Curso de direito administrativo celso antônio bandeira de mello - 2013(1)

1. CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO CURSO DE DIREITO 30a EDIO. revista e atualizada at a Emenda Constitucional 71, de 29.11.2012

2. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 30aedio, revista e atualizada at a Emenda Constitucional 71, de 29.112012 = = MALHEIROS iirEDITORES

3. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO C elso An t n io Bandeira d e M ello Como Elementos de DireitoAdministrativo Iaed., Iatir., 1980; 2atir., 1981; 3atir., 1983; 4atir., 1984; 5atir., 1986; 6atir., 1987; 7atir., 1988; 2aed., Iatir., 01.1991; 2atir., 03.1991; 3aed., 1992. Como Curso de Direito Administrativo 4aed., 1993; 5aed., 1994; 6aed., 02.1995; 7aed., 11.1995; 8aed., 04.1996; 91ed., 06.1997; Ifr ed., 01.1998; 11aed., 02.1999; 12aed., Iatir., 01.2000; 2atir., 05.2000; 13aed., 01.2001; 14aed., 02.2002; 15aed., 01.2003; 16aed., 08.2003; 17aed., 01.2004; 18aed., 01.2005; 19a ed., 07.2005; 20aed., 02.2006; 21aed., 07.2006; 22* ed., 03.2007; 23aed., 08.2007; 24ed., 09.2007; 25aed., !* tir., 03.2008; 2atir., 08.2008; 26aed., 01.2009; 27aed., 02.2010; 28aed., 02.2011; 29a ed., 01.2012. ISBN: 978-85-392-0166-2 Direitos reservados desta edio por MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Arajo, 29, conjunto 171 CEP 04531-940 - So Paulo - SP Tel.; (11) 3078-7205 - Fax: (11) 3168-5495 URL: www.malheiroseclitores.com.br e-maiJ: [email protected] Composio Acqua Estdio Grfico Ltda. Capa Nadia Basso Impresso no Brasil Printed in Brzil 02.2013

4. Weida, doce companheira e constante estimuladora de meus estudos, com imenso amor.

5. NOTA 30aEDIO Os acrscimos a esta edio foram muito poucos. Limitaram- -se a atualizaes legislativas ou referncias desta ndole que j deveriam ter constado da anterior edio e alguns escassos e su cintos esclarecimentos que nos pareceu oportuno fazer, bem como citaes bibliogrficas que reputamos importantes para melhor informao dos leitores. Tornamos a reiterar nossos agradecimen tos aos professores C a r o lin a Z a n c a n e r Z o c k u n , M a u r c io Z o- ck u n e H e r a ld o G a r c ia V it t a que nos obsequiarain com suas anotaes, dando-nos cincia de omisses, falhas ou atualizaes necessrias e Dra. D ir c e T o s h ie T om a que, demais disto, pres tou-nos um precioso auxlio na operacionalizao destas correes. So Paulo, janeiro de 2013 C e ls o A n t n io B a n d e ir a d e M e llo

6. SUMRIO Nota 30aedio ............................................................................................ 7 P a r t e I - IN TR O D U O .................................................................... 27 Captulo I - O DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURDICO-ADMINISTRATTVO I As funes do Estado .........................................................................29 II Os critrios de distino das funes do Estado .............. .......32 III A funo poltica ou de governo ...................................................36 IV O Direito Administrativo .......................................................... .......3 7 V Origem do Direito Administrativo ..................................................38 VI As bases ideolgicas do Direito Administrativo .........................43 VII O regimejurdico-administrativo ..................................................53 VIU O Direito Administrativo e o interesse pblico: conceito jurdico de interesse pblico - O que direito pblico subjetivo ............................................................... 59 Direito subjetivo pblico, 63; Interesses primrios e secundrios do Estado, 65 IX Contedo do regime jurdico-administrativo ...................... 70 a) Supremacia do interesse pblico sobre o privado, 70; b) Indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses pblicos, 76 X Valor metodolgico da noo de regime administrativo ... 90 Captulo H - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO I Princpios expressos e implcitos............................................ 98 Ia) Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, 99; 2a) Princpio da legalidade, 102; 3a) Princpio dafinalidade, 109; 4a) Princpio da razoabilida- de, 111; 5a) Princpio da proporcionalidade, 113; 6a) Prin cpio da motivao, 115; 7a) Princpio da impessoalida de, 117; 8a) Princpio da publicidade, 117; 9a) Princpios

7. m 10 CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO do devido processo legal e da ampla defesa, 118; 10a) Princpio da moralidade administrativa, 122; 11a) Prin cpio do controle judicial dos atos administrativos, 123; 12a) Princpio da responsabilidade do Estado por atos administrativos, 124; 13a) Princpio da boa administra- o, 125; 14a) Princpio da segurana jurdica, 126 11 Restries excepcionais ao princpio da legalidade a) Medidas provisrias, 129; b) Estado de defesa, 137; c) Estado de stio, 138 P a r t e n - OS SUJEITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 141 Captulo ni - A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA I Os rgos e as competncias pblicas ......................... 143 rgos pblicos, 144; Classificao dos rgos, 145; Competncias pblicas, 146 (Conceito de competncia, 148) II Insurgncia na via administrativa contra o exerccio das competncias: pedido de reconsiderao, recurso hierrquico, reclamao administrativa, representao e denncia ................................................................. 150 III Centralizao e descentralizao administrativa .......... 153 Desconcentrao, 154; A hierarquia e os poderes do hie- rarca, 154; Distino entre descentralizao e desconcen trao, 155; O controle, 155 IV Organizao administrativa da Unio: Administrao direta e indireta .......................................................... 156 Administrao direta da Unio, 157; Critrio classifica- dor do Decreto-lei 200,158; Entes paraestatais, 161 Captulo IV - FIGURAS DA ADMINISTRAO INDIRETA E ENTIDADES PARALELAS............................ 164 I Autarquias Conceito, 164; Regime jurdico, 165 (a) Relaes com a pessoa que as criou, 166; b) Relaes com terceiros, 169; c) Relaes internas, 171); Autarquias especiais ou sob regime especial, 173; Agncias reguladoras, 174; Agncias executivas, 185 II Fundaes pblicas Conceito legal: impropriedade, 188; Natureza das funda es pblicas, 190

8. III Empresas pblicas e sociedades de economia mista Conceito de empresa pblica, 191 (Conceito legal: impropriedade, 191); Conceito de sociedade de economia mista, 195 (Conceito legal: impropriedade, 196); A diferenas entre empresas pblicas e sociedades de economia mista, 197; Natureza essencial de empresas pblicas e socieda des de economia mista: conseqncias, 198; Critrios para interpretao do regime jurdico das empresas do Estado, 201; Espcies de empresas pblicas e sociedades de economia mista, 202; Empresas estatais e concesso de servio pblico, 203; A peculiaridade de regime das esta tais em confronto com as pessoas de Direito Privado. Normas constitucionais, 205; O regime jurdico das empresas estatais, 208 (a) Relaes com a pessoa que as criou, 208; b) Relaes com terceiros, 212; c) Relaes internas, 223) IV Figurasjurdicas introduzidas pela Reforma Administrativa........................................... ................ 226 Contrato de gesto, 229; Contratos de gesto entre Esta do e entidades da Administrao indireta, 231 (O art. 37, 8Q, da Constituio, 237; Contrato entre rgos?, 238); Contratos de gesto entre o Estado e as "organizaes sociais, 240; Organizaes sociais, 241; Organizaes da sociedade civil de interesse pblico, 246 Captulo V - SERVIDORES PBLICOS I Agentes pblicos ........................................... ........ 248 II Classificao dos agentes pblicos .................... ..... 251 a) Agentes polticos, 251; b) Agentes honorficos, 252; c) Servidores estatais, 253 (Servidores pblicos: conceito e espcies, 253; Servidores das pessoas governamentais de Direito Privado, 255); d) Particulares em colaborao com a Administrao, 255 III Os servidores estatais na Constituio: titulares de cargos e ocupantes de empregos ........................... 258 a) Cargos pblicos, 259; b) Funes pblicas, 260; c) Empregos pblicos, 260 IV Natureza da relao jurdica entre os titulares de cargos e o Poder Pblico ............................................ 261 V Naturem da relaojurdica entre os ocupantes de emprego e as entidades governamentais....................... 262 VI mbito de aplicao do regime de emprego e do regime de cargo ..................................................................... 263

9. 1 VII Objeto das normas constitucionais sobre pessoal ............ 271 VIII Normas de conteno de despesas com os servidores estatais a) Limite global de despesas com pessoal, 271; b) Previ so oramentria e na lei de diretrizes para alteraes, 276; c) Proibio Unio e Estados de aportarem recur sos a outros nveis de governo para despesas de pessoal, 276 IX Normas relativas remunerao dos servidores e de agentes polticos a) Criao de remunerao por subsdios, 277; b) Limite de remunerao, 278; c) Vencimentos do Executivo como paradigma para o Legislativo e o Judicirio, 282; d) Proibio de vinculao de vencimentos, 283; e) Clculo de acrscimos pecunirios, 283;f) Uniformidade na data e nos ndices para reviso geral da remunerao dos ser vidores pblicos, 283; g) Exigncia de lei parafixao ou alterao da remunerao, 283 X Normas constitucionais sobre o regimejurdico dos servidores estatais (titulares de cargos ou empregados) ... 284 a) Acessibilidade aos cargos e empregos: concurso pbli co, 285 (Admisso e dispensa nas estatais, 288); b) Con tratao excepcional sem concurso, 290; c) Direito de greve e de sindicalizao, 291; d) Proibio de acumula o remunerada, 292; e) Sano por improbidade admi nistrativa, 293 XI Regime constitucional dos servidores pblicos titulares de cargos........................................................................................ 293 a) lrredutibilidade de vencimentos, 294; b) Alguns direitos equivalentes aos dos empregados, 294; c) Estabilidade, 295; d) Disponibilidade, 296; e) Aposentadoria e proven tos, 297;f) Requisitospara aposentadoria e corresponden tes proventos, 297; g) Forma de clculo dos proventos de aposentadoria e das penses, 298; h) Tratamentos especfi cos em ateno a situaes transitrias, 301; i) Contribui o previdenciria, 303; j) Atualizao de proventos e penses, 307 XII Os cargos pblicos ..................................................................... 308 a) Criao e extino. Declarao de desnecessidade, 309; b) Classificao dos cargos, 309 (Cargos em comis so, 309; Cargos de provimento efetivo, 310; Cargos vita lcios, 312); c) Lotao dos cargos e redistribuio, 313

