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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

COMPETÊNCIA PARA FINS DE LICENCIAMENTO

AMBIENTAL

Por: Gustavo Martins Pinto

Orientador

Prof. Francisco Carrera

Rio de Janeiro

2009

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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

COMPETÊNCIA PARA FINS DE LICENCIAMENTO

AMBIENTAL

Apresentação de monografia à Universidade

Cândido Mendes como requisito parcial para

obtenção do grau de especialista em Direito

Ambiental.

Por: Gustavo Martins Pinto

3

AGRADECIMENTOS

....à minha família em gratidão aos

momentos de atenção e apoio

prestados constantemente.

4

DEDICATÓRIA

...A minha família e professores que

não se furtaram incentivar e inspirar a

presente obra.

5

RESUMO

Trata-se de matéria de relevância invulgar, vez que a fixação da competência é

o primeiro passo à preservação da segurança jurídica, garantindo a certeza da

legitimidade do procedimento, indubitavelmente, um dos corolários do estado

de democrático de direito.

Necessário o estabelecimento de um critério específico para informar qual o

órgão competente de maneira objetiva, visando elidir eventuais embaraços e

aumento da burocratização, sobremaneira inoportuno.

Com vistas a aplicação da Política Nacional do Meio Ambiente é indispensável

se deixar claro, originariamente, evitando cotejos indesejados, qual o órgão e

ente da federação deverá ter, por atribuição, licenciar determinado

empreendimento, revelando transparência e a responsabilidade do ente da

federação, tendente a observar celeridade e transparência.

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METODOLOGIA

Os métodos que levaram ao desenvolvimento do tema proposto foram: leitura

de livros e a pesquisa bibliográfica.

A escopo desta obra acadêmica é desenvolvimento da pesquisa e do estudo

do direito ambiental, mais especificamente no que se refere ao licenciamento e

competências atinentes, com o fito de incentivar e inspirar os leitores a refletir

sobre o tema e aprofundar com discussões atuais e pertinentes ao nosso

tempo, além de trazer a discussão sobre conflitos sobre os quais se debate há

algum tempo.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I

Apontamentos a respeito da sistemática da repartição de competências na

Constituição 11

CAPÍTULO II

Competência ambiental segundo a lei 6938/81 e o Conama 237/97. 16

CAPÍTULO III

Crítica ao Conama 237/97. Norma de integração. Simetria 20

CAPÍTULO IV

Debate sobre a utilização do domínio do bem como critério único 24

CAPÍTULO V

Acerca das terras indígenas 27

CAPITULO VI

Apontamentos sobre competência municipal 30

CONCLUSÃO 35

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 38

ÍNDICE 39

8

COMPETENCIA PARA FINS DE LICENCIAMENTO

AMBIENTAL

Introdução

A exposição em tela se consubstancia no estudo concernente à verificação da

competência para fins de licenciamento ambiental. Licenciamento, este, com a

finalidade de instalação de obra, atividade ou empreendimento que possa vir a

causar danos ambientais e desequilíbrio à natureza, no seu sentido mais amplo

Nesse diapasão, considere-se não apenas o que se entende sob o ângulo

técnico, mas muito mais além, quiçá, sob o aspecto humano, imaterial ou

filosófico.

Trata-se de matéria de relevância invulgar, vez que a fixação da competência é

o primeiro passo à preservação da segurança jurídica, indubitavelmente, um

dos corolários do estado de democrático de direito.

Primeiro, antes, devemos ressaltar o fato de que os institutos de licença e

autorização são, por vezes, aplicados sem o rigor técnico de seus conceitos

respectivos.

Breve consideração, apenas para ilustrar o tema: em realidade o que se chama

de licença, se formos puristas, mas se aproxima de autorização, uma vez que a

necessidade de sua renovação revela sua discricionariedade.

9Voltando ao cerne do assunto em análise, MISTER afirmar que não há licença

por prazo indeterminado.

O objetivo dessa determinação de validade é assegurar que o empreendedor

fique a par das regras a serem cumpridas e, de outra parte, o órgão público

não ficará vinculado a uma atividade de desempenho nocivo, podendo ao seu

talante, não renovar a licença, a princípio concedida.

Como observa o Professor Paulo de Bessa Antunes:”(...) enquanto uma licença

for vigente, a eventual modificação de padrões não pode ser obrigatória para

aquele que esteja regularmente licenciado segundo os padrões vigentes á

época da concessão da licença. O poder público, entretanto, poderá negociar

com o empreendedor a adoção voluntária de novos padrões de licenciamento

ambiental. Uma vez encerrado o prazo de validade da licença ambiental, os

novos padrões são imediatamente exigiveis.” (ANTUNES,Paulo de Bessa.

Direito Ambiental. 12ª edição. Rio de Janeiro. Lúmen Iuris. 2009. p, 149)

Necessário destacar, que há competência comum entre os entes da

administração direta do executivo, uma vez que todos: União, Estados e

Municípios têm competência comum para exercer a fiscalização, limitando,

assim, o exercício dos direitos individuais. É a competência administrativa.

A Carta Constitucional Brasileira – fonte de competências no Estado Federal -

assegura a isonomia às diversas esferas de governo, para fins de exercício de

persecução de desiderato, sobremaneira importante, qual seja: simetria no

exercício do poder de polícia, no que se aplicam à concessão das licenças

prévia, de instalação e operação.

Dispisciendo, aqui, fazer uma digressão inócua, sobre a evolução de todos os

órgãos – dentro do organograma ambiental-, sob pena de tangenciar o objetivo

da supracitada matéria proposta.

Há órgãos tanto no âmbito da União, bem como, dos estados-membros, em

cada caso, competentes para conceder licenças.

Regra geral, no Brasil, entende-se que a competência deve ser atribuída e

determinada por órgão ligado ao estado-membro; e somente de forma

10subsidiária, ou ainda, suplementar àquela, atuarão – por exemplo – órgãos

como o IBAMA, este federal.

Desta forma, prevalece a autonomia: os estados-membros não precisam

abdicar de sua competência face ao órgão da União. O IBAMA irá intervir, em

regra, quando o órgão estadual for omisso ou inerte.

Esclarecendo, ainda mais, pelo hábito da cristalinidade nas afirmações, o órgão

federal só irá exercer seu MUNUS, quando a lei assim, expressamente o

determinar, em casos específicos. Aliás, as licenças para serem concedidas

deve haver previsão em lei.

Um caso exemplificativo, em que a licença deverá ser concedida pela União,

remete a qualquer tipo de manipulação atinente a OGM – Organismos

Genéticamente Modificados.

