CODATO, Adriano. Quando o Brasil Era Moderno. Dois Pontos (UFPR), V. 5, p. 143-168, 2008

8/7/2019 CODATO, Adriano. Quando o Brasil Era Moderno. Dois Pontos (UFPR), V. 5, p. 143-168, 2008

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Quando o Brasil era moderno: o Estado

antes da crise do EstadoAdriano CodatoUniversidade Federal do Paran

[email protected]

resumo O artigo prope e desenvolve um esquema analtico baseado no neo-instituciona-

lismo histrico para compreender e explicar a gnese da capacidade estatal a partir de

variveis exclusivamente polticas. Tomando como problema o caso do aumento exponen-

cial do poder estatal durante o regime do Estado Novo no Brasil (1937-1945), procura-se

refletir sobre os determinantes empricos e, derivados deles, os critrios tericos respon-

sveis por dar conta de trs acontecimentos simultneos: a centralizao decisria no topo

do executivo federal; a influncia das instituies formais de governo sobre o processo de

seleo e recrutamento do pessoal poltico; e a diviso desigual do poder de decidir entre

os diferentes grupos da elite dirigente. Esses trs processos esto na base da construo

da autoridade do Estado sobre a sociedade (a soberania) e da nacionalizao das estru-turas de dominao. Eles funcionaram como precondio para a mudana no modelo de

desenvolvimento econmico na primeira metade do sculo XX. Por contraste, essas

variveis podem servir para pensar o movimento oposto em fins do sculo XX, onde h,

como efeito da crise do Estado nacional-desenvolvimentista, uma eroso da capacidade

estatal e a constituio de uma nova dependncia econmica.

palavras-chave Estado nacional; instituies polticas; Getlio Vargas; Estado Novo; neo-

institucionalismo

Introduo: o problema

Em oito de abril de 1939, o ditador do Brasil, Getlio Vargas, anotounum dos cadernos em que costumava escrever, desde o venturoso

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doispontos, Curitiba, So Carlos, vol. 5, n. 2, p.143-168, outubro, 2008


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outubro de 1930,sua rotina administrativa, seus encontros pessoais, algunslances da poltica nacional e umas poucas impresses, sobre si e sobre os

outros, o seguinte:Tambm no sa [do Palcio Guanabara]. Pela tarde, recebi um

jornalista francs, depois o Vilela [Orlando Bandeira Vilela, chefe de

gabinete do Ministro da Fazenda,Arthur de Souza Costa], a quem

entreguei o decreto que modifica a poltica cambial, e o Osvaldo

[Aranha], com quem tratei da situao internacional e da viagem do

general Gis [Monteiro]. Assinei o decreto sobre a administrao dos estados

e municpios. Recebi tambm o [Raul] Bopp, com quem estive tratando

da escolha dos nomes para o Conselho [Federal] de Comrcio

Exterior (Vargas, 1995, II, p. 215; nfase minha).

Essa entrada,como inmeras outras desse ano e daquele que o antecedeu,resume e expressa a que ponto havia chegado a centralizao decisriasob a ditadura do Estado Novo: o chefe do governo detinha a prerroga-tiva sobre a poltica de comunicao com o exterior, a poltica de comr-cio exterior e a poltica de relaes exteriores, para ficarmos apenas nostrs primeiros itens da agenda do dia. Esse trao caracterstico do regime

sugere, entretanto, um processo mais significativo do que a habitualacumulao de funes no Presidente (o indivduo) ou a meraconcentrao de poderes na Presidncia (o aparelho).

Tradicionalmente,a literatura assimilou o segundo fato autonomiza-o do Estado durante o perodo de transio capitalista aberto em 1930e o primeiro, ao fenmeno da personalizao do poder durante a ditadu-ra de 1937.Em ambos os casos h uma dimenso que no contradiz essasduas (antes, refora-as), mas que no foi suficientemente enfatizada,nem,o que me parece fundamental, relacionada empiricamente a elas: acapacidade e os meios desse Estado de promover a centralizao territorialdo poder, para falar como Michael Mann (1992,p. 164).Esse um aspec-to fundamental do processo de State building. Max Weber j havia alegadoque em toda parte, o desenvolvimento do Estado moderno depende,essencialmente, da desapropriao dos titulares independentes e priva-dos do poder burocrtico que esto ao seu lado, isto , todos aqueles quepossuem meios administrativos, militares, financeiros, tanto quanto benspoliticamente utilizveis de todos os tipos (WEBER, 1994,p. 315).No

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por outro motivo, esse foi o alvo principal do pr imeiro governo Vargas,complementado pelo tal decreto sobre a administrao dos estados e

municpios (decreto-lei 1 202/39).O propsito deste artigo , resumidamente, expor e explicar um

esquema indutivo que permita compreender a gnese e o desenvolvi-mento da capacidade estatal a partir de variveis exclusivamente polti-cas.Tomando como problema concreto o caso do aumento exponencialdo poder estatal durante o regime do Estado Novo no Brasil (1937-1945), procuro refletir sobre os determinantes empricos e, derivadosdeles, os critrios tericos responsveis por dar conta analiticamente detrs acontecimentos simultneos: i) a centralizao decisria no topo doExecutivo federal, em detrimento dos estados mais importantes (SoPaulo, em primeiro lugar); ii) a influncia das instituies formais degoverno (conselhos, comisses, departamentos) sobre o processo deseleo e recrutamento do pessoal poltico, em substituio aos meca-nismos tipicamente liberais (partidos, eleies) vigentes at ento; e iii) adiviso desigual do poder de decidir entre os diferentes grupos da elite,graas marginalizao das oligarquias tradicionais e seu correlato: apromoo ao primeiro plano da cena poltica de uma elite estatal com

uma perspectiva modernizante.Esses trs processos histricos impossveis, todavia, de serem deta-

lhados aqui esto na base da construo da autoridade do Estadosobre a sociedade (a soberania) e da nacionalizao das antigas estru-turas de dominao, o que levou, por sua vez, a uma redefinio dascondies de exerccio dos poderes privados (o mandonismo, o coro-nelismo e o clientelismo). Conforme esse raciocnio, nossa hiptese ou mais propriamente, o ponto de partida desse raciocnio que omovimento de construo de um Estado nacional, autnomo e sobe-rano funcionou como precondio, e no como conseqncia, para amudana do modelo de desenvolvimento econmico na primeirametade do sculo XX. Por contraste, essas variveis polticas todaspodem servir para pensar, num segundo momento, o movimento opostoem fins do sculo XX, onde h, como efeito da crise do Estadonacional-desenvolvimentista e da ascenso das autoridades suprana-cionais, uma eroso da capacidade estatal e a constituio de uma novadependncia econmica.

