativo, no consideram como matria enquadravel em seu mbito de cogitaes estes captulos que sero objeto, isto sim, da Cincia12 do Direito Tributrio, do Direito Financeiro, do Direito Previdencirio e dos respectivos cursos, manuais etc.

Isto significa que, em termos prticos, o Direito Administrativo sofre uma amputao em seu mbito real.13

V. Origem do Direito Administrativo

12. O que hoje conhecemos por Direito Administrativo nasceu na Frana. Mais que por leis que regulassem as relaes entre Administrao e administrados, foi sendo construdo por obra da jurisprudncia de um rgo - Conselho de Estado - encarregado

11. No se imagine que esta ausncia de superposio entre o que foi apontado como sendo o Direito Administrativo e aquilo que efetivamente tomado como objeto de seu estudo ocorre por haver-se elegido como referencial de sua conceituao a ideia de funo administrativa, que seria excessivamente ampla em relao ao objeto perquirido. No. Idntico fenmeno se d com quaisquer das definies que se apoiam sobre outros critrios.

12. Isto ocorre primordialmente em razo do crescimento significativo de normas relativas a dados captulos do Direito Administrativo e a necessidade de aprofundar-lhes o estudo ante a importncia que tenham na vida social, tomando compreensvel a proclamao de suas independncias. claro que outros fatores, mas de muito menor relevo, tambm podem concorrer para a maior ou menor afirmao da autonomia de certas unidades temticas. Assim, por exemplo, com o advento de um capitalismo mais agressivamente competitivo, fomentador de novos negcios e oportunidades profissionais, compreende-se que a afirmao da autonomia de um dado segmento jurdico propicia a edio de livros, insufla a criao de disciplinas nas faculdades, quando no at a criao nelas de departamentos com sua coorte de professores (como de direitos difusos, por exemplo), de cursos de especializao, de seminrios etc. Dessarte, o surgimento de ramos autnomos instaura novos mercados, conquista consumidores, atrai uma clientela seduzida por novidades, insinua uma atualizao e abre espao para profissionais que permaneceriam completamente obscuros enquanto alocados na esfera de uma cincia mais ampla e que se projetam na qualidade de especialistas de algum novo ramo, cuja autonomia, ento, defendem com muita energia.

13. No, porm, para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ante seu original posicionamento na matria. Sustenta ele que o Direito Administrativo de carter adjetivo. Pertence-lhe, ento, a ao de execuo das normas administrativas e (nos termos de sua viso dual das funes do Estado) a ao de legislar, no, porm, o contedo delas, isto , suas matrias, as quais pertencero aos mais diferentes ramos, como o Tributrio, o Econmico, o Sanitrio, e assim por diante (ob. cit., vol. cit., pp. 66 a 70).

de dirimir as contendas que surgissem entre estas duas partes. Tal rgo, diga-se de passagem, alheio ao Poder Judicirio. Estava e est integrado no prprio Poder Executivo, a despeito de ter natureza jurisdicional, isto , de decidir com fora de coisa julgada.

A origem do Direito Administrativo e do rgo referido advm de eventos que assim se podem resumir. Sobrevindo a Revoluo Francesa, como o perodo histrico precedente era o da Monarquia Absoluta, inexistiam disposies que subjugassem ao Direito a conduta soberana do Estado em suas relaes com os administrados. Da que era preciso aplicar um Direito novo, ainda no legislado (ou que mal iniciava a s-lo). que as normas do Direito at ento existente disciplinavam as relaes entre particulares, inadaptadas, pois, para reger vnculos de outra ndole, ou seja: os intercorrentes entre o Poder Pblico e os administrados, j agora submissos todos a uma ordem jurdica. Tais vnculos, consoante se entendia, demandavam uma disciplina especfica, animada por outros princpios, que teriam que se traduzir em normas que viriam a ser qualificadas como exorbitantes - porque exorbitavam dos quadros do Direito at ento conhecido, o Direito Comum. Foi o referido Conselho de Estado - institudo pelo art. 52 da Constituio de 22 Frimrio do Ano VIII,14 isto , de 15 de dezembro de 1799 - que, com suas decises, forjou estes princpios e as concepes que se converteram no que se chama Direito Administrativo.15