Breve legislação comparada:

Espanha – As unidades autônomas podem estabelecer normas adicionais

complementares, com vistas à proteção do meio ambiente.

Assim, cada província se organizará, autonomamente conforme suas

peculiaridades, porém limitados pelos ditames dos princípios gerais.

Cada território poderá acrescentar leis para reforçar, vale dizer, aumentar a

proteção e defesa; mas nunca para diminuir.

Bélgica – A decisão da corte de arbitragem visava à anulação do decreto da

Región Wallonne (Bélgica Francófona), sobre a proteção dê suas águas contra

a poluição.

O Conselho de Ministros Belgas argumentou que as leis da região Wallonne

não poderiam se opor àquelas especificadas por Bruxelas, pois leis locais não

podem revogar as leis gerais.

Ainda em tempo, as leis gerais submetem toda as regiões do Reino da Bélgica.

11

1. Apontamentos a respeito da sistemática da repartição de

competências na Constituição.

Muito se discute a respeito do critério a ser adotado, levando incertezas à

atividade licenciadora.

O Licenciamento é uma das principais manifestações do poder de polícia do

estado no que concerne a atividades que irão se valer de recursos naturais.

Desta feita, o licenciamento leva grande divergências estabelecidas entre os

órgãos administrativos.

Não é incomum que empresas peçam licença á mais de um órgão ou ente e,

há algumas ocasiões, em que os diversos órgãos se digladiam, a fim de ser o

titular da licença frente a determinado empreendimento, obra ou atividade.

Esta insegurança é prejudicial não só a estrutura administrativa do estado,

mas, também, ao meio ambiente, propriamente dito.

Existe grande inquietude e, via de conseqüência, debates inflamados sobre o

critério para fixação de competências: uma escola diz que a referência de ser

IN LOCO, ou melhor, RATIONE LOCI – do local onde se deseja desenvolver a

atividade; outros, porém, afirmam ser mais interessante, dar relevo à amplitude

do potencial dano.

Parece que a legislação optou, com intuito de se esquivar do excesso de

formalismos, à essa última vertente: leva mais em consideração o rigor e

gravidade da transformação nociva que incide sobre determinado ecossistema.

De qualquer maneira, como supracitado, a legislação fará referência ao órgão

que elegeu para atuar, nas diversas circunstâncias, pois em regra, como visto,

atuará o estado membro; reitere-se para corroborar a assertiva.

Face à liberdade que detém, o homem de fazer o que deseja desde que

vinculado à lei, vale dizer, à ordem instituída pelo princípio da legalidade, onde

só se proíbe o que estiver consignado na lei – o que não seja defeso -, surge a

necessidade de amparo.

12Ocorre ser imprescindível a mitigação de tal princípio, não mediante o

cerceamento da livre iniciativa, não; porém com o exercício de poder de polícia

que torne viável a sobrevivência entre os homens, no desempenho de seu

arbítrio, bem como na conservação do equilíbrio do planeta, para a

manutenção da vida, em última instância.

Qualquer interferência junto ao meio ambiente, no território nacional, pela

iniciativa privada ou órgãos públicos dependerá, inafastavelmente, de se

submeter à chancela e preenchimento de requisitos da polícia do meio

ambiente.

Esse poder de fiscalização e controle regulatório irá possibilitar sejam

delegados os instrumentos vários como: autorizações, concessões,

permissões, aprovações, já que para tanto, serão observados dispositivos

legais que organizam todo o procedimento.

Novidade trazida à baila, com o advento da Constituição da República, dada a

importância do tema, foi redigido capítulo próprio ao tema, que trouxe o artigo

225, caput, em boa hora:

Art. 225, caput: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,

impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para ás presentes e futuras gerações.”

O tema meio ambiente ganha relevo constitucional pela primeira vez em 1988,

com capítulo próprio: um precedente na história brasileira.

Mencione-se que em vários países da América Latina tal tema já ganhara

status constitucional, tais quais o Chile e a Costa Rica, a título de exemplo.

Segundo a constituição o meio ambiente trata-se de bem indisponível, sem

caráter patrimonial.

Condição básica à manutenção da qualidade de vida é a realização do

EIA/RIMA, para a realização de empreendimento, obra ou atividade

potencialmente causadora de danos ao meio ambiente, ou que afetem o

equilíbrio da vida.

13Necessária a submissão do EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e do RIMA

(Relatório de Impacto Ambiental), ao crivo do ente federado, pois, é atividade

típica do executivo (Lei 6938, artigos 10 e 11). Ao órgão competente ligado ao

ente executivo, incumbe fornecer as licenças e autorizações, desde que

respeitados os princípios da prevenção, precaução, avaliação prévia exigidos,

face à potencialidade do dano, na realização do empreendimento. (Consoante

artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV, bem como artigo 9, inciso III – Lei 6938/81).

Inclusive se houver, por ventura, a perpetração de danos ao meio ambiente ou

à saúde da população, em razão de conhecimento ainda incipiente e, diga-se

de passagem, não esgotado -, necessário será que o poluidor restabeleça o

STATUS QUO ANTE. A responsabilidade do agente causador do dano é

objetiva, conforme consagrada, independente de culpa, bastando que se

comprove o nexo de causalidade.

Ressalte-se que o desenvolvimento econômico-social deve ser temperado com

a manutenção de meio ambiente ecologicamente equilibrado que sirva de

alicerce à qualidade de vida, inclusive das futuras gerações. Dentro deste

aspecto, devemos nos cercar de cautela para justificar tal razoabilidade.

Ademais, sabe-se que qualquer empreendimento exige seja feita audiência

pública com a população diretamente interessada, garantindo o direito à

informação, com a publicação em D.O. e periódico de grande circulação –

ainda em tempo – com base nos princípios democráticos consagrados com a

Carta de 1988.

Nessa esteira, imprescindível, a confecção do estudo de impacto ambiental por

parte do empreendedor, que torne viável a intervenção.

Tanto o custo, quanto a equipe multidisciplinar, ficará a cargo do mesmo.

Diz nossa CARTA MAGNA:

Art.225, p. 1º, IV, que é necessário o estudo de impacto ambiental para obras

ou atividades potencialmente causadoras de impacto ambiental.

14Assim, o estudo de impacto ambiental, promovido pelo empreendedor é

condição SINE QUAE NON, para a concessão da indigitada licença

introdutória.