10. XIII O provimento em cargo pblico: conceito eformas ..... 313 a) Provimento autnomo ou originrio (Nomeao, 314; Posse, 314); b) Provimentos derivados, 315 (Provimento derivado vertical (promoo), 316; Provimento derivado horizontal (readaptao), 316; Provimento derivado por reingresso (reverso, aproveitamento, reintegrao e reconduo), 316) XIV Direitos e vantagem dos servidores pblicos estatutrios ....................................................... ......... 317 a) Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o ser vidor, 318 (Direitos e vantagens de ordempecuniria, 318; Direitos de ausncia ao servio, 320; Aposentadoria, 326); b) Direitos e vantagens em prol de dependentes do servi dor, 326 XV Deveres e responsabilidades dos servidores pblicos estatutrios ................................................................ 327 Prescrio, 330 XVI Sindicncia e processo administrativo .......................... 330 XVII Limites ao poder de emendar a Constituio e a situao dos atuais servidores .......................... .......... 335 P arte m - AS. VIAS TCNICO-JURDICAS DE AO ADMINISTRATIVA ... 341 Captulo VI - O REGULAMENTO NO DIREITO BRASILEIRO I Introduo ....... ......................................................... 343 II Espcies de regulamento no Direito europeu............... 345 III O regulamento previsto no art. 84, VI, da Constituio brasileira.............................................................. ..... 346 IV Conceito de regulamento no Direito brasileiro ............. 347 V Diferenas entre lei e regulamento no Direito brasileiro.................................................................... 348 VI O regulamento ante o princpio da legalidade no Brasil ..................................................................... 349 VII Finalidade e natureza da competncia regulamentar.... 355 VIII Limites ao regulamento no Direito brasileiro: a delegao legislativa disfarada............................... 358 IX O objeto da competncia regulamentar ........................ 364 X Diferenas entre lei e regulamento quanto s garantias do administrado......................................................... 370 XI Resolues, instrues e portarias ............................... 373

11. Captulo VII ATOS ADM INISTRATIVOS l __ Consideraes introdutrias a) Distino entre fatos jurdicos e atos jurdicos, 375; b) O problema da conceituao do ato administrativo, 379; c) Os conceitos jurdicos, 380; d) Historicidade dos con ceitos jurdicos, 383; e) Funcionalidade e no verdade dos conceitos, 384; f) Critrio bsico para conceituao do ato administrativo, 387 II Atos da Administrao e atos administrativos ............... 387 III Conceito de ato administrativo.......................... .......... 389 TV Perfeio, validade e eficcia ....................................... 390 V Requisitos do ato administrativo .................................. 394 VI Elementos do ato Contedo, 397; Forma, 398 y il ___ Pressupostos do ato 1) Pressupostos de existncia, 399; 2) Pressupostos de validade; A) Sujeito (pressuposto subjetivo), 400; B) Moti vo (pressuposto objetivo), 401 (Motivo do ato e motivo legal, 402; Motivo emvel,403; Opapel davontade no ato administrativo,,403; Motivo e motivao, 404; Odever de motivar e as conseqncias de sua violao, 404; Teoria dos motivos determinantes, 408); C) Requisitos procedi mentais (pressuposto objetivo), 408; D) Finalidade (pres suposto teleolgico), 409 (Teoriado desvio de poder, 410); E) Causa (pressuposto lgico), 412; F) Formalizao (pres suposto formalstico), 415 VIII O silncio no Direito Administrativo ........................... 417 IX Atributos dos atos administrativos ............... ............... 421 Casos em que cabe executoriedade, 425; Defesas contra a executoriedade, 426 X Classificao dos atos administrativos......................... 426 a) Quanto natureza da atividade, 426; b) Quanto estrutura do ato, 427; c) Quanto aos destinatrios do ato, 428; d) Quanto ao grau de liberdade da Administrao em sua prtica, 428; e) Quanto funo da vontade admi nistrativa, 429; f) Quanto aos efeitos, 429; g) Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados, 429; h) Quanto situao de terceiros, 431; i) Quanto composio da vontade produtora do ato, 431; j) Quanto formao do ato, 432; l) Quanto natureza das situa es jurdicas que criam, 432; m) Quanto posio jur dica da Administrao, 433

12. XI Vinculao e discricionariedade ................................. 434 Discricionariedade tcnica, 441 XII Atos administrativos in specie Emfuno do contedo, 442; Comoformas de manifesta o de outros atos, 448 XIII Procedimento (ou processo) administrativo ................. 452 XIV Panorama da extino dos atos administrativos ........... 454 XV Revogao Conceito, 457; Sujeito ativo da revogao, 458; Objeto da revogao, 458; Fundamento da revogao, 460; Motivos da revogao, 461; Efeitos da revogao, 462; Natureza do ato revogador, 463; Limites ao poder de revogar, 464; Revogao e indenizao, 466 XVI Coisajulgada administrativa ....................................... 467 XVII Invalidade dos atos administrativos ............................. 469 Sujeitos ativos da invalidao, 470; Objeto da invalidao, 470; Fundamento da invalidao, 472; Motivo da invalida o, 472; Forma da invalidao, 472; Efeitos da invalida o, 474; Classificao da invalidade segundo a doutrina brasileira, 475; Atos irregulares, 478; Comentrios s dife rentes teorias, 479; O grau de intolerncia em relao a categorias de atos invlidos, 480; Convalidao, 482; Con- validao e invalidao: poder ou dever?, 483; Identifica o dos atos inexistentes, dos nulos e dos anulveis, 486; Regime dos atos invlidos, 486; Invalidao e dever de indeni zar, 489; Direito de resistncia contra atos invlidos, 490 XVIII Regimejurdico dos atos inexistentes, dos nulos e anulveis: comparao ............................................... 491 XIX Diferenas entre revogao e invalidao.................... 493 Captulo Vm - O PROCEDIMENTO (OU PROCESSO) ADMINISTRATIVO I Conceito de procedimento administrativo .................... 494 Procedimento e ato complexo, 500 II Requisitos do procedimento....... ............................ . 501 III Importncia do procedimento administrativo. Atualidade do tema ........................................ 502 IV Objetivos do processo ou procedimento............................505 V Espcies de procedimento............... ................................506 VI Fases do processo ou procedimento ...... .......................508 VII Princpios do procedimento .............................................509 VIII Fundamentos constitucionais dos princpios do procedimento administrativo ....................................... 514

13. IX Obrigatoriedade da adoo de procedimento administrativo formalizado .................................. .................... 518 X O processo (ou procedimento) na legislao federal ....... 520 mbito de abrangncia, 520; Competncia, 521; Princpios do processo e garantias do administrado, 521; Seqncia processual, 526; Prazosprocessuais, 530; Revogao, anu lao e convalidao, 531 Captulo IX - LICITAO I Conceito efinalidades.......................................... .........532 II A legislao sobre licitao ............................................535 Normas gerais de licitao e contratos, 539 III Os princpios da licitao ...............................................541 IV Quem est obrigado a licitar..........................................548 V Os pressupostos da licitao...........................................550 VI O objeto licitvel, a dispensa e a inexigibilidade de licitao.................................................... 551 Bens singulares, 552; Servios singulares, 553; Sistemati- zao legal dos casos excludentes de licitao, 554; Os casos qualificados pela lei como de licitao dispensvel, 554; Inexigibilidade de licitao, 560; Servios tcnicos de natureza singular, 562; Justificao de dispensas e de inexigibilidade, 564; Licitao proibida, 565 VII Modalidades da licitao ................................ ......................... 566 Prazos e formas de publicidade nas modalidades de lici tao, 572; Comparao entre concorrncia, tomada de preos e convite, 573; Prego e consulta, 574 (Procedi mento do prego, 575); Registros cadastrais, 579; O registro de preos, 581; Comisses de licitao, 582; Lici taes de grande vulto e licitaes de alta complexidade tcnica, 582; Alienao de bens, 584; Licitaes internas e licitaes internacionais, 584 VIII - Etapas interna e externa da licitao .................................. 585 Requisitos para instaurao de licitao, 586; Vedaes nas licitaes, 586 IX Fases da licitao................................................ ....................... 588 Exame dos afluentes licitao, 588; Exame das propos tas, 589; Confirmao do resultado e outorga do objeto, 589; Esquema analtico das fases, 590; Seqncia proce dimental da concorrncia, 591 X O edital ................................................................................... . 594 Vcios do edital, 596

14. XI A habilitao ............................................................. Documentos substitutivos para habilitao, 603; Consr cios, 604; Habilitao de empresa esti-angeira em licitao internacional; compras de bens no Exterior; 605; Compare~ cimento de um nico licitante, 605; Pr-qualificao, 605; Descabimento de rigorismos inteis na habilitao, 606; Efei tojurdico da habilitao, 606; Vcios da habilitao, 607 XII Ojulgamento.............................................................. Requisitos das propostas, 609; Objetividade dojulgamen to, 612; Classificao, 612; Desempate entre as propos tas, 612; Os tipos' de licitao, 612; Equanimidade de tratamento entre licitantes estrangeiros e nacionais, 615; Classificao de uma s proposta, 616; Vcios da classifi cao, 616; Efeito jurdico da classificao, 617 XIII Homologao e adjudicao ....................................... XIV Regras especiais para licitaes com financiamento internacional e para compras de bens efetuadas no Exterior................ ....................... .......... ................... XV Recursos administrativos ............................................ XVI O procedimento licitatrio e suas conseqncias ......... Licitao e direito ao subsequente contrato, 620; Revoga o da licitao, 620; Anulao da licitao, 621 XVII Crimes......................................................................... XVIII Licitao e mandado de segurana............................. Captulo X O CONTRATO ADMINISTRATIVO I Introduo ................................................................ Peculiaridades do contrato administrativo, 627 II O contrato administrativo no Direito francs .............. III O contrato administrativo na doutrina brasileira ......... IV Conceito de contrato administrativo ............................. V Caractersticas do chamado contrato administrativo .... A lgica do contrato administrativo, 636 VI O contrato administrativo no Direito Positivo brasileiro.................................................................... Alterao unilateral do contrato, 638; Alterao bilate ral do contrato, 639; Extino do contrato: generalidades e a extino unilateral, 640; Outras hipteses de extino, 641; A exceptio non adimpleti contractus, 642; Prazo e prorrogao dos contratos, 642; Formalidades do con trato administrativo, 644; Eficcia dos contratos admi nistrativos, 645; Os pagamentos devidos ao contratado; 608 617 618 619 620 624 624 626 628 630 632 634