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O peculiar desse processo de State building que tanto o meio comoo modo de realizao dessas tarefas de 1930 em diante tm como funda-

mento o autoritar ismo.Esse ponto merece um breve esclarecimento.Autoritarismo, tal como utilizado aqui, uma expresso concisa

cuja ambio resumir e explicar o segredo desse modo de dominao,e no simplesmente designar o nome do regime poltico. essa frmula,cuja melhor expresso, mas no a nica, a concentrao do poder exe-cutivo no Executivo e a comemorao da autoridade do Estado sobre asociedade, que garante as relaes de negociao e subordinao nouniverso da elite (cf. Martins, 1976, p. 24) e que estrutura as posies obje-tivas (quem manda/quem obedece) e as disposies subjetivas (o que sepensa/como se pensa para justificar, justamente, o mando e a obedincia)nesse universo.Por isso,o que deve contar menos o grau ou a extensoem que o autoritarismo exercido pelos agentes e pelas agncias buro-crticas do Estado, e mais a configurao institucional os aparelhos e a hie-rarquia entre os aparelhos que permite que ele seja exercido at mesmocontra a antiga elite dirigente e graas ao consentimento ativo desta.

Separei a exposio em quatro partes. Na primeira, recordo ummomento preciso da evoluo poltica brasileira a partir dos debates em

torno da necessidade de uma nova ordem administrativa. Ressalto oaspecto que me parece central nas postulaes por uma nova relaoentre Estado e Nao: o autoritarismo no como ideologia justificadorado poder dos poderosos, mas como frmula institucional, como instru-mento de construo nacional.

Na segunda parte procuro explicar em termos sumrios a noo decapacidade estatal, frmula que inclui, mas ultrapassa, a organizaoda estrutura poltica do Estado Novo e seu sucedneo,o poder presi-dencial, isto , a centralizao do poder de decidir no vrtice dosistema estatal.

Na terceira parte do ensaio apresento alguns pressupostos sobre opapel das instituies na vida poltica e na explicao da vida poltica.Mais do que definir uma filiao terica ou um quadro conceitual ideal,explico as utilidades prticas de uma abordagem um mtodo de anlise,por assim dizer mais de acordo com o assunto perseguido aqui: otrabalho histrico de produo do poder, de institucionalizao do podere de distribuio do poder poltico.

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Na ltima parte, retomo alguns traos tpicos do Estado brasileironum perodo determinado do seu desenvolvimento, procurando rela-

cion-los sua capacidade poltica como aparelho burocrtico sobrepessoas e territrios, para falar como Weber, sua disposio para orga-nizar e definir as relaes sociais e as relaes econmicas, e sua inde-pendncia diante da antiga classe dominante (idia que diferente da suaautonomia relativa).

I. O Estado brasileiro: uma nuvem de palavras

Apesar do estilo econmico de Vargas, a eleio dos nomes para o Conse-lho Federal de Comrcio Exterior, referida de passagem na passagem cita-da atrs, no era um expediente burocrtico a mais da ditadura getulista.Da mesma maneira, o Cdigo dos Interventores, conforme ficou conheci-do o decreto-lei de 1939 que deveria regulamentar a administrao dosestados e dos municpios, no deve ser tomado apenas como outra modi-ficao legislativa tentada pelo regime para aperfeioar a Constituio de1937 ou corrigir os possveis desajustes no desenho institucional.Tanto

uma deciso como outra exprimem a diversidade e a complexidade das estruturas de comando do governo sobre o Pas (socialno primeirocaso, regionalno segundo) e a necessidade de mecanismos polticos distin-tos a servio da centralizao, a compulso da poca.

Muito freqentemente, essas novas modalidades de articulao entre oEstado e a sociedade vinham ou embrulhadas na ideologia da raciona-lizao administrativa (Vianna, 1974, p. 135-147), ou recobertas pelaeloqncia do nacionalismo confiante em sua misso salvacionista emodernizante (como em Azevedo Amaral, 1938).O caso da centralizaodo poder regional, por exemplo, revela, sob o palavrrio da unidadenacional, uma ambio tripla.Tratava-se de reordenar o territrio, dandoao federalismo um novo significado e uma nova utilidade. Seria precisoigualmente suplantar as identidades particulares (lngua, smbolos, etnias,classes etc.), abolindo tudo aquilo que no se referisse ao Brasil. Enfim,era mais do que urgente unificar politicamente o Pas sob a direo e ocomando de um chefe nico, o Presidente ditatorial. Implicitamente, eesse o ponto menos debatido dessa estratgia, havia a pretenso de

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refazer a hierarquia poltica entre os grupos de elite, enquadrando osimperialismos estaduais, conforme o peculiar vocabulrio dos idelo-

gos do regime estadonovista.Cogitaes sobre o problema do regionalismo, as qualidades bvias do

Estado unitrio e as vantagens de um governo tipicamente nacional eramtemas presentes em todos os escritos de todos os explicadores do EstadoNovo.Monte Arrais, num dos primeiros estudos sobre o verdadeiro senti-do das novas instituies, incumbiu-se no apenas de interpretar as dire-trizes do regime de 1937,mas de louvar seus intuitos de nacionalizao eunificao, propsitos to profundamente almejados pelas massas,segundo ele mesmo. Em seu comentrio s intenes, aos princpios e oportunidade do Monumento Polticoque nos regia (a Constituio do10 de Novembro), observou que a estabilidade institucional de um passob o regime federativo, como no caso do Brasil, dependia de trs fatores:da igualdade jurdica e poltica dos estados frente Unio (em bomportugus: da subordinao de So Paulo ou de qualquer outro imprioregional,como Minas Gerais ou o Rio Grande, ao Executivo federal);dafirmeza com que a Unio desse vida a tal preceito (o que de resto expli-cava e justificava o autoritarismo poltico); e da forma pela qual cada

unidade poltica ficaria restrita, pela Unio, esfera pr-determinada deseus interesses particulares, sem intrometer-se no governo do Brasil(Monte Arrais, 1938, p. 8, 22,8 e 56-57, respectivamente).