Debate-se, pois matéria controvertida, qual o órgão competente para periciar,

fazendo a avaliação e análise do estudo e, ato contínuo para a expedição da

licença ambiental hábil a dar início ao almejado empreendimento.

Antes de qualquer consideração a este, que é ponto central dessa exegese,

não se pode furtar ao conceito constitucional arcabouço do direito.

Conforme dispõe o art. 23 da Constituição da república, consignado está a

competência comum dos entes da federação, como transcreve-se:

“É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios:

(...)

VI. proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas

formas;”

VII. preservar as florestas, a fauna, a flora;”

XI. registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e

exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;”.

O art. 23 trata da competência comum, para administrar a proteção ao meio

ambiente.

Essa autonomia que dispõe o art. 23 não importa em dispersão de esforços, e

sim, justamente no contrário; sua união, o que vale dizer, seu trabalho em

conjunto, somando forças.

Os estados poderão, atendendo a suas particularidades terem, cada um, sua

própria organização administrativa.

O ente Federal não pode, pois, ferir a autonomia dos estados. Deve

estabelecer normas gerais, no entanto, sem se olvidar que, suas atribuições

estarão de forma explícita, consignadas no texto legal.

15Nesta linha, diante do que reza a CARTA MAIOR, a competência para

exercício da fiscalização de polícia é comum aos três entes federados, ou seja,

todos podem exercê-lo; não obstante a legislação irá estabelecer de que forma

será mantida a organização cooperativa entre tais entes, de âmbitos diversos.

Dispõe, nesses termos o art. 23 da Constituição da República, em seu

parágrafo:

“É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios:

(...)

“Leis complementares fixarão a cooperação entre a União e os Estados, o

distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento

e do bem-estar em âmbito nacional.”

Infere-se mediante a observação e leitura da Constituição da República, que

não há hierarquia entre entes das diversas esferas de governo, cabendo a

todos a competência administrativa de polícia, uma vez que o licenciamento se

consubstancia em autorização concedida, no exercício comum entre a União,

estados-membros e municípios , de acordo com o texto da LEX MATER.

Essa contradição aparente, em certa medida, é prejudicial ao objeto de

proteção da lei, qual seja: o meio ambiente, podendo causar imbloglio de

grande monta.

O art. 23 diz que Lei Complementar fixará cooperação entre os entes das

diversas esferas, tendo em vista a manutenção e equilíbrio do bem estar no

âmbito nacional.

A intenção da cooperação é sobremaneira importante, pois, evita a duplicação

ou triplicação de muitos licenciamentos, face a ignorância recíproca das

atividades dos órgãos dos diversos entes.

A Lei complementar tem por finalidade a ajuda mútua entre os entes federados.

16O perigo da simultaneidade de competências para o controle ambiental é que

todos os entes ficaram competentes, mas nenhum tem assumido a melhoria da

qualidade das águas, ar, solo e das florestas do ambiente, em termos gerais.

Uma vez que a competência é de todos, na prática pode gerar burocratização e

conveniências, por parte de cada um dos entes.

Desta feita, a lei constitucional tenta disciplinar a matéria, ordenando de

maneira mais precisa a divisão de competências de modo a não gerar a

inocuidade da finalidade precípua na defesa da vida.

Primordial não se perder de vista o fim ao qual se destina a norma,

preponderando o instrumento a dar validade a mesma.

A lei 6938/81 de política nacional do meio ambiente vem, deste modo,

creditando, em regra a competência para fins de licenciamento aos estados-

membros e, apenas de forma suplementar ao órgão federal, leia-se: IBAMA.

2. Competência ambiental segundo a lei6938/81 e o Conama

237/97.

Reza o art. 10 da lei 6938/81:

“Art. 10 – A construção, instalação, ampliação e funcionamento de

estabelecimentos e atividades efetiva e potencialmente poluidoras bem como

os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão

de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do sistema

nacional de meio ambiente – SISNAMA, e do instituto nacional do meio

ambiente e recursos renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo

de outras licenças exigíveis”.

A própria lei, no entanto, faz uma ressalva, no seu parágrafo quarto: a

competência será privativa do IBAMA, quando o empreendimento ocasionar

sensível impacto ao meio ambiente, seja de âmbito nacional ou não.

Prescreve o parágrafo quarto, art. 10:

“Compete ao instituto nacional do meio ambiente e recursos naturais

renováveis – IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de

17atividades ou obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou

regional”.

Este é um argumento usado pelo professor Paulo Affonso Machado de Leme

Machado: diz o eminente jurista ambiental, que foi modificada a condição de

mera supletividade do ente federal, IBAMA, dando um novo aspecto a esfera

federal.

Nesta linha, a resolução CONAMA nº 237, que, acompanhando a legislação

federal, considera, a respeito do exercício da competência para possibilitar a

concessão de licença:

“Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais

Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental,

a que se refere o artigo 10 da lei 6938/81, de empreendimentos e atividades

com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional (...)”

“Art. 5º - Compete ao órgão estadual ou do Distrito Federal o licenciamento

ambiental dos empreendimentos e atividades:

I – localizados ou desenvolvidos em mais de um município ou unidades de

conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II – localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação

natural de preservação permanente, relacionadas no art. 2º da lei 4771/65, e

em todas que assim forem consideradas por normas federais, estaduais e

municipais;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um

ou mais municípios;

Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos

competentes da União, dos Estados e do Distrito federal, quando couber, o

licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto

ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por

instrumento legal ou convênio.

Art. 7º - Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível

de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores.

18Breve aparte a respeito das funções do CONAMA:

A LEI 6938/81 instituiu o CONAMA: órgão consultivo, normativo e deliberativo.

Tem atribuições de deliberação e assessora o Conselho de Governo.

Os padrões e normas de licenciamento, um dos instrumentos da política

nacional de meio ambiente, serão definidos pelo CONAMA, conforme estatui o

art. 8º, I da lei 6938/81.

O IBAMA irá fazer proposições e o CONAMA irá deliberar, estabelecendo

normativas. Assim o IBAMA irá demandar do CONAMA, para que a partir deste

momento, tal órgão estabeleça normas e orientações.

O art. 8º, II da lei supracitada, determina que se o CONAMA entender

indispensável em intervenções causadoras danos ou potencial de danos ao

meio ambiente, requererá estudo e relatório de impacto ambiental à entidades

públicas ou privadas e, posteriormente, os avaliará.

Como exposto, a resolução do CONAMA, seguiu, em termos gerais, a lei

federal sobre meio ambiente, estabelecendo a competência dos estados-

membros como regra geral; e , a competência do Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e Recursos Renováveis – IBAMA, para empreendimentos de

significativo impacto ambiental.

