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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Rigolin, Ivan BarbosaComentrios ao regime nico dos servidores

pblicos civis / Ivan Barbosa Rigolin. 7. ed. rev. eatual. So Paulo : Saraiva, 2012.

1. Brasil - Servidores pblicos - Leis e legislaoI. Ttulo.

11-04244 CDU-35.08 (81) (094.56)

ndices para catlogo sistemtico:1. Brasil : Leis comentadas : Servidores pblicos civis :

Regime jurdico : Direito administrativo35.08 (81) (094.56)

2. Leis comentadas : Servidores pblicos civis :Regime jurdico : Brasil : Direito administrativo

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Data de fechamento da edio: 10-4-2012

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100.393.007.001

AJohannes Brahms

Homenagem pstuma

ao carssimo Moacyr de Arajo Nunes,na alta instncia onde se encontra.

Agradecimentos

ao carssimo Mauro Roberto Gomes de Mattos,

permanente inspirao neste assunto.

INDICADOR GERAL

Abreviaturas e siglas

Nota 7 a edio

Nota 6 a edio

ndice sistemtico da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990

Introduo e explicaes

Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990

Referncias bibliogrficas

ABREVIATURAS E SIGLAS

ac. acrdo

ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

ADIn Ao Direta de Inconstitucionalidade

art(s). artigo(s)

cf. conforme

CF Constituio Federal

cit. citado(a)

CLPS Consolidao das Leis da Previdncia Social

CLT Consolidao das Leis do Trabalho

CPC Cdigo de Processo Civil

DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico

Dec. Decreto

DF Distrito Federal

DJU Dirio da Justia da Unio

DOU Dirio Oficial da Unio

DRH Departamento de Recursos Humanos

ed. edio

FAS Funes de Assessoramento Superior

FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio

inc. inciso

INPS Instituto Nacional de Previdncia Social

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

L. Lei

LOPS Lei Orgnica da Previdncia Social

LOSS Lei Orgnica da Seguridade Social

MP Ministrio Pblico

MS Mandado de Segurana

n. nmero

ON Orientao Normativa

p. pgina

p. ex. por exemplo

proc. processo

RJTJSP Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo

RO Recurso Ordinrio

RTJ Revista Trimestral de Jurisprudncia

SAF Secretaria da Administrao Federal

STF Supremo Tribunal Federal

STJ Superior Tribunal de Justia

SUS Sistema nico de Sade

tb. tambm

TCE-SP Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

TCU Tribunal de Contas da Unio

TJSP Tribunal de Justia de So Paulo

TRT Tribunal Regional do Trabalho

v. volume

v. vide

NOTA 7 a EDIO

Esta 7 a edio nem de longe contempla o volume de alteraes que a L. 8.112 sofreu da 5 a

para a 6 a , e at por esse motivo julgamos indispensvel manter a nota anterior 6 a edio,que contm um vasto nmero de informaes a dar conta da evoluo, naquele passo, doestatuto dos servidores federais. Extirp-la desta edio privaria o leitor de explicaes sobreo estado atual da matria, que podem fazer falta.

Apascentou-se a fria mudancista que assomou o legislador federal nos ltimos anosquanto ao texto da L. 8.112, devendo ter-lhe parecido prefervel parar para pensar sobre osefeitos das ltimas alteraes a prosseguir modificando o texto, convulsionadssimo desde suaorigem em 1990. Acertada ideia.

Apenas duas novas leis incidiram sobre o texto da L. 8.112 para modific-lo: a primeira a Lei n. 12.269, de 21 de junho de 2010, que alterou os arts. 83, 96-A e 103 daquela lei; e asegunda a Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, em vigor a partir de 18 de maio de2012, 180 dias aps sua publicao, que modifica o art. 116 da L. 8.112 e acrescenta o art.126-A L. 8.112.

Outra, a Lei n. 12.300, de 28 de julho de 2010, que alterou o plano de carreira dosservidores do Senado Federal, em alguns artigos informa que se aplicam dispositivos e regrasda L. 8.112 s regras desse novo plano de carreira, sem entretanto modificar o estatuto dosservidores federais como dificilmente se imaginaria possvel, uma vez que se trata de leipara uma das cmaras do Congresso, sendo o Legislativo um Poder incompetente para propormodificaes ao estatuto.

Alm disso, e apenas para noticiar sobre matria correlata em panorama de to escassasnovidades, o Decreto n. 6.593, de 2 de outubro de 2008 que poderia ter sido referido j naedio anterior mas que no o foi porque isso escapa ao escopo geral da obra, que se recusa adescer ao mutabilssimo plano dos decretos e dos regulamentos , regulamenta o art. 11 da L.8.112, sobre iseno de taxa de inscrio em concursos pblicos do Executivo.

No mais, acresceram-se alguns novos comentrios aos j existentes sobre certos artigos dalei estatutria, alm de esparsas aluses jurisprudenciais, quer por novidadeiras, quer porpertinentes como adendo aos comentrios.

Mantm-se, de resto, a orientao dada desde a edio inaugural, de no pretender rechearos comentrios de jurisprudncia. Se ao tempo da primeira edio era proveitosa a coleo de

julgados, a cada ano que de l passou at hoje, essa insero tornou-se progressiva einvariavelmente menos importante, em face dos estupendos programas informatizados que osTribunais brasileiros disponibilizaram e continuamente aperfeioam nos seus stios nainternet.

Ainda que merecidamente se elogiem os compndios jurisprudenciais que existam, o fato que nos dias que correm vm se transformando em objetos de arqueologia jurdica, a ocupargrandes espaos em estantes de escritrios e de reparties, todos cada vez mais carentes deespao.

E j hoje em dia ningum em s conscincia se pode recusar a trabalhar de modo correntee diuturno com os arquivos infinitos das redes de informtica, que fornecem mais informaoem curtssimo tempo do que jamais algum do passado ousaria imaginar em sistema algum. Ea jurisprudncia, sobre todo e qualquer tema que se possa discutir em juzo, se inclui porexcelncia naquelas matrias de amplo e democrtico acesso.

Da no insistirmos em carregar o texto com julgados, seno excepcionalmente pelaeventual e tpica relevncia. O comentrio pessoal sempre nos pareceu constituir o objeto daprimeira e mais essencial ateno sabendo-se quanto o prprio Judicirio dele semprenecessita neste modesto estudo.

O Autor

(fevereiro de 2012)

NOTA 6 a EDIO

Esta 6 a edio surge em muito menos tempo que aquele entre a quarta e a quinta porque,inquestionavelmente, existe muito menos matria a atualizar, a partir de 2006 at estemomento, do que existiu nos doze anos anteriores a 2006. Nada semelhante quele insanotrabalho teve ensejo desta feita, mas apenas algumas questes bastante tpicas e muito bemlocalizadas mereceram comentrio, e por vezes correo.

Contam-se, desse modo, alteraes aos comentrios:

a) sobre a medida liminar, que na edio anterior (Nota 5 a edio e Introduo eexplicaes) dissemos ter sido concedida em 2001 contra o art. 39, caput, da Constituio,na ADIn n. 2.135-4, procedendo-se correo do texto, visto que ela somente foi deferida em2007, entretanto com aquela mesma redao anunciada em 2001. Esta nota j contm ainformao atualizada;

b) ao art. 1 o da L. 8.112, na parte relativa ao regime jurdico dos servidores dasautarquias fiscalizadoras de exerccio profissional, como os Conselhos e as Ordens, ante acopiosa jurisprudncia existente sobre o tema;

c) ao art. 60-B, alterado pela Lei n. 11.490, de 20-6-2007, resultante da converso daMedida Provisria n. 341, de 29-12-2006;

d) ao art. 156 e ao art. 164, 2 o , ambos da L. 8.112, em face da recente Smula n. 343, doSTJ, sobre a necessidade de ser constitudo advogado, regularmente inscrito na OAB, paradefender indiciado em processo administrativo disciplinar;

e) aos arts. 76-A, 92 e 98, todos da L. 8.112, ante a converso da Medida Provisria n.359, de 16-3-2007, na Lei n. 11.501, de 11-7-2007;

f) aos arts. 20, 1 o ; 41, 5 o ; 60-C, caput, e pargrafo nico; 60-D, caput, e 1 o e 2 o ;117, inc. X, e pargrafo nico, com incs. I e II, tudo em face da Lei n. 11.784, de 22-9-2008,resultado da converso da Medida Provisria n. 431, de 14-5-2008, cuja validade foraprorrogada por 60 dias graas ao Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional n. 34, de3-7-2008;

g) aos arts. 81, 83, 96-A, 102, 188, 190, 203, 204, 206-A e 222, todos da L. 8.112,alterados ou includos pela Lei n. 11.907, de 2-2-2009, resultante da converso da MedidaProvisria n. 441, de 29-8-2008.

Observa-se, com bastante alegria, que, ao que parece, a 5 a edio produziu efeito junto ao

Executivo federal, que pela Medida Provisria n. 431, de 14-5-2008, alterou no menos quetrs pontos da L. 8.112, todos explicitados nos comentrios, na forma exata comorecomendado ou indicado naquela edio desta obra. No se pode atribuir o fato coincidncia, mas conscincia do Executivo da Unio, que aqui somente se pode enaltecer.

Mas um fato curioso, e lastimvel a todos os ttulos, ocorreu nesse nterim. A antigaMedida Provisria n. 431 havia produzido, em verdade, quatro alteraes, conformereclamramos na 5 a edio, sendo a mais importante, sem dvida, o caput do art. 20, que,constitucionalizando a matria na lei, passara de dois para trs anos o perodo de estgioprobatrio necessrio estabilizao do servidor concursado. Qual no foi a surpresa,entretanto, quando, ao deparar com a Lei n. 11.784/2008, observou-se que aquela alterao aocaput (dois para trs anos de estgio) no foi mantida pela nova lei, permanecendo, portanto,a anacrnica e inexplicvel redao antiga da L. 8.112!

O retrocesso, aps quatro meses de atualizao constitucional, foi espantoso, portecnicamente degradante, sinalizando que nosso pas ainda tem muito a evoluir e falamosespecificamente do Congresso Nacional, culpado pelo extraordinrio desservio jurdico queprestou nao. O Executivo fizera sua parte, e o Legislativo destruiu seu servio. Este nosso pas.

No mais, enriqueceram-se os comentrios a alguns outros artigos da L. 8.112, tanto comacrscimo de referncias doutrinrias quanto com inseres jurisprudenciais, sempreproveitosas na prtica.

Tais aluses jurisprudncia, entretanto, so muitas vezes apenas referenciais, e, emgeral, no contm a transcrio de longos excertos, uma vez que a pesquisa jurisprudencial setornou, graas informatizao dos imensos arquivos nos sites dos tribunais, mantidos epermanentemente atualizados na rede mundial de informtica, cmoda ao extremo, como algojamais antes imaginvel. No h por que alongar a obra, assim sendo, com transcries dedecises que se tornaram acessveis a todo o pblico sem nenhuma dificuldade.

Permanecem vlidas as observaes restantes, constantes da nota edio anterior, asquais, por isso, refletindo um lapso da histria do funcionalismo que aparentemente nomudar to logo, aqui se mantm.