A capacidade poltica da Unio os aparelhos e as instituiesnacionais do Estado nacional era o assunto incontornvel da dcadade trinta.

Francisco Campos, por exemplo, ressaltou, com o entusiasmo habi-tual, que cinqenta anos de governo de uma Constituio liberal,cinqenta anos de vigncia de um falso sistema representativo, cinqentaanos cultuando o mito do sufrgio universal e outras miragens parecidas,produziram um Estado que no passava de uma nuvem de palavras.Asinstituies polticas brasileiras, segundo ele, eram inadequadas at aoprprio espao territorial sobre o qual se deveria exercer a autoridadedo governo. Com o Estado Novo, essa fantasmagoria deixaria de seruma abstrao para se tornar um fato poltico, e a poltica dos estados,graas ao Estado ditatorial, seria enfim substituda pela poltica daNao. Mas, note:Nao no apenas nmero e espao: preciso orga-

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nizar o nmero e articular o espao, pr forma e dar Nao o sentimento de que

ela constituiu um s corpo e uma s vontade. Fora dos quadros estabelecidos

pela tcnica do Estado Novo no h soluo para o problema social epoltico do Brasil (Campos, 1938, p. 11-12; grifos meus). Ou seja: fora doautoritarismo impossvel organizar o poder de Estado em bases de fatonacionais. ele que viabiliza, nesse contexto, a capacidade estatal.

Nesse sentido, o autoritarismo foi, alm de uma ideologia, um mto-do, um modo de proceder, que exigiu e imps um dado arranjo institu-cional. Como nesse perodo as formas de governo eram efetivamenteuma questo de escolha, para retomar a clebre frmula de Stuart Mill,talvez fosse interessante, at para perceber a relao concreta entre polti-ca e territrio, ou mais propriamente, entre a organizao poltica e oexerccio do poder sobre um determinado territrio (conforme a proble-mtica weberiana), olhar para a materialidade do Estado. Um dos passosdecisivos para articular o espao nacional e impor ao Pas uma svontade, a do Presidente da Repblica, convertido pela ideologia teri-ca dos tericos do autoritarismo em Chefe da Nao, foi justamenteedificar um mecanismo poltico-administrativo de superviso sobre asclasses dirigentes estaduais. atravs dele que se pode estipular a capaci-

dade desse Estado instituir uma nova diviso do poder entre os diferentesgrupos da elite e agir de forma autnoma.

II. A construo do poder de Estado

Um dos fatos mais intrigantes desse perodo a necessidade da ditaduragetulista dar a si um aparato jurdico-constitucional, como se comprovatanto pela extensa atividade legiferante at 1945, como pela originalidadede um golpe de Estado cujo primeiro procedimento no foi a repressopolicial, mas, sintomaticamente, a imposio de uma Carta Constitu-cional. Por isso mesmo o Estado nacional no deve ser estudado exclu-sivamente como uma ideologia dos crculos dir igentes, secundada pelateoria dos idelogos de Estado, conforme o ponto de vista de Elisa Reis(1988), mas como um aparelho, ao mesmo tempo institucional e legal.

Esse tpico compreende, a meu ver, os problemas tradicionais da limi-tao das prerrogativas regionais, da centralizao do poder decisrio no

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nvel nacional e da autonomia do aparelho do Estado brasileiro, o card-pio obrigatrio do Estado Novo, mas no apenas. Entender como estava

organizado politicamente o regime ditatorial e como funcionava buro-craticamente o governo nacional, a questo histrica desse perodo,implica em olhar com muito mais ateno para a materialidade institucionaldo Estado autoritrio. Essa mudana de perspectiva permite considerar aquesto terica que constitui o ncleo desse assunto: a construo dopoder de Estado sobre a Nao.

um erro assimilar o antiliberalismo que animou a ideologia oficialem meados do sculo XX no Brasil e que, na prtica, implicou naabolio da representao poltica pelas vias partidrias e parlamentaresusuais, a uma disposio antiinstitucional.

A crtica autoritria da poltica liberal tradicional e das suas prticasoligrquicas, para ser ideologicamente conseqente e politicamenteeficaz,no poderia se limitar a cancelar as licenas de funcionamento dasassociaes civis, destruir os partidos, trancar os parlamentos e perseguiros polticos profissionais que no se alinharam voluntariamente com onovo regime.Ela teria de criar instituies polticas adequadas ao espri-to do tempo. Isso por uma razo trivial: a decantada capacidade de

manipulao das massas e conciliao das elites, trao caracterstico daliderana populista de Vargas, no seria garantida, no caso dasprimeiras, graas apenas ao carisma pessoal e, no caso das segundas,graas somente s lealdades pessoais devidas (por exemplo) pelos Inter-ventores ao Presidente que os havia nomeado.Assim, da mesma maneiraque o carter personalista do novo regime, que transformou Getliono centro poltico do Estado Novo e projetou sua imagem como rbi-tro da Nao e salvador do Brasil, seria o produto de um conjunto deaparelhos, instituies e prticas especficas1, as circunstncias do EstadoNovo ressaltam a necessidade poltica de organizar um sistema estatalcentralizado, hierarquizado e burocratizado, e no simplesmente oregime arbitrrio do caudilho e do Ditador, como os paulistas estavamacostumados a referir-se, quando lhes convinha, ao Chefe polticonacional (cf. Oliveira, 2002, passim). Quase sempre h uma relaoemprica entre o nmero de instituies e o grau da autonomia, assimcomo entre o processo de institucionalizao do poder de Estado e aautonomizao poltica dos seus agentes.

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Esses problemas, em particular, estiveram freqentemente encobertospor duas imagens simtricas e opostas, associadas ambas ao regime

varguista. Ora o sistema de dominao foi percebido como um sistemapouco ou nada institucionalizado, garantido apenas pelo carisma docaudilho encarnado na pessoa do governante (o governo populista);oracomo um dispositivo institucionalizado em demasia (o Estado buro-crtico, no sentido positivo da expresso), caracterstica essa que resul-taria do propsito anunciado e do sucesso obtido graas modernizaoe racionalizao da mquina governamental no ps-1930.