Genericamente, a competência será das unidades da federação, ao passo que

em se tratando de potencial dano de grande amplitude, alcance e impacto,

consigna como competente, o IBAMA.

Deixa claro o supracitado dispositivo descrito do que concerne o impacto

ambiental, com o intuito de fixação de competência do IBAMA, assinalando

obras, atividades, intervenções:

“Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento

ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de

1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de

âmbito nacional ou regional, a saber:

19I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no

mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em

terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País

ou de um ou mais Estados;

IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar

e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia

nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da

Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;

V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a

legislação específica.

§ 1º - O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o

exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios

em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando

couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de

licenciamento.

§ 2º - O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos

Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de

âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.”

Segundo a referida lei, impacto ambiental nacional é aquele que afetará, de

forma mais ou menos intensa o território de uma pluralidade de estados, vale

dizer, dois ou mais estados.

Deve por seu turno, afetar diretamente o empreendimento, ou seja, ter

incidência em fração ou na totalidade do projeto a ser implementado.

Está descrito na nossa carta maior, o que caracteriza o interesse nacional;

geralmente projetos de ocorrência em áreas de proteção nacional, como as

mencionadas no art. 225 da CRFB/88, no seu quarto parágrafo.

20O art. 225, no seu quarto parágrafo, dispõe serem tais áreas de patrimônio

nacional, as seguintes: Floresta Amazônica Brasileira, a Serra do Mar, O

Pantanal Mato-grossense e a Zona Costeira.

Não é defeso que outras áreas venham a ser incluídas em tal rol, por

instrumento próprio, uma vez que outras áreas já existentes, venham a ser

consideradas, merecedoras de serem acobertadas pelo manto da

intocabilidade, mais sensíveis à intervenção antrópica que são, ademais tratar-

se de segurança nacional.

Diante do exposto infere-se, com clareza solar que, o licenciamento será

atribuição, por especialidade, de cada um dos entes da federação conforme a

abrangência do impacto ou a natureza da intervenção.

Assim a regra, será a competência do Estado para conceder licenças

ambientais; enquanto IBAMA e municípios têm competência residual, supletiva,

sempre especificada em lei, conforme sua destinação, como no caso do 225,

no seu parágrafo quarto da CRFB/88.

3. Crítica ao Conama 237/97. Norma de integração. Simetria.

Não é demais ressaltar, que parte importante dos doutrinadores critica de

forma veemente, a atribuição de determinar competências à lei

infraconstitucional, haja vista a ausência de lei complementar, como exigido

fora pelo art. 23 da Carta Maior.

Há um setor da doutrina que considera que a resolução CONAMA 237

ultrapassou sua alçada quando dividiu a competência comum entre os três

níveis da federação: União, Estados e Municípios.

De observar, diz que normas infralegais estão a desrespeitar a redação do art.

23 CRFB, uma vez que esta última exige lei complementar, para a repartição

de competências.

Afirmam que o CONAMA 237/97 exacerbou os limites da CARTA MAGNA, ao

repartir as competências, pois o que se determina no indigitado artigo da

Constituição é que a única fonte de repartição de competências será eventual,

lei complementar.

21Segundo este entendimento, a resolução estaria desrespeitando a lei 6938/81,

na medida que fixou regras delegando competências privativas para a União e

Municípios, inobservando a hierarquia administrativa. Tal inconstitucionalidade

acarretaria a anulação dos artigos 4º e 7º, da indigitada lei.

Chancelando a assertiva acima, o art. 8º, I da lei 6938/81 reza sobre as

atribuições do CONAMA em matéria de licenciamento.

O CONAMA, mediante proposta do IBAMA irá estabelecer normas e critérios

de licenciamento, estabelece, assim, as normativas. É órgão consultivo que,

uma vez demandado pelo ente federal IBAMA, de vê estabelecer as normativas

com a finalidade de orientar a matéria.

Reafirma, o art. 8º que o licenciamento será realizado pelo estado- membro.

A critica ao CONAMA 237/97 é questionável, como se irá argumentar na

seqüência do presente trabalho. Pois assim, em que pesem opiniões em

contrário, o CONAMA 237/97 guarda simetria com o critério da competência

comum administrativa do artigo 23 CRFB, assim como, com as regras da lei

6938/81, não sobejando razões para argüição de eventual ilegalidade, quiçá ,

inconstitucionalidade, nesses termos.

Do mesmo modo, face à anterioridade da lei 6938/81, tomando-se como

referência a Constituição da República de 1988 ,e , considerando que os

dispositivos do CONAMA 237/97 apenas reescrevem, praticamente, os

dispositivos citados pela lei, face à similaridade das determinações, deve ser

levada em conta a constitucionalidade e, via de conseqüência, a legalidade da

lei 6938/81 e do CONAMA 237/97.

Cruzando as normas de competência constitucional dispostas, reforça-se que

os estados-membros possuem competência para concessão de licenças como

regra; ao passo que, o IBAMA, goza de competência residual, ou melhor,

supletiva, conforme mencionado no CONAMA 237/97 e na lei 6368/81,

conforme o caso concreto.

Pode-se inferir, PRIMA FACIE, que a competência não está relacionada

diretamente à afetação do domínio, a cerca dos bens que sofrem os efeitos do

22impacto ambiental, mas está determinada pelo alcance do impacto, vale dizer,

a extensão de seus efeitos.

Desta feita, conforme mencionado retro, a competência privativa do IBAMA

para fins de licenciamento ambiental, fica limitada à obras, intervenções, enfim,

empreendimentos em geral, com sensível impacto ambiental, seja este de

âmbito nacional ou regional, além de algumas situações especiais, não

obstante, previstas em lei.

O artigo 4º do CONAMA 237/97 dispõe sobre o que é considerado impacto

nacional de âmbito regional ou nacional.

Especifica assim, no que concerne o impacto de âmbito nacional ou regional.

“Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais

Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental,

a que se refere o artigo 10 da lei 6938/81, de empreendimentos e atividades

com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no

mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em

terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País

ou de um ou mais Estados;

IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar

e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia

nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da

Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;

V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a

legislação específica(...)”

“Art. 5º - Compete ao órgão estadual ou do Distrito Federal o licenciamento

ambiental dos empreendimentos e atividades:

23I – localizados ou desenvolvidos em mais de um município ou unidades de

conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II – localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação

natural de preservação permanente, relacionadas no art. 2º da lei 4771/65, e

em todas que assim forem consideradas por normas federais, estaduais e

municipais;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um

ou mais municípios;

(...)