14. As leis da poca assim se identificam. Esto reportadas ao calendrio republicano, instaurado pela Revoluo Francesa em 24.11.1793, mas cujo Ano I foi contado a partir da meia-noite de 22.9.1792 (data oficial da proclamao da Repblica e de uma nova Constituio). De acordo com este calendrio, o ano era dividido em 12 meses iguais de 30 dias cada. Denominam-se: Vendemirio (ms da vindima, de 22 de setembro a 21 de outubro), Brumrio (ms das brumas, de 22 de outubro a 20 de novembro), Frimrio (ms do gelo, de 21 de novembro a 20 de dezembro), Nivoso (ms das neves, de 21 de dezembro a 19 de janeiro), Pluvioso (ms das chuvas, de 20 de janeiro a 18 de fevereiro), Ventoso (ms dos ventos, de 19 de fevereiro a 20 de maro), Germinal (ms da semeadura, de 21 de maro a 19 de abril), Floreal (ms da florao, de 20 de abril a 19 de maio), Prairial (ms das pradarias, de 20 de maio a 18 de junho), Messidor (ms das colheitas, de 19 de junho a 18 de julho), Termidor (ms do calor, de 19 de julho a 17 de agosto) e Frutidor (ms dos frutos, de 18 de agosto a 16 de setembro). O calendrio republicano perdurou por pouco mais de 12 anos. O calendrio gregoriano foi restaurado por Napoleo em 31.12.1805, sendo retomado a partir de 1.1.1806, data em que a Revoluo Francesa j havia sucumbido h alguns anos, pois findou-se em 18 Brumrio do Ano Vm (9.11.1799), com a ascenso de Napoleo ao poder, por meio de um golpe branco.

1 5 . 0 Conselho de Estado continua mantendo sua importncia primordial no Direito Administrativo Francs.

13. A evoluo histrica responsvel por este encaminhamento que afastou o Poder Judicirio do exame dos atos administrativos e que culminou com a instituio de uma Jurisdio Administrativa, criadora do Direito Administrativo, advm de que, aps a Revoluo Francesa, desenvolveu-se naquele pas uma singular concepo da tripartio do exerccio do Poder, segundo a qual haveria uma violao dela se o Judicirio controlasse atos provenientes do Executivo. Em verdade, esta teorizao foi simplesmente uma forma eufmica de traduzir a preveno que os revolucionrios tinham com o Poder Judicirio (ento denominado Parlamento), o qual, alm de um arraigado conservantmo, de fato invadia competncias administrativas e arvorava-se em administrador.

Havendo o receio de que persistisse agindo de tal modo perturbasse os rumos da Revoluo, j em 1790 - ou seja, um ano depois da Revoluo com a lei de 16-24 de agosto, foi estabelecido que: As funes judicirias so distintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas; os juizes no podero, sob pena de crime funcional {forfaiture16] perturbar seja de que maneira for as operaes dos corpos administrativos, nem citar perante si os administradores em razo de suas funes (Ttulo III, art. 13). Cinco anos depois, ante violaes daquela regra, o decreto de 16 Fruti- dor do Ano III, isto , 2 de setembro de 1795,17 dispunha: Proibies iterativas so feitas aos Tribunais de conhecerem dos atos da Administrao, sejam de que espcie forem.18 Estas disposies, diga-se de passagem, at hoje so consideradas vigentes.

16. Assim se denomina todo crime cometido por um funcionrio no exerccio de suas funes (Dictionnaire de Droit Public et Administratif - par Alban Le Rat de Magnitot et Huard-Delamare, Avocats la Cour Royale de Paris, 1.1, Paris, Jou- bert Libraire-diteur, 1836, p. 609, 2).