15. correo monetria; reajuste e recomposio de preos no Direito Positivo (impreviso, fato do prncipe e sujei es imprevistas), 645; Sanes administrativas e penais por ocasio dos contratos administrativos, 653 VII Equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo.............................................................................. 654 O mbito de proteo do equilbrio econmico-financeiro e o Direito Positivo brasileiro, 657; O contrato administra tivo e o dever de boa-f, 662 VIII A clusula rebus sic stantibus ............................................ 663 IX A teoria da impreviso ............................................................... 664 X As clusulas de reajustes de preos ...................................... 667 XI Os reajustes e os ndices oficiais............................................ 669 XII Obrigaes do Estado derivadas de contratos invlidos ou inexistentes .......................................................................... 672 XIII Os quase contratos e o enriquecimento sem causa......... 673 XIV Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) ... 677 XV Convnios e consrcios............................................................. 679 P a r t e IV - AS ATIVIDADES ADM IN ISTRATIVAS........... 683 Captulo XI - SERVIO PBLICO E OBRA PBLICA I Conceito de servio pblico ...................................................... 686 a) Substrato material da noo de servio pblico, 690; b) Elemento formal caracterizador do servio pblico: seu regimejurdico, 692; Princpios do servio publico, 692 II Titularidade do servio e titularidade da prestao ......... 697 III Servios pblicos e outras atividades estatais..................... 698 Servio pblico e obra pblica, 698; Servio pblico e poder de polcia, 699; Servio pblico e explorao esta tal de atividade econmica, 701 IV Servios pblicos por determinao constitucional ........ 702 V Imposies constitucionais quanto aos servios pblicos no Brasil ....................................................................... 704 a) Servios de prestao obrigatria e exclusiva do Esta do, 704; b) Servios que o Estado tem obrigao de pres tar e obrigao de conceder, 705; c) Servios que o Esta do tem obrigao de prestar, mas sem exclusividade, 705; d) Servios que o Estado no obrigado a prestar, mas, no os prestando, ter de promover-lhes a prestao, me diante concesso ou permisso, 705 VI Os servios pblicos e a dubiedade da expresso autorizao na Constituio ................................... 706

16. VII Limites constitucionais para a caracterizao de um servio como pblico........................... ....................... 707 VIII Servios pblicos e servios governamentais ...... ......... 709 IX Obra pblica Conceito, 711; Modalidades de execuo indireta, 712; Obra de grande vulto, 713; Obra de imenso vulto, 714; Garantia de execuo, 714; Fiscalizao da obra, 715; Recebimento da obra, 715; Responsabilidade pela obra, 716 Captulo XII - CONCESSES E PERMISSES DE SERVIO PBLICO E SEUS REGIMES JURDICOS I Concesso de servios pblicos: conceito e noes gerais ...... .................................................................. 717 A explorao do servio como forma de remunerao, 718; Concesso e permisso de servio pblico na Consti tuio e as leis editadas para cumpri-la, 719; Improprie- dade das definies legais, 722; Natureza dos servios suscetveis de serem concedidos, 726; Naturezajurdica da concesso d servio pblico e suas conseqncias, 727 II Forma e condies da outorga do servio em concesso............... ................... ............................... 729 Licitao das concesses, 731; O contrato" de conces so, 738; Transferncia da concesso Transferncia do controle acionrio da concessionria e a subconcesso, 738; Direitos emergentes da concesso como garantias de financiamento, 741 III O prazo nas concesses e sua prorrogao .................. 742 IV Os poderes do concedente............................................ 744 V Os direitos do concessionrio . ........... .................. 749 Remunerao do concessionrio, 750 VI As tarifas .................................................................;. 751 As fontes paralelas (alternativas, complementares) de receita do concessionrio, 753; O equilbrio econmico- -financeiro na concesso de servio pblico (ou obra pblica), 754 VII - Os direitos dos usurios.............................................. 759 VIII Formas de extino da concesso e seus efeitos jurdicos ......................................... .......................... 763 IX A reverso dos bens .................................................... 768

17. X Sntese da composio patrimonial no encerramento da concesso............................................................... 771 XI Responsabilidade do concessionrio e subsidiria do Estado pelos danos a terceiros causados em razo do servio........................................................................ 772 XII Permisso de servio pblico ...................................... 774 XIII Situaes transitrias na lei de concesses .................. 785 XIV A parceria pblico-privada (PPP) .........,..................... 788 Valor,prazo e objeto das parcerias pblico-privadas, 790; Modalidades, 790; Concesso administrativa: a falsa concesso, 792; Benefcios aos contratados nas parcerias pblico-privadas: vantagens e garantias, 793; Garantias ofertveis ao financiador do parceiro privado, 795; O contrato de parceria: gesto por sociedade de propsito especfico, 795; O contrato de parceria: liberao de pagamentos ao parceiro privado, 796; O contrato de par ceria: diretrizes e clusulas contratuais, 796; Repartio de riscos. Garantias exigidas do parceiro privado. Repar tio de ganhos, 797; Licitao nas parcerias pblico-pri vadas, 798; Disposies aplicveis apenas Unio, 800; Inconstitucionalidades da lei das parcerias pblico-priva das, 800 (Vinculao de receitas, 801; Fundos especiais, 802; Empresa estatal garantidora, 804; Mecanismos priva dos de resoluo de disputas, inclusive arbitragem, 804; Assuno, por financiador, do controle da sociedade de propsitos especficos, 805) Captulo XIII - INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO E NO DOMNIO SOCIAL I Introduo 806 II Interveno do Estado no domnio econmico Conceito de atividade econmica em nossa Constituio, 809; Valorizao do trabalho humano, 810; Liberdade de iniciativa, 811; Atividades privadas sob regime especial, 816; Funo social da propriedade, 816; Livre concorrn cia e represso ao abuso do poder econmico, 817; CADE: organizao e funes, 818 (Superintendncia-Geral, 819); Infraes ordem econmica, 820; Penas por infraes ordem econmica, 822; Acordo de lenincia, 824; Defesa do consumidor, 824; Monoplio, 827 III Interveno do Estado no domnio social ..................... 828

18. Captulo XIV - PODER DE POLCIA I Introduo ................................................................. 834 II Sentido amplo e sentido estrito do poder de polcia ...... 838 III Fundamento da polcia administrativa ........................ 839 IV Supremacia geral e supremacia especial..................... 840 V Essncia do poder de polcia ............ ........................... 845 Traos caractersticos, 847 VI Polcia administrativa e polciajudiciria .................. 849 VII Atos atravs dos quais se expressa a polcia administrativa............................................................. 851 VIII O poder de polcia discricionrio? ............................ 852 IX Definio de polcia administrativa .............................. 853 X Polcia geral e polcia especial..... .............................. 853 XI Delegao de atos de polcia administrativa ................. 855 XII Executoriedade das medidas de polcia administrativa .. 857 XIII Polcia administrativa e o princpio da proporcionalidade contra abusos da Administrao..... 859 XTV Setores da polcia administrativa ...... ........... .............. 860 XV Polcia administrativa da Unio, Estados e Municpios ... 860 Captulo XV - INFRAES E SANES ADMINISTRATIVAS I Conceito............................ ...................... .................. 863 II Finalidades......... ...................... ............................... 864 III Sujeito infrator e sujeito responsvel subsidirio ......... 865 IV Excludentes da infrao ou da sano ...... .............. 866 V Princpios .................................................. ................. 866 a) Princpio da legalidade, 866; b) Princpio da anterio- ridade, 868; c) Princpio datipicidde, 869; d) Princpio da exigncia de voluntariedade para incurso na infrao, 871; e) Princpio da proporcionalidade, 872;f) Princpio do devido processo legal, 873; g) Princpio da motivao, 875 VI Providncias acautelatrias........................................ 875 VII Classificaes das sanes: sanes transmissveis e sanes intransmissveis 876 VIII - M ultas....... ................................................................ 879 IX Dever de sancionar ......................... . ........................ 880

19. Capitulo XVI - DESAPROPRIAO j Conceito...................................................................... 881 U Fundamentos da desapropriao .......................... ...... 886 III Desapropriao: forma originria de aquisio da propriedade................................................................ 887 TV Requisitos da desapropriao ..................................... 889 V Competncia para legislar sobre desapropriao; competncia para desapropriar e competncia para promover desapropriao ...................................... ..... 891 VI Objeto da desapropriao ........................................... 892 VII Beneficirios da desapropriao .................................. 893 VIII Fases do procedimento expropriatrio ........................ 894 IX A declarao de utilidade pblica ...... ............. ........... 894 X A imisso provisria de posse ...................................... 898 XI Ajusta indenizao,Juros. Correo monetria. Outras despesas. Honorrios de advogados .......... ....... 900 XII Momento em que se consuma a desapropriao ........... 905 XIII Desapropriao por zon a............................................. 905 XIV Desapropriao indireta ............................................. 906 XV Extenso do controle jurisdicional na ao de desapropriao .................................,......................... 907 XVI Retrocesso e direito de preferncia violado ................. 908 XVII Requisio ................................................................. 921 XVIII Servido administrativa ......... ..................................... 923 XIX Tombamento ........................... ................................... 926 Capitulo XVH GESTO DOS BENS PBLICOS I Conceito.................................... ................................ 929 II Os bens com relao sua destinao ........................ 930 III Afetao e desafetao dos bens pblicos .................... 931 TV Regimejurdico dos bens pblicos............................... 931 V Os bens quanto sua natureza fsica .............. ........... 933 a) Bens do domnio hdrico, 934; b) Bens do domnio ter restre, 935 (Domnio do solo, 935; Domnio do subsolo, 939) VI - Formas de aquisio e alienao de bens pblicos ....... 940 VII Formas de utilizao dos bens pblicos pelos administrados ............................................................. 941 a) Utilizao dos bem de uso comum, 941; b) Utilizao dos bens de uso especial, 946; c) Utilizao dos bens dominicais,946

20. P arte V - O CONTROLE DA ADMINISTRAO E A RESPONSABILIDADE DO ESTADO 951 Captulo XVIII - PANORAMA DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA I Controle interno e externo 953 a) Controle interno, 955; b) Controle externo, 956 II Controle parlamentar direto........................................ 956 a) Sustao de atos e contratos do Executivo, 956; b) Con vocao de Ministros e requerimentos de informaes; recebimento de peties, queixas e representaes dos administrados e convocao de qualquer autoridade ou pessoa para depor, 956; c) Comisses Parlamentares de Inqurito, 957; d) Autorizaes ou aprovaes do Con gresso necessrias para atos concretos do Executivo, 957; e) Poderes controladores privativos do Senado, 958; f) Julgamento das contas do Executivo, 958; g) Suspenso e destituio ( impeachment) do Presidente ou de Minis tros, 959 III Controle pelo Tribunal de Contas ............. .......... .... 959 a) Compostura e composio do Tribunal de Contas, 960; b) Parecer prvio sobre as contas do Presidente, 960; c) Julgamento das contas dos administradores pblicos, 961 IV Controle jurisdicional (panorama) .............................. 962 a) Habeas corpus", 969; b) Mandado de segurana, 970; c) Habeas data, 971; d) Mandado de injuno, 971; e) Ao popular, 972; f) Ao civil pblica, 972; g) Ao direta de inconstitucionalidade, 973 Captulo XIX - DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E CONTROLE JUDICIAL I Introduo ................................................................ ...974 II Princpio da legalidade ..................................................976 III Vinculao e discricionariedade ................................. ...977 Mrito do ato, 981 TV Fundamentos da discricionariedade ................................981 V Estrutura lgico-normativa da discricionariedade ..........984 VI Conceito de discricionariedade ....... ........................... ...988 VII Limites da discricionariedade.........................................989 VIII Extenso do controlejudicial....... .............................. ...993 a) Exame dos motivos, 993; b) Exame da finalidade: o desvio de poder, 995; c) Exame da causa do ato, 999