A fixação de competência tomando como ponto de partida o domínio do bem

afetado só é referida no art. 4º, I. Já no inciso II, toca-se na localização do

empreendimento; no inciso III, na extensão do impacto; no inciso IV, na

natureza do projeto. Assim, tais incisos, fornecem as peculiaridades de cada

caso.

A lei 6938/81, bem como o CONAMA 237/97 fornecem de forma taxativa,

exaustiva, quais as competências para que o IBAMA, seja o órgão competente

para conceder licenças. Para chancelar o dito anteriormente, nenhuma

legislação pode estender a competência do IBAMA para além do que está

fixado na lei 6938/81 e no CONAMA 237/97.

Chega-se ao entendimento que há peculiaridades, especificidades na

concessão da licença, conforme nos mostra o arts. 4º e 5º supra, inobstante,

não se pode levar a afetação dos bens, com purismo, uma vez que , na maioria

das vezes, esta só tem incidência secundária.

Enfim, não pode ser levado, somente, em consideração, o domínio dos bens

afetados.

Os casos de intervenção do ente Federal são bem específicos, quais sejam, a

título de exemplo: no mar territorial, na plataforma continental, preamar, terras

indígenas, terras quilombolas, até mesmo, por exemplo, como reza o art. 4, IV

do CONAMA 237/97, no caso de empreendimentos:

24“IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar

e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia

nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da

Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN(...)”

Este inciso, em destaque é um exemplo clássico da competência do IBAMA.

4. Debate sobre a utilização do domínio do bem como

critério único.

Não basta, para ingerência do IBAMA na concessão da licença, que a área

seja de preservação federal, deve haver a consignação na lei, especificamente,

para possibilitar a adoção da medida.

O IBAMA só será competente, quando fixado na lei 6938/81 e no CONAMA

237/97.

Não é possível a interpretação extensiva, uma vez que o rol de competência é

restritivo, taxativo, vale dizer, aquele estipulado em lei, de forma determinada.

Vale ilustrar, que face à necessidade imperiosa de proteção ao meio ambiente,

não se pode admitir interpretação extra, a maior, ou seja, inferir aquilo que,

necessariamente, não disse o legislador – EXTRA LEGEM.

Ratificando a consideração anterior, dispõe o art. 36, no seu parágrafo terceiro,

da lei 9985/2000, que dispõe acerca do Sistema de Unidade de Conservação:

“Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de

significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental

competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo

relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e

manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de

acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.

§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta

finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos

25para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão

ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado

pelo empreendimento.

§ 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de

conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas

no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a

criação de novas unidades de conservação.

§ 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou

sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste

artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por

sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo

de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação

definida neste artigo.”

Estipula este artigo, que o orgão responsável pela administração do

empreendimento deverá conceder autorização ao licenciamento, ainda que a

área seja de proteção federal.

Partindo-se desta premissa, infere-se que ao requerer a autorização, sem

determinar o ente federativo, aponta, a lei, que a simples hipótese de o impacto

incidir sobre bem de proteção federal não irá caracterizar, obrigatoriamente, a

competência do IBAMA – Instituto Brasileiro de Recursos Naturais e

Renováveis.

A lei 9985/2000, informa que se houver impacto incidente em unidade de

conservação federal, não obrigatoriamente haverá competência do ente

federal.

Como já foi, amplamente frisado, a mera circunstância de causa de impacto

ambiental em determinados bens, cuja propriedade é da União, não conduz,

por si só, ao órgão federal – IBAMA, a competência.

Assim, não é suficiente, que os efeitos do empreendimento, obra ou atividade

sobre bem federal, para que se caracterize como tal, a atribuição federal.

26Portanto, o instituto do licenciamento vincula-se ao interesse público e não à

titularidade do bem. Até mesmo porque, segundo opinião unânime dos mais

significativos administrativistas, para fazer valer sua condição de proprietário, é

necessário que o ente estatal desafete o bem da finalidade pública.

Assim, não há qualquer contradição entre o regime constitucional dos bens da

União e o fato de ser o licenciamento estadual, dada a preponderância do

interesse público sobre o direito de propriedade do patrimônio da Nação. Ainda,

porque a preservação do meio ambiente, é competência atribuída a todas as

esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Logo sendo

a competência ambiental privativa da União, quer seja para legislar, quer seja

para fazer a gestão dos recursos ambientais não há justificativa jurídica para

restringir as atividades dos Estado neste campo, além das restrições já

estabelecidas na lei de regência da matéria. Não pode o intérprete distinguir o

que a lei não distingue. Este é o relatório 312 da Conjur do Ministério do Meio

Ambiente.

Considera-se a gravidade da extensão do impacto, a fim de determinar a

competência do ente Federal, IBAMA. Se o impacto for de grande monta de

modo a atingir dimensão nacional, será competente o órgão da União.

Para melhor explicar, o exemplo: a presença de determinado ecossistema na

localização que se pretende ver licenciada não importará, obrigatoriamente, a

competência da União, por seu órgão federal.

Não obstante, se tal ecossistema estiver em região pré-determinada na

Constituição Federal, como de proteção e interesse nacional, como reza o art.

225, no seu quarto parágrafo, dispõe serem tais áreas de patrimônio nacional,

as seguintes: Floresta Amazônica Brasileira, a Serra do Mar, O Pantanal Mato-

grossense e a Zona Costeira, a competência será federal.

Transcrevo-o:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem

de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao

Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as

presentes e futuras gerações(...)

27§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o

Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua

utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a

preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

5. Acerca das terras indígenas

Breve aparte, para não fugir ao tema, mas pelo prestígio e importância dada

aos índios, deve-se ressaltar que as terras indígenas são de competência da

União no que concerne à administração, mas não devem ser alvo de livre

disposição para licenciamento, de modo geral, pelos fatores que seguem,

sejam:

A CRFB não cria terras indígenas, pois essas já existem de forma atemporal.

Apenas as declara , como território de desenvolvimento do índio e seu

aperfeiçoamento, em todos os seus aspectos.

É necessário atentar para o fato de que as terras indígenas foram

reconhecidas aos seus habitantes como direito originário, ou seja, precedente

ou superior a qualquer outro. Como conseqüência a demarcação não tem o

condão constitutivo, uma vez que o direito originário a precede, mas sim

declaratória, para que possa ser oposta a terceiros.