17. O que demonstra a procedncia dos temores revolucionrios em relao ao Poder Judicirio.

18. Entre as obras gerais francesas da atualidade, consultem-se, a respeito destas primeiras proibies, entre outros: Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet, Droit Administratif, 12a ed., t. I, 1992, pp. 265-266; Georges Vedei e Pierre Delvolv, Droit Adm inistratif12a ed., vol. I, Paris, Presses Universitaires de France, 1992, pp. 101-102; Jean Rivero e Jean Waline, Droit Administratif Dalloz, 14a ed., 1992, pp. 119-120; Ren Chapus, Droit Administratif Gnral, 6a ed., t. I, Montchrestien, 1992, p. 547; e Charles Debbasch, Droit Administratif 6a ed., Econmica, 2002, pp. 36 e 639-640. Entre os autores brasileiros a notcia mais ampla dada por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios Gerais de Direito Administrativo, cit., vol. I, p. 122.

Em conseqncia das normas referidas, era a prpria Administrao que, mediante recursos hierrquicos, julgava as contendas propostas contra ela.]9 Este perodo, em que os prprios rgos da Administrao ativa julgavam suas contendas com os administrados, ficou conhecido como o sistema do administrador-juiz\ e, conforme Jacques Chevalier, dura de 1790 at o fim da Revoluo Francesa,20 isto , at 18 Brumrio do ano VIII (9 de novembro de 1799), quando o general Napoleo Bonaparte assume o poder por meio de um golpe branco.

14. Neste mesmo ano foi criado o Conselho de Estado, e pouco depois os Conselhos de Prefeitura, estes com atuao em nvel local. Sem embargo, o Conselho de Estado era, a essa poca, rgo de natureza consultiva e, ademais, em matria recursal, isto : sem poder deliberativo e sem poder conhecer em primeira instncia das questes conflituosas, pois os conflitos neste escalo eram resolvidos pelos ministros da pasta correspondente. Alm disto, o Conselho de Estado funcionava como instncia recursal dos Conselhos de Pre- feitura. Do ponto de vista estritamente normativo, o Conselho de Estado simplesmente propunha a deciso a ser tomada pelo Chefe de Estado. Na prtica, porm, este limitava-se a acolher a proposta feita, homologando-a. Entretanto, como, de direito, podia decidir de modo diverso, o perodo em questo ficou conhecido como o da justia retida (pois estaria retida em suas mos a possibilidade de alterar o que fosse decidido pelo Conselho de Estado).

A partir da lei de 24 de maio de 187221 veio a ser extinta a necessidade de homologao de suas decises pelo Chefe de Estado, o

19. As questes surgidas eram decididas, na Administrao Central, pelo Conselho de Ministros, presidido pelo Rei; e, uma vez finda a colegialidade ministerial, com a Constituio do ano 111 (22.8.1795), passam competncia decisria de cada um dos ministros a que a matria estivesse afeta. Nas esferas locais quem decidia os conflitos eram os Diretrios dos Departamentos (diviso territorial bsica do pas, instituda pela Revoluo pela Lei de 22 de dezembro de 1789-7 de janeiro de 1790) e dos Distritos. Tais Diretrios eram, em cada Departamento, o rgo executivo, de estrutura colegial, eleito pelo Conselho. O Conselho era a assembleia deliberativa eleita pelo povo.

20. La Dualit de Juridictions en France et 1tranger, extrait da la Revue Franaise de Droit Admnistratif, Bicentenaire de la Loi 16-24 aout 1790, Dalloz- -Sirey, 1990, p. 36.

21. Cf., a respeito, Laubadre (in Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet, Trait de Droit Administratif, 12a ed., Paris, LGDJ, pp. 265-269) e Ren Chapus (Droit Admnistratif Gnral, 6a ed., t. I, ditions Montchrestien, 1992, p. 550).

qual, todavia, mantinha o poder de revis-las, ainda que de fato no o exercesse. Este sistema, que j havia funcionado episodicamente entre 1848 e 1852, ficou conhecido como o da justia delegada.