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Referiu-se na edio anterior antiga esperana da categoria jurdica, a esta alturaabandonada em definitivo, de que o Executivo e o Legislativo simplesmente passassem a

Constituio Federal para a Lei n. 8.112 e apenas isso: que apenas constitucionalizassemo estatuto dos servidores federais.

Mudou-se a Constituio diversas vezes, e trituraram-se e pulverizaram-se importantespartes da Lei n. 8.112, porm os sucessivos governos federais disso fingem no se dar conta.A questo, assim devem entender, no com eles.

Quanto a este ltimo ponto, a impresso que resta para a vergastada, aturdida edesesperanada classe dos servidores pblicos federais, submetida crescentemente aosltimos testes da resistncia humana, a de que nada tem ensejado to desabrido desprezo,por parte dos governos federais que se sucedem, quanto a categoria dos seus agentesprofissionais.

Ainda que nos ltimos anos parea ter diminudo o holocausto dos servidores federais, ofato que ainda se sentem os efeitos de uma srie infindvel de desprestigiamentos,relegaes, postergaes, imobilismos e entraves ao desenvolvimento, como jamais sepresenciou ao longo da histria, em detrimento direto aos servidores federais; o que toda acategoria experimenta j h mais de dcada. A dignidade da profisso pblica experimentacrudelssimas redues, e as mais drsticas provaes de todo gnero.

So, com efeito, planos de carreira que constam de leis belssimas mas que jamais soimpulsionados nem mesmo quando acionado o Poder Judicirio! So reajustes e revisesremuneratrias que, mesmo tornadas obrigatrias pela Constituio, no so cumpridas, ou oso de modo que beira o cinismo das autoridades; so alteraes na lei estatutria semprepara retirar direitos, cortar vantagens, subtrair conquistas, vilipendiar tradies.

So, no mais, regras constitucionais garantidoras de outros direitos laborais, mas cujocumprimento ningum garante... uma vez que bem delineado o inferno institucional ematerial, pois no que o servidor federal experimenta neste momento, em especial,cruciante, e tanto mais grave para toda a categoria dos servidores pblicos na medida em queo exemplo federal sempre se irradia para o plano estadual e muitas vezes tambm para omunicipal, alastrando, neste presente exemplo, o estrago.

Quando a tudo isso se somam as ltimas orientaes da Constituio Federal, tantorespeitantes ao regime jurdico quanto, e principalmente, ao previdencirio, iniciadas em1998 (e que, ao que se noticia, ainda no cessaram), ento fcil se torna ver que este presente o pior momento institucional da histria do funcionalismo pblico brasileiro ao longo detoda a histria de nosso pas.

Nunca existiu pior momento para algum ingressar no servio pblico, e, reciprocamente,

quando se presenciou a corrida tresloucada e desvairada pela aposentadoria por quem podiade algum modo se aposentar aps as recentes emendas constitucionais privando os serviospblicos em todos os Poderes de foras importantssimas de trabalho, muita vez at hoje norepostas , parece que nunca houve melhor instante para dele se sair.

Quem, aps ler a Emenda Constitucional n. 20, promulgada em dezembro de 1998,observou que j detinha condio de se aposentar pela regra constitucional anterior deveestar, provavelmente at o dia de hoje, agradecendo as potestades celestiais por semelhantegraa.

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Fenmeno sumamente interessante ocorreu com respeito L. 8.112 em 2007, oriundo doano de 2001.

Advinda ao universo das leis em 1990 como o regime jurdico nico do servidor federal,aquele anunciado na Constituio de 1988, art. 39, como obrigatrio a partir de abril de 1990para reger o pessoal do servio pblico de cada ente integrante da Federao do modo comocada qual desses entes para o seu mbito legislasse, o rju entretanto logo passou, na histria, aconfigurar espinho na garganta do governo federal, que a ele, e correlata estabilidadeconstitucional que o servidor adquiria no servio pblico, atribua a qualidade de ser uma dascausas principais da pouca eficincia do servio pblico, responsvel tambm pelotradicionalmente decantado imobilismo do servio pblico, que a ningum servia.

Conseguiu o Executivo assim, apenas em 1998 e aps batalha das mais rduas e cruentasj travadas no Congresso Nacional, fazer aprovar sua originria proposta de emendaconstitucional como Emenda n. 19, que foi promulgada em 4 de junho de 1998. Por seuintermdio, o novo art. 39, que conteve, simplesmente exclua qualquer meno ao regimenico do servidor pblico, exatamente quando toda a Nao j se habituara ideia daunicidade necessria do regime laboral do servidor pblico, e j a ela adaptara sua legislaocom razovel adequao e propriedade.

Conseguiu assim o Executivo naquele momento o que desejava havia anos, isto , eliminara obrigao de que o regime jurdico do servidor fosse um s, a regra constitucional passandoa permitir, desse modo, que se voltasse quanto a isso ao direito anterior, em que conviviampara o pessoal do servio pblico no apenas dois mas verdadeiramente trs regimesjurdicos: o estatutrio, o da CLT e um terceiro, de ndole administrativa, para temporrios outcnicos especialistas, baseado em lei local autorizada pelo art. 106 da, assim chamada,Constituio de 1969.

Passou a ser lcito ento ao ente pblico, com a EC n. 19/98, a um s tempo, criar cargosestatutrios, criar empregos pela CLT e criar funes pelo terceiro regime, e admitir, por cadaregime, servidores pblicos, concomitantemente e em absoluta harmonia institucional.

Tudo corria placidamente sob a nova regra do regime no mais obrigatoriamente nico volta ao passado essa que de resto tanto agradou a setores modernistas dos estudiosos, dasautoridades e dos prprios servidores, quanto desagradou aos setores conservadores, quelaaltura em minoria quando ex abrupto o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, em 8 denovembro de 2001, dentre tantas requeridas, pelo voto de trs Ministros pareceu deferir umanica medida liminar na ADIn n. 2.135-4, movida logo aps a promulgao da EC n. 19 peloPartido dos Trabalhadores, pela qual simplesmente suspendia a execuo do novo art. 39 daCarta, dada pela EC n. 19/98, e, em face da existente legislao regedora desse fenmenolegislativo, manteve em vigor, restaurando-a, a antiga redao do artigo que instituiu o regimenico.

Dissramos na edio anterior, de 2007, que a medida liminar fora deferida, porm nosequivocamos ante uma leitura apressada do extrato do andamento, e disso aqui nospenitenciamos junto ao leitor. Aquela sesso de julgamento, de 8-11-2001, fora, em verdade,apenas suspensa por pedido de vista de um Ministro, com alguns votos j proferidos, todossuspendendo a eficcia do novo caput do art. 39 da Carta (com a redao dada pela EC n.19/98), e nada alm disso. O julgamento, naquele momento, fora, portanto, suspenso, e foiapenas aps a longa tramitao, que se seguiu at 2007, que o STF concluiu o julgamento dopedido de liminar.

E a liminar foi deferida apenas em 2-8-2007, no mesmo exato sentido dos votos proferidosem 2001, que por sua vez acompanharam o voto do relator originrio, o Min. Nri da Silveira,tudo para suspender a eficcia do novo caput do art. 39, restaurando com isso a vigncia docaput originrio, de 1988, enquanto no apreciado o mrito da ADIn.

Restaurou assim o STF, em 2007, enquanto no julga o mrito daquela ao, aobrigatoriedade de que o regime jurdico nico do servidor pblico brasileiro seja um s, ouao menos que algum dia seja nico, quando se extinguirem os postos de trabalho do regimeno escolhido como nico, ocupados por servidores estveis. Exatamente como ocorreu em1988, com a promulgao da Constituio-cidad.

Em resumo: de outubro de 1988, ou, se se quiser, de abril de 1990 (Constituio de 1988,redao originria, e o prazo dado para a adaptao dos entes pblicos s suas regras, dentreas quais a do rju), at 4-6-1998 (EC n. 19, que excluiu a obrigatria unicidade do regime), o

rju foi obrigatrio; a partir da EC n. 19 deixou de ser obrigatoriamente nico, admitindo-senovamente o convvio dos demais regimes; a partir de 2-8-2007 voltou baila aobrigatoriedade de unicidade do regime jurdico do servidor pblico, ou seja, restaurou-secomo obrigatrio o regime jurdico nico.

O regime jurdico do servidor pblico, assim, que no era obrigatoriamente nico antes daCarta de 1988, com a edio desta foi obrigatoriamente nico, deixou de serobrigatoriamente nico e voltou a ser obrigatoriamente nico como o at os dias dehoje, e como o ser enquanto o STF no decidir, eventualmente, de modo diverso, no julgar omrito da ADIn n. 2.135-4. Se aquela ao for improvida quanto a esse ponto, portanto, o rjuser o instituto que foi, deixou de ser, foi outra vez e deixou de ser outra vez. Noticia-se,entretanto, e intensamente, que o STF decidir conforme a liminar deferida em 2007, ou aomenos que essa a sua tendncia. Aguardemos.

Mesmo aps a liminar ter sido deferida em 2007, parece que relativamente poucosprofissionais atentaram para a liminar proferida pelo STF, restaurando por ora aobrigatoriedade do rju. Outros, que a conheceram desde logo, nunca pareceram nem parecemmuito preocupados em cumpri-la, talvez desacreditando que essa dana institucional sobretema to grave seja para levar a srio. Pouco se comenta sobre o fato.

Devido ao pouco tempo passado, tambm no se registra nenhuma atuao muito rigorosados Tribunais de Contas para v-la executada. A ntida impresso que poucos dos queconhecem a deciso, mesmo aps 2007, acreditam no que veem. Seja como for, tal qual afnix ressurgida das prprias cinzas, ou como Lzaro insepulto, eis de volta cena o rju, e aoconcerto das instituies jurdicas brasileiras. So os meandros, por vezes inacreditveis, queo direito percorre.

E ante tudo aquilo este modesto trabalho, que se impunha redenominar para algo como oscomentrios ao estatuto dos servidores federais, precisou manter seu ttulo de origem. Porfora de medida liminar...

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Algumas leis alteraram, desde a anterior edio de 1995, a Lei n. 8.112, dentre as quaismuito especialmente ressalta a Lei n. 9.527, de 10 de dezembro de 1997, que no apenasrevolveu toda a matria anterior da lei como, pelo art. 13, determinou mesmo a suaconsolidao e republicao. Uma coisa, portanto, foi a Lei n. 8.112 antes da Lei n. 9.527/97,e outra depois do seu advento, com a consolidada redao que lhe imprimiu. Os dispositivosmodificados pela Lei n. 9.527/97, tantos que so, como seria de esperar, tm qualidade

varivel da melhor pior, como se comenta.

Alm dessa citada lei, tambm outras incidiram sobre o texto da Lei n. 8.112, como a Lein. 9.624, de 2 de abril de 1998; a Lei n. 9.783, de 28 de janeiro de 1999; a Lei n. 10.470, de25 de junho de 2002; a Lei n. 10.667, de 14 de maio de 2003; a Lei n. 11.094, de 13 de janeirode 2005; a Lei n. 11.302, de 10 de maio de 2006; a Lei n. 11.314, de 3 de julho de 2006; e aLei n. 11.355, de 19 de outubro de 2006; todas as quais em maior ou em menor grau deramnova feio a partes da Lei n. 8.112.