Minha suposio que a soluo da delicada questo da centralizaoterritorialdo poder que implicava numa nova diviso social entre osgrupos oligrquicos,numa nova disposio poltica das diversas faces deelite no espao poltico e a nova distribuio burocrtica do poder polti-co entre as diferentes linhagens da classe poltica resultou da novaordem e da nova hierarquia estipulada pelos crculos dirigentes do regimeentre os diferentes nveis do sistema estatal. Assim, a estrutura da elitedirigente foi, nesse caso, uma funo da estrutura do Estado.

Essa forma de ver as atribuies das instituies polticas est associada noo de capacidade estatal que mencionei mais acima. A expresso,

proposta por Theda Skocpol (1985), rene e designa certas idias particu-larmente teis para o estudo da constituio do poder de Estado no Brasil.

Em primeiro lugar, essa noo terica sugere que preciso, contra asexplicaes societalistas,conceber o Estado como um ator2,isto ,assumirque parte dos agentes estatais (aqueles com poder) so capazes de formu-lar e perseguir intenes e objetivos definidos a partir de suas prpriasprioridades, e no como meras respostas a demandas sociais. Claro estque a capacidade de implementar efetivamente essas preferncias nunca absoluta, mas est condicionada pela relao concreta entre os agentesestatais, e seus recursos, e os agentes no-estatais, e seus interesses.

A idia de capacidade estatal sugere tambm que preciso imaginaro Estado no s como um ator, mas como um fatordeterminante: asconfiguraes organizacionais do Estado, ou mais simplesmente, suasestruturas institucionais influenciam de forma decisiva as idias, os neg-cios e as competncias polticas dos diferentes grupos sociais. O Estado,portanto, no (ou no deve ser visto como) uma arena neutra ondeinteresses se exprimem e se enfrentam. Nunca demais recordar tambm

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que as aes do Estado, seja como ator, seja como fatorso sempre histori-camente determinadas, ou melhor, so sensveis s variaes estruturais e

s mudanas conjunturais que ocorrem dentro de sistemas polticosdeterminados (Skocpol, 1985, p. 14).

Claro est que as aes da elite estatal e, principalmente, a extenso doseu poder ou a aptido para bolar e pr em prtica seus propsitos ficamigualmente condicionadas extenso e s variaes internas da organi-zao do aparelho estatal e no apenas s regras, aos recursos, aos expe-dientes prticos derivados do ordenamento jurdico; ou aos valoresimplcitos e s idias explcitas, isto , aquelas ideologias que confirmame propagam sua fora social. Erik Nordlinger observa bem a propsitoque os interesses e

as preferncias [dos agentes estatais] so moldadas por necessidades

organizacionais e rivalidades sobre a poltica de governo a ser seguida,sobre o oramento, sobre [o grau] de autonomia interna e o prestgio

[que desfrutam]. [...] Os agentes estatais preferem polticas que ajudem

a estruturar e fortalecer sua autonomia.Assim, prossegue ele,os

recursos oficiais (e mesmo algumas habilidades) so institucionalmente

derivados [da organizao estatal] e seu uso efetivo e seu impacto,

mediados por normas institucionais e regras de deciso (1988, p. 882).

Tendo esses princpios em mente, vejamos o porqu da prioridadeconferida aqui s instituies e configurao institucional do Estadonesse tipo de explicao.

III. A poltica das instituies polticas

III.1 O que so instituies?A anlise da vida poltica est ligada compreenso de vrios fatoresdiferentes: influncia das crenas, das idias e dos valores socialmentecompartilhados sobre comportamentos de indivduos e grupos (como nocaso dos estudos que destacam o papel da cultura poltica); compreenso da eficincia dos clculos estratgicos dos atores e das opor-tunidades de maximizao das preferncias individuais a partir de deter-minadas regras ou contextos institucionais (como na teoria da escolha

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racional); ou ainda identificao dos constrangimentos sociais maisamplos sobre os agentes sociais, resultado da estrutura econmica e da

estrutura de classe dela derivada (conforme a viso, muito simplificada, doque seria o marxismo).

Alm dessas chaves de interpretao, a anlise da vida poltica estcondicionada percepo da ascendncia das instituies formais, dosmarcos legais, das rotinas organizacionais, das estruturas governamentais ede seu papel ativo sobre os resultados polticos (political outcomes). O pres-suposto bsico dessa viso institucionalista um tanto simples (sem deixarde ser verdadeiro): a maioria das aes polticas de certa importnciaocorre no interior de instituies [polticas]; por isso decisivo compreen-der como agem esses aparatos e como influem no comportamento dosindivduos que atuam em seu interior (Peters, 2003, p. 219-220).

De forma resumida, o argumento central do novo institucionalismoem Cincia Poltica pode ser desdobrado em trs postulados: i) instituies e no indivduos ou classes so o elemento central da vida poltica; ii)indivduos so atores importantes, mas mais proveitoso compreenderquais so os marcos institucionais dentro dos quais eles agem, ao invs deobservar o prprios indivduos, suas motivaes, preferncias e escolhas;

portanto, iii) no apenas instituies contam na explicao, mas so aexplicao para a maior parte das ocorrncias da vida poltica.

Todavia, a prpria definio do que so instituies polmica. Htrs verses diferentes que correspondem tambm a trs maneiras dife-rentes de pensar a influncia (ou a ao determinante) das instituies naexplicao da vida social.