21. IX Relatividade da competncia discricionria ................. 999 X Concluso.................................................................. 1006 Captulo XX - RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR COMPORTAMENTOS ADMINISTRATIVOS I Introduo ................................................................. 1009 II Responsabilidade e sacrifcio de direito ........................ 1010 III Originalidade da responsabilidade pblica .................. 1013 IV A responsabilidade do Estado e o Estado de D ireito..... 1015 V Evoluo da responsabilidade por atos administrativos ............................................................ 1017 a) Princpio da irresponsabilidade do Estado, 1017; b) Princpio da responsabilidade do Estado, 1018; c) Res ponsabilidade subjetiva do Estado, 1019; d) Responsabi lidade objetiva do Estado, 1022 VI Fundamentos da responsabilidade do Estado .............. 1023 VII Questes capitais sobre a responsabilidade estatal ....... 1023 VIII Os sujeitos que comprometem o Estado ....................... 1024 IX Caracteres da conduta lesiva ensejadora de responsabilidade.............................. .......................... 1026 a) Danos por ao do Estado, 1027; b) Danos por omis so do Estado, 1029; c) Danos dependentes de situao apenas propiciada pelo Estado, 1034 X O dano indenizvel ............................................... ..... 1036 XI Excludentes da responsabilidade do Estado................. 1040 XII A responsabilidade do Estado no Brasil a) Introduo, 1042; b) Evoluo normativa da responsa bilidade do Estado no Brasil, 1043; c) Responsabilidade subjetiva ou objetiva como regra no Direito vigente, 1047; d) Responsabilidade patrimonial do agente por danos a terceiros, 1050; e) Responsabilidade estatal na jurispru dncia brasileira, 1058; f) Aforma de efetivao da res ponsabilidade do Estado, 1061; g) A responsabilidade dos agentes e de terceiros por ilcitos, 1065 Captulo XXI 4 PRESCRIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO I Prescrio, decadncia e precluso ........... .................. 1070 II Prescrio (ou outro prazo extintivo) da pretenso do administrado a pleitear direito na via administrativa .... 1072

22. III Prescrio de aesjudiciais do administrado contra o Poder Pblico ............................................................................ ...1073 IV Pretenses da Administrao contra o administrado.........1076 V Prescrio da possibilidade de a Administrao prover,ela prpria, sobre certa especfica situao ........ ...1076 VI Prescrio das aesjudiciais contra o administrado .... 1078 A p n d ic e - O NEOCOLONIALISMO E O DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO I Introduo..........................................................................................1083 II A globalizao, o neoliberalismo e a reforma do Estado..................................................................................................1088 III Os reflexos da globalizao no mundojurdico brasileiro ... 1092 IV Concluso........................................................................................ ...1096 NDICE REMISSIVO DE AUTORES ..........................................1099 NDICE ALFABTICO-REMISS1VO ....................................... ..1105

23. Parte I INTRODUO Captulo 1 - 0 DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO. Captulo II - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREI TO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO O Direito um conjunto de normas - princpios e regras do tadas de coercibilidade, que disciplinam a vida social. Conquanto uno, o direito se bifurca em dois grandes ramos, submetidos a tc nicas jurdicas distintas: o Direito Pblico e o Direito Privado. Este ltimo se ocujpa dos interesses privados, regulando relaes entre particulares. E, ento, governado pela autonomia da vontade, de tal sorte que nele vige o princpio fundamental de que as partes elegem as finalidades que desejam alcanar, prepem-se (ou no) a isto con forme desejem e servem-se para tanto dos meios que elejam a seu alvedrio, contanto que tais finalidades ou meios no sejam proibidos pelo Direito. Inversamente, o Direito Pblico se ocupa de interesses da Sociedade como um todo, interesses pblicos, cujo atendimento no um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever jurdico inescusvel. Assim no h espao para a autonomia da von tade, que substituda pela ideia defuno, de dever de atendimento do interesse pblico. o Estado quem, por definio, juridicamente encarna os inte resses pblicos. O Direito Administrativo um ramo do Direito P blico. Ocupa-se, ento, de uma das funes do Estado: a funo ad ministrativa. Cumpre, portanto, identific-la para clarear o objeto de estudo do Direito Administrativo. Para quem se ocupa do estudo do Direito, assim como para quaisquer que o operem, nada mais interessa seno saber que princ pios e que regras se aplicam perante tais ou quais situaes. Por isto

24. mesmo, um ramo jurdico verdadeiramente autnomo quando nele se reconhecem princpios que formam em seu todo uma unida de e que articulam um conjunto de regras de maneira a comporem um sistema, um regime jurdico que o peculiariza em confronto com outros blocos de regras. Da a necessidade de conhecer-se o regime jurdico administrativo, por ser ele que infunde a identida de prpria do Direito Administrativo. Ocorre que, consoante j foi dito com razo, os ttulos funda mentais do Direito Administrativo se alojam no Direito Constitucio nal. Assim, o Direito Administrativo de cada pas possui a feio que lhe confere o respectivo Direito Constitucional, razo, alis, que ser ve de advertncia contra a ingenuidade de pretender extrapolar no es recolhidas em Direito aliengena para aplic-las, acriticamente, ao Direito Administrativo brasileiro. Eis, pois, que, como necessria introduo ao exame do Direito Administrativo brasileiro, mister desenvolver inicialmente dois ca ptulos, que viro a seguir: O Direito Administrativo e o regime ju rdico administrativo e Princpios constitucionais do Direito Admi nistrativo brasileiro.

25. Captulo I O DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO I. AsJunes do Estado. II. Os critrios de distino dasJunes do Es tado. III. Afuno poltica ou de governo. IV. O Direito Administrativo. V. Origem do Direito Administrativo. VI.As bases ideolgicas do Direito Administrativo. VII. O regimejurdico-administrativo. VIII. O Direito Ad ministrativo e o interesse pblico: conceitojurdico de interesse pblico - O que direito pblico subjetivo. IX. Contedo do regimejurdico-administrativo.X. Valor metodolgico da noo de regime administrativo. i.As funes do Estado 1. O Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que disciplina o exerccio dafuno administrativa, bem comopessoas e rgos que a desempenham. Cumpre, portanto, ainda que sucintamente, buscar identific-la, cotejando-a com as demais funes estatais.1Comece-se por dizer que funo pblica, no Estado Democrtico de Direito, a atividade exercida no cumprimento do dever de alcanar o interesse pblico, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessrios conferi dos pela ordem jurdica. 2. Em nosso tempo histrico, no mundo ocidental, prevalece esmagadoramente na doutrina a afirmao de que h uma trilogia de funes no Estado: a legislativa, a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. Isto certo, embora possam ser invocadas algumas raras, conquanto muito respeitveis, vozes discrepantes2e se possa 1. Em geral, a doutrina assinala que a funo mais difcil de ser conceituada a funo administrativa, pela grande heterogeneidade das atividades que nela se compreendem. 2. Assim, por exemplo, Kelsen sustenta que as funes estatais na verdade so duas: a de criar o Direito, legislao, e a de executar o Direito, o que tanto feito

26. tambm observar que determinados atos estatais parecem no se aco modar bem neste modelo. Como se sabe, as funes legislativas, administrativas (ou exe cutivas) e judiciais estao distribudas, entre tres blocos orgnicos, denominados Poderes,os quais, de regra, so explicitamente men cionados nas constituies modernas do Ocidente. Tais unidades or- pela Administrao como pela Jurisdio (Teoria General dei Derecho y dei Estado, Imprenta Universitaria, Mxico, 1950, traduo de Eduardo Garcia Maynez, pp. 268- 269). Entre ns, o Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, embora em posio muito distinta da de Kelsen, tambm considera que s h duas funes no Estado: a administrativa e a jurisdcional. A administrativa visa integrar a ordem jurdico-social, mediante duas atividades: a de legislar e a de executar, possuindo portanto um carter poltico de programao e realizao dos objetivos pblicos. A jurisdcional tem por objeto o prprio Direito, possuindo, portanto, um carter manifestamente jurdico. Visa a manter a ordemjurdica vigente ameaada ou violada (Princpios Ge rais de Direito Administrativo, 3aed., 2atir., vol. I, Malheiros Editores, 2010, pp. 49 a 58). Tal como h os que reduzem o nmero de funes do Estado, h os que as ampliam. Assim, Francis-Paul Bnot, pretende que h uma pluralidade de funes. Aps efetuar uma crtica demolidora e irrespondvel aos que afirmam existir a tripartio do Poder e das funes no sistema constitucional francs, sustenta que, luz deste, devem ser distinguidas as funes do que denomina Estado-Nao das funes do que denomina Estado-Coletividade. Para ele so reconhecveis no Estado-Nao duas funes: a parlamentar, de criao do direito interno e a governamental, de di reo geral da poltica externa e interna. No Estado-Coletividade tambm h que distinguir dois grupos de funes: uma, a funo administrativa e outra que compre ende uma variedade de servios sob regimes diferentes do da funo administrati va, quais a funo judiciria, a funo de ensino, a funo de defesa e possivelmente outras, notadamente uma funo de pesquisa (Le DroitAdministratifFranais, Dalloz, 1968, pp. 27 a 52). Escrevendo no final do sculo XIX e no princpio do sculo XX, ante a realidade do Direito alemo da poca, Otto Mayer, sem usar a expresso fun es, mas falando em atividades do Estado, mencionava, alm das atividades legis lativa, executiva e judicial, outra no enquadrvel em nenhuma das trs, e que cha mou de uma quarta espcie de atividade, o governo, significando a alta direo, que assiste ao Prncipe e a seus auxiliares imediatos, voltada a promover o andamento dos negcios do Estado no sentido da busca do interesse geral, pelo que influi em to dos os ramos da atividade material do Estado, mas permanece em um plano ideal no descendo, por seus efeitos diretos, sobre o terreno do direito. O fato que, mais adian te, menciona atividades que declara no se encaixarem em nenhuma das anteriores. o caso do que denominou atividades auxiliares do direito constitucional, expressas por atos destinados a colocar a Constituio em movimento e prover seu funciona mento, como, por exemplo, os de proclamar o advento de um novo rei, a instalao de uma regncia, ordenar e dirigir as eleies para a Assembleia Nacional, convocar e dissolver esta Assembleia etc. Alm delas, refere ainda as atividades em que o Es tado atua fora de sua prpria ordem jurdica, como nas relaes diplomticas, na guerra externa, na guerra civil, bem como a atividade expressada nas ordenanas de urgncia do Prncipe (Le Droit AdministratifAllemand, vol. I, V. Giard & E. Brire, Libr. diteurs, Paris, 1903, pp. 1 a 14).