A ltima lei incidente sobre a L. 8.112 foi, como se viu, a Lei n. 11.784, de 22-9-2008(provinda da MP n. 431/2008), e a penltima foi a Lei n. 11.501, de 11-7-2007 (resultante daconverso da MP n. 359/2007), e no seu teor alterou os arts. 76-A, 92 e 98, todos da lei doregime nico federal.

Mas tambm incide ainda hoje sobre a Lei n. 8.112, sem previso de converso em lei, aMedida Provisria n. 2.225, de 4 de setembro de 2001, uma daquelas que restaramencravadas no Congresso quando da promulgao da EC n. 32, de 11 de setembro de 2001, eque l ainda permanecem sem ter sido votadas, e por l ficaro por tempo indefinidoproduzindo seus fantasmagricos efeitos enquanto no varridas em definitivo do ordenamentojurdico, como nefastas molstias que sempre foram da primeira ltima at o dia de hoje.

Indicam-se ocasionalmente alguns regulamentos tpicos de alguns artigos da Lei n. 8.112,com todo o temor possvel de desatualidade, dada a essencial transitoriedade dosregulamentos, que se alteram ao sabor da brisa e, muita vez, de puros impulsos da autoridade,movida pelas mais casusticas e nfimas necessidades.

Tambm ainda se mencionam no texto algumas orientaes normativas da AdministraoFederal, tema que parece ter passado da moda que desfrutou nos primrdios da Lei n. 8.112,em que tudo era inusitado, quando no inslito, em qualquer caso a exigir esclarecimento eorientao oficial. A simples drstica reduo na edio daquelas ONs, entretanto, constituisem dvida outra demonstrao do pouco apreo que o tema do servidor pblico oferece autoridade federal, na verificvel medida em que no procura orientar sobre o que nointeressa.

Por essa razo de desatualidade em todos os sentidos no mais se publica o texto dasorientaes normativas, at para que esse texto no d a falsa impresso como no ocorriano passado de que tem alguma utilidade nos dias que correm, quando se a sabe escassa, eapenas para o Executivo.

Alguma jurisprudncia superior especfica, daquela vasta j existente aps quinze anos de

vigncia da Lei n. 8.112, tambm trazida baila, como achega sempre til ao prtico dodireito e da administrao de pessoal, atento antes ao que os tribunais dizem ser o direito queao que unilateralmente, por mais fundado que esteja, imagina. Concorreram para isso algumasobras da doutrina, inexistentes quando da anterior edio, que ao longo do texto esto citadas.

Nesta edio, tanto quanto nas anteriores, entretanto, jamais foi nosso escopo coligirjurisprudncia, como ocorre no admirvel trabalho de Mauro Roberto Gomes de Mattos, A Lein. 8.112/90 interpretada e comentada [1], que, alm dos pertinentes e apropriadoscomentrios ao texto da Lei n. 8.112, constitui um roteiro jurisprudencial insubstituvel.

No mais, e nada obstante os dezoito anos que separam esta edio da primeira, de 1992,muitos comentrios foram mantidos sem qualquer alterao, ante a inalterao do direito e daexpectativa que se tinha quanto aplicao da lei.

O que mais se lamenta no entanto, e em maior profundidade, o fato de que as alteraesconstitucionais havidas sobretudo a partir de 1998 com a Emenda n. 19, essas sim relevantescomo nada mais, essenciais como o cerne primeiro de todo o direito e de toda a ordeminstitucional, essas que mudam e remudam o mundo, as mesmas que conformam a sociedade,simplesmente no tenham sido vertidas para a Lei n. 8.112, numa omisso a um s tempoignominiosa e imperdovel, a revelar quo desprezvel se afigura o servidor pblico aosolhos da autoridade federal e o pssimo exemplo se dissemina nos Estados, no DistritoFederal e nos Municpios, e, houvera outro ente federado, tambm ali.

Essa, a indiferena do legislador federal Constituio na lei do seu servidor, a principalrazo de tanta demora para se produzir esta edio, para a qual se espera entretanto o mesmobeneplcito, que mereceram as anteriores, do qualificado pblico a que se destina.

O Autor

(dezembro de 2009)

NDICE SISTEMTICO DA LEI N. 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE1990

Ttulo ICAPTULO NICO Das disposies preliminares

Art. 1 o

Art. 2 o

Art. 3 o

Art. 4 o

Ttulo IIDO PROVIMENTO, VACNCIA, REMOO, REDISTRIBUIO E

SUBSTITUIO

CAPTULO I Do provimento

Seo I Disposies geraisArt. 5 o

Art. 6 o

Art. 7 o

Art. 8 o

Seo II Da nomeaoArt. 9 o

Art. 10Seo III Do concurso pblico

Art. 11Art. 12

Seo IV Da posse e do exerccioArt. 13Art. 14Art. 15Art. 16Art. 17Art. 18Art. 19Art. 20

Seo V Da estabilidadeArt. 21Art. 22

Seo VI Da transfernciaArt. 23 (Revogado pela Lei n. 9.527, de 10-12-1997)

Seo VII Da readaptaoArt. 24

Seo VIII Da reversoArt. 25Art. 26 (Revogado pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 4-9-2001)Art. 27

Seo IX Da reintegraoArt. 28

Seo X Da reconduoArt. 29

Seo XI Da disponibilidade e do aproveitamentoArt. 30Art. 31Art. 32

CAPTULO II Da vacnciaArt. 33Art. 34Art. 35

CAPTULO III Da remoo e da redistribuio

Seo I Da remooArt. 36

Seo II Da redistribuioArt. 37

CAPTULO IV Da substituioArt. 38Art. 39

Ttulo IIIDOS DIREITOS E VANTAGENS

CAPTULO I Do vencimento e da remuneraoArt. 40Art. 41Art. 42Art. 43 (Revogado pela Lei n. 9.624, de 2-4-1998)Art. 44Art. 45Art. 46Art. 47Art. 48

CAPTULO II Das vantagensArt. 49Art. 50

Seo I Das indenizaesArt. 51Art. 52

Subseo I Da ajuda de custoArt. 53Art. 54Art. 55Art. 56Art. 57

Subseo II Das diriasArt. 58Art. 59

Subseo III Da indenizao de transporteArt. 60

Subseo IV Do auxlio-moradiaArt. 60-AArt. 60-BArt. 60-CArt. 60-DArt. 60-E

Seo II Das gratificaes e adicionaisArt. 61

Subseo I Da retribuio pelo exerccio de funo de direo , chefia eassessoramento

Art. 62Art. 62-A

Subseo II Da gratificao natalinaArt. 63Art. 64Art. 65Art. 66

Subseo III Do adicional por tempo de servioArt. 67 (Revogado pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 4-9-2001)

Subseo IV Dos adicionais de insalubridade, periculosidade ou atividades penosasArt. 68Art. 69Art. 70Art. 71Art. 72

Subseo V Do adicional por servio extraordinrioArt. 73Art. 74

Subseo VI Do adicional noturnoArt. 75

Subseo VII Do adicional de friasArt. 76

Subseo VIII Da gratificao por encargo de curso ou concursoArt. 76-A

CAPTULO III Das friasArt. 77Art. 78Art. 79Art. 80

CAPTULO IV Das licenas

Seo I Disposies geraisArt. 81

Art. 82Seo II Da licena por motivo de doena em pessoa da famlia

Art. 83Seo III Da licena por motivo de afastamento do cnjuge

Art. 84Seo IV Da licena para o servio militar

Art. 85Seo V Da licena para atividade poltica

Art. 86Seo VI Da licena para capacitao

Art. 87Art. 88 (Revogado pela Lei n. 9.527, de 10-12-1997)Art. 89 (Revogado pela Lei n. 9.527, de 10-12-1997)Art. 90 (Vetado)

Seo VII Da licena para tratar de interesses particularesArt. 91

Seo VIII Da licena para o desempenho de mandato classistaArt. 92

CAPTULO V Dos afastamentos

Seo I Do afastamento para servir a outro rgo ou entidadeArt. 93

Seo II Do afastamento para exerccio de mandato eletivoArt. 94

Seo III Do afastamento para estudo ou misso no exteriorArt. 95Art. 96

Seo IV Do afastamento para participao em programa de ps-graduao strictosensu no pas

Art. 96-A

CAPTULO VI Das concessesArt. 97Art. 98Art. 99

CAPTULO VII Do tempo de servioArt. 100Art. 101Art. 102Art. 103

CAPTULO VIII Do direito de petioArt. 104Art. 105Art. 106Art. 107Art. 108Art. 109Art. 110Art. 111Art. 112Art. 113Art. 114Art. 115

Ttulo IVDO REGIME DISCIPLINAR

CAPTULO I Dos deveresArt. 116

CAPTULO II Das proibiesArt. 117

CAPTULO III Da acumulaoArt. 118Art. 119Art. 120

CAPTULO IV Das responsabilidadesArt. 121Art. 122Art. 123Art. 124Art. 125Art. 126

Art. 126-A

CAPTULO V Das penalidadesArt. 127Art. 128Art. 129Art. 130Art. 131Art. 132Art. 133Art. 134Art. 135Art. 136Art. 137Art. 138Art. 139Art. 140Art. 141Art. 142

Ttulo VDO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

CAPTULO I Disposies geraisArt. 143Art. 144Art. 145Art. 146

CAPTULO II Do afastamento preventivoArt. 147

CAPTULO III Do processo disciplinarArt. 148Art. 149Art. 150Art. 151Art. 152

Seo I Do inquritoArt. 153

Art. 154Art. 155Art. 156Art. 157Art. 158Art. 159Art. 160Art. 161Art. 162Art. 163Art. 164Art. 165Art. 166

Seo II Do julgamentoArt. 167Art. 168Art. 169Art. 170Art. 171Art. 172Art. 173

Seo III Da reviso do processoArt. 174Art. 175Art. 176Art. 177Art. 178Art. 179Art. 180Art. 181Art. 182

Ttulo VIDA SEGURIDADE SOCIAL DO SERVIDOR

CAPTULO I Disposies geraisArt. 183Art. 184

Art. 185

CAPTULO II Dos benefcios

Seo I Da aposentadoriaArt. 186Art. 187Art. 188Art. 189Art. 190Art. 191Art. 192 (Revogado pela Lei n. 9.527, de 10-12-1997)Art. 193 (Revogado pela Lei n. 9.527, de 10-12-1997)Art. 194Art. 195

Seo II Do auxlio-natalidadeArt. 196

Seo III Do salrio-famliArt. 197Art. 198Art. 199Art. 200Art. 201

Seo IV Da licena para tratamento de sadeArt. 202Art. 203Art. 204Art. 205Art. 206Art. 206-A

Seo V Da licena gestante, adotante e da licena-paternidadeArt. 207Art. 208Art. 209Art. 210

Seo VI Da licena por acidente em servioArt. 211Art. 212

Art. 213Art. 214

Seo VII Da pensoArt. 215Art. 216Art. 217Art. 218Art. 219Art. 220Art. 221Art. 222Art. 223Art. 224Art. 225

Seo VIII Do auxlio-funeralArt. 226Art. 227Art. 228

Seo IX Do auxlio-reclusoArt. 229

CAPTULO III Da assistncia sadeArt. 230

CAPTULO IV Do custeioArt. 231 (Revogado pela Lei n. 9.783, de 28-1-1999)

Ttulo VIICAPTULO NICO Da contratao temporria de excepcional interesse pblico

Art. 232 (Revogado pela Lei n. 8.745, de 9-12-1993)Art. 233 (Revogado pela Lei n. 8.745, de 9-12-1993)Art. 234 (Revogado pela Lei n. 8.745, de 9-12-1993)Art. 235 (Revogado pela Lei n. 8.745, de 9-12-1993)

Ttulo VIIICAPTULO NICO Das disposies gerais

Art. 236Art. 237Art. 238

Art. 239Art. 240Art. 241Art. 242

Ttulo IXCAPTULO NICO Das disposies transitrias e finais

Art. 243Art. 244Art. 245Art. 246 (Vetado)Art. 247Art. 248Art. 249Art. 250Art. 251 (Revogado pela Lei n. 9.527, de 10-12-1997)Art. 252Art. 253

INTRODUO E EXPLICAES

I

No dia 12 de dezembro de 1990 saiu publicada no Dirio Oficial da Unio, em primeirapgina, a to ansiada lei federal que tomou o n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Essa leireza em sua ementa:

Dispe sobre o regime jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio,das autarquias e das fundaes pblicas federais.