De toda sorte, as competncias do Conselho de Estado eram exercidas em carter recursal. Entendia-se que a competncia para decises em primeira instncia ainda era da Administrao ativa e assistia aos ministros; da por que se sustentava que o sistema de administrao-juiz ainda persistia, embora restrito a um primeiro grau decisrio. Prevalece o entendimento de que isto s se extinguiu por uma deciso do prprio Conselho de Estado, no aresto Cadot , exarado em 13 de dezembro de 1889.22

Este foi o rgo responsvel pela formulao das bases tericas do Direito Administrativo, as quais se espraiaram pelos pases continentais europeus e, por via destes, aos por eles culturalmente influenciados.23

22. Ren Chapus, ob. cit., 6a ed., 1.1, p. 549.23. Isto ocorreu no Continente europeu e era todos os pases que sofreram sua

influncia cultural. Diversamente, na Inglaterra e em seus afiliados culturais, no houve recepo do chamado regime administrativo, expresso atribuda Hauriou, para designar o que se entendeu como Direito Administrativo. Houve, na Inglaterra, principalmente por influncia de Albert Venn Dicey, em seu famoso Introduction to the Study of the Law of the Constitution (Ia ed., 1885) uma rejeio absoluta. Este autor, publicista de notvel prestgio, afirmava que o Direito Administrativo era absolutamente estranho e incompatvel com a ride oflaw, com a Constituio inglesa e com a liberdade constitucional tal como entendida naquele pas. Sua viso era a de que o Direito Administrativo, por se compor com tribunais estranhos ao Poder Judicirio, no oferecia garantias aos cidados e que seu escopo era o de atribuir privilgios e prerrogativas aos funcionrios, ao passo que, na Inglaterra, quaisquer questes se propunham perante as Cortes e que naquele pas vigia a common law, uma s lei para todos. Tratava-se de uma viso errnea, preconceituosa, mas que alcanou inequvoco sucesso. Mais tarde o autor corrigiu seus excessos ao se informar melhor sobre o Direito francs. Segundo Spyridon Flogaitis, que em seu Administrative Law et Droit Administratif (LGDF, Paris, 1986) no qual dedica todo um captulo - o Captulo I - anlise do pensamento do escritor britnico e de suas posteriores alteraes, isto viria a ocorrer primeiramente em artigo publicado em 1901, incorporado ao texto da 7a ed., de 1908, depois de haver aparecido como apndice na 6a ed., de 1902. curioso que, provavelmente inscientes deste precedente histrico, tem havido, por parte de algumas pessoas que escrevem sobre direito administrativo, a reproduo do mesmo preconceito em que, no scuio retrasado, incidia o grande expoente ingls do beralismo, antes que fosse devidamente esclarecido. Assim, sustentam que a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado - que , afinal, o fundamento da existncia de um regime jurdico administrativo - seria um sinal de autoritarismo, ou que os contratos administrativos deviam ter o mesmo regime dos contratos de direito privado e outras coisas de semelhante teor, as quais, levadas a seu extremo, em ltima instncia, significariam a adoo do modelo jurdico ingls.

VI. As bases ideolgicas do Direito Administrativo15. Existe uma impresso, quando menos difusa, fluida, mas

nem por isto menos efetiva, de que o Direito Administrativo um Direito concebido em favor do Poder, a fim de que ele possa vergar os administrados. Conquanto profundamente equivocada e antittica razo de existir do Direito Administrativo, esta a suposio que de algum modo repousa na mente das pessoas.