Desta feita, as terras dos índios são do domínio da União, conquanto sua

utilização seja de usufruto exclusivo dos índios: estes podem usar, mas não

dispor, e estas terras, em regra, por questões atropológicas não serão

destinadas para fins de concessão de licença.

Decisão importante com esse respeito, consubstancia-se, no acórdão do TRF

1º Região – relatora: Desembargadora Selene Maria de almeida – Acórdão nº

20060100017736-8.

CONSTITUCIONAL. EXPLORAÇÃO DE RECURSOS ENERGÉTICOS EM

ÁREA INDÍGENA.

DECRETO LEGISLATIVO 788/2005 QUE AUTORIZA A CONSTRUÇÃO DA

UHE BELO MONTE NA VOLTA GRANDE DO RIO XINGU E DELEGA AO

IBAMA A OITIVA DAS COMUNIDADES INDÍGENAS POTENCIALMENTE

28ATINGIDAS. ACRÉSCIMO FEITO NO TEXTO PELO SENADO SEM

REEXAME PELA CÂMARA. ART. 65 PARÁGRAFO ÚNICO DA CF. VÍCIO

FORMAL QUE NÃO CAUSOU PREJUÍZO. ALEGAÇÃO DA NECESSIDADE

DE LEI COMPLEMENTAR PARA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS

ENERGÉTICOS EM ÁREA INDÍGENA. § 6º. DO ART. 231 DA CF/88.

DELEGAÇÃO DE ATO DA COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CONGRESSO

NACIONAL AO PODER EXECUTIVO (IBAMA) PARA A OITIVA DAS

COMUNIDADES INDÍGENAS. MOMENTO DA CONSULTA AOS ÍNDIOS, § 3º

DO ART. 231 DA CF/88.

1. O Congresso Nacional, mediante o Decreto-Legislativo 788/2005, autorizou

a construção do complexo hidroelétrico de Belo Monte na Volta Grande do rio

Xingu, no Estado do Pará.

2. A UHE Belo Monte é considerada estratégica para o setor elétrico porque

faria a integração das diferentes regiões hidrológicas por meio da interligação

com o sistema elétrico. A UHE visa o abastecimento do Nordeste e Sudeste.

3. A área de influência direta da UHE abrange os municípios de Vitória do

Xingu, Altamira, Senador José Porfírio e Anapu, com a inundação dos igarapés

Altamira e Ambé que cortam a cidade de Altamira, inundação de parte da área

rural do Município de Vitória do Xingu, redução da água e jusante do

barramento do rio na Volta Grande do Xingu e interrupção do transporte fluvial

de Altamira para comunidades ribeirinhas a jusante, até o rio Bacajá.

4. O rio Xingu é utilizado como via fluvial para o transporte de passageiros e da

produção extrativista regional. É o único acesso existente para a comunidade à

jusante de Altamira até o rio Bacajá, incluindo comunidades garimpeiras e

indígenas. Com a construção da barragem a 30Km à jusante de Altamira, o

transporte ficará interrompido.

5. Os impactos imediatos incidirão sobre povos indígenas que possuem língua

e culturas diferentes. O impacto da construção da UHE Belo Monte não será

apenas ambiental, mas sistêmico por reassentamento, alagamento de aldeias e

roças. A área da UHE será submetida a pressões migratórias, grilagem,

ocupações clandestinas, garimpagem, extração de madeira.

296. A consulta se faz diretamente à comunidade envolvida com o projeto da

construção. É do Congresso Nacional a competência exclusiva para fazer a

consulta, pois só ele tem o poder de autorizar a obra. O § 3º do artigo 231 da

CF/88 condiciona a autorização à oitiva.

7. As alterações ecológicas, demográficas e econômicas conhecidas

decorrentes da exploração de recursos naturais da terra indígena impõem o

dever de ouvir as comunidades afetadas nos termos do § 3º do art. 231 da

CF/88.

8. Sendo a oitiva das comunidades indígenas afetadas um antecedente

condicionante à autorização, é inválida a autorização para a construção da

UHE Belo Monte outorgada no Decreto Legislativo 788/2005 do Congresso

Nacional.

9. O impacto do empreendimento deve ser analisado em laudo antropológico e

estudo de impacto ambiental prévios à autorização prevista no § 3º, do artigo

231 da CF/88.

10. Antes de autorizar a UHE de Belo Monte o Congresso necessita de dados

essenciais para saber a extensão dos danos ambientais e sociais que

ocorrerão e as soluções para poder atenuar os problemas que uma hidrelétrica

no meio de um grande rio trará.

11. A audiência pública prevista no artigo 3º da Resolução CONAMA não se

confunde com a consulta feita pelo Congresso Nacional nos termos da

Constituição.

12. A FUNAI, os índios, ribeirinhos, comunidades urbanas, ambientalistas,

religiosos etc, todos podem ser ouvidos em audiência pública inserida no

procedimento de licenciamento ambiental. Tal audiência realizada pelo IBAMA

para colher subsídios tem natureza técnica. A consulta realizada pelo

Congresso às comunidades indígenas afetadas por obras em suas terras tem

por objetivo subsidiar a decisão política.

13. Concluído o estudo de impacto ambiental e o laudo antropológico, o

Congresso consultará os índios.

3014. Agravo parcialmente provido.

6. Apontamentos sobre competência municipal

Questão não menos importante se refere à competência municipal para

licenciar que, por sua vez, gera também, muita discussão. Diz a Constituição

da República que o município irá ter competência ambiental para assuntos que

envolvam interesse local, sinalizando para suas peculiaridades.

É exemplo da grande discussão acerca da competência municipal na Ação

Rescisória 756 PR -1998 – 0025286-0 –Ministro Teori Albino Zavascki, segue:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO RESCISÓRIA.

LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO PARA ATUAR NA DEFESA DE SUA

COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL.

NORMAS DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA PARA

LEGISLAR.

EDIFICAÇÃO LITORÂNEA. CONCESSÃO DE ALVARÁ MUNICIPAL. LEI

PARANAENSE N. 7.389/80. VIOLAÇÃO.

1. A atuação do Município, no mandado de segurança no qual se discute a

possibilidade de embargo de construção de prédios situados dentro de seus

limites territoriais, se dá em defesa de seu próprio direito subjetivo de preservar

sua competência para legislar sobre matérias de interesse local (art. 30, I, da

CF/88), bem como de garantir a validade dos atos administrativos

correspondentes, como a expedição de alvará para construção, ainda que tais

benefícios sejam diretamente dirigidos às construtoras que receiam o embargo

de suas edificações. Entendida a questão sob esse enfoque, é de se admitir a

legitimidade do município impetrante.