Os artigos iniciais desta lei confirmam a redao da ementa. No se observa uma s vezmeno palavra estatuto, nem dela se observa constar a palavra funcionrio, e assim at asdisposies finais do texto.

A Lei n. 8.112/90 inequivocamente um estatuto de funcionrios pblicos federais, masno reconhecidamente, vale dizer: um novo estatuto dos funcionrios pblicos federais, que sedenomina, apenas, lei de regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, dasautarquias e das fundaes pblicas federais.

Todos no Pas tratam a nova lei como o novo estatuto, ora mencionando dosservidores, ora, saudosamente, dos funcionrios. Causa entretanto profundo desconforto aoestudioso, ao Advogado, ao profissional da rea, ou mesmo ao servidor envolvido, referi-locomo estatuto quando ele prprio, assim expressamente, no se reconhece.

Refere-se nesta obra Lei n. 8.112/90, por esse motivo exclusivamente terminolgico,apenas por L. 8.112.

Outro fato que chama extraordinariamente a ateno na L. 8.112 a omisso,evidentemente propositada, da palavra funcionrio. No existe meno a funcionrio pblicona L. 8.112, salvo nas suas disposies transitrias e finais, a partir do art. 243, onde olegislador se reportou a situaes anteriores.

No h mesmo meno a funcionrio pblico, uma vez que o art. 2 o da L. 8.112 define quea pessoa legalmente investida em cargo pblico chama-se servidor e no funcionrio, ou algodiverso. Com isso a nova lei revolucionou a tradio, alterando profundissimamente oconceito, to arraigado at ontem, de funcionrio pblico.

Observam-se a ateno e o cuidado do pblico legislador quanto a essa questo determinologia, por todo o decorrer da L. 8.112; onde pudesse existir a palavra funcionrio foi

ela substituda por servidor. E compreensvel a razo deste procedimento.

A L. 8.112 foi promulgada para dar cumprimento exigncia prevista no art. 24 do Atodas Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal, o qual remete ao art. 39da mesma Constituio Federal. Nesses artigos constitucionais no existe meno expressofuncionrio pblico, nem a estatuto de funcionrios, mas to somente a servidor pblico e aregime jurdico nico para os servidores pblicos.

Tais dispositivos indicavam que aquele regime nico poderia ser tanto o estatutrio (comoacabou sendo) quanto o regime da CLT (que dificilmente seria escolhido, considerando-se avirtualmente impossvel aplicao da CLT a Juzes ou Promotores, p. ex.). Como, entretanto,somente a Unio e os Estados tm Poder Judicirio, e tm Ministrio Pblico, o mesmoproblema, a mesma dificuldade de implantao da CLT como regime jurdico nico, queexiste para os Estados e para a Unio, no existiu para os Municpios, os quaissistematicamente, em grande nmero, vm adotando o diploma trabalhista como regime nicodos seus servidores pblicos.

II

Como tristemente tradicional no servio pblico e na prtica administrativa brasileira, aUnio desconsiderou o prazo constitucional mximo, de at abril de 1990, para eleger oregime nico dos seus servidores, o que procedeu apenas atravs da L. 8.112. Isto tambmocorreu a inmeros Municpios brasileiros, e a diversos Estados membros da Federao,calcados que andam, sempre, no modelo e na conduta federal.

No figura na Constituio de 1988, entretanto, qualquer sano, penalidade ouconsequncia mais sria para os entes pblicos que descumpriram aquele prazo de ano e meioaps a edio da nova Carta; desse modo, h de se ter como vlida a L. 8.112, ainda queeditada aps aquele prazo mximo.

Ver-se- como a L. 8.112, ainda que represente evoluo, e bastante sensvel, na matriade que trata com relao ao antigo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio a Lein. 1.711/52 e ainda que a seu tempo tivesse representado tambm a indispensvelatualizao, em face da nova Carta constitucional, de inmeros dispositivos e institutosprevistos no arcaico Estatuto, padece todavia de vcios, deficincias, impropriedades,incoerncias, ou, em caso extremo como o absurdo art. 243, de disposies franca egrosseiramente inconstitucionais, custando crer possam ter sido aprovadas pelo CongressoNacional, provido que foi ocasio de tantos bons juristas e professores de Direito

Constitucional.

Se mais reao no houve a artigos como o 243 ter sido porque, ainda queinconstitucional, deve ter militado em favor do interesse dos servidores atingidos; porque,bem ou mal, os deve ter beneficiado[2].

Este fato, entretanto, jamais poderia autorizar a Unio a descumprir a Constituio, o quepor inmeras vezes aconteceu na ntegra da L. 8.112.

Quase todos os institutos da L. 8.112 exigem regulamentao, mas a lei pouco se refere aregulamentos. Alguns j existem, e so referidos nesta edio.

Por vezes refere-se a outra lei como necessria sua prpria exequibilidade, o que nomnimo embaraoso: a nova lei, como diploma de igual hierarquia, pode introduzir matriainteiramente nova, revogando eventualmente parte do que lhe cumpria tornar exequvel...

So exemplos o antigo 1 o do art. 231, artigo esse hoje inteiramente revogado pela Lei n.9.783, de 28-1-1999; ou o pargrafo nico do art. 3 o ; o art. 4 o ; ou outros dispositivos hojealterados pela Lei n. 9.527, de 10-12-1997, e ainda vrios outros dispositivos. Tal indica quea L. 8.112 de fato uma norma ampla, mais de princpios e de direitos gerais do servidor quede obrigaes objetivamente mensurveis Administrao.

Ocorre que, sendo a L. 8.112 oriunda de um substitutivo, de autoria do Congresso, aoprojeto inicial do Executivo[3], teve afinal a redao informada por altos e baixos quanto uniformidade de propsitos, sistematizao, metodologia, ao critrio final de classificaoe reunio dos mais diversos assuntos. Assume, com isso, em geral, aspecto de verdadeiracarta de princpios, de pequena constituio dos servidores; e s vezes desce ao plano damera instruo regulamentar, detalhada e minuciosa.

Cada qual destas consideraes merecer, ao longo da obra, explicao e detalhamento.

III

Se at bem recentemente no se conheciam obras de peso sobre a L. 8.112, esse panoramaentretanto mudou em 2005, data da primeira edio da Lei n. 8.112/90 interpretada ecomentada, de Mauro Roberto Gomes de Mattos[4], que tanto contm comentrios e pginasde interpretao quanto uma importantssima resenha jurisprudencial sobre a matria da lei, eum valioso apanhado da doutrina sobre o tema. Autntico osis no deserto que a circunda,essa obra constitui obrigatria referncia, doravante, sempre que se cuidar da L. 8.112.

Mesmo assim, a presente obra manteve seu carter pouco democrtico, e, exceo daobra acima referida, pouco se valeu da doutrina administrativa at ento existente, j que

baseada no exatamente na L. 8.112 mas em outros textos legais, em outros estatutos, emoutros diplomas.

Muito do magister dixit das primeiras edies persiste nesta, pelo motivo invocado mastambm porque sempre entendeu o autor que, por valiosa e necessria que possa ser para ojurista a doutrina existente sobre o tema a cada momento, o propsito de quem escreve deveser, antes de tudo, o de expor com originalidade suas ideias, sua particular leitura do direitoenvolvido, sua viso pessoal dos assuntos que lhe sejam correlatos, para poder enfimfundamentar com a solidez possvel seus raciocnios e suas concluses sobre os temasfocalizados.

Antes vale, parece, uma fundada tese, que tenha incio, meio e fim, ainda que isolada antetodo o meio que a circunda, que um cipoal de citaes e transcries que, em seu conjunto,no encerram concluso alguma, mas que apontam para vrias direes e que nesseconglomerado permitem interpretaes por vezes at contraditrias.

Se no for para expor seu fundado pensamento, criar a base terica do direito e com isso aexpor ao julgamento dos pares e dos leitores, no compreende o autor por que algum deveriadoutrinar, e no apenas em matria jurdica.

hora de os juristas se pronunciarem, asseverou uma dcada e meia atrs umaimportante autoridade quando foi editada a nova Constituio.

Mas parece ser hora, ainda hoje, de os juristas se pronunciarem acerca da L. 8.112, umavez que ao seu aplicador de ofcio, que autoridade federal, deve permanecer ainda nestesdias um oceano de dvidas, um tenebroso mar de indagaes, as mais naturais, as quais soapenas em parte resolvidas pelos regulamentos, instrues normativas, circulares, portarias,ordens de servio ou outros atos os quais no raro contrariam a prpria lei... tudo semdizer da jurisprudncia, farol definitivo bom ou mau, mas definitivo na aplicao da lei.

Sabe-se que mesmo os regulamentos precisaro estar informados por estudospreliminares, por boa doutrina, por interpretaes judiciosas e sensatas das inmerasnovidades que a L. 8.112 introduziu no ordenamento jurdico e no servio pblico brasileiro.

tanto maior a responsabilidade do legislador federal, que editou a L. 8.112, quando sesabe que desde sua promulgao vem servindo como modelo a inmeras legislaes locais demaior ou menor mbito, nos vrios entes polticos brasileiros.

Poucos legisladores locais, com efeito, no Brasil se aventuram a ser os pioneiros, nocumprimento de alguma ordem constitucional, para editar determinados diplomas, e aindamais quando de horizonte to largo e de abrangncia to extraordinria como uma lei que

estabelea, com todas as suas implicaes, o regime jurdico nico dos servidores pblicosda respectiva esfera, e tipicamente quando esse regime o estatutrio, como aconteceu na L.8.112 pois, quando o regime escolhido o da CLT, pouco precisa dizer a lei local, umavez que esse regime j existe pronto e acabado, editado pela Unio.

