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Chamada MCTI-CNPq/MDS-SAGI Nº
24/2013 – Desenvolvimento Social
Projeto de Pesquisa
Governança e performance do PAA: um
estudo comparativo entre Rio Grande do
Sul e Rio Grande do Norte
Catia Grisa
Fernando Bastos
Objetivos da pesquisa:
1. Realizar um panorama geral/nacional do Programa;
2. Analisar a implementação do PAA e seus efeitos na
diversidade da agricultura familiar;
3. Pesquisar os impactos (alimentação) do PAA nas entidades
receptoras de alimentos;
4. Analisar a rede e a governança nos casos pesquisados,
destacando as contribuições, limitações e desafios para a
operacionalização do programa;
5. Investigar as interações estabelecidas entre o PAA e outros instrumentos de política pública.
Hipotese de pesquisa:
Estão em curso mudanças de um conjunto de regras e de procedimentos
que modificam o ambiente institucional que conformou o PAA ao longo de
sua trajetória. Essas mudanças decorrentes do incremento das regras
formais, da demanda documental na exeucução do PAA, e da reprodução
institucional de certas limitações existentes desde o início do Programa e
que, de um modo geral, perpassam dificuldades estruturais da agricultura
familiar e da própria organização do Estado, rebatem no arranjos e no
ambiente institucional. Este processo de mudanças tem impactado a
perfomance do Programa em âmbito local e nacional, e tem levado a
alterações na governança entre Estado e os atores sociais, especialmente
entre os gestores públicos, organizações da agricultura familiar,
mediadores sociais e entidades de assistência social. De um Programa
mais flexível às especificidades da agricultura familiar e aos ambientes
institucionais locais, configurou-se um Programa mais delimitado pelas
regras formais (arranjo institucional nacional ) e menos permeável às formas de governança e ao ambiente institucional local.
Arranjo institucional: conjunto de regras da administração pública
e, de modo mais específico, do PAA (Constituição, leis, decretos,
portarias, regulamentos etc.), as organizações públicas e privadas
de mediação social e demais políticas públicas (com suas
respectivas regras e normas de atuação) que, ao mesmo tempo,
constrangem e oportunizam a ação dos atores sociais. Estas regras e normas formais interagem com estruturas normativas
informais decorrentes da cultura dos grupos sociais e das
informações transmitidas socialmente (códigos de conduta, crenças,
convenções etc.), conformando um ambiente institucional
específico. Governança: o modo como ocorrem as articulações, as
negociações e as relações de cooperação ou dissidência entre
diferentes atores sociais e políticos nos ambientes institucionais
estudados
Objetivos do artigo:
i)Análise da performance nacional do Programa e seus desafios
institucionais recentes;
A partir dos estudos de caso:
ii) o ambiente institucional e a governança entre os atores
envolvidos na execução do PAA, destacando as continuidades e as
mudanças nestas, e as suas contribuições, limitações e desafios;
iii) a performance do PAA na diversidade socioeconômica e nas
condições de vida da agricultura familiar;
iv) a relação do PAA nas entidades receptoras de alimentos,
evidenciando os critérios de participação, a coerência entre os
produtos adquiridos e os hábitos alimentares locais, e as
repercussões do acesso ao Programa.
Metodologia
Critérios para a seleção dos casos:
Casos que possibilitem uma análise longínqua do Programa (casos
que já estejam em execução há vários anos).
Casos em que o PAA possua uma continuidade na operação
possibilitando “análise de trajetória” em função da territorialidade
dada pelo Programa, permitindo observar as especificidades e a
dinâmica capaz de contemplar os objetivos da Pesquisa.
Metodologia
Critérios para a seleção dos casos:
Casos que possibilitem uma análise longínqua do Programa (casos
que já estejam em execução há vários anos) e seguir a
rede/trajetória e a dinâmica do Programa no local (por exemplo, sem
ficar restrito ao recorte de um município, quando for o caso).
Casos em que o PAA possua uma continuidade na operação
possibilitando “análise de trajetória” em função da territorialidade
dada pelo Programa, permitindo observar as especificidades e a
dinâmica capaz de contemplar os objetivos da Pesquisa.