Instituies podem ser, por exemplo, normas e valores, incluindosistemas simblicos, esquemas cognitivos, modelos morais etc., que no sestipulam o funcionamento de organizaes,mas determinam o compor-tamento individual atravs de uma srie de categorias de percepo queguiam a prtica social dos agentes, determinam inteiramente suas prefe-rncias, interesses, objetivos, como o caso da definio do neo-institu-cionalismo clssico (March e Olsen, 1984; e March e Olsen, 1989, p.39-52)3. Instituies podem ser, por outro lado, sistemas de regras e incen-tivos (procedimentos) a partir dos quais indivduos, sempre com base emclculos estratgicos a respeito de suas convenincias, definem prefern-cias e tentam maximizar seus interesses, conforme quer o institucionalis-

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mo da escolha racional (Shepsle, 1989)4. Por fim, instituies podemdesignar simplesmente instituies formais (ou organizaes), como, por

exemplo, as instituies polticas, incluindo a procedimentos burocrti-cos, estruturas governamentais, aparelhos estatais, normas constitucionais(Ikenberry, 1988).Uma vez constitudas historicamente,elas tm impactodecisivo sobre o comportamento dos agentes inseridos no sistema polti-co (legisladores, eleitorado, grupos de interesse e de presso etc.), deter-minando resultados polticos (Krasner, 1984). Essa a definio propostapelo neo-institucionalismo histrico. nesse sentido que instituio utilizada neste ensaio.

Parte-se aqui da suspeita que instituies regras formais, normastcitas e estruturas polticas, principalmente essas ltimas importamnuma medida, contudo, a ser estipulada por meio da pesquisa histrica.

Fatores institucionais so particularmente importantes j que definemou modelam as preferncias, os objetivos e os interesses dos agentes so-ciais (e no apenas estratgias de ao). Eles distribuem desigualmenteo poder entre cada um deles (medido por suas influncias respectivassobre um determinado processo decisrio, por exemplo), estabelecendo,a partir da, uma determinada hierarquia entre os agentes sociais (cf. Hall,

1986, p. 19). Em resumo, instituies estruturam a (ao e a relao) poltica.No so, nesse sentido, apenas um contexto, um lugar ou uma paisa-gem.Ao contrrio: so as prprias instituies que devem ser inseridas nocontexto histrico-social (cf. Steinmo,Thelen e Longstreth, 1992).

III.2 O institucionalismo histrico

Em grande medida,o institucionalismo histrico continua e aprofunda oprojeto proposto por Theda Skocpol de trazer o Estado de volta cenaterica e resgatar sua funo explicativa. Como ela enfatizou, essa posturaterica e metodolgica requer que se veja o Estado como algo muitomaior que uma mera arena onde os grupos sociais apresentam suas deman-das e travam combates ou celebram compromissos polticos. Exageran-do um pouco o argumento,S na medida em que exista a formulaode objetivos independentes em relao a grupos sociais poderosos ou aconstrangimentos socioeconmicos faz sentido falar dos Estados comoatores relevantes (Skocpol, 1985, p. 8 e 9; grifo meu).

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A abordagem dos institucionalistas histricos (e essa sua maiorvantagem) bem mais politizada do que sua verso sociolgica ou a

verso baseada na teoria da escolha racional. Esquematicamente,poderamos dizer que para o institucionalismo da escolha racional insti-tuies so a regra do jogo sociale seu interesse principal saber qual ojogo e como ele jogado. J para o institucionalismo histrico institui-es so os constrangimentos institucionais que atuam ao longo do temposobre aes e escolhas polticas. Suas perguntas fundamentais so: dadoum determinado arranjo poltico, quem ganha, quem perde e por qu?Faz parte dessa abordagem, e da agenda de pesquisa dela derivada, inves-tigar mais a fundo a distribuio assimtrica dos recursos polticos (isto ,as condies que precedem o jogo propriamente dito) e meditar sobrerelaes de poder conflituosas, vendo as prprias instituies no comoelementos neutros onde o jogo poltico jogado, mas como produtosderivados da luta entre atores desiguais (Steinmo, 2001, p. 365).

Ainda conforme a verso mais exigente dessa corrente,instituiesno so apenas os elementos formais do Estado, embora tambm osincluam, evidentemente.A expresso designa, na realidade, o desenho oua configurao institucionalque define e orienta as relaes polticas entre os

aparelhos, seus ocupantes e o mundo poltico.Anlises e interpretaes devem, portanto, focalizar no instituies

especficas, mas processos causais que operam num nvel interinstitucional.Configuraes institucionais (mais do que instituies isoladas) podemexplicar tanto os prprios arranjos institucionais, quanto os produtospolticos a partir dele. Da a necessidade de pensar o todo para decifrar aparte.Trata-se de explicitar como um conjunto de instituies inter-rela-cionadas molda processos, acontecimentos,decises etc. duvidoso que ainspeo de uma instituio isolada possa determinarefeitos institucionais.Ainterao entre instituies que produz conseqncias efetivas.

Em nosso caso, o estudo do Estado brasileiro (o objeto emprico) nopode estar desligado da teia institucional da qual ele parte (o sistemapoltico) e sobre o qual ele age (o universo das elites). Como Paul Pier-son e Theda Skocpol observaram,um set, um grupo de instituies tendeem geral a se complementar e a se reforar mutuamente (Pierson eSkocpol, 2002, p. 693-721), sugesto que abre espao para pensar osDepartamentos Administrativos como fazendo parte de um mesmo

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sistema poltico e institucional que as Interventorias, os Departamentosdas Municipalidades, o Ministrio da Justia, a Presidncia da Repblica

etc., dependendo das e influindo nas suas relaes recprocas.

III.3 Tempo, lugar e contexto

No entanto, nem os mesmos interesses sociais, nem as mesmas institui-es polticas produzem, em todo o lugar, os mesmos resultados. Essasforas/aparelhos so modificadas pelas propriedades particulares de cadacontexto poltico, sendo essas propriedades herdadas da histria e dageografia. Logo, as idias de tempo e lugar so aqui decisivas.

Do mesmo modo, a compreenso do processo de interao entrevrias instituies s faz sentido se referido ao contexto social maisamplo, cuja influncia deve ser avaliada, contudo, a partir de umaperspectiva temporal. Isso significa, em resumo, que a trajetria histricadessas propriedades determina a configurao poltica e a distribuio depoder na situao presente.

