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CONCURSO POLÍTICAS PÚBLICAS E EQUIDADE:
AVANÇOS PRÁTICOS
CEAPG – FGV
CATEGORIA DE PREMIAÇÃO: DOUTORANDO
O DILEMA DA GESTÃO PÚBLICA ATUAL:
CONFLITO ENTRE PRÁTICAS E CONCEPÇÕES TRADICIONAIS E
INSTRUMENTOS INOVADORES
Dilema: situação embaraçosa que tem gerado
conflitos, e sofrimento entre os atores que se
preocupam com o futuro da cidadania e das
nossas cidades.
Porto Alegre - RS
2009
2
CONCURSO POLÍTICAS PÚBLICAS E EQUIDADE:
AVANÇOS PRÁTICOS
CEAPG – FGV
CATEGORIA DE PREMIAÇÃO: DOUTORANDO
O DILEMA DA GESTÃO PÚBLICA ATUAL:
CONFLITO ENTRE PRÁTICAS E CONCEPÇÕES TRADICIONAIS E
INSTRUMENTOS INOVADORES
MILTON CRUZ
INSTITUIÇÃO: UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL/UFRGS
3
SUMÁRIO
Página
1. RESUMO..................................................................................................................04
2. ABSTRACT..............................................................................................................05
3. REFERENCIAL TEÓRICO.....................................................................................06
4. O PROCESSO DE PLANEJAMENTO E TOMADA DE DECISÃO
EM MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO
ALEGRE: PRÁTICAS E CONCEPÇÕES DOMINANTES....................................11
4.1 Caso 1 – Projeto de Desenvolvimento do Turismo Municipal............................12
4.2 Caso 2 – Planejamento de Trânsito no município..............................................14
4.3 Caso 3 – Plano Diretor como instrumento de planejamento urbano e
Rural........................................................................................................15
4.4 Caso 4 – Plano Diretor como instrumento de regulação
do desenvolvimento e de proteção ambiental..........................................17
4.5 Caso 5 – Plano Diretor e a organização do mobiliário urbano. .......................17
4.6 Caso 6 – O Pólo Petroquímico do Sul e seus impactos
no desenvolvimento da região.................................................................19
5. PRÁTICAS E CONCEPÇÕES TRADICIONAIS DE PLANEJAMENTO
E GESTÃO: CONCLUSÕES....................................................................................24
6. PRÁTICA DE GOVERNO BASEADA NA TOMADA DE DECISÃO EM
ESPAÇOS RESTRITOS...........................................................................................30
7. TENSÕES E CONFLITOS ENTRE POLÍTICOS E TÉCNICOS: A
CARREIRA POLÍTICA CONTRA A BOA TÉCNICA..........................................33
8. PRÁTICAS INOVADORAS QUE SE PROPÕE A ROMPER COM AS
PRÁTICAS TRADICIONAIS: ALGUNS RESULTADOS E ALGUMAS
CONCLUSÕES.........................................................................................................35
9. NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS QUE PROMOVEM A GESTÃO
INTEGRADA DAS FUNÇÕES PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO,
ADMINISTRAÇÃO E CONTROLE PÚBLICO.....................................................42
10. BIBLIOGRAFIA......................................................................................................46
ANEXO 1 – Relatórios de Pesquisa elaborados pelos alunos do Curso
Superior em Gestão Pública da Universidade de Caxias do Sul. Vale do Caí.
RS..............................................................................................................................51
4
ANEXO 2 – Bibliografia utilizada na disciplina Planejamento Urbano e
Organização Territorial.............................................................................................52
NOTA.......................................................................................................................55
5
RESUMO
Este estudo busca contribuir para a reflexão de processos de formulação de políticas
públicas praticados pelas Administrações Municipais, identificando obstáculos para a
utilização de instrumentos inovadores de planejamento e gestão, e indicar algumas
pistas para o desenvolvimento de contextos locais favoráveis à aplicação de métodos
participativos e concepções de desenvolvimento sustentável. A pesquisa empírica, que
fundamenta as conclusões aqui apresentadas, foi realizada entre os anos de 2005 e 2009,
em Municípios com população entre 2,5 mil e 280 mil habitantes, localizados na Região
Metropolitana de Porto Alegre e Região Nordeste do estado do Rio Grande do Sul. O
referencial teórico que orienta a análise dos dados da pesquisa empírica utiliza os
conceitos e definições do campo de estudos das Políticas Públicas na perspectiva da
investigação das instituições, estudo das organizações locais (o “bom” governo),
“entendimento de como e por que os governos optam por determinadas ações”, e a
avaliação crítica de urbanistas sobre o processo de planejamento urbano. A análise dos
processos de planejamento e gestão praticados nas Administrações Municipais de
pequenos municípios revela conflitos gerados pelos métodos tradicionais, e indica o
surgimento de experimentos inovadores em contextos desfavoráveis para a aplicação de
práticas de gestão promotoras de arranjos institucionais indutores de desenvolvimento
social sustentável.