Quando, entretanto, o ente poltico no abre mo, como a Unio no abriu, do seu direitoconstitucional de disciplinar inteiramente o regime jurdico dos seus servidores, a o seutrabalho hercleo, gigantesco, infindvel, e com tanto correspondentemente difcil eespinhoso. Desincumbiu-se a Unio da gigantesca tarefa atravs de editar a L. 8.112.

Como o fez, com que acerto, sob que percalos, com quais tropeos, o que se procuraranalisar no decorrer destes modestos comentrios.

E, para aqui tambm, como se procede frequentemente, encarece-se do leitor o todo seumelhor esprito de compreenso, e toda a sua complacncia, para com quem frequentementemeio s trevas ir tatear, movido apenas pelo que lhe parece ser o bom-senso, imprescindvelmais do que qualquer outra qualidade a quem se dispe a comentar diplomas legais recentes,sobretudo to inovadores quanto o foi a L. 8.112.

IV

Adotou-se para aqui o critrio, comum a obras de interpretao de leis, de transcreverartigo por artigo da L. 8.112, tabulado direita em tipo diferenciado, para a seguir tecer-se ocomentrio. Nem sempre a unidade ideal para cada bloco de comentrios teria sido o artigointeiro, como se procedeu, pois com frequncia um artigo demasiado extenso ou complexo,ou surpreendentemente sinttico, de modo que no primeiro caso talvez com vantagem se odeveria comentar em etapas separadas, e no segundo comentar-se-iam diversos artigos em ums bloco, at mesmo por ntima conexo de assuntos.

Preferiu-se entretanto discorrer autonomamente sobre cada artigo em sua integridade, emobservncia tcnica do legislador federal e sem outra indagao, uma vez que se na lei eleseparou cada artigo como unidade autnoma alguma razo objetiva ter tido, e aqui, at porrazo didtica, pareceu conveniente nisso imit-lo.

E no apenas quanto separao dos artigos conveio seguir a L. 8.112, pois, tal qualprocedeu J. Guimares Menegale em sua obra magistral sobre o anterior Estatuto dosFuncionrios Pblicos Civis da Unio, a Lei n. 1.711/52[5], tambm se seccionou este livroconforme as grandes divises da L. 8.112, j que outra capitulao dos temas, diferente dasistematizao adotada pela lei, arriscar-se-ia a ser arbitrria e pouco contribuiria para o

enfoque eminentemente didtico que estes comentrios pretendem conter.

Procurou-se fugir uma vez mais ao academicismo, ou a longos devaneios e divagaes,que, neste mundo conturbadssimo onde no resta tempo algum a ningum, se vm revelandorematadamente inteis ao trabalhador do direito, que precisa, antes que conhecer a histriaremota dos seus problemas, resolv-los com eficcia e urgncia.

Se o direito comparado, a histria e mesmo a filosofia do direito so indispensveis emcerto momento da vida a cada profissional da rea jurdica (de quem no constitua a prpriaprofisso, naturalmente), no o sero por certo em obra como a presente, cuja proposio ,antes de tudo, atender ao aplicador do direito, ao profissional prtico e realizador a quem aisolada vaidade intelectual muito pouco atende sem demrito do brilhantismo que possarevestir.

Como resenha assim prtica, estes comentrios referem com frequncia outras leispertinentes L. 8.112, como tambm a atos infralegais, sobretudo a orientaes normativas,as primeiras expedidas pelo Departamento de Recursos Humanos da antiga Secretaria daAdministrao Federal, e as ltimas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,sendo que a todas atualmente preferimos denominar da administrao federal, uma vez que adana dos Ministrios mais intensa e, tal qual uma tarantella, parece mais ensandecida acada nova equipe do governo federal que se empossa.

Mas, tambm como se disse, nesta edio no se reproduz o texto integral das ONs, pelasrazes j declinadas.

Cada novo governo, com efeito, sem pensar duas vezes, cria muitos novos Ministrios,extingue outros antigos, altera-os a bel-prazer e os transforma de alhos em bugalhos como setroca de roupa e amide com rematado mau gosto. Foram as orientaes, todas elas,expedidas de incio, e poucas ainda o vm sendo, para possibilitar melhor compreenso emais fcil aplicao das inmeras novidades contidas na L. 8.112. Fulcra-se o trabalho,entretanto, bsica e primordialmente, no teor isolado da L. 8.112.

Citam-se poucas obras doutrinrias, por razes j declinadas. Recorre-se amide tcnicadas notas de rodap, uma vez que no convm melhor exposio das ideias trunc-las oufaz-las desviar momentaneamente de seu rumo, no se podendo, entretanto, omitirexplicaes ou dados adicionais, de outra ordem ou natureza, relativos quelas ideias, para oque o rodap continua a ser adequado recurso sabendo-se que as notas de rodap s vezesconstituem um segundo livro sobre o mesmo assunto do primeiro, que no raro melhor que oprimeiro...

Os nmeros romanos dentro de cada bloco de comentrios separam, evidentemente,diferentes abordagens aos artigos, conforme varie a necessidade de foc-los sob vertentesdiversas, dada a natureza ou a amplido dos temas que respeitam.

A lista de abreviaes, bem como os dois ndices e a curta bibliografia ao final, facilitamao leitor compulsar os comentrios, localizando temas especficos ou artigos com maiorpresteza.

A nota j 5 a edio, por fim, dava conta do extraordinrio fenmeno, devido legislao especfica que a determina, da repristinao da antiga redao do caput do art. 39da Constituio, que, tendo sido alterado pela EC n. 19/98, por fora de medida liminardeferida na ADIn n. 2.135-4 pelo Supremo Tribunal Federal em agosto de 2007, voltouprovisoriamente a vigorar, e com ele a obrigatoriedade do regime jurdico nico dosservidores pblicos brasileiros, dentro de cada ente que integra a federao.

Com a EC n. 19/98 havia deixado de ser obrigatoriamente nico o regime, situao queperdurou at aquela liminar, deferida em 2007, situao essa que permanece at hoje e o serpor tempo absolutamente indeterminado, de modo que a L. 8.112 continua sendo, por ora, a leiinstituidora e disciplinadora do regime jurdico nico dos servidores pblicos civis da Unio mas que outra coisa no , nem nunca foi, seno o estatuto daqueles servidores, oufuncionrios.

Alguns acrdos do STF, desde logo citados nada obstante a sua idade de quase duasdcadas, deram um norte a questes como conflitos de competncia sobre questes relativas aregime jurdico do autor, assim como sobre o mbito da L. 8.112, e o que da legislao localrevoga, ou no revoga. So os seguintes:

a) sobre o conflito de competncia:

Conflito de Competncia n. 7028/RJ, relator Min. Nri da Silveira, j. 6-9-1995, Pleno,Publ. DJ, 5-5-2000, p. 20:

EMENTA: Conflito de Competncia. Compete ao STF julgar conflito de competnciaentre Tribunal Superior do Trabalho e Juiz Federal. 2. Reclamao trabalhista movida porservidores pblicos federais, ora regidos pelo sistema estatutrio disciplinado pela Lei n.8.112/1990, vindicando vantagens salariais referentes a perodo anterior Lei n. 8.112, de1990, quando estavam sujeitos CLT. 3. Hiptese em que a competncia da Justia doTrabalho, mesmo se o aforamento da demanda ocorre j na vigncia da Lei n. 8.112/1990. 4.Constituio, art. 114. RE 182.040-3/210. Precedentes do STF. 5. Conflito conhecido,declarando-se a competncia da Justia do Trabalho.

b) sobre a incidncia da L. 8.112:

Mandado de Segurana n. 21331/DF, relator Min. Nri da Silveira. j. 3-2-1993, Pleno,Publ. DJ, 18-3-1994, p. 5166:

Ementa: mandado de Segurana. Agentes de Polcia Federal demitidos, aps processodisciplinar, Por se terem prevalecido, abusivamente, da condio de policial. Lei n. 4.878,de 1965; Decreto n. 59.310/1966, art. 364. a lei n. 8.112, de 11-12-1990, no revogou a Lei n.4.878/1965, Estatuto dos Policiais Federais e sua regulamentao. O art. 253, da Lei n.8.112/1990 revogou apenas a Lei n. 1.711/1952 e respectiva legislao complementar, a nocompreendida a legislao estatutria especfica de determinadas categorias funcionais. oexerccio do poder disciplinar da administrao pode ocorrer, independentemente dajurisdio criminal. Decreto n. 59.310/1966, arts. 369 e 427 par. 1. Precedentes do stf.Decreto n. 59.310/1966, art. 364, incisos viii, xx, xxiv e xlviii. embora no caiba, emmandado de segurana, discutir fatos, certo que, na espcie, a gravidade dos atos imputadosaos servidores se entremostra evidente no s na descrio constante do relatrio do processodisciplinar. Em linha de princpio, a capitulao das transgresses disciplinares no refogedas normas estatutrias indicadas. Mandado de segurana indeferido, ressalvadas as viasordinrias.

LEI N. 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990[6]

Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio,das autarquias e das fundaes pblicas federais.

PUBLICAO CONSOLIDADA DA LEI N. 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990,DETERMINADA PELO ART. 13 DA LEI N. 9.527, DE 10 DE DEZEMBRO DE 1997

O PRESIDENTE DA REPBLICA. Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eusanciono a seguinte lei:

Ttulo I

Captulo nicoDAS DISPOSIES PRELIMINARES

Artigos 1 o ao 4 o

Art. 1 o Esta Lei institui o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio,das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundaes pblicas federais.

I

Com oito meses de atraso[7], a Unio ter dado, com a edio desta L. 8.112, talvez oprimeiro passo para a erradicao definitiva da aplicao da CLT no mbito do serviopblico de todos os entes da Administrao brasileira.

Sobre os servidores federais, da Administrao direta, autrquica e fundacional pblica,no resta dvida de que este passo ter consumado, inobstante o modo atabalhoado ejuridicamente selvagem como foi resolvido, o problema dos milhares de servidores celetistasque, ao lado dos funcionrios estatutrios, compunham o quadro da Unio; falamos do art. 243da L. 8.112, que do ponto de vista friamente tcnico raia o inacreditvel diante daConstituio Federal, conforme se ir a seu tempo minuden0temente demonstrar[8].

Quanto aos Estados membros da Federao, a atitude estatutarista da Unio ser com

certeza imitada, e, caso permanea a unicidade de regimes jurdicos do servidor pblico naprxima reviso constitucional o que se aguarda e anseia , tambm neles a CLT tem seusdias contados, respeitantemente ao pessoal do servio centralizado, autrquico e fundacionalpblico estadual.

Os Municpios, entretanto, que nenhum posto de trabalho privativo ou fortementeaconselhvel para a natureza estatutria possuem, j esto atualmente dando ao regimetrabalhista uma sobrevida cujo fim ningum se atreve a vaticinar, e isso fazem apenas porvirem escolhendo a CLT, e no um estatuto de servidores, como o regime jurdico de seusservidores, nico doravante aberto a novas admisses de pessoal.

No plano da Unio revoga-se finalmente, aps quase quarenta anos de vigncia e decrescente obsolescncia, a vetusta Lei n. 1.711, de 28-10-1952.