Entre ns, infelizmente, reforada, mesmo sem este intento, por algumas formulaes doutrinrias que arrolam poderes da Ad-

O fato, todavia, que tanto na Inglaterra, como nos EEUU, na Austrlia, na frica do Sul, no Canad e em quaisquer reas de influncia inglesa, no vingou o sistema continental europeu, embora, no mais se afirme que ditos pases no tm Direito Administrativo, at porque o Direito ingls evoluiu. Excelente notcia sobre o Direito Administrativo anglo-americano encontra-se em artigo de James W. Gamer, Professor da Universidade de Illinois, publicado ainda em 1929, nas Mlanges Hau- riou, Sirey, pp, 338 e ss. Igualmente notvel sobre o Direito ingls e sobre sua evoluo, bem como sobre alguma reduo no distanciamento deles ante o Direito continental europeu, foi feita pelo eminente Fernando Garrido Falia, em seu Tratado de Derecho Administrativo, 8a ed., vol. I, Madri, Centro de Estdios Constitucionales, 1982, pp. 118 a 149. Em todo caso certo que, deveras, o Direito anglo-americano e o Direito continental europeu so quase incompatveis.

H, no Ocidente, duas famlias jurdicas visceralmente distintas e que expressam culturas, ao menos nesta rea, animadas por um esprito muito diferente. A do Continente europeu, formada sob a influncia do Direito Romano justinianeu, do Cor- pus Juris Civilis, no qual se afirma uma preocupao sistemtica e dedutiva, a ser extrada de um Direito escrito, formalmente legislado. Outra, a do Direito ingls, avessa a esquemas rgidos, baseada nos costumes, entendidos como a law ofthe land, na equity; nas decises judiciais, na fora dos precedents, e onde, por isto mesmo, vigora o case law. Da seu estudo acadmico basear-se, muito compreensivelmente, no case method. o sistema da chamada common law, o qual expressa com fidelidade o esprito tradicionalmente individualista e libertrio que desde todos os tempos havia caracterizado os povos germnicos (...) - como bem o disse Rolando Pantoja Bauz (alis, em rigor, os brbaros em geral), 110 curso da admirvel sntese que em obra bem mais recente faz da oposio entre os dois sistemas {El Derecho Administrativo, Clasicismo y Modernidad, Editora Jurdica de Chile, 1994, pp. 21 e ss.).

claro que nos pases do sistema continental europeu, no havendo o case law, inexiste o mesmo apego pelos precedents. No Brasil, por exemplo, onde o Direito Administrativo no teve origem pretoriana e no qual o Judicirio que segue as lies da doutrina - e no o inverso - no faria sentido o estudo do Direito a partir do case method, pois no levaria a ensinar praticamente nada de til. E que o obtido por tal meio no ambientaria o estudante com o esprito e a mentalidade do Direito que teria de penetrar, nem o instrumentaria com o conhecimento legislativo, com as tcnicas de seu manejo e com o hbito dedutivo que teria de cultivar. Adot-lo, ento, seria simplesmente deslocado, algo grotesco, uma cpia ingnua e caricata, mero macaquear (com perdo da expresso prosaica) os norte-americanos, arremedo servil de um outro mundo, de um outro sistema e de uma outra viso do Direito.

minlstrao, quais, p o d e r regulamentar , poder normativo , poder d i s c r i c i o n r i o , p o d e r hierrquico ou quejandos, contribuindo, dessarte, para que o Direito Administrativo seja visto como um ramo do direito aglutinador de poderes desfrutveis pelo Estado em sua feio administrativa, ao invs de ser considerado como efetivamente , ou seja, como um conjunto de limitaes aos poderes do Estado ou, muito mais acertadamente, como um conjunto de deveres da Administrao em face dos administrados,

16. Talvez a razo primordial desta forma errnea de encarar o Direito Administrativo resida no fato de que este, ao surgir, foi encarado como um direito excepcional , que discrepava do direito comum, isto , do direito privado, o qual, at ento, era, com ressalva apenas do Direito Penal, o nico que se conhecia. Com efeito, o Direito Administrativo tal como foi sendo elaborado, pressupunha a existncia, em prol do Estado, de prerrogativas inexistentes nas relaes entre os particulares, as quais, ento, foram nominadas de exorbitantes , isto , que exorbitavam dos direitos e faculdades que se reconheciam aos particulares em suas recprocas relaes.