27. gnicas absorveriam, seno com absoluta exclusividade, ao menos com manifesta predominncia, as funes correspondentes a seus prprios nomes: Legislativo, Executivo e Judicirio. 3. Esta trilogia no reflete uma verdade, uma essncia, algo ine xorvel proveniente da natureza das coisas. pura e simplesmente uma construo poltica invulgarmente notvel e muito bem-sucedi da, pois recebeu amplssima consagrao jurdica. Foi composta em vista de um claro propsito ideolgico do Baro de Montesquie, pensador ilustre que deu forma explcita ideia da tripartio. A sa ber: impedir a concentrao de poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e tiranias dos governantes. De fato, os pressupostos em que se baseou e o objetivo que o norteava foram por ele expressados de maneira clara, nestes termos: (...) uma experincia eterna a de que todo homem que tem poder tende a abusar dele; ele vai at onde encontra limites. Quem o diria! a prpria virtude tem necessidade de limites. Para que no se pos sa abusar do poder preciso que, pela disposio das coisas, o poder detenha o poder.3E logo adiante: Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo est reunido ao poder executivo, no h liberdade, porque se pode temer que o mes mo monarca ou o mesmo senado faam leis tirnicas para execut- -las tiranicamente. No h liberdade se o poder de julgar no est separado do poder legislativo e do executivo. Se ele estivesse con fundido com o poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o juiz seria legislador. Se ele esti ver confundido com o poder executivo, o juiz poder ter a fora de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo de principais, nobres ou povo, exercessem estes trs poderes: 3. No original: (...) cest une exprience eternelle, que toute homme qui a du pouvoir est port en abuser; il va jusqu ce quil trouve des limites. Qui le diroit! Iavertu mme a besoin de limites. Pour quon ne puisse abuser du pouvoir il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrte le pouvoir. E pouco adiante: Lors- que dans la mme persone ou dans le mme corps de magistrature Ia puissance lgislative est runie la puissance excutrice, il nya point de libert, parce quon peut craindre que le mme monarque ou le mme snat ne fasse des lois tyranniques por les excuter tyranniquement. II nya a point de libert si la puissance de juger n'est pas spare de la puissance legislative et de 1excutrice. Si elle tait jointe la puis sance lgislative, le pouvoir sur la vie et la libert des citoyens seroit arbitraire; car le juge seroit lgislateur. Si elle tait jointe la puissance excutrice, le juge pourroit avoir la force dun opresseur (Usprit des Lois, Ganiier Frres, Libraires-Editeurs, Paris, 1869, avec des notes de Voltaire, de Crevier, de Mably, de La Harpe, etc., Livro XI, cap. IV, p. 142).

28. o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de julgar as questes dos particulares .4 Dentro desta construo ideolgica, que ganhou enorme e pro veitosa aceitao, fundamental dividir-se o exerccio destas aludi das funes entre diferentes rgos. Sem embargo, nos vrios Direi tos Constitucionais positivos - e assim tambm no brasileiro - sua distribuio no se processa de maneira a preservar com rigidez ab soluta a exclusividade de cada rgo no desempenho da funo que lhe confere o nome. Esta soluo normativa de estabelecer contem- peramentos resultaria, ao menos no incio, do explcito propsito de compor os chamados freios e contrapesos, mecanismo por fora do qual atribuindo-se a uns, embora restritamente, funes que em tese corresponderiam a outros, pretende-se promover um equilbrio melhor articulado entre os chamados poderes, isto , entre os r gos do Poder, pois, na verdade, o Poder uno. II. Os critrios de distino dasfunes do Estado 4. Os critrios at hoje apresentados para caracterizar as sobre- ditas funes do Estado, em ltima instncia, podem ser reduzidos, fundamentalmente, a apenas dois: A) um critrio orgnico ou subjetivo, que se prope a iden tificar a funo atravs de quem a produz e B) um critrio objetivo que toma em conta a atividade, vale dizer, um dado objeto (no um sujeito). Este segundo critrio, de seu turno, subdivide-se em dois: a) um critrio (objetivo) material ou substancial, que busca re conhecer a funo a partir de elementos intrnsecos a ela, isto , que se radiquem em sua prpria natural tipologia. Os que defendem tal critrio (objetivo) material usualmente afirmam que a atividade ca racterstica da funo legislativa se tipifica peia expedio de atos gerais e abstratos; a funo administrativa por ser prtica,ou ento por ser concreta, ou por visar de modo direto e imediato a reali zao da utilidade pblica, e a atividade jurisdicional por consistir na soluo de controvrsias jurdicas; b) um critrio (objetivo) form al, que se apega essencialmente em caractersticas de direito, portanto, em atributos especifica mente deduzveis do tratamento normativo que lhes corresponda, independentemente da similitude material que estas ou aquelas ati 4. Ob. e loc. cits., p. 143.

29. vidades possam apresentar entre si. Por este critrio, o prprio da funo legislativa seria no apenas a generalidade e abstrao, pois sua especificidade adviria de possuir o predicado de inovar inicial mente na ordem jurdica, com fundamento to s na Constituio; o prprio da funo administrativa seria, conforme nos parece, a de se desenvolver mediante comandos infralegais e excepcionalmente infraconstitucionais, expedidos na intimidade de uma estrutura hierrquica; o prprio da funo jurisdicional seria resolver contro vrsias com a fora jurdica da definitividade. 5. Analisando estes critrios, nota-se, de logo, que o orgnico ou subjetivo muito insatisfatrio simplesmente porque inexiste uma correspondncia exata entre um dado conjunto orgnico e uma certa funo. H apenas, em cada qual, uma forte predominncia da atividade que lhe tpica. Com efeito, ningum duvida que o Poder Legislativo, alm dos atos tipicamente seus, quais os de fazer leis, pratica atos notoriamen te administrativos, isto , que no so nem gerais, nem abstratos e que no inovam inicialmente na ordem jurdica (por exemplo, quan do realiza licitaes ou quando promove seus servidores) e que o Poder Judicirio, de fora parte proceder a julgamentos, como de sua especfica atribuio, pratica estes mesmos atos administrativos a que se fez referncia. Acresce que, para alguns, o processo e julga mento dos crimes de responsabilidade, atividade posta a cargo do Legislativo, exerccio de funo jurisdicional, irrevisvel por outro Poder, de sorte que o referido corpo orgnico, alm de atos adminis trativos, e de par com os que lhe concernem normalmente, tambm praticaria atos jurisdicionais.5Outrossim, conforme opinio de mui 5. Opinio, ao nosso ver, inaceitvel em face do Texto Constitucional brasileiro. De acordo com ele, a teor do art. 5Q, XXXV: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Sendo, assim, se o Legislativo fundar-se na ocorrncia de algo que no existiu para dar como incursa em crime de responsa bilidade a autoridade por ele processada e julgada, cabe recurso ao Poder,Judicirio para anular deciso que, dessarte, lhe haja provocado leso de direito. Se o Legislati vo condenar a autoridade, por crime de responsabilidade, imputando-lhe compor tamento que efetivamente existiu mas que no reproduz, qualquer das figuras cons titucional e legalmente qualificadas como tal, ter havido leso de direito e, pois, ser cabvel recurso ao Poder Judicirio. Finalmente, se o Legislativo no obedecer a tramitao processual constitucional e legalmente prevista ter havido violao do devido processo legal; logo, violao de direito da autoridade submetida a processo e julgamento e, consequentemente, possibilidade de recorrer ao Poder Judicirio pa ra que fulmine a ilegalidade. Como se v, nas distintas situaes figuradas, a atuao do Legislativo, ao contrrio do que prprio do Judicirio, no produz coisa julgada,

30. tos, o Judicirio exerceria atos de natureza legislativa, quais, os seus regimentos internos,6pois neles se reproduziriam as mesmas carac tersticas das leis: generalidade e abstrao assim como o atributo de inovarem inicialmente na ordem jurdica, ou seja, de inaugurarem direitos e deveres fundados unicamente na Constituio, tal como ocorre com as leis. De seu turno, o Poder Executivo expede regula mentos, atos que materialmente so similares s leis e, na Europa, muitos destes regulamentos inovam inicialmente na ordem jurdi ca, tal como o fazem as leis, certo, ainda, que o Executivo tambm decide controvrsias. E o que faz, e.g., nos processos que tramitem perante o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) destinados a apurar e reprimir os comportamentos empresariais in cursos em abuso de poder econmico ou nos processos de questio namento tributrio submetidos aos chamados Conselhos de Contri buintes. verdade que tais decises s so definitivas para ela prpria Administrao, imutabilidade esta que alguns denominam de coisa julgada administrativa (v. cap. VII, ns. 136 e ss.). 6. Eis, pois, que, de acordo com tais formulaes, tanto Legisla- tivo quanto Judicirio, como Executivo, exerceriam as trs funes estatais: de modo normal e tpico aquela que lhes corresponde pri~ macialmente - respectivamente, legislar,julgar e administrar - e, em carter menos comum (ou at mesmo em certas situaes muito in vulgares como ocorre no processo de impeachment), funes, em princpio, pertinentes a outros rgos do Poder. A vista disto,jamais se poderia depreender, com segurana, se uma atividade legisla tiva, administrativa ou jurisdcional pelo s fato de provir do corpo Legislativo, Executivo ou Judicirio, fato que compromete irremis- sivelmente o critrio orgnico. 7. De outra parte, tambm nao se poderia sufragar o critrio objetivo material, pois, em Direito, uma coisa o que por fora da qualificao que o prprio Direito lhe atribuiu, ou seja, pelo regime podendo ser por ele revista. O que o Judicirio obviamente no pode reexaminar o mrito da deciso. Agustn Gordillo caracteriza a destituio por crime de respon sabilidade como um ato eminentemente administrativo de afastamento de um fun cionrio (Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Fundacin de Derecho Administra tivo, 53ed., vol. 1,1998, p. IX-18). 6. A teor do art. 96,1, a, da Constituio Federal, de acordo com cujos termos compete privativamente aos tribunais: eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de processo e das garantias proces suais das partes, dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e administrativos.