Foram necessrias quase quatro dcadas de envelhecimento e desatualizao contnua emface das Constituies que a partir de 1952 se sucederam, e foi preciso sobretudo que aConstituio de 1988 obrigasse expressamente a tal atualizao para que a Unio, enfim, sedesse conta de que o regime estatutrio da funo pblica no mbito federal no podia demodo algum seguir esteado entre as pilastras, carcomidas pelo tempo, da Lei n. 1.711,obsoletas, ineficazes em grande parte em razo de inconstitucionalidades supervenientes eoutros defeitos sem conta, originrios de uma mentalidade antiga e refratria do legislador,insustentvel para os dias de hoje.

Isto no quer dizer que grande parte das velhas instituies da Lei n. 1.711/52 no tenhasido remodelada e aproveitada: foram-no, sem dvida, tendo inspirado inmeros novosinstitutos da L. 8.112, sob nova roupagem.

Denunciamos a penria do regime estatutrio, conforme vinha sendo mantido nos vriosentes polticos, em nossa obra sobre o servidor pblico perante a nova Carta[9]; com todoefeito, o desleixo, a incria, o destrato com que a Unio (principalmente) relegava o seupessoal em face da legislao que o regia, e em face das modernas necessidades daAdministrao, no faziam crer pudesse a Unio ser tida muito a srio, nessa questo dodisciplinamento do pessoal do seu servio pblico.

Esta L. 8.112, que tem pontos altos e pontos baixos como qualquer lei disciplinadora deassunto to relevante e complexo quanto o de que trata, entretanto permite entrever algo comouma fundamentada esperana de que o arqueolgico panorama estatutrio da Unio foieficientemente renovado, modernizado, atualizado, e com isso ordenado de modo a produzirmelhores resultados sem embargo de alguns velhos defeitos que, incompreensivelmente,

permaneceram.

II

Extinguiu-se a Lei n. 1.711/52, mas foi ela a inspirao de grande parte dos institutosconsagrados na nova L. 8.112. Boa ou ruim, a tradio estatutria no mbito do serviopblico brasileiro consagrou inmeros institutos aplicveis aos antigos funcionrios pblicos,hoje denominados apenas servidores pblicos, os quais institutos no poderiam, efetivamente,ser derrogados, afastados de sbito ou transformados de maneira radical, nem muito menos demaneira absoluta.

Perceber-se- ao longo dos comentrios que muito h, de fato, de antiga inspirao nestaL. 8.112, sendo desses institutos alguns excelentes, alguns medianamente meritrios e algunsfrancamente inconvenientes ao interesse pblico brasileiro, quer por excessivamente prdigos e assim discriminatrios ao cidado no servidor , quer por excessivamentecomplacentes, transigindo quanto a deveres intransigveis dos servidores, quer por outrasrazes, que nos momentos adequados sero declinadas.

O fato que, inobstante a forma extremamente simplista e despreocupada como a Uniotratou (e aparentemente resolveu), e apenas como um exemplo, o problema dos celetistasestabilizados por fora do art. 19 do ADCT da CF/88, a L. 8.112 insuflou precioso alento devida no mbito da administrao de pessoal de servio pblico da Unio, que delenecessitava em desespero.

III

Atenta tcnica constitucional que no mais se refere a funcionrio pblico mas to s aservidor pblico, no h na L. 8.112 meno a funcionrio, salvo em disposies finais eultrrimas, a lidar com situaes antigas e transitrias, pendentes de novo equacionamento.

A antiga noo de funcionrio pblico, tradicionalssima e inteiramente arraigada aodireito brasileiro (como prtica administrativa das reparties pblicas), sofreu golpe demorte, para o mbito da Unio, logo ementa da mesma lei: na Unio no existem maisfuncionrios; todos passaram a ser servidores pblicos federais, sejam eles da Administraodireta, sejam eles os da Administrao autrquica, sejam aqueles pertencentes aos quadrosdas fundaes pblicas a que se refere a nova Constituio em diversos momentos (arts. 37,XIX, e 39; ADCT, art. 19).

No remanescem tambm, a teor do espantoso e formidvel art. 243, celetistas do serviopblico da Unio. Todos eles, reza o artigo, converteram-se em servidores pblicos, sujeitos

ao regime da L. 8.112, tendo tido seus contratos de trabalho simplesmente extintos[10].

A L. 8.112 tornou-se, assim sendo, o regime jurdico nico dos servidores federais, querda Administrao direta da Unio, quer das autarquias federais, quer, por fim, das fundaespblicas de mbito federal[11]. A nica exceo transformao compulsria a referenteaos celetistas contratados por tempo certo, que se mantm, ou a esta altura se mantiveram,at o fim irrenovvel de seus contratos, celetistas[12].

Esse regime nico, que pretende ser realmente nico e admitiu permanecer apenas umquadro em extino referente ao regime jurdico da CLT, preenchido por contratadosestabilizados excepcionalmente pela CF/88[13], contm em si, conforme se ir examinar,inspirao ora estatutarista, ora nitidamente trabalhista, ora previdenciarista pblica, oraprevidenciarista de molde tipicamente privado (segundo a legislao previdenciria federal,de mbito nacional, que abriga o segurado trabalhador na iniciativa privada).

Pretendeu a L. 8.112, dessa sorte, enfeixar em seu bojo todos os institutos, de todas asnaturezas, que lhe pareceram necessrios para que eficientemente a Unio pudesse administraro pessoal vinculado ao servio pblico federal. Escaparam da abrangncia da L. 8.112, emrazo da ordem expressa prevista no art. 39 da Constituio, os servidores das empresasparaestatais (sociedades de economia mista e empresas pblicas), bem como aquelespertencentes aos quadros das fundaes federais que no se possam categorizar como asfundaes pblicas a que se referem os j citados artigos constitucionais.

Estes ltimos servidores (paraestatais e fundacionais no pblicos), em razo danatureza fortemente privada das suas empregadoras, ou ao menos das caractersticas muitomais privadas dessas empregadoras do que, por exemplo, tem uma autarquia, no se submetemao regime da L. 8.112, mantendo-se assim ao abrigo do diploma trabalhista nacional, a CLT,como sempre aconteceu. Qualquer autarquia federal, portanto, a partir da edio da L. 8.112,tem seu pessoal regido pelo regime que ela implantou. Qualquer servidor de fundao que aUnio declarou pblica tem seu quadro de pessoal regido exclusivamente pela L. 8.112.

Quanto s fundaes, o problema que em menor grau ocorre no tocante s autarquias imediato: fundaes sempre tiveram no Brasil servidores exclusivamente celetistas; falar emservidor estatutrio fundacional no Brasil era algo incompreensvel, por inusitado. Hoje opanorama se inverteu: servidor fundacional (pertencente a fundao pblica) servidorpblico federal, no sentido do art. 1 o da L. 8.112, e nessa condio sujeito a suasdeterminaes. Como esta questo ser no futuro tratada, permanece mistrio insondvel nestemomento[14].

O pessoal, por fim, dos Ministrios, ou seja, aquele pertencente aos quadros do PoderExecutivo Federal, o pessoal pertencente aos servios auxiliares do Congresso Nacional, ouseja, aqueles servidores a servio do Legislativo federal, e os cidados ocupantes de cargosnos servios auxiliares do Poder Judicirio nacional, sujeitam-se doravante, e desde suaedio, ao regime da L. 8.112, excluso de qualquer outro.

A L. 8.112 exclui do mbito de sua aplicabilidade os servidores militares da Unio; emrazo das caractersticas absolutamente singulares que regem a vida dos militares, nopoderia, com efeito, a lei estatutria dos servidores civis alberg-los sic et simpliciter, e taltentativa jamais poderia ter xito, por absolutamente insensata e antitcnica.

Continuam os militares regidos por leis especficas, particulares, aplicveis s ForasArmadas, no tendo sido atingidos pela L. 8.112. A prpria Constituio de 1988 separouservidores civis de servidores militares em Sees diferentes, respectivamente a II e a III, noCaptulo destinado Administrao Pblica o Captulo VII; a L. 8.112, ao excluir osservidores militares de sua abrangncia, nada mais fez que observar o esprito constitucionalque apartou em tratamentos distintos grupos de servidores com funes to diversas.

A L. 8.112 menciona, ainda neste art. 1 o , autarquias em regime especial . Deve-seprocurar aplicar a ordem simplesmente aplicando-a a todas as autarquias federais, tenham elassido enquadradas pela prpria Unio em regime especial ou tenham elas merecido talseparao.

O regime especial das autarquias , conforme se afirma no direito brasileiro, criaoquase inexplicvel da lei[15], uma vez que nenhum estudioso, autrquico ou no, decifrou debom modo qual ser essa especialidade de regime, que distinguiria umas autarquias de outras.No resta entretanto nenhum problema de aplicabilidade da L. 8.112 a qualquer autarquiafederal, j que todas elas expressamente foram pela L. 8.112, art. 1 o , abarcadas.

Outra observao se faz, neste momento inicial, referentemente aos servidoresserventurios da Justia, ou seja, aqueles pertencentes a cartrios, desde que remuneradoscom recursos da Unio, vale dizer: de cartrios oficializados. Esses servidores, ainda que noprevistos como sujeitos L. 8.112 no art. 1 o , se so remunerados com recursos da Unio, a leios colhe por fora do que dispe o 5 o do art. 243, dispositivo que, a seu tempo, sercomentado.

Aplica-se direta e insofismavelmente a L. 8.112, como concluso para este tpico, a todosos servidores:

a) do Executivo Federal, que no sejam regidos nem pela CLT nem pela lei dos

temporrios (atualmente a Lei n. 8.745, de 9 de dezembro de 1993);

b) integrantes do corpo funcional (ou servios auxiliares) do Legislativo Federal, oCongresso Nacional, por suas duas Casas Cmara de Deputados e Senado da Repblica;

c) membros e integrantes do corpo funcional (ou servios auxiliares) do Poder JudicirioFederal, com toda sua peculiar e complexssima estrutura integrada pelo Supremo TribunalFederal, pelo Superior Tribunal de Justia e as duas instncias inferiores da Justia Federal,pela Justia do Trabalho com suas trs instncias, pela Justia Militar Federal com suasinstncias, e pela Justia Eleitoral com suas trs instncias, sendo todos esses rgosordenados circunscricionalmente e distribudos por todo o territrio nacional;

d) membros e integrantes do corpo funcional do Ministrio Pblico da Unio;

e) membros e integrantes dos servios auxiliares do Tribunal de Contas da Unio;

f) das autarquias federais, exceo daquelas especiais corporativas, criadas edestinadas para exercer a fiscalizao do exerccio profissional de integrantes de profissesdisciplinadas por legislao federal e quanto a isso leiam-se os comentrios pertinentes aseguir;

g) das fundaes pblicas federais, criadas por lei com imediata e plena personalidadejurdica de direito pblico, as quais independem de registro em cartrio para sua completapersonificao como tal;

h) membros e integrantes do corpo funcional da Advocacia-Geral da Unio (cf. CF/88, art.131);

i) membros e integrantes do corpo funcional da Defensoria Pblica da Unio (cf. CF/88,art. 134);

j) os servidores dos ex-Territrios, atuais Estados, que eram regidos, antes dapromulgao da L. 8.112/90, pelo antigo estatuto dos funcionrios federais, a Lei n. 1.711, de28-1-1952 (cf. art. 243, caput);

k) os serventurios da Justia remunerados com recursos da Unio (cf. art. 243, 5 o )[16].