Parece que h, hoje, um movimento de revalorizao da dimensohistrica dos processos polticos pela Cincia Poltica. Sem que os

grandes modelos explicativos tenham sido abandonados,ou mesmo rele-gados a um segundo plano, os estudos da rea passaram a valorizar, aolado do desenho institucional e suas conseqncias sobre os atores esuas estratgias, o desenvolvimento institucionalcom base em pesquisashistrico-comparativas. Mesmo sem assumir o desafio proposto porCharles Tilly h mais de duas dcadas, voltar a estudar big structures, largeprocesses, huge comparisons, mas focalizando apenas conjunturas crticas(momentos de transio ou de transformao de regimes polticos emodelos de acumulao, por exemplo), a abordagem histrica permitedetectar ou sugerir interaes entre seqncias causais distintas quepodem confluir num momento determinado para explicar eventos deter-minados. O mapeamento de processos histrico-sociais (process tracing) um mtodo de enfoque especialmente til para questionar a identificaoindevida entre correlao estatstica e causalidade.

Modelos muito formalizados, postulados tericos universais e (euacrescentaria) tipologias abstratas, acreditam os institucionalistas histri-cos, podem perder relaes causais mais complexas, ignorar hipteses

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vlidas ou desconsiderar importantes resultados polticos de processossociais. Da sua insistncia em olhar no para o passado, mas, como adver-

tiram Pierson e Skocpol, para processos atravs do tempo (processes overtime). Segundo essa compreenso do processo poltico, tudo depende doscontextos: a atuao e a importncia das instituies, sua influnciasobre as preferncias e as competncias dos agentes polticos e as relaesde poder entre esses ltimos e a sociedade esto sujeitas, num dadocontexto histrico, combinao especfica de muitas variveis diferentese de pesos muito desiguais entre si (Immergut, 1998, p. 19-23)5.

H trs tpicos presentes na agenda de pesquisa dos institucionalistashistricos e, em rigor, na agenda de pesquisa de qualquer estudioso doEstado, do seu aparelho e do seu poder: a questo da gneseinstitucional,a questo do desenho institucional e a questo dos efeitos institucionais daorganizao do Estado brasileiro ps-oligrquico. Esse cardpio permitereconsiderar algumas questes tradicionais e, sobretudo, algumas respostastradicionais a elas.

IV. O Estado ditatorial

A nacionalizao das estruturas de poder, ao mesmo tempo propsito eproduto da centralizao poltica no ps-1930, foi em geral interpretadapela historiografia e pela sociologia brasileiras de duas maneiras: em termostericos, como condio de possibilidade de autonomizao do Estadodiante da sociedade; em termos histricos, como a concretizao da vontadede um Presidente imperial.

Em ambos os registros, o caudilhismo, ou sua verso modernizada,o populismo autoritrio so confisses de um modo de desenvolvi-mento poltico em que o programa de superao dos poderes privados(os imperialismos estaduais) ou carece de mediaes institucionais, talcomo no fenmeno da ligao direta entre o Presidente e as elites polti-cas; ou excede em mediaes institucionais, como atestam todos osrelatos sobre o crescimento e a burocratizao do Executivo federal nesseperodo (cf. Cunha, 1963). Em quaisquer dessas explicaes o EstadoNovo que o paroxismo desse negcio todo fica assimilado apenas auma experincia relativamente bem-sucedida de desapropriao dos

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instrumentos locais e regionais de poder estruturados sob o Estadooligrquico (Draibe, 1985, p. 62).

Talvez no tenha sido enfatizado suficientemente que a transfernciade poder de um nvel a outro do sistema poltico brasileiro do regio-nal para o nacional no foi apenas uma questo de cesso de direitos oualienao de funes dos estados ao Estado. Esse processo no poderiaprescindir de arranjos formais que garantissem, ao lado da unificao domercado econmico, a unificao do mercado poltico.Explico.

Assim como o deslocamento do eixo dinmico da acumulao (daeconomia agromercantil para a industrial), ele mesmo o resultado prticoda ao efetiva de rgos de planejamento, agncias decisrias, burocra-cias pblicas e da atuao de uma elite estatal planejadora enfim, dainterveno do Estado no resultou automaticamente da lgica dosistema capitalista (seja nacional, seja internacional), a mudana de escalaem que o poder de classe e o poder de Estado passaram a ser exercidosno derivou de adaptaes paulatinas e sucessivas da estrutura de poder.Tanto assim que o problema da hierarquizao e da integrao entre ossubsistemas econmicos regionais, o problema do controle poltico sobreas elites polticas estaduais e a questo da dominao ideolgica sobre a

sociedade s foram suficientemente resolvidos graas ditadura do Esta-do Novo (Martins, 1983, p. 685). Eles exigiram portanto uma mudanade regime, uma transformao poltico-institucional, enfim.

IV.1 Gnese, desenho e efeitos institucionais

IV.1.1 Gnese institucionalA gnese institucionaldo Estado ditatorial e sua compreenso so estrat-gicas para entender o programa de construo da capacidade estatal, afas-tando assim as concepes que, com base numa histria administrativaque faz abstrao da sociedade e de seus conflitos, tende a ver a criao ea imposio de novos parmetros burocrticos apenas como o efeito demanobras adaptativas ao novo ambiente poltico; ou como correesmarginais das disfunes do desenho institucional original; ou ainda,tende a tomar tais parmetros por simples imitao de modelos externos,ou por decorrncias automticas de reformulaes das vises correntessobre a melhor forma de governar, e assim por diante.

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Pierre Bourdieu lembrou que, em se tratando do Estado e dos proces-sos de instituio do poder do Estado, no h maneira mais poderosade

romper com a viso naturalizada do desenvolvimento natural das institui-es polticas e das prticas administrativas e jurdicas estabelecidas desdesempre do que a reconstruo da gnese: ao fazer com que ressurjam osconflitos e os confrontos dos primeiros momentos e, concomitante-mente,os possveis excludos, essa perspectiva scio-gentica reatualizaa possibilidade de que houvesse sido [...] de outro modo [...] e recolocaem questo aquele modo de organizao que historicamente seconcretizou entre todos os outros (Bourdieu, 1996, p. 98).

So portanto conjunturas crticas de escolhas institucionais historicamentedeterminadas por agentes histricos determinados que permitem apreen-der as interaes polticas entre elites e instituies.Thelen e Steinmosugeriram, na mesma linha de argumentao, que cientistas polticosdeveriam estar particularmente interessados em momentos de opo e demudana institucional. Para todos os efeitos,a evoluo poltica umatalho ou um processo ramificado e o estudo dos pontos de partida depadres estabelecidos [...] so essenciais para uma compreenso maisampla da histria poltica (Thelen e Steinmo, 1992, p. 27).