31. que lhe outorga e nao por alguma causa intrnseca, substancialmente residente na essncia do objeto.7 . Ademais, os qualificativos utilizados pelos que buscam iden tificar as funes pela essncia delas certamente no seriam, ao me nos em relao a atos da funo administrativa, capazes de aclarar a identificao a que se propem. Com efeito, um regulamento, conquanto seja ato administrativo, no atividade prtica, do mes mo modo que no atividade concreta, nem preposta a alcance di reto e imediato da utilidade pblica, pois, a se lhe atriburem tais qualificativos, ter-se-ia igualmente que irrog-los s leis. Acresce que os referidos atributos, com o sentido que se lhes quer empres tar, tambm no seriam predicveis das decises administrativas nos processos em que a Administrao materialmente soluciona situaes contenciosas, como as j mencionadas. Dessarte, atos que de modo pacfico se reconhecem como administrativos, ou seja, ex pressivos de tal funo, ficariam margem dela se adotado o crit rio objetivo material. 9. Deveras, o critrio adequado para identificar as funes do Estado o critrio formal, ou seja, aquele que se prende a caracters ticas impregnadas pelo prprio Direito funo tal ou qual.8 Assim, funo legislativa a funo que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que 7. Deveras, quando a lei ou o prprio jurista formulam um conceito qualquer, no podem ter outro interesse seno o de isolar algo que est sujeito a um dado con junto de disposies e de princpios distintos daqueles que regem outro objeto. Assim, o que se est a procurar no uma realidade substancial, mas um termo de imputao de efeitos jurdicos. Isto ocorre porque a identidade jurdica de um dado objeto resul ta da qualificao que o Direito lhe irroga e no de atributos substanciais que possua. Por isto duas realidades substancialmente iguais podem ser regidas de maneira dife rente, assim como duas realidades substancialmente diferentes podem estar parifia das sob um mesmo regime. 8. Conquanto Oswaldo Aranha Bandeira de Melo no professe um critrio formal para a separao das funes estatais, o fato que, ao analisar o que chamou das distintas atividades do Estado registra que o valor formal da lei o de se impor com superioridade a todas as autoridades estatais e aos componentes do Estado-So- ciedade, e sua fora jurdica a de inovar de maneira absoluta, dentro da estrutura constitucional; que o valor formal da sentena o trnsito em julgado da deciso proferida e, consequentemente, sua fora jurdica a de produzir a coisa julgada; fi nalmente que o valor formal do ato executivo a presuno de verdade, podendo ser desde logo exigvel, donde, sua fora jurdica a da autotutela, ou seja, possibilidade de autoexecutoriedade e de decretao de nulidade ou revogao dos prprios atos. E dizer o autor no desdenhou os aspectos formais (Princpios cit., vol. cit., pp. 48-49).

32. inovam inicialmente na ordem jurdica, isto , que se fundam direta e imediatamente na Constituio. Funo jurisdcional a funo que o Estado, e somente ele, exerce por via de decises que resolvem controvrsias com fora de coisa julgada, atributo este que corresponde deciso proferida em ltima instncia pelo Judicirio e que predicado desfrutado por qualquer sentena ou acrdo contra o qual no tenha havido tem pestivo recurso. Funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce9na intimidade de uma estrutura e regime hie rrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicirio. III. Afuno poltica ou de governo 10. Inicialmente se disse que havia certos atos que no se alo- cavam satisfatoriamente em nenhuma das clssicas trs funes do Estado. Assim, a iniciativa das leis pelo Chefe do Poder Executivo* a sano, o veto, a dissoluo dos parlamentos nos regimes parlamen taristas e convocao de eleies gerais, ou a destituio de altas autoridades por crime de responsabilidade (impeachment) no presi dencialismo, a declarao de estado de stio (e no Brasil tambm o estado de defesa), a decretao de calamidade pblica, a declarao de guerra so atos jurdicos que manifestamente no se encaixam na funo jurisdicional. Tambm no se enquadram na funo legislati va, como visvel, at por serem atos concretos. Outrossim, no se afeioam funo executiva nem de um pon to de vista material, isto , baseado na ndole de tais atos, nem de um ponto de vista formal. Dela diferem sob o ponto de vista material, porque fcil perce- ber-se que a funo administrativa, ao contrrio dos atos citados, volta-se, conforme a caracterizao que lhe deram os autores adep tos deste critrio, para a gesto concreta, prtica, direta, imediata e, portanto,de certo modo,rotineira dos assuntos da Sociedade,os quais, 9. Normalmente pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares e, atipicamente, por rgos de outros Poderes.

33. bem por isto, se acomodam muito confortavelmente dentro de um quadro legal preexistente. In casu, diversamente, esto em pauta atos de superior gesto da vida estatal ou de enfrentamento de con tingncias extremas que pressupem, acima de tudo, decises emi nentemente polticas. Diferem igualmente da funo administrativa do ponto de vista formal, que o que interessa, por no estarem em pauta comportamentos infralegais ou infraconstitucionais expedidos na intimidade de uma relao hierrquica, suscetveis de reviso quanto legitimidade. Tais atos, ao nosso ver, integram uma funo que se poderia apropriadamente chamar de funo poltica ou de governo, des de que se tenha a cautela de dissociar completamente tal nomencla tura das conseqncias que, na Europa, se atribuem aos atos dessarte designados. que, em vrios pases europeus, sustenta-se que os atos polticos ou de governo so infensos a controle jurisdicional, entendimento este verdadeiramente inaceitvel e que, como bem ob servou o eminente Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, incompa tvel com o Estado de Direito, constituindo-se em lamentvel resqu cio do absolutismo monrquico.10 TV. O Direito Administrativo 11. Feitas estas consideraes fica esclarecido o contedo da afirmao inicial de que o direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina afuno administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem. Se, na conformidade do exposto, o Direito Administrativo coin cide com o conjunto de normas (princpios e regras) que tm o so- bredito objeto, ter-se-ia de concluir, logicamente, que a Cincia do Direito Administrativo consideraria como pertinente sua esfera te mtica a integralidade de tudo o que estivesse compreendido na fun o administrativa. Sem embargo, no isto que ocorre. Certas parcelas do campo recoberto pela funo administrativa, isto , certos captulos do Direito Administrativo so excludos de sua rbita de estudos e tratados em apartado, como ramos do Direi to - caso do Direito Tributrio, do Direito Financeiro, do Di reito Previdencirio - conquanto se constituam em unidades tem ticas to sujeitas ao regimejurdico administrativo como quaisquer 10. Princpios Gerais de Direito Administrativo, cit., vol. I, pp. 61 a 63.

34. outras.n Consequentemente, os cursos, os manuais, os tratados de Direito Administrativo, no consideram como matria enquadravel em seu mbito de cogitaes estes captulos que sero objeto, isto sim, da Cincia12do Direito Tributrio, do Direito Financeiro, do Direito Previdencirio e dos respectivos cursos, manuais etc. Isto significa que, em termos prticos, o Direito Administrativo sofre uma amputao em seu mbito real.13 V. Origem do Direito Administrativo 12. O que hoje conhecemos por Direito Administrativo nas ceu na Frana. Mais que por leis que regulassem as relaes entre Administrao e administrados, foi sendo construdo por obra da jurisprudncia de um rgo - Conselho de Estado - encarregado 11. No se imagine que esta ausncia de superposio entre o que foi apontado como sendo o Direito Administrativo e aquilo que efetivamente tomado como ob jeto de seu estudo ocorre por haver-se elegido como referencial de sua conceituao a ideia de funo administrativa, que seria excessivamente ampla em relao ao ob jeto perquirido. No. Idntico fenmeno se d com quaisquer das definies que se apoiam sobre outros critrios. 12. Isto ocorre primordialmente em razo do crescimento significativo de nor mas relativas a dados captulos do Direito Administrativo e a necessidade de apro fundar-lhes o estudo ante a importncia que tenham na vida social, tomando com preensvel a proclamao de suas independncias. claro que outros fatores, mas de muito menor relevo, tambm podem concorrer para a maior ou menor afirmao da autonomia de certas unidades temticas. Assim, por exemplo, com o advento de um capitalismo mais agressivamente competitivo, fomentador de novos negcios e opor tunidades profissionais, compreende-se que a afirmao da autonomia de um dado segmento jurdico propicia a edio de livros, insufla a criao de disciplinas nas faculdades, quando no at a criao nelas de departamentos com sua coorte de pro fessores (como de direitos difusos, por exemplo), de cursos de especializao, de seminrios etc. Dessarte, o surgimento de ramos autnomos instaura novos merca dos, conquista consumidores, atrai uma clientela seduzida por novidades, insinua uma atualizao e abre espao para profissionais que permaneceriam completa mente obscuros enquanto alocados na esfera de uma cincia mais ampla e que se projetam na qualidade de especialistas de algum novo ramo, cuja autonomia, ento, defendem com muita energia. 13. No, porm, para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ante seu original posicionamento na matria. Sustenta ele que o Direito Administrativo de carter adjetivo. Pertence-lhe, ento, a ao de execuo das normas administrativas e (nos termos de sua viso dual das funes do Estado) a ao de legislar, no, porm, o contedo delas, isto , suas matrias, as quais pertencero aos mais diferentes ra mos, como o Tributrio, o Econmico, o Sanitrio, e assim por diante (ob. cit., vol. cit., pp. 66 a 70).