IV

No ser demais lembrar que resta inteiramente superada no Brasil a tese, que nuncadeixou de apresentar-se incipiente e tmida, contratualista do vnculo laboral entre o servidorestatutrio e o Estado que o admitiu.

No caso da L. 8.112 est, mais do que nunca antes, sepultada qualquer ideia de

contratualismo entre servidor e Unio, uma vez que nem mesmo a Constituio Federalimpediu para o legislador que redigisse o seu art. 243, que, a seu modo, eliminou os at entoexistentes contratos de trabalho no servio federal direto, autrquico e fundacional pblico. Anatureza estatutria da L. 8.112 fica, ento, comprovada e repisada, ainda que no declaradatextualmente no articulado.

Todas as disposies da lei so, sem sombra de dvida, estatudas aos servidores, ouseja, outorgadas, impostas unilateralmente, estabelecidas como preceitos obrigatrios, ou, emoutro termo, decretadas, no sentido do statuere ou do decernere latino.

Como regras constantes de lei em ateno ao princpio da legalidade a que se submetetoda a atuao da Administrao (CF/88, art. 37), apenas por nova lei podero ser alteradas,com obedincia, to s, aos parmetros constitucionais mnimos.

V

Certas profisses so regulamentadas por legislao federal. As leis regulamentadoras deprofisso em geral criam rgos de organizao destas profisses, instituindo-os sob a formade ordens de classes, conselhos ou ainda outras denominaes. So exemplos a Ordem dosAdvogados do Brasil, estruturada por Conselho Federal, Conselhos Seccionais, diretorias dasSubseces e Assembleia Geral dos Advogados; a Ordem dos Economistas do Brasil, providade Conselhos Regionais; a Ordem dos Msicos do Brasil; o Conselho Federal de Engenharia eArquitetura, que possui Conselhos Regionais, o CRAS, Conselho Regional dos AssistentesSociais, e vrias outras.

No se confundem estes rgos, institudos por leis federais, com sindicatos, que soentidades eminentemente particulares, institudas pelo simples registro da manifestao devontade dos profissionais respectivos, constitudos em assembleia, no cartrio de registro depessoas jurdicas. Tambm no se confundem as ordens ou conselhos de profisses, muitomenos ainda, com simples associaes de classes, que absolutamente particulares, detmoficialidade ainda menor do que a do sindicato.

Equivocamo-nos, na 3 a edio, ao classificar, juntamente com os sindicatos e asassociaes de classe que so entidades eminentemente particulares , as Ordens, osConselhos Federais e os Conselhos Regionais de profisses regulamentadas como entesprivados, e, como tal, no sujeitos L. 8.112. Deveu-se o equvoco, de que aqui nospenitenciamos, em parte extraordinria falta de uniformidade que as leis criadorasapresentaram, ao longo do tempo, quanto categorizao daqueles Conselhos e Ordens comoautarquias, o que precisariam, sempre, ter procedido de maneira clara e estreme de dvidas.

Mais ainda: examinando-se a legislao instituidora dos entes fiscalizadores de exerccioprofissional, resta ntida a certeza de que aquelas leis em geral no quiseram definir anatureza autrquica das entidades que criavam , decerto para no as revestir da feio dereparties pblicas, que no desfrutam das melhores reputaes em matria de eficincia eagilidade nas prestaes que oferecem ao pblico. Com efeito, parecer servio pblicodeve ter sido quase tudo quanto os Conselhos tentaram evitar at em nome de sua reputaojunto aos profissionais que congregam. E com isso a indefinio quanto sua natureza tornou-se a regra.

Apenas para exemplificar, digno de nota que alguns Conselhos Federais, como o CFESS Conselho Federal de Servio Social, e os CRESS Conselhos Regionais (resultados datransformao do antigo CFAS, Conselho Federal dos Assistentes Sociais, e os CRAS,Conselhos Regionais, que haviam sido criados pelo Dec. n. 994, de 15-5-1962), no tmpersonalidade alguma ali definida na lei instituidora, a Lei n. 8.662, de 7-6-1993, art. 7 o , leiessa que apenas lhes confere forma federativa, o que pouco esclarece alm de fazer quepaream autarquias federais o que, francamente, precisaria estar declarado com maisclareza.

O mesmo se afirme do CFC e dos CRCs (Conselhos Federal e Regionais deContabilidade), criados pelo Decreto-Lei n. 9.295, de 27-5-1946, que no os caracterizouexpressamente como autarquias nem como outro ente adrede definido em direito.

A OAB, Ordem dos Advogados do Brasil (Dec. n. 19.408, de 18-11-1930, e, atualmente,Lei n. 8.906, de 4-7-1994), por sua vez, tem, segundo aquela lei e tal qual outro ente acimaindicado, personalidade jurdica e forma federativa (Lei n. 8.906/94, art. 44), semespecificao de que natureza, e no mantm qualquer vnculo funcional ou hierrquico com aAdministrao pblica (idem, art. 44, 1 o ), sendo que o pessoal da OAB (cf. art. 79) se regepela legislao trabalhista, e sendo ainda que aos seus servidores remanescentemente regidospela L. 8.112 o 1 o do art. 79 da Lei n. 8.906/94, havia atribudo, transitoriamente pornoventa dias, o direito de opo pelo regime da CLT, garantindo-lhes indenizao de cincoremuneraes, quando da aposentadoria, aos optantes, e os no optantes se colocaram emquadro em extino na vacncia dos cargos respectivos (art. 79, 2 o ).

essa acima a mais complexa situao de algum pessoal de ente controlador de exerccioprofissional, de quantas se tem notcia.

Outras entidades de fiscalizao, como a OMB, Ordem dos Msicos do Brasil (Lei n.3.857, de 22-12-1960), o CFB e os CRBS, Conselhos Federal e Regionais de

Biblioteconomia (Lei n. 4.084, de 30-6-1962), o CFF e os CRFS, Conselhos Federal eRegionais de Farmcia (Lei n. 3.820, de 11 -11-1960), ou os CFQ e os CRQS,respectivamente o Conselho Federal e os Conselhos Regionais de Qumica (Lei n. 2.800, de18-6-1956), foram criadas com personalidade jurdica de direito pblico, sem meno palavra autarquia, porm resta inimaginvel outra pessoa jurdica de direito pblico queno a autarquia e a fundao pblica; como fundaes no so, ento parece inequvoca a suanatureza autrquica, nestes casos.

Outros ainda, como o CONFEA e os CREAs, respectivamente o Conselho Federal e osConselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Lei n. 5.194, de 24-12-1966),o CFTA e os CRTAs, respectivamente o Conselho Federal e os Conselhos Regionais deTcnicos de Administrao (Lei n. 4.769, de 9-9-1965), redenominados CFA e CRAS, ousejam o Conselho Federal e os Conselhos Regionais de Administrao (Lei n. 7.321, de 13-6-1985), os CFM e os CRMs, vale dizer o Conselho Federal e os Conselhos Regionais deMedicina (Lei n. 3.268, de 30-9-1957), os CFP e os CRPs, ou o Conselho Federal e osConselhos Regionais de Psicologia (Lei n. 5.766, de 20-12-1971) ou os CFF e CRFs,Conselhos Federal e Regionais de Fonoaudiologia, no se confundindo com os de Farmcia,acima citados com as mesmas siglas (Lei n. 6.965, de 9-12-1981), e mais alguns tmpersonalidade de direito pblico e natureza de autarquias, expressamente reconhecida nasleis criadoras como de resto todas essas entidades deveriam ter.

O fato que, declaradamente ou no, todas essas entidades, se criadas por lei e apenaspor lei com personalidade jurdica de direito pblico, so autarquias, simplesmenteporque, como j se disse h pouco, inexistem no Brasil outras pessoas jurdicas (naturalmenteque no os entes federados), exceto as autarquias e as fundaes pblicas, que so criadasdiretamente por leis locais, sem necessidade de quaisquer atos cartoriais para que ganhempersonalidade de direito pblico, e os partidos polticos (cf. Lei n. 5.682, de 21-7-1971, aLei Orgnica dos Partidos Polticos, art. 2 o , ainda que seja controvertida, na jurisprudnciaeleitoral, a natureza de direito pblico dos partidos), que possam ser criadas compersonalidade de direito pblico. Os quatro entes federados Unio, Distrito Federal,Estados e Municpios , s em si, jamais se confundiriam com quaisquer outras pessoasjurdicas de direito pblico interno.

Sendo as Ordens e os Conselhos autarquias, pouco importar seja sua natureza ou estruturacasualmente especial, peculiar, singular, diferenciada, ou de algum modo distinta, em algunspormenores, das demais autarquias existentes no Pas. Sendo autarquias, no pode qualquerparticularizao eventual que acaso apresentem desnatur-las a ponto de mudar-lhes a feio

autrquica. dizer: por mais estranha ou diferenciada que seja ou parea uma autarquia,mantm-se ela uma autarquia antes que outra pessoa, uma vez que nenhum qualificativo podemudar a natureza essencial do ser qualificado.

E mais: sabe-se que, na aplicao do direito administrativo para esta hiptese, apesar deque revestida quase sempre de rigidez e formalismo, antes vale a natureza verdadeira dosinstitutos que a sua mera rotulao, ou, pior, por vezes, o disfarce que, por razo variada,procuram manter.

E a natureza autrquica, muitas vezes dita tambm corporativa, das Ordens e dosConselhos de fiscalizao de profisses est hoje no Pas reconhecida por copiosa e variadajurisprudncia superior, judicial e administrativa, assim como por atos administrativos dereparties federais, sobretudo teis quando a lei instituidora da entidade no aclara oproblema.

Consulte-se, a propsito, STF, Representao n. 1.169-DF, Pleno, v. u., ac. de 8-8-1984,RTJ, 111:87; STF, MS n. 10.272, ac. de 8-5-1963; TRT/SP, ac. M. 792/92-P, no MS proc. n.574/91-P, ac. de 18-8-1992; TRF, 3 a Reg., RO n. 90.03.33977-5-SP, ac. de 14-4-1992; TRT,3 a Reg., ac. TRT/RO n. 5.334/89, de 1 o -8-1990; TCU, ac. de 12-8-1992, proc. n. 25.838/91-1; SAF, Nota n. 399/91, de 18-6-1991, cf. Parecer DRH n. 367/90; TCU, proc. n. 11.475/98-7, com meno Smula 110 do TCU, DOU, 20 abr. 1990; TCU, deciso n. 193/92, de 8-9-1992, DOU, 21 set. 1992, p. 13238; TCU, deciso n. 234/92, de 13-5-1992, entre inmerasoutras decises no sentido de que os rgos fiscalizadores do exerccio profissional soefetivamente autarquias.