Palavras-chave: políticas públicas, investimento público, gestão pública, orçamento
participativo, governança local.
6
ABSTRACT
This study aims to contribute to the thinking processes of formulation of public policies
applied by municipalities, identifying obstacles to the use of innovative planning and
management, and give some clues to the development of local contexts favorable to the
application of participatory methods and concepts sustainable development. The
empirical research that supports the conclusions presented here was conducted between
the years 2005 and 2009 in municipalities with a population of 2.5 thousand and 280
thousand inhabitants, located in the Metropolitan Region of Porto Alegre, and Northeast
Region of the state of Rio Grande do Sul. The theoretical framework that guides the
analysis of data from empirical research uses the concepts and definitions of the field of
studies of public policy in terms of research institutions, study of local organizations
(the "good" government), “understanding how and why governments choose certain
actions”, and critical of planners on the process of urban planning. The analysis of
planning processes and management practiced in the municipal administrations of small
municipalities reveals conflicts generated by traditional methods, and indicates the
emergence of innovative experiments in unfavorable contexts for the application of
management practices of institutional inducers promoting social development
sustainable.
Key words: public policies, public investment, public management, participatory
budgeting, local governance.
7
2. REFERENCIAL TEÓRICO
O referencial teórico da pesquisa utiliza os conceitos e definições do campo de
estudos das Políticas Públicas na perspectiva da investigação das instituições, estudo das
organizações locais (o “bom” governo), “entendimento de como e por que os governos
optam por determinadas ações”, e a avaliação crítica de urbanistas sobre o processo de
planejamento urbano. (MURTA, 2005; ROLNIK, 2005; VILLANUEVA, 2004;
SOUZA, 2003; FREY 2000; MARQUES, 1998; NYGAARD, 1998). Os estudos das
Políticas Públicas dão ênfase para a análise do processo de decisão dos governos como a
escolha dos atores que devem participar, os temas que entram na agenda, e a
metodologia de elaboração da política.
Na perspectiva de Claus Offe (1989), em “A democracia contra o Estado do
bem-estar?”, se analisa a política de planejamento da cidade enquanto política pública
que busca construir bens públicos1 para a sociedade urbana, esta enquanto coletividade
portadora de interesses comuns, como o acesso a bens e serviços de transporte, saúde,
educação, cultura, lazer e habitação. Investiga-se se as instituições envolvidas no
processo de planejamento contribuem para a estabilidade e viabilidade do sistema
político composto pelas três componentes estruturais da sociedade contemporânea:
Estado de direito, a democracia representativa, e as políticas do bem-estar. Isto é, se o
governo eleito, membros do Executivo e do Legislativo, busca formular a política a
partir de preocupações com o bem-estar do cidadão urbano, com o exercício das funções
urbanas (segurança e trânsito – direito de ir e vir, irregularidade – direito de moradia,
etc.), ou com o exercício do poder delegado pelo voto. E estudar as relações e tensões
entre os componentes mercado e política pública orientada para o bem-estar da
sociedade urbana, como as situações em que os interesses do mercado questionam as
regulamentações e os prazos burocráticos definidos pela legislação urbana. Um
questionamento similar aos argumentos neoconservadores para quem o Estado do bem-
estar é um peso para a economia pela carga tributária excessiva, pelo déficit
orçamentário que gera, pelo desestimulo ao investimento e ao trabalho, etc.
De Foucault (2005) tomamos a definição de práticas sociais como geradoras de
certo saber que faz aparecer objetos, conceitos, técnicas e formas de sujeito e de sujeitos
1 Para Claus Offe o bem público “só existe se houver uma coletividade onde as pessoas se
sintam pertencentes”.