35. de dirimir as contendas que surgissem entre estas duas partes. Tal rgo, diga-se de passagem, alheio ao Poder Judicirio. Estava e est integrado no prprio Poder Executivo, a despeito de ter natureza jurisdicional, isto , de decidir com fora de coisa julgada. A origem do Direito Administrativo e do rgo referido advm de eventos que assim se podem resumir. Sobrevindo a Revoluo Francesa, como o perodo histrico precedente era o da Monarquia Absoluta, inexistiam disposies que subjugassem ao Direito a con duta soberana do Estado em suas relaes com os administrados. Da que era preciso aplicar um Direito novo, ainda no legislado (ou que mal iniciava a s-lo). que as normas do Direito at ento existente disciplinavam as relaes entre particulares, inadaptadas, pois, para reger vnculos de outra ndole, ou seja: os intercorrentes entre o Poder Pblico e os administrados, j agora submissos todos a uma ordem jurdica. Tais vnculos, consoante se entendia, deman davam uma disciplina especfica, animada por outros princpios, que teriam que se traduzir em normas que viriam a ser qualificadas como exorbitantes - porque exorbitavam dos quadros do Direito at en to conhecido, o Direito Comum. Foi o referido Conselho de Es tado - institudo pelo art. 52 da Constituio de 22 Frimrio do Ano VIII,14isto , de 15 de dezembro de 1799 - que, com suas decises, forjou estes princpios e as concepes que se converteram no que se chama Direito Administrativo.15 14. As leis da poca assim se identificam. Esto reportadas ao calendrio repu blicano, instaurado pela Revoluo Francesa em 24.11.1793, mas cujo Ano I foi contado a partir da meia-noite de 22.9.1792 (data oficial da proclamao da Repbli ca e de uma nova Constituio). De acordo com este calendrio, o ano era dividido em 12 meses iguais de 30 dias cada. Denominam-se: Vendemirio (ms da vindima, de 22 de setembro a 21 de outubro), Brumrio (ms das brumas, de 22 de outubro a 20 de novembro), Frimrio (ms do gelo, de 21 de novembro a 20 de dezembro), Nivoso (ms das neves, de 21 de dezembro a 19 de janeiro), Pluvioso (ms das chu vas, de 20 de janeiro a 18 de fevereiro), Ventoso (ms dos ventos, de 19 de fevereiro a 20 de maro), Germinal (ms da semeadura, de 21 de maro a 19 de abril), Floreal (ms da florao, de 20 de abril a 19 de maio), Prairial (ms das pradarias, de 20 de maio a 18 de junho), Messidor (ms das colheitas, de 19 de junho a 18 de julho), Termidor (ms do calor, de 19 de julho a 17 de agosto) e Frutidor (ms dos frutos, de 18 de agosto a 16 de setembro). O calendrio republicano perdurou por pouco mais de 12 anos. O calendrio gregoriano foi restaurado por Napoleo em 31.12.1805, sendo retomado a partir de 1.1.1806, data em que a Revoluo Francesa j havia su cumbido h alguns anos, pois findou-se em 18 Brumrio do Ano Vm (9.11.1799), com a ascenso de Napoleo ao poder, por meio de um golpe branco. 1 5 .0 Conselho de Estado continua mantendo sua importncia primordial no Direito Administrativo Francs.

36. 13. A evoluo histrica responsvel por este encaminhamento que afastou o Poder Judicirio do exame dos atos administrativos e que culminou com a instituio de uma Jurisdio Administrativa, criadora do Direito Administrativo, advm de que, aps a Revoluo Francesa, desenvolveu-se naquele pas uma singular concepo da tripartio do exerccio do Poder, segundo a qual haveria uma viola o dela se o Judicirio controlasse atos provenientes do Executivo. Em verdade, esta teorizao foi simplesmente uma forma eufmica de traduzir a preveno que os revolucionrios tinham com o Poder Judicirio (ento denominado Parlamento), o qual, alm de um arraigado conservantmo, de fato invadia competncias administra tivas e arvorava-se em administrador. Havendo o receio de que persistisse agindo de tal modo per turbasse os rumos da Revoluo, j em 1790 - ou seja, um ano de pois da Revoluo com a lei de 16-24 de agosto, foi estabelecido que: As funes judicirias so distintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas; os juizes no podero, sob pena de crime funcional {forfaiture16] perturbar seja de que maneira for as operaes dos corpos administrativos, nem citar perante si os administradores em razo de suas funes (Ttulo III, art. 13). Cin co anos depois, ante violaes daquela regra, o decreto de 16 Fruti- dor do Ano III, isto , 2 de setembro de 1795,17dispunha: Proibi es iterativas so feitas aos Tribunais de conhecerem dos atos da Administrao, sejam de que espcie forem.18 Estas disposies, diga-se de passagem, at hoje so consideradas vigentes. 16. Assim se denomina todo crime cometido por um funcionrio no exerccio de suas funes (Dictionnaire de Droit Public et Administratif- par Alban Le Rat de Magnitot et Huard-Delamare, Avocats la Cour Royale de Paris, 1.1, Paris, Jou- bert Libraire-diteur, 1836, p. 609, 2). 17. O que demonstra a procedncia dos temores revolucionrios em relao ao Poder Judicirio. 18. Entre as obras gerais francesas da atualidade, consultem-se, a respeito destas primeiras proibies, entre outros: Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet, Droit Administratif, 12a ed., t. I, 1992, pp. 265-266; Georges Vedei e Pierre Delvolv, Droit Administratif12aed., vol. I, Paris, Presses Universitaires de France, 1992, pp. 101-102; Jean Rivero e Jean Waline, Droit Administratif Dalloz, 14a ed., 1992, pp. 119-120; Ren Chapus, Droit Administratif Gnral, 6a ed., t. I, Montchrestien, 1992, p. 547; e Charles Debbasch, Droit Administratif 6aed., Econ mica, 2002, pp. 36 e 639-640. Entre os autores brasileiros a notcia mais ampla dada por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios Gerais de Direito Adminis trativo, cit., vol. I, p. 122.

37. Em conseqncia das normas referidas, era a prpria Adminis trao que, mediante recursos hierrquicos, julgava as contendas propostas contra ela.]9Este perodo, em que os prprios rgos da Administrao ativa julgavam suas contendas com os administrados, ficou conhecido como o sistema do administrador-juiz e, conforme Jacques Chevalier, dura de 1790 at o fim da Revoluo Francesa,20 isto , at 18 Brumrio do ano VIII (9 de novembro de 1799), quan do o general Napoleo Bonaparte assume o poder por meio de um golpe branco. 14. Neste mesmo ano foi criado o Conselho de Estado, e pouco depois os Conselhos de Prefeitura, estes com atuao em nvel local. Sem embargo, o Conselho de Estado era, a essa poca, rgo de natureza consultiva e, ademais, em matria recursal, isto : sem po der deliberativo e sem poder conhecer em primeira instncia das questes conflituosas, pois os conflitos neste escalo eram resolvi dos pelos ministros da pasta correspondente. Alm disto, o Conselho de Estado funcionava como instncia recursal dos Conselhos de Pre- feitura. Do ponto de vista estritamente normativo, o Conselho de Es tado simplesmente propunha a deciso a ser tomada pelo Chefe de Estado. Na prtica, porm, este limitava-se a acolher a proposta feita, homologando-a. Entretanto, como, de direito, podia decidir de mo do diverso, o perodo em questo ficou conhecido como o da justi a retida (pois estaria retida em suas mos a possibilidade de alterar o que fosse decidido pelo Conselho de Estado). A partir da lei de 24 de maio de 187221veio a ser extinta a ne cessidade de homologao de suas decises pelo Chefe de Estado, o 19. As questes surgidas eram decididas, na Administrao Central, pelo Conse lho de Ministros, presidido pelo Rei; e, uma vez finda a colegialidade ministerial, com a Constituio do ano 111(22.8.1795), passam competncia decisria de cada um dos ministros a que a matria estivesse afeta. Nas esferas locais quem decidia os conflitos eram os Diretrios dos Departamentos (diviso territorial bsica do pas, instituda pela Revoluo pela Lei de 22 de dezembro de 1789-7 de janeiro de 1790) e dos Distritos. Tais Diretrios eram, em cada Departamento, o rgo executivo, de estrutura colegial, eleito pelo Conselho. O Conselho era a assembleia deliberativa eleita pelo povo. 20. La Dualit de Juridictions en France et 1tranger, extrait da la Revue Franaise de Droit Admnistratif, Bicentenaire de la Loi 16-24 aout 1790, Dalloz- -Sirey, 1990, p. 36. 21. Cf., a respeito, Laubadre (in Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet, Trait de Droit Administratif, 12aed., Paris, LGDJ, pp. 265-269) e Ren Chapus (Droit Admnistratif Gnral, 6a ed., t. I, ditions Montchrestien, 1992, p. 550).

38. qual, todavia, mantinha o poder de revis-las, ainda que de fato no o exercesse. Este sistema, que j havia funcionado episodicamente entre 1848 e 1852, ficou conhecido como o da justia delegada. De toda sorte, as competncias do Conselho de Estado eram exercidas em carter recursal. Entendia-se que a competncia para decises em primeira instncia ainda era da Administrao ativa e assistia aos ministros; da por que se sustentava que o sistema de administrao-juiz ainda persistia, embora restrito a um primeiro grau decisrio. Prevalece o entendimento de que isto s se extinguiu por uma deciso do prprio Conselho de Estado, no aresto Cadot, exarado em 13 de dezembro de 1889.22 Este foi o rgo responsvel pela formulao das bases teri cas do Direito Administrativo, as quais se espraiaram pelos pases continentais europeus e, por via destes, aos por eles culturalmente influenciados.23 22. Ren Chapus, ob. cit., 6aed., 1.1, p. 549. 23. Isto ocorreu no Continente europeu e era todos os pases que sofreram sua influncia cultural. Diversamente, na Inglaterra e em seus afiliados culturais, no houve recepo do chamado regime administrativo, expresso atribuda Hauriou, para designar o que se entendeu como Direito Administrativo. Houve, na Inglaterra, principalmente por influncia de Albert Venn Dicey, em seu famoso Introduction to the Study of the Law of the Constitution (Iaed., 1885) uma rejeio absoluta. Este autor, publicista de notvel prestgio, afirmava que o Direito Administrativo era ab solutamente estranho e incompatvel com a ride oflaw, com a Constituio inglesa e com a liberdade constitucional tal como entendida naquele pas. Sua viso era a de que o Direito Administrativo, por se compor com tribunais estranhos ao Poder Judi cirio, no oferecia garantias aos cidados e que seu escopo era o de atribuir privil gios e prerrogativas aos funcionrios, ao passo que, na Inglaterra, quaisquer questes se propunham perante as Cortes e que naquele pas vigia a common law, uma s lei para todos. Tratava-se de uma viso errnea, preconceituosa, mas que alcanou ine quvoco sucesso. Mais tarde o autor corrigiu seus excessos ao se informar melhor sobre o Direito francs. Segundo Spyridon Flogaitis, que em seu Administrative Law et Droit Administratif (LGDF, Paris, 1986) no qual dedica todo um captulo - o Ca ptulo I - anlise do pensamento do escritor britnico e de suas posteriores altera es, isto viria a ocorrer primeiramente em artigo publicado em 1901, incorporado ao texto da 7aed., de 1908, depois de haver aparecido como apndice na 6aed., de 1902. curioso que, provavelmente inscientes deste precedente histrico, tem havido, por parte de algumas pessoas que escrevem sobre direito administrativo, a reproduo do mesmo preconceito em que, no scuio retrasado, incidia o grande expoente ingls do beralismo, antes que fosse devidamente esclarecido. Assim, sustentam que a su premacia do interesse pblico sobre o interesse privado - que , afinal, o fundamento da existncia de um regime jurdico administrativo - seria um sinal de autoritaris mo, ou que os contratos administrativos deviam ter o mesmo regime dos contratos de direito privado e outras coisas de semelhante teor, as quais, levadas a seu extremo, em ltima instncia, significariam a adoo do modelo jurdico ingls.