IV.1.2 Desenho institucionalO desenho do sistema institucionaldos aparelhos do Estado, por sua vez,

e a imposio de uma dada configurao (a morfologia de suas partes e afisiologia desse organismo) respondem a trs ordens de elementos dife-rentes e se a abordagem indutiva, convm no estipular de antemo aprioridade de uma explicao sobre outra ou uma hierarquia rgida entreos fatores considerados.

O arranjo institucional sempre poder ser influenciado pela dinmicahistrica concreta, determinado por imperativos estruturais do sistema sociale/ou eleito intencionalmente a partir de disputas (polticas ou ideolgi-cas) em torno do melhor formato poltico para garantir, segundo seusinventores, eficincia administrao, legitimidade ao poder, estabilidadeao governo, desenvolvimento ao pas, unidade nao etc., ou muitosimplesmente, para garantir o prprio poder de mandar. Contingnciashistricas (a Poltica), exigncias sistmicas (a Economia) e prefern-cias doutrinrias dos agentes (a Ideologia) so assim responsveis, em

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graus diferentes e segundo os contextos, pela forma do Estado e pelo modode exerccio do poder de Estado.

No primeiro caso, mudanas no contexto poltico ou econmico,mais do que uma abstrata aprendizagem do sistema com seus prprioserros e acertos, restringem e definem a quantidade de aparelhos, os tiposde aparelhos, a disposio dos aparelhos e suas funes respectivas. Nosegundo caso, a tecnologia organizativa do Estado, para falar comoGran Therborn (1978),ou os procedimentos formais,a expresso queClaus Offe (1975) usa para designar os modos de operao do Estado, sodeterminados,em maior ou menor grau,de forma direta ou indireta,peladinmica social e pelas funes especficas que esse Estado tem decumprir numa sociedade de classes. No ltimo caso dessa lista, o suposto que os desenhadores de instituies tm grande liberdade para sele-cionar, por exemplo, formas de governo ou tipos de regimes polticos deacordo com suas preferncias, como a vastssima literatura sobre presi-dencialismo versus parlamentarismo, por exemplo, sugere (cf., por exem-plo, Sartori, 1994).

O comunicado radiofnico que anunciou o golpe de 10 de Novem-bro e a nfase do seu redator na inconvenincia da manuteno desse

aparelho de Estado inadequado e dispendioso e na necessidade corres-pondente de se criar um conjunto de rgos apropriados atravs dosquais [a Nao] pudesse exprimir os pronunciamentos da sua intelignciae os decretos da sua vontade, alterando assim,completamente, a estrutu-ra herdada ilustra bem como se assume uma determinada forma deresolver conflitos, sem deixar de explicar porque se pde chegar a umasituao em que as exigncias do momento histrico e as solicitaes dointeresse coletivo reclamavam a adoo de medidas que [afetassem] ospressupostos e convenes do regime,os prprios quadros institucionais,os processos e mtodos de governo, isto : tudo (Vargas, 1938, p. 25, 32e 19, respectivamente).

Nas trs verses do argumento sobre as razes do ordenamento dasestruturas governamentais (conjunturas polticas, determinaeseconmicas e predilees doutrinrias) h sugestes teis para pensar oobjeto emprico deste ensaio: o processo de construo do Estadonacional no Brasil depois de 1930.Como enfatizei no final da seo ante-rior, as condies histricas que presidiram a formao, a transformao

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e a imposio de uma determinada configurao institucional dizemrespeito, de maneira direta, tanto ao contexto, ou conjuntura, quanto,

indiretamente, ao ambiente, ou estrutura que orientou a ascenso e adecadncia de determinados modelos de acumulao.

Assim, conseqncias no previstas de conflitos polticos, tanto quan-to o sistema capitalista, agem para definir uma dada configurao insti-tucional. O que significa, enfim, que mudanas expressivas no contextopoltico, conflitos entre foras sociais diferentes, redefinio de objetivose estratgias de agentes e a necessidade de impor uma nova geografia aosgrupos da oligarquia foraram um novo marco institucional cujo dese-nho teve de serfuncional(ou ao menos no pode ser disfuncional) paraa economia, isto , para a (re)definio da posio das classes e fraesna estrutura social, ao mesmo tempo em que teve de serinstrumentalparaas finalidades polticas a que se propunha: transferir poder poltico einfluncia poltica de uma faco da elite a outra. Aqui as escolhasvoluntrias dos agentes estatais cujo grau de liberdade varia conformeas condies polticas, o poder efetivo que renem e o prestgiointelectual que suas solues desfrutam no podem ser desprezadasem nome da lgica abstrata do sistema (as exigncias do modo de

produo capitalista etc.).Essas escolhas, cuja liberdade est mais sugerida pela palavra do que

pela coisa em si, esto, por sua vez, condicionadas pelas ideologias tericas(no caso, recobertas por suas respectivas doutrinas constitucionais:antiliberalismo, autoritarismo, corporativismo etc.) e pelas estratgiasprticas que visam dar a si ou ao seu grupo uma posio vantajosa nojogo poltico6. Opes institucionais so, assim, tanto o efeito da ideolo-gia poltica predominante, j que seria insensato imaginar que a sentenade Francisco Campos para as decises polticas uma sala de parla-mento tem hoje a mesma importncia que uma sala de museu(Campos, 1940,p. 28) pudesse ser pronunciada e acatada fora do pero-do de ascenso dos chamados totalitarismos; quanto o resultado planeja-do da elite poltica dominante para garantir aos seus protagonistas, ou sfaces que eles representam, poder, mesmo que essa inteno apareacomo a realizao metafsica de uma lei da natureza:O Estado marchapara a legislao pelo Executivo como o Sol para a constelao deHrcules (Campos, 1940, p. 101).

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IV.1.2 Efeitos institucionaisO problema dos efeitos institucionais entendidos aqui como os impactos

concretos que as interaes entre as instituies polticas provocam nosprocessos polticos, incluindo toda sorte de resultados: a modelagem deinteresses, a interao com valores, a definio comportamentos, a hierar-quizao entre os centros de poder burocrticos, a disposio dos dife-rentes grupos por eles e a prpria transformao do perfil dos indivduosa engajados diferente desses dois primeiros (a gnesee o desenho) umavez que, nesse caso, no so as prprias instituies que esto em jogo,mas o que elas fazem (ou como elas agem).