Pesquisa de campo:
43 entrevistas na região de Pelotas/RS.
47 entrevistas em Apodi/RN.
02 entrevistas com gestores nacionais.
1. Performance e análise do PAA em âmbito nacional:
repercussões de mudanças no arranjo institucional
Dados PAAData:
2013 R$ 443.185.235,52 (53%)
2014 R$ 536.523.718,18 (64%)
Razões para a queda:
a) Incremento das normas formais; mudança na fiscalização
(mais intensa e menos flexível); criminalização de
organizações; insegurança na execução;
b) 2013, maiores exigências quanto à presença do SIM, SIE,
e SIF;
c) Seca no Nordeste;
d) Fim da Formação de Estoque com liquidação física;
e) Ampliação de novos mercados institucionais – PNAE e
Compra Institucional;
2. Ambiente e arranjo institucional do PAA nos
contextos locais
Alguns resultados
Região de Pelotas – RS
Município de Apodi - RN
2004 2006
2004 2006
2012 e 2013 – CGU
Sistemas de Inspeção sanitária
Elementos transversais aos casos estudados:
a) O incremento das normas formais e da demanda
documental na execução do Programa, criminalização
das organizações sociais, e receio na execução do
Programa;
b) A descontinuidade e/ou a paralisação dos projetos de
comercialização;
c) Articulação de políticas públicas;
3. Performance do PAA na agricultura familiar e na
segurança alimentar e nutricional
Performance no lado da produção:
Dialogou a diversidade da agricultura familiar;
Perfil dos agricultores familiares;
Importante canal de comercialização (Apodi);
Melhorias nas condições de vida;
Dificuldades: atraso nos pagamentos, preços baixos, emissão das DAP, as
mudanças na relação com as normas sanitárias, intervalos longos entre os
projetos de comercialização e as paralisações;
Efeitos nas cooperativas;
Os atores, as regras e os alimentos no ambiente
institucional do PAA
Quem recebe?
Critérios de participação.
Participação das mulheres;
Relação com os alimentos: desconheciam ou não
consumiam com frequência – importância das oficinas;
Qualidade da alimentação;
Efeitos da paralisação: altera a qualidade da alimentação;
incremento do Bolsa Família;
Consumidores – elo mais frágil.
Considerações finais
O Programa vem passando, no período recente, por um conjunto de
mudanças institucionais baseadas na intensificação das normas formais, o
qual tem gerado certa instabilidade e recuos em termos de execução e tem
alterado as relações entre Estado e sociedade civil. A complexificação de
sua implementação (e as descontinuidades na execução dos projetos), o
incremento das normas formais, a ocorrência de algumas alterações
político-institucionais, e a criminalização de gestores e organizações sociais
paralisaram o Programa em alguns municípios, gerando receios na
responsabilidade de sua execução. De um Programa mais permeável e
flexível aos ambientes institucionais locais, caminha-se em direção a uma
política pública mais formalizada e menos dialógica com as especificidades
da agricultura familiar e dos contextos sociais. Estes elementos, somados a
problemas climáticos e a abertura de novos mercados institucionais,
minimizaram a expressão política e econômica do PAA, e repercutiram na
região de Pelotas e em Apodi.
Considerações finais
Estes eventos geram desafios em termos de reorganização da produção
dos agricultores familiares e de busca por novos mercados, geram
fragilidades no que concerne ao fortalecimento do tecido associativo e do
capital social e tensões no ambiente institucional. Como relatado no caso
de Apodi, as experiências não exitosas em termos de cooperativismo e de
projetos de desenvolvimento criam um ambiente institucional que se
apresenta, não raro, resistente às inovações. O início do próprio PAA
precisou suplantar este constrangimento e construir um novo ambiente
institucional. Todavia, a sua trajetória e performance podem estar
fomentando ou reconstruindo estratégias de resistências às mudanças e às
inovações. De outro modo, para as organizações consumidoras, estes
eventos representaram o incremento da vulnerabilidade social e a redução
da qualidade alimentar. A promoção da SAN territorialmente pode se
fragilizar com a paralisação do Programa.