2. A teor dos disposto nos arts. 24 e 30 da Constituição Federal, aos

Municípios, no âmbito do exercício da competência legislativa, cumpre a

observância das normas editadas pela União e pelos Estados, como as

referentes à proteção das paisagens naturais notáveis e ao meio ambiente, não

31podendo contrariá-las, mas tão somente legislar em circunstâncias

remanescentes.

3. A Lei n. 7.380/80 do Estado do Paraná, ao prescrever condições para

proteção de áreas de interesse especial, estabeleceu medidas destinadas à

execução das atribuições conferidas pelas legislações constitucional e federal,

daí resultando a impossibilidade do art.

25 da Constituição do Estado do Paraná, destinado a preservar a autonomia

municipal, revogá-la. Precedente: RMS 9.629/PR, 1ª T., Min. Demócrito

Reinaldo, DJ de 01.02.1999.

4. A Lei Municipal n. 05/89, que instituiu diretrizes para o zoneamento e uso do

solo no Município de Guaratuba, possibilitando a expedição de alvará de

licença municipal para a construção de edifícios com gabarito acima do

permitido para o local, está em desacordo com as limitações urbanísticas

impostas pelas legislações estaduais então em vigor e fora dos parâmetros

autorizados pelo Conselho do Litoral, o que enseja a imposição de medidas

administrativas coercitivas prescritas pelo Decreto Estadual n.

6.274, de 09 de março de 1983. Precedentes: RMS 9.279/PR, Min.

Francisco Falcão, DJ de 9.279/PR, 1ª T., Min. Francisco Falcão, DJ de

28.02.2000; RMS 13.252/PR, 2ª T., Min. Francisco Peçanha Martins, DJ de

03.11.2003.

5. Ação rescisória procedente.

(AR .756/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO,

julgado em 27.02.2008, DJ 14.04.2008 p. 1)

Voltando ao que se refere a competência concedida ao órgão federal.

O art. 4º do CONAMA 237/97, diz que será federal a competência, conforme

segue:

“Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais

Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental,

32a que se refere o artigo 10 da lei 6938/81, de empreendimentos e atividades

com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no

mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em

terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

Nessas hipóteses narradas acima, será competente, por definição especial e

taxativa, a união.

Mais uma vez, a lei tenta se guiar a partir da gravidade da potencialidade do

dano, face à fragilidade de determinados locais, levando-se em consideração

suas peculiaridades.

São áreas que, por conta da premissa dos danos agudos que possam ser

causados em virtude da intervenção, ademais, em virtude da necessidade

premente à segurança nacional, foram reservadas à gestão da União, inclusive

no que concerne à licenças.

Outros exemplos de áreas que devem ser submetidas ao licenciamento da

união são: Usinas hidrelétricas,Mineração, Linhas de transmissão, Rodovias,

Pontes, Portos, empreendimentos militares, Dragagens , Dutos,

empreendimentos nucleares, empreendimentos de manipulação de OGM –

Organismos Geneticamente modificados.

É o entendimento que prevalece que o CONAMA e o poder público federal irão

estabelecer as regras gerais; o que vale dizer que, muito embora seja

autônomo o estado-membro, deve respeitá-las.

O estado-membro irá, pois, licenciar observando as normas gerais, só sendo

mitigada tal observação, no caso das determinações estaduais serem , ainda

mais protetivas.

O CONAMA deverá, então, estabelecer os parâmetros basilares, tais quais: O

diagnóstico ambiental; descrição da ação proposta e suas alternativas,

ademais da identificação, análise dos impactos, conforme classificação.

33Em que pese a inclinação no sentido de atribuição de competência em virtude

do impacto ambiental, as decisões são assimétricas.

Sentenças e acórdãos hesitantes e confusos e oscilam, por vezes,

determinando a competência, tomando por base, pura e simples, a afetação do

bem, objeto do impacto; enquanto outras utilizando critérios RATIONE LOCI ,

onde leva em consideração o local de realização do empreendimento.

Se percebe isso com nitidez, em algumas decisões, tal qual o REOMS 67272

RJ 2205.51.01.012400-3:

ADMINISTRATIVO -LICENCIAMENTO AMBIENTAL -COMPETÊNCIA PARA A

PRÁTICA DO ATO -LEVANTAMENTO DO EMBARGO.

I -Apesar de o empreendimento em tela possuir possíveis impactos ambientais

eminentemente locais, fato que condicionaria o licenciamento ao órgão

municipal competente, o loteamento foi aberto numa área de vegetação de

preservação permanente, atraindo, assim, a competência do órgão ambiental

estadual, como determina o artigo 5º da Resolução CONAMA nº 237/97.

II -Não sendo o licenciamento de competência do IBAMA e restando

comprovada a obtenção de licença junto ao órgão ambiental estadual

(FEEMA), inexiste razão para a manutenção do embargo da obra.

III -Cabe consignar, ainda, que o próprio Impetrado admitiu que, na hipótese, o

licenciamento competia à FEEMA, bem como que a Procuradoria Federal

Especializada do IBAMA emitiu parecer favorável ao desembargo da obra face

à licença expedida pelo órgão ambiental estadual.

Já foi especificado, a respeito da competência dos estados-membros e União,

as competências, quando exclusivas.

A despeito da competência privativa da União, em alguns casos temos a

competência subsidiária, ou melhor, competência supletiva do IBAMA, a qual

não pode-se furtar a mencionar, tal a sua relevância, fixada em lei.

Já consignado em oportunidade anterior do presente trabalho, o art. 10º da lei

6938/81, que versa sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, reserva

34competência supletiva ao IBAMA, face à omissão, tomando como referência a

competência, a princípio, do ente estatal.

A finalidade de se conceder ao ente federal – IBAMA competência supletiva, é

de assegurar mais calibre na concessão da licença, de modo a torná-la mais

forte, acautelando, via de conseqüência uma maior segurança ao meio

ambiente.

O objeto do instituto da competência supletiva foi dar uma maior sustentação e

base à licença, com vistas à manutenir garantias mais sólidas.

Deste modo, como fora citado, o meio ambiente não ficará desguarnecido face

à ausência de ação ou providências, por parte do estado-membro.

Necessário mencionar as hipóteses em que será observada a competência

supletiva do IBAMA, sejam elas: nos casos em que o órgão estadual for inerte

ou no caso do ato ser viciado, ilegítimo ou ilegal.