Claro est que arranjos institucionais no so nem meros reflexos deconflitos entre foras sociais, nem a causa dos conflitos sociais. Elespodem ser ou o objeto de disputa, ou o lugarda disputa, sendo freqente-mente, num regime ditatorial, ambos. De toda forma, nem um nem outroso indiferentes dinmica institucional, mas convm no tomar, naexplicao, o efeito pela causa.

Configuraes institucionais especficas no surgem simplesmente, sedesenvolvem e se estabelecem para resolver determinados problemaspostos pela clarividncia dos seus criadores ou so impostas pelas exign-

cias abstratas da dinmica social. Podem at faz-lo, mas abordagensfuncionalistas so, no mximo, uma hiptese entre outras para justificar aexistncia, decifrar o perfil e descrever o propsito de uma instituio,mesmo porque h toda sorte de efeitos no antecipados que a organizaoinstitucional pode produzir (Pierson e Skocpol, 2002). Sua influncia,impacto ou ao a salincia institucional na definio de A. Giddens(1974) depende sempre dos contextos histricos e da dinmica poltica.

Concluses

A construo do problema terico e a construo da resposta ao proble-ma aproximaram, muito mais pelo assunto que pelo enfoque, minhaexplicao do neo-institucionalismo histrico. Pareceu-me mais efetivoabordar esses trs temas a mudana institucional, o desenho institucionale osefeitos institucionais dos dois primeiros a partir de trs proposies que setornaram, curiosamente, propriedade dessa teoria medida que foram

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explicitamente defendidas por ela: i) instituies so centrais na vidapoltica, e isso deve ser entendido de duas maneiras:teoricamente, insti-

tuies so uma varivel explicativa (entre outras) dos processos polticos;empiricamente, instituies no so apenas caixas vazias onde confli-tos polticos ocorrem, mas so elas mesmas objeto de disputa poltica; ii)problemas polticos devem ser pensados por induo (a partir da Histria)e no por deduo (em funo de teorias sociais muito gerais ou grandesmodelos sociolgicos); e iii) transformaes de padres institucionaisdevem sempre ser explicadas a partir de uma perspectiva multicausal eno por variveis independentes (Steinmo, 2001).

Essa viso institucionalista foi forjada para contrapor-se a dois tipos deexplicaes. Uma que insistia no carter personalista do regime e/ou dogoverno, onde a ordem poltica, exagerando, surgia como produto dosdesgnios do Presidente imperial. Outra que ressaltava a modernizao ea racionalizao que o processo de remodelamento da administraopblica (que teve como alfa e mega a criao do DASP em 1938) teriaimposto mquina estatal. Afirmou-se a importncia de uma ordempoltico-administrativa e o papel eminentemente poltico dos mecanis-mos institucionais do Estado Novo.

Deslocando o foco dessa problemtica mais emprica (como estava organi-zado politicamente o regime;como funcionava burocraticamente o Estadoetc.) para uma problemtica mais histrica quais foram as precondies paraa concentrao territorial do poder (Mann) e como esse processo concor-ria no apenas para a unificao dos subsistemas regionais, mas como elerepercutia na diviso do poder entre os grupos da oligarquia (no enquadra-mento dos imperialismos estaduais, como se dizia) possvel tematizaros vrios ramos e reparties do Estado, o novo cdigo administrativo, apersonalizao do poder de Estado,a burocratizao das rotinas administra-tivas, a discriminao das faces da elite pelos nveis do governo etc. comoum captulo, o captulo propriamente poltico, do processo de construo doEstado nacional no Brasil (State-building).

Essa problemtica histrica deve ser formulada, contudo,dentro de oua partir de uma problemtica terica diferente da usual i.e., aquela quedefende,para compreender esse perodo, as idias de Estado de compro-misso entre as fraes da classe dominante e seu efeito (lgico e histri-co), a autonomia relativa do Estado capitalista. O caso do Estado Novo

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ganha em interesse e em capacidade explicativa se pensado dentro daproblemtica weberiana da organizao poltico-burocrtica do Estado e

da sua capacidade de exercer o poder sobre um determinado territrio, oque de resto Francisco Campos intuiu quando clamou pela necessidade eurgncia de articular o espao nacional e impor o poderpresidencial.

A construo e o incremento da capacidade estatal (Skocpol) seupapel enquanto ator e fator explicativo passa justamente pelas reformaspolticas implementadas pelo Estado Novo. Esse uma forma de dizerque o autoritarismo que ir portanto presidir os processos deconstruo institucional do (poder de) Estado no Brasil na primeirametade do sculo XX.

Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Professor de Cincia Poltica na Universidade Federal de Paran (UFPR); editor da Revistade Sociologia e Poltica (www.scielo.br/rsocp) e um dos coordenadores do Ncleo de Pesquisaem Sociologia Poltica Brasileira (NUSP) da UFPR.

1 Lembro aqui os aparelhos propriamente ideolgicos (o Departamento de Imprensa e Propa-ganda (DIP) e os vrios Departamentos Estaduais de Imprensa e Propaganda, por exemplo);os aparelhos sociais e as instituies especficas destinadas a controlar/integrar as classes popu-

lares urbanas (o Ministrio do Trabalho,a legislao social, o sindicato oficial); e as instituieseconmicas (os conselhos governamentais de poltica industrial e comercial, de comrcioexterior, de mobilizao econmica etc.).

2 Julgo mais prudente, a fim de evitar a personificao dos coletivos, precisar esse ponto:sempre onde se v Estado e seus sucedneos, leia-se os agentes estatais historicamente deter-minados. Para a advertncia, confira Bourdieu, Christin e Will, 2000,p. 3.

3 Hall e Taylor chamam essa posio de neo-institucionalismo sociolgico (2003).

4 Uma aplicao bem anterior da idia pode ser lida em Ferejohn e Fiorina, 1975.

5 Para uma atualizao do argumento, veja Tilly e Goodin,2006,p. 3-32.

6 Sobre o carter politicamente til da evoluo/transformao institucional, ver Rothstein,1992, p. 57-89.

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