39. VI.As bases ideolgicas do Direito Administrativo 15. Existe uma impresso, quando menos difusa, fluida, mas nem por isto menos efetiva, de que o Direito Administrativo um Direito concebido em favor do Poder, a fim de que ele possa vergar os administrados. Conquanto profundamente equivocada e antittica razo de existir do Direito Administrativo, esta a suposio que de algum modo repousa na mente das pessoas. Entre ns, infelizmente, reforada, mesmo sem este intento, por algumas formulaes doutrinrias que arrolam poderes da Ad- O fato, todavia, que tanto na Inglaterra, como nos EEUU, na Austrlia, na frica do Sul, no Canad e em quaisquer reas de influncia inglesa, no vingou o sistema continental europeu, embora, no mais se afirme que ditos pases no tm Direito Administrativo, at porque o Direito ingls evoluiu. Excelente notcia sobre o Direito Administrativo anglo-americano encontra-se em artigo de James W. Gamer, Professor da Universidade de Illinois, publicado ainda em 1929, nas Mlanges Hau- riou, Sirey, pp, 338 e ss. Igualmente notvel sobre o Direito ingls e sobre sua evolu o, bem como sobre alguma reduo no distanciamento deles ante o Direito conti nental europeu, foi feita pelo eminente Fernando Garrido Falia, em seu Tratado de Derecho Administrativo, 8aed., vol. I, Madri, Centro de Estdios Constitucionales, 1982, pp. 118 a 149. Em todo caso certo que, deveras, o Direito anglo-americano e o Direito continental europeu so quase incompatveis. H, no Ocidente, duas famlias jurdicas visceralmente distintas e que expres sam culturas, ao menos nesta rea, animadas por um esprito muito diferente. A do Continente europeu, formada sob a influncia do Direito Romano justinianeu, do Cor- pus Juris Civilis, no qual se afirma uma preocupao sistemtica e dedutiva, a ser extrada de um Direito escrito, formalmente legislado. Outra, a do Direito ingls, avessa a esquemas rgidos, baseada nos costumes, entendidos como a law ofthe land, na equity; nas decises judiciais, na fora dos precedents, e onde, por isto mesmo, vigora o case law. Da seu estudo acadmico basear-se, muito compreensivelmente, no case method. o sistema da chamada common law, o qual expressa com fidelida de o esprito tradicionalmente individualista e libertrio que desde todos os tempos havia caracterizado os povos germnicos (...) - como bem o disse Rolando Pantoja Bauz (alis, em rigor, os brbaros em geral), 110 curso da admirvel sntese que em obra bem mais recente faz da oposio entre os dois sistemas {El Derecho Adminis trativo, Clasicismo y Modernidad, Editora Jurdica de Chile, 1994, pp. 21 e ss.). claro que nos pases do sistema continental europeu, no havendo o case law, inexiste o mesmo apego pelos precedents. No Brasil, por exemplo, onde o Direito Administrativo no teve origem pretoriana e no qual o Judicirio que segue as lies da doutrina - e no o inverso - no faria sentido o estudo do Direito a partir do case method, pois no levaria a ensinar praticamente nada de til. E que o obtido por tal meio no ambientaria o estudante com o esprito e a mentalidade do Direito que teria de penetrar, nem o instrumentaria com o conhecimento legislativo, com as tcnicas de seu manejo e com o hbito dedutivo que teria de cultivar. Adot-lo, ento, seria sim plesmente deslocado, algo grotesco, uma cpia ingnua e caricata, mero macaquear (com perdo da expresso prosaica) os norte-americanos, arremedo servil de um ou tro mundo, de um outro sistema e de uma outra viso do Direito.

40. minlstrao, quais, p o d e r regulamentar,poder normativo,poder d i s c r i c i o n r i o , p o d e r hierrquico ou quejandos, contribuindo, dessarte, para que o Direito Administrativo seja visto como um ra mo do direito aglutinador de poderes desfrutveis pelo Estado em suafeio administrativa, ao invs de ser considerado como efetivamente , ou seja, como um conjunto de limitaes aos poderes do Estado ou, muito mais acertadamente, como um conjunto de deveres da Administrao em face dos administrados, 16. Talvez a razo primordial desta forma errnea de encarar o Direito Administrativo resida no fato de que este, ao surgir, foi enca rado como um direito excepcional, que discrepava do direito co mum,isto , do direito privado, o qual, at ento, era, com ressalva apenas do Direito Penal, o nico que se conhecia. Com efeito, o Di reito Administrativo tal como foi sendo elaborado, pressupunha a existncia, em prol do Estado, de prerrogativas inexistentes nas re laes entre os particulares, as quais, ento, foram nominadas de exorbitantes,isto , que exorbitavam dos direitos e faculdades que se reconheciam aos particulares em suas recprocas relaes. Demais disto, os que se ocuparam do Direito Administrativo na Frana, pas onde nasceu este ramo do Direito, buscavam encontrar um critrio, ou seja, uma ideia bsica, central, a partir da qual fos se possvel reconhecer quando se deveria considerar presente uma situao a ser regida pelo Direito Administrativo, isto , situao que despertasse a aplicao dos princpios e regras pertinentes a este nascente ramo do Direito, e, pois, que em situaes conflituosas fos se da alada do Conselho de Estado, e no da Justia comum. Pois bem, a ideia base inicialmente considerada como o fator de desenca- deamento do Direito Administrativo e polo aglutinador de seus v rios institutos foi a ideia de puissance publique, isto , da existncia de poderes de autoridade detidos pelo Estado e exercitveis em re lao aos administrados. Compreende-se, ento, vista das razes enunciadas, que houvesse irrompido a impresso de que o Direito Administrativo seria um direito armado ao propsito de investir o Estado, os detentores do Poder, na posse de um instrumentaljurdico suficientemente poderoso para subjugar os administrados. 17, Surgiria, ao depois, com Lon Duguit, uma linha de pensa mento quase que inversa, pretendendo substituir a puissance publi que, at ento havida como noo matriz e polo aglutinador dos ins titutos de DireitoAdministrativo, pelo conceito de servio pblico,

41. proposto como pedra angular deste ramo jurdico. Para Duguit e seus discpulos a noo-chave, a ideia central do Direito Administra tivo, verdadeiramente capaz de explicar as peculiaridades de seus institutos e justificar sua aplicao, seria a noo de servio pbli co, isto , de servios prestados coletividade pelo Estado, por se rem indispensveis coexistncia social. Chegou, mesmo, o ilustre autor a afirmar que o Estado no seno um conjunto de servios pblicos. E aduzia: nisto se resume minha teoria de Estado. Veja-se que esta abordagem contende a ideia de que o poder seja o ncleo aglutinante do Direito Administrativo; rejeita a adoo de uma perspectiva autoritria, que assenta a base deste ramo jurdi co sobre uma fora oriunda do alto e imposta aos administrados, como que hierarquicamente. De revs, prope uma viso supeditada na convico de que o Direito Administrativo e seus institutos orga nizam-se em torno do dever de servir coletividade, do encargo de atender a necessidades gerais, sendo elas - e s elas - as justificati vas para o exerccio da autoridade. Cyr Cambier observa, com inteira propriedade, que tal concep o conduz a fazer do poder um dever, do comando, que ordem dada (jussus), um ordenamento, que medida adotada e adaptada (ordinatio)"?AE natural que, centrando-se no dever de servir, e no no poder de impor, suscita, com maior espontaneidade e coerncia, tods os temas ligados ao controle do poder, s limitaes autori dade, fiscalizao dos atos da Administrao. Embora Duguit tivesse uma viso sociologstica do Direito, transparente no conceito que formula de servio pblico ou nas no es que prope sobre o que a regra de Direito,25 desnecessrio 24. Droit Administratif, Bruxelas, Ed. Maison Ferdinand Larcier, 1968, p. 228. 25. Para Duguit servio pblico toda atividade cujo cumprimento assegu rado, regulado e controlado pelos governantes, por ser indispensvel realizao da interdependncia social, e de tal natureza que no pode ser assumida seno pela in terveno da fora governante (Trait de Droit Constitutionnel, 2aed., vl. 13, Fon- temong, 2923, p. 55). Segundo sua conepo, o Direito no uma criao do Esta do; impe-se a ele como se impe aos indivduos (ob. e vol. cits., p. 33). A regra de Direito a resultante objetiva de uma situao social determinada, em dado momen to histrico. Ela torna-se jurdica quando na conscincia da massa dos indivduos componentes de um dado grupo social penetrou a noo de que o prprio grupo ou os que nele detm a maior fora podem intervir parareprimir as violaes desta regra. Dito de outra forma, h regra de Direito quando a massa dos indivduos que compem o grupo compreende e admite que uma reao contra os violadores da regra pode ser socialmente organizada (p. 36).

42. coincidir com tal perspectiva para apreciar os mritos e a rentabili dade terica desta inverso que ele faz no eixo metodolgico do Direito Administrativo. 18. Seria de esperar, inclusive, que a partir deste Mestre houves sem ganho muito maior tomo estudos tericos que se propusessem a demonstrar que no o poder que serve como razo explicativa dos institutos de Direito Administrativo, pois as ideias de dever, dejun o, que cumprem com exatido este papel no Estado de Direito. Sem embargo, at hoje os doutrinadores parecem deixar-se se duzir pelo vezo de explicar institutos de Direito Administrativo sedi mentando-os em remisses a poder ou poderes da Administrao. E o que, no Brasil, ainda fazem ilustres e competentes administrati- vistas. Este tipo de organizao metodolgica das matrias do Di reito Administrativo, em ltima anlise, favorece, embora indeseja- damente, realar e enfatizar uma concepo autoritria do Direito Administrativo, projetando luz sobre os tpicos exaltadores do po der e deitando sombra sobre os concernentes aos deveres a que est subjugada a Administrao, e que tm cunho mais importante para a boa compreenso da ndole do Direito Administrativo no Es tado de Direito. Ou seja: a prpria maneira de apresentar o Direito Administrativo concorre para engendrar uma apreenso de seu con tedo mais vincada pela ideia de poderes, que comandam os ad ministrados, ao invs de sublinhar os deveres,que se impem aos administradores. Assim, h riscos, maiores do que primeira vista se pode perce ber, na simples aglutinao temtica dos objetos vers