Assim, assegura-se uma cautela mais concreta, tendo em vista os princípios da

precaução e prevenção. Os princípios da prevenção e precaução são utilizados

à exaustão na nossa legislação e são informadores da competência legislativa.

Essencial fazer referência a esses princípios, para que não passem IN ALBIS

sua importância protetiva invulgar, inspiradora e ensejadora da competência

supletiva.

Agrega informar que não é possível fixar-se competência levando-se em

consideração critérios políticos, a titularidade do exemplo: empreendimento que

trará divisas para o país, ou seja, critério meramente, capitalista.

De observar-se o ordenamento ambiental pátrio para verificar que “salta aos

olhos” a proibição de critério difuso e político para concessão de licenças.

O critério é objetivo e ressalta aspectos técnicos, tanto na legislação, bem

como do grau do impacto.

35

Conclusão

Tendo por referência a legislação pátria infere-se com clareza solar, diante da

estrutura brasileira, que a competência pode ser de qualquer um dos entes,

nas três esferas, conforme a matéria, dentro dos critérios ortodoxos da

competência privativa, bem como, analisando-se as dimensões do impacto.

Para deixar mais evidente: o critério de distribuição de competência levará em

conta, ou a natureza da intervenção no ecossistema, ou o alcance da

incidência do impacto.

O critério da natureza da intervenção é mais objetivo e inflexível, vez que

atribui a concessão da licença a determinado ente, já estipulado em lei. Por

outro lado, o critério da dimensão do impacto visa, mediante análise técnica,

definir o ente competente.

Tanto a lei 6938/81, assim como o CONAMA 237/97, além da Constituição da

República Federativa do Brasil de 1988, estabelecem que, a princípio, em

regra, a competência será do estado-membro pra fins de concessão da licença.

A CONTRARIO SENSU , a competência do IBAMA – Instituto Nacional de Meio

Ambiente e recursos renováveis, órgão federal, bem como àquela referente aos

municípios é supletiva, subsidiária, prevista na lei, taxativamente, com

interpretação restritiva.

Assim, o IBAMA atuará nos casos omissos, e , no caso de inércia do estado-

membro, como já foi apresentado em parte anterior deste trabalho.

Deve-se não obstante relembrar que mudou o conceito que restringe ao Ibama

competência para atuar só em matéria supletiva, para também, prestigiando tal

órgão, lhe atribuir competências para algumas matérias de maneira taxativa

A questão primordial é que não há incongruência entre a lei 6938/81 e o

CONAMA 237/97, pois no que se refere a divisão de competências, esses dois

ordenamentos guardam simetria.Um não vai de encontro ao outro, e , por isso

não há que se argüir incompatibilidade. Há uma reunião de princípios e

aspirações que se reduzem a um denominador comum, trazendo a mesma

filosofia.

36Ilógicas são as argumentações no intuito de desqualificar tal harmonia, pois as

matérias tratadas em ambos os ordenamentos complementam-se de maneira

quase que hermética, formando comandos uniformes de aplicação

legislativa.Uma norma não se desfaz da outra, mas, sim atua como um

arcabouço orgânico de aplicação dos ditames relativos à partição de

competência: matéria complexa e que deve servir à sua vocação, qual seja,

atender ao meio ambiente, no seu sentido difuso e mais amplo.

Não há que se valer de argumentos políticos, a fim de dispor de matéria

atinente à competência: a uma por que os critérios são baseados na técnica de

modo a atender seu escopo; a duas, tendo em face os critérios se basearem

em rol taxativo, ou seja, postos em lei de forma objetiva e pré - determinada.

Tal objetividade elidirá qualquer tentativa de flexibilização, a fim de

descaracterizar cada dispositivo.

Indispensável se ter em mente e no espírito que o meio ambiente não se

vende, não é bem sujeito a mercantilização de sistemas. Não se pode utilizar

de sua partição ao alvedrio de instituições ou governos.

A competência é elemento vinculado da administração pública, de modo que a

boa técnica, amparada pela probidade e impessoalidade irá escalonar de

maneira adequada sua regular aplicação, na espécie.

Se buscou uma composição entre as duas normas e não a realização de

ideologias estanques, que não se comunicam, pelo simples fato da

descontinuidade material. Até por que, o que se busca é atender aos

superiores interesses públicos, e para se valer da condição de proprietário do

bem, deve desfazer sua afetação pública

Atente-se para o fato de que as licenças não serão concedidas amparando-se,

tão-somente pelo detentor de determinado bem, seja ele da União, estados-

membros, DF ou município. Deve-se observar os critéris cogentes da lei e da

Resolução normativa do CONAMA.

A propriedade do bem não deve ser a única variável a ser tomada, sob pena de

se incidir em erro, na oportunidade do licenciamento, conforme dispõem, os

diplomas legais e normativas, já referidos.

37Corroborando: não é apenas pelo critério do domínio do bem afetado, que será

definido a quem será atribuída a competência, mas sim, a dimensão do

impacto ambiental sofrida com a realização do empreendimento.

O alcance do impacto, da intervenção é, em última análise, o critério mais

seguro para delimitar, fixando, via de conseqüência, o ente competente a

conceder o licenciamento sobre determinado empreendimento. Tal disposição

é menos oscilante, é menos dada ao sabor da ambigüidade.

38

BIBLIOGRAFIA

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12ª edição. Rio de janeiro.

Lumen Iuris, 2009.

MACHADO, Paulo Affonso de Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ª edição.

Malheiros, 2009.

ABELHA, Marcelo. Ação Civil Pública e meio ambiente. 3ª edição, 2009.

MILARÈ, Edis. Direito do Meio Ambiente. 6ª edição. São Paulo. Revista dos

Tribunais, 2009.

39

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I

Apontamentos a respeito da sistemática da repartição de competências na

Constituição 11

CAPÍTULO II

Competência ambiental segundo a lei 6938/81 e o Conama 237/97. 16

CAPÍTULO III

Crítica ao Conama 237/97. Norma de integração. Simetria 20

CAPÍTULO IV

Debate sobre a utilização do domínio do bem como critério único 24

CAPÍTULO V

Acerca das terras indígenas 27

CAPITULO VI

Apontamentos sobre competência municipal 30

CONCLUSÃO 35

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 38

ÍNDICE 39

40

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição: Instituto A Vez do Mestre

Título da Monografia: Competência para fins de Licenciamento

Ambiental

Autor: Gustavo Martins Pinto

Data da entrega: 26 de dezembro de 2009.

Avaliado por: Conceito

41

42