8
do conhecimento. Como as práticas jurídicas que definem regras de julgamento, de
punição, reparação e regulação; e que geram modelos de verdade na política, na ciência
e no comportamento cotidiano. Em “A verdade e as formas jurídicas” Foucault trata das
práticas relacionadas com o controle e a vigilância social. A abordagem de Moscovici
(2003), em a “Teoria das Representações Sociais”, sugere a prática social como
construtora do universo consensual, que se assemelha com a esfera pública
habermasiana, que opera através do agir comunicativo e que objetiva a busca de sentido
e do consenso. As representações são compartilhadas, elas constituem a realidade social
e a identidade de uma pessoa ou grupo. As representações sociais transformam teorias e
ideologias em realidades compartilhadas. “Corporificam ideias” em experiências
coletivas e interações em comportamentos. É o modo específico de compreender e
comunicar o que nós sabemos; permite dar sentido ao mundo e introduzir ordem e
percepções nele.
Da Teoria das Representações Sociais podemos inferir algumas implicações que
indicam caminhos para a investigação de como os atores individuais e coletivos fazem
julgamentos, tomam decisões, e selecionam opções ao participar da construção da
política de planejamento.
Entre elas podemos citar: 1. As diferenças na sociedade (heterogeneidade) conduzem
a vieses diferenciados de pensamento e percepção por parte de grupos e indivíduos; 2.
A sociedade seleciona as imagens e palavras que figuram no “núcleo figurativo” da
representação social (excluindo outras – como tabu);
3. A cultura (não a ciência) incita a construir realidades a partir de idéias
significantes; 4. O objetivo da classificação e da nomeação é compreender as
características, as intenções e motivos das pessoas, e formar opiniões;
5. O indivíduo em contato direto com o universo dos campos de conhecimento
específico, sem a mediação de especialistas, passa a incorporar imagens, palavras e
concepções da psicanálise, da física, da medicina, alterando a representação social;
6. A memória dá estabilidade para a representação social evitando modificações
súbitas e dá certa independência dos acontecimentos atuais.
As práticas dos atores políticos e gestores municipais podem orientar-se para a
reprodução das relações que dominam o campo da política de planejamento da cidade
ou para a busca da transformação da lógica que produz a política pública. Espera-se que
as práticas transformadoras estejam orientadas para a construção do bem comum, para a
9
inclusão da diversidade de interesses existentes na sociedade urbana na política de
planejamento municipal, e para a valorização do potencial dos agentes do espaço urbano
de criar alternativas para os problemas da cidade. As práticas orientadas para a
reprodução buscariam garantir o desenho da política pública orientada pelos interesses
do mercado.
Evans (2003) apresenta a ideia de que o desenvolvimento, nas sociedades em
que as tecnologias e o conhecimento assumem destaque, deve basear-se na qualificação
das instituições de governança. Evans (2003, p. 20-62) destaca a migração das teorias
sobre o desenvolvimento focadas no acúmulo de capital (o fundamentalismo do capital)
para a ênfase em temas como as tecnologias, as idéias e as instituições. Nesta
perspectiva, passa-se a considerar a qualidade das instituições de governança um
elemento-chave para fomentar o desenvolvimento. Ele cita as experiências do FMI que
falharam em seus propósitos de fomentar o desenvolvimento na América Latina por
desconsiderarem as especificidades das instituições locais. A Argentina seria um caso
exemplar de adoção das teses da “monocultura institucional” que se mostraram
ineficazes.
Evans defende a abertura de estratégias de desenvolvimento focadas nas
instituições (HOFF e STIGLITZ, 2001) e na capacidade institucional (AMARTYA
SEN, 2001). O desenvolvimento seria impulsionado por idéias e instituições. As idéias
como bens que podem ser utilizados por diferentes agentes econômicos e que
contribuem para o desenvolvimento. O cuidado dos países desenvolvidos com os
direitos de propriedade intelectual seria um exemplo da importância do conhecimento
na sociedade atual. A qualidade das idéias e das instituições explicaria taxas diferenciais
de desenvolvimento. Estas qualidades podem ser aferidas através da análise do processo
de planejamento e de gestão que os governos locais adotam para formular suas políticas
públicas. É de se esperar que governos e instituições que investem na educação e
capacitação, que mobilizam suas equipes de técnicos para a formulação de soluções
para os problemas da cidade, que buscam o aprimoramento do processo de tomada de
decisão para a construção do bem público, e que valorizam as recomendações dos
diferentes campos da ciência, estejam agregando qualidade às políticas públicas e ao
espaço público local.