Dissramos, da primeira at a edio anterior, que, se as entidades fiscalizadoras deprofisso so autarquias federais, a elas pura e simplesmente se aplica a L. 8.112, inobstanteas dificuldades que para o seu mbito organizacional se reconheam quanto a certos assuntos,como a concesso e a manuteno de aposentadorias dos seus servidores, tal qual impe o art.185, 1 o . E seja iterado, en passant, que o caso da OAB escapa quela camisa de foraautarquizante, como se pde denotar. Mas, por difcil que se apresente a implementao daordem legal, sobre o tema, no parece outra a necessria concluso.

No pode acontecer, portanto, e salvo quanto ao caso da OAB segundo sua lei expressa que no sofreu contestao judicial que a invalidasse quanto a esse ponto do regimetrabalhista para seu pessoal , qualquer nova contratao trabalhista de servidor nasentidades autrquicas federais, fiscalizadoras de profisso ou no, mas to s estatutria, nosmoldes da L. 8.112.

Quanto aos servidores autrquicos contratados atualmente pela CLT, conhecido o teorjuridicamente monstruoso do art. 243 da L. 8.112, no se recomenda cumpri-lo, transformandoempregos ocupados em cargos, mas se indica, desde logo, s autoridades ou pessoas jurdicascompetentes, contra a sua executoriedade, a propositura de ao direta deinconstitucionalidade, conforme adiante, nos comentrios ao artigo, se ir minudenciar[17].

No sentido de que se aplicava o regime da L. 8.112 aos servidores das autarquiascorporativas, fiscalizadoras de profisses, existe mesmo uma deciso do STF, o MS n.21.797/RJ, rel. Min. Carlos Velloso, j. 9-3-2000, Pleno, que simplesmente decretava: III Os servidores do Conselho Federal de Odontologia devero se submeter ao regime nico daLei 8.112, de 1990: votos vencidos (...).

Na prtica, entretanto, o direito aplicvel evoluiu, e com ele a jurisprudncia que nessemeio tempo se avolumou, toda a consagrar que o regime jurdico das autarquiascorporativas no o da L. 8.112, mas o da CLT. No se aplica nem se vem aplicando, comefeito e j desde algum tempo, a lei federal do regime jurdico nico a Ordens e Conselhosfiscalizadores de exerccio profissional, mas a legislao trabalhista pura e simplesmente[18].

O fato que o STF declarou, mais de uma vez, a inaplicabilidade das normas de pessoaldas autarquias federais aos servidores de autarquias corporativas (CREA, OAB), uma vezque eles no so servidores pblicos em sentido estrito.

Ora, jamais se admitiria que autarquias deixassem de ter servidores pblicos em sentidoestrito aos quais se aplica, no caso federal, a L. 8.112, que em seu art. 1 o se declaraaplicvel aos servidores autrquicos da Unio , se no se estivesse diante de umavariedade muito peculiar de autarquias no estatais, ou seja, de entes que, ainda que pblicos,deixam de compor o corpo do Estado.

Ora, se pela jurisprudncia do STF as autarquias especiais no precisam seguir o regimeque o estatuto federal de servidores originariamente lhes imps, e se essas autarquias nointegram a administrao pblica, ento fcil se torna concluir, a esta altura da edificaojurisprudencial, que as regras constitucionais que incidem sobre tais entidades de fiscalizaoprofissional no so as mesmas regras constitucionais aplicveis s autarquias comuns, queintegram o corpo primignio do Estado.

E se, como visto na definitiva jurisprudncia, nem sequer a regra do concurso pblico seaplica quelas autarquias especiais, ento com muito mais razo tambm o regime jurdiconico, prprio dos servidores verdadeiramente estatais da Unio, no se aplica aosautrquicos corporativos. Retifique-se o entendimento anterior.

VI

Atualmente, e por um desses absolutamente imprevisveis golpes do destino, passou a serpossvel manter a convico, exposta ao incio deste comentrio ao art. 1 o , de que aerradicao dos celetistas, do servio pblico federal, inaugurada oficialmente com o adventoda L. 8.112, est em curso.

Com efeito, isso pareceu diferente em 4 de junho de 1998, com a promulgao da EC n.19, que aboliu a obrigatoriedade de que o regime jurdico do servidor fosse nico, e como jse reportou abertura, na nota a esta 5 a edio. A vocao estatutarista do governo nos idosde 1990, e da prpria Constituio Federal, sofreu com a EC n. 19 um revs antes dificilmenteimaginvel, na ocasio em que praticamente toda a Nao j se havia habituado ideia tcnica e sensata, e com isso desejvel do regime nico, e j a praticava havia tempo, ecom fundamentos dotados de plena solidez.

Mas outra vez o solerte destino golpeou a placidez do ambiente jurdico nacional, e,quando a Nao se desabituara do antigo regime nico obrigatrio, o Supremo TribunalFederal, em 2007, concedendo a j referida liminar na ADIn n. 2.135-4, inverteu a inversode 1998, e, ainda que provisoriamente por ora, restaurou a redao de 1988 do art. 39, caput,da Carta, que havia institudo o regime nico obrigatrio.

Como tal liminar se mantm ativa em seus efeitos at o dia de hoje e por um prazo quenem o mais apurado colgio de profetas e de adivinhos poderia precisar , ento aquelaantiga convico de que o fim da CLT na Administrao federal (direta de todos os Poderes,autrquica e fundacional) se avizinhava, atualmente restaurada do abalo sofrido em 1998 coma EC n. 19, pode ainda ser mantida. Com todo efeito, o Poder Judicirio aparenta ser maisestatutarista que o mais ferrenho deles para agrado e alvio de legies de autoridades e deservidores, muito particularmente no plano federal.

E com isso no se deve apostar, pensamos, no futuro do diploma trabalhista para o pessoaldo servio pblico federal e no se fala do pessoal das autarquias corporativas, que nointegram o servio pblico conforme se examinou.

Art. 2 o Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente investida emcargo pblico.

I

O art. 2 o do anterior Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio (Lei n. 1.711/52)previa que a pessoa legalmente investida em cargo pblico se denominava funcionriopblico. A L. 8.112, consoante a tcnica constitucional de denominar a todos quanto prestemservios Administrao federal, em carter permanente e atravs de um regime jurdico, deservidor pblico, prev que em vez de funcionrio o cidado legalmente investido num cargopblico se denomine, assim, servidor.

Observa-se que a L. 8.112, sendo inequivocamente um estatuto de servidores, no maismenciona emprego pblico, como tambm no menciona, neste momento, funo pblica,restringindo-se previso de cargos pblicos, que ir definir no artigo seguinte. Funopblica, com outro sentido, expresso que vir depois na lei.

II

Duas palavras chamam especialmente a ateno neste art. 2 o .

A primeira o advrbio legalmente. Observa-se da leitura do artigo que apenas o cidadocuja investidura observou todos os preceitos legais (e tambm logicamente os infralegais, emsentido literal) relativos ao cargo respectivo pode ser considerado servidor. Desse modo, se ocidado investido ilegalmente em cargo pblico, sua investidura ilegtima sob todo pontode vista, e ele, em carter definitivo e oficial, no pode ser considerado servidor pblico.

evidentemente inadmissvel a existncia da figura do servidor de fato, assimconsiderado aquele cidado investido irregularmente em cargo pblico, o qual foirelativamente comum no Brasil em tempos passados. De qualquer forma, em a Administrao,por negligncia ou incria, por alguma razo admitindo a prtica de atos de interesse deterceiros por parte de algum servidor de fato, compromete-se segundo esses atos, semembargo da responsabilizao, que precisa promover, de quem permitiu a existncia daqueleservidor, e a prtica daqueles atos.

Observe-se que terceiros de boa-f no podem ser prejudicados pela anulao de atosadministrativos, de seu interesse, praticados por servidores de fato. Deve assim cuidar,rigorosamente, a Administrao do preenchimento dos requisitos legais para qualquerinvestidura de servidor pblico, risco das consequncias mais incmodas e irregulares em seudireto prejuzo, do servidor e dos administrados, e pena de responsabilizao de quem deucausa irregularidade (v. CF/88, art. 37, 6 o ).

Quanto aos efeitos da investidura ilegal, para o servidor eles no existem, conformereconhecia o antigo DASP em sua Formulao n. 277 (Nenhum direito resulta da investidura

ilegal em cargo pblico).

III

A segunda palavra que chama a ateno no art. 2 o o adjetivo investida. Investidura vocbulo que se aplica apenas e to somente hiptese de nomeao unilateral, pelaAdministrao, de cidado para cargo. No se pode tratar como investidura qualquercontratao, como no se pode aplicar esse instituto hiptese de autorizao para trabalharou para exercer determinada atividade, sob qualquer outra espcie de vinculao, com aAdministrao.

No tem sentido, diante da doutrina jurdica brasileira, a expresso investidura ememprego constante da prpria Constituio Federal, pois, se emprego um acordo (bilateral)de vontades, no h como imaginar uma parte investir a outra no contrato. O termo investidura reservado corretamente pela L. 8.112 apenas s nomeaes para cargos pblicos, que soatos administrativos unilaterais.

Existe nos estatutos de funcionrios, e agora tambm na L. 8.112, uma abundnciaextraordinria de institutos praticamente sinnimos. No caso da L. 8.112, a palavrainvestidura tem praticamente o mesmo sentido de nomeao, correspondente ao institutoprevisto no art. 9 o ; tem tambm quase o mesmo sentido de posse, que est prevista no art. 13,e, por sua vez, todos esses trs institutos similares, enquanto signifiquem nomeao,constituem a mesma forma de provimento do cargo, que uma quarta palavra a significarquase o mesmo.

Nomeao, posse, provimento, investidura: um instituto completa e integra o sentido dooutro, sendo que se pode afirmar que, pela nomeao, o cidado designado para cargopblico; pela posse, toma ele lugar ou assento na Administrao, ocupando efetivamente ocargo no qual desse modo investido, para o qual foi nomeado. Pela posse, oriunda danomeao, d-se enfim o provimento do cargo, ou seja, a sua ocupao. Investidura,nomeao e posse dizem respeito a atos praticados pela Administrao com vistaimediatamente ao servidor; provimento diz respeito to somente ao cargo, para indicar se estocupado ou no.

Temos, neste conjunto de artigos, uma clara superfetao de institutos, uma intilsobreposio deles, que em nada contribui preciso do texto.

IV

No nos comove, nem deveria comover a ningum, a a ideia, e mesmo uma eventual

tendncia jurisprudencial, de considerar servidor pblico apenas ao detentor de cargopblico, estaturio, como se denota de alguns conhecidos acrdos de tribunais superiores, ede alguns poucos refletidos comentrios de que se tem notcia.

No foi porque a L. 8.112 definiu servidor to s como o agente estatutrio que toda ateoria lgica do tema do servidor pblico, construda h muitas dcadas e em pleno vigor, atporque nem poderia ser outra, foi ou ser abalada.

preciso distinguir o mero e isolado efeito que a lei do momento, naquele instante enaquela circunstncia histrica, empresta a certos termos, ou a certos institutos, do sentidoamplo e inafastvel que sempre tiveram, independente de qual seja o estatuto de planto, oude qual seja o modismo jurdico da ocasi