Demais disto, os que se ocuparam do Direito Administrativo na Frana, pas onde nasceu este ramo do Direito, buscavam encontrar um critrio, ou seja, uma ideia bsica, central, a partir da qual fosse possvel reconhecer quando se deveria considerar presente uma situao a ser regida pelo Direito Administrativo, isto , situao que despertasse a aplicao dos princpios e regras pertinentes a este nascente ramo do Direito, e, pois, que em situaes conflituosas fosse da alada do Conselho de Estado, e no da Justia comum. Pois bem, a ideia base inicialmente considerada como o fator de desenca- deamento do Direito Administrativo e polo aglutinador de seus vrios institutos foi a ideia de puissance publique, isto , da existncia de poderes de autoridade detidos pelo Estado e exercitveis em relao aos administrados. Compreende-se, ento, vista das razes enunciadas, que houvesse irrompido a impresso de que o Direito Administrativo seria um direito armado ao propsito de investir o Estado, os detentores do Poder, na posse de um instrumental jurdico suficientemente poderoso para subjugar os administrados.

17, Surgiria, ao depois, com Lon Duguit, uma linha de pensamento quase que inversa, pretendendo substituir a puissance publique, at ento havida como noo matriz e polo aglutinador dos institutos de Direito Administrativo, pelo conceito de servio pblico,

proposto como pedra angular deste ramo jurdico. Para Duguit e seus discpulos a noo-chave, a ideia central do Direito Administrativo, verdadeiramente capaz de explicar as peculiaridades de seus institutos e justificar sua aplicao, seria a noo de servio pblico, isto , de servios prestados coletividade pelo Estado, por serem indispensveis coexistncia social. Chegou, mesmo, o ilustre autor a afirmar que o Estado no seno um conjunto de servios pblicos. E aduzia: nisto se resume minha teoria de Estado.

Veja-se que esta abordagem contende a ideia de que o poder seja o ncleo aglutinante do Direito Administrativo; rejeita a adoo de uma perspectiva autoritria, que assenta a base deste ramo jurdico sobre uma fora oriunda do alto e imposta aos administrados, como que hierarquicamente. De revs, prope uma viso supeditada na convico de que o Direito Administrativo e seus institutos organizam-se em torno do dever de servir coletividade, do encargo de atender a necessidades gerais, sendo elas - e s elas - as justificativas para o exerccio da autoridade.

Cyr Cambier observa, com inteira propriedade, que tal concepo conduz a fazer do poder um dever, do comando, que ordem dada (jussus), um ordenamento, que medida adotada e adaptada (ordinatio)" ?A E natural que, centrando-se no dever de servir, e no no poder de impor, suscita, com maior espontaneidade e coerncia, tods os temas ligados ao controle do poder, s limitaes autoridade, fiscalizao dos atos da Administrao.

Embora Duguit tivesse uma viso sociologstica do Direito, transparente no conceito que formula de servio pblico ou nas noes que prope sobre o que a regra de Direito,25 desnecessrio

24. Droit Administratif, Bruxelas, Ed. Maison Ferdinand Larcier, 1968, p. 228.25. Para Duguit servio pblico toda atividade cujo cumprimento assegu

rado, regulado e controlado pelos governantes, por ser indispensvel realizao da interdependncia social, e de tal natureza que no pode ser assumida seno pela interveno da fora governante (Trait de Droit Constitutionnel, 2a ed., vl. 13, Fon- temong, 2923, p. 55). Segundo sua conepo, o Direito no uma criao do Estado; impe-se a ele como se impe aos indivduos (ob. e vol. cits., p. 33). A regra de Direito a resultante objetiva de uma situao social determinada, em dado momento histrico. Ela torna-se jurdica quando na conscincia da massa dos indivduos componentes de um dado grupo social penetrou a noo de que o prprio grupo ou os que nele detm a maior fora podem intervir para reprimir as violaes desta regra. Dito de outra forma, h regra de Direito quando a massa dos indivduos que compem o gru

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Celso Antônio Bandeira de Mello - Curso de Direito Administrativo (2013).pdf