Neste enfoque o desenvolvimento é visto como resultante da ação de atores
econômicos e sociais que respondem a incentivos. “Os arranjos institucionais modelam
10
os incentivos para desenvolver idéias e tornam-se centrais na determinação da taxa de
desenvolvimento.” (EVANS, 2003, p. 26)
Em relação às idéias (ou conhecimento) é bom lembrar a importância que os
países da Comunidade Européia dão para o conhecimento em seu planejamento
estratégico de governo. Eles incorporaram o tema do conhecimento e da tecnologia de
informática nas metas dos governos da Comunidade2.
No caso brasileiro é importante resgatar o percurso de instituições como o
futebol e o carnaval que de experiências e práticas vinculadas à cultura das classes
populares tornaram-se atividades dominadas por elites profissionais da “indústria” do
turismo e do lazer, e que hoje tem participação significativa na economia e na formação
da imagem do país.
Evans (2003) propõe uma “virada institucional” que assuma novos pontos de
partida, tanto na teoria quanto nas práticas de desenvolvimento, que superem propostas
estéreis como a de menos governo que tem conduzido à governança ineficiente,
atomização dos cidadãos e paralisia política. Os exemplos da China, Vietnã e Malásia
revelam padrões institucionais híbridos em relação ao ideal proposto pela “monocultura
institucional” das Instituições de Financiamento Internacional e dos modelos anglo-
americanos.
O novo ponto de partida pressupõe que se assuma uma nova concepção de
desenvolvimento que, para Evans (2003), passa pelo “entendimento adequado sobre o
que são as necessidades econômicas – seu conteúdo e sua força”, o que requer discussão
e intercâmbio. Um processo de escolha social com o envolvimento contínuo e
deliberativo dos cidadãos na definição das prioridades econômicas. Instituições
fortemente democráticas criariam melhores possibilidades de se fazer escolhas na
formulação de políticas públicas. Ele cita Amayarta Sen (1999, p. 291) para quem
“processos de participação devem ser compreendidos em si como partes constitutivas
dos fins do desenvolvimento”. As instituições deveriam promover debates e
intercâmbios públicos, contribuir para a construção de fóruns e regras organizacionais
orientadas para a construção de consenso social, estes como elementos do
desenvolvimento. A “instituição da escolha social” teria capacidade institucional
superior ao sistema tecnocrata de atribuição de valores.
2 Comissão Européia. Para uma Europa do Conhecimento: a União Européia e a sociedade da
informação. Bruxelas. 2002. 23 p.
11
Evans (2003) propõe a democracia deliberativa ou a governança fortalecida pela
participação, ou seja, o processo de planejamento, a solução de problemas e as
estratégias sendo formulados através do envolvimento dos cidadãos que propõe e
alteram suas preferências durante a interação em espaços públicos caracterizados pela
forte interação dos atores. Os processos deliberativos tradicionais como a participação
nas eleições ou o exercício dos direitos civis seriam fortalecidos pelos processos de
escolha social que interferem na qualidade das políticas públicas. Para isso deveriam ser
constituídas instituições deliberativas auto-sustentáveis (aquelas que os indivíduos
acreditam valer a pena investir o seu tempo e estão decididos apoiar partidos que as
defendam), que se mostrem capazes de superar a oposição dos que dominam os
processos de tomada de decisão. A governança fortalecida pela participação adquiriria
força e estabilidade política e contribuiria para a qualidade do desenvolvimento.
Evans (2003) analisou as experiências de Porto Alegre (Brasil) e Kerala
(Índia) que assumiram, respectivamente, o Orçamento Participativo e a
Descentralização Democrática em suas gestões, concluindo que um controle social mais
eficaz sobre as despesas públicas estimula o cidadão a investir em bens coletivos,
tornando estes sistemas participativos mais transparentes, com maior poder para
priorizar o interesse público, menos vulneráveis em relação à apatia e
(acrescentaríamos) às práticas clientelistas que atrelam os governos a processos de
negociação em que dominam interesses privados.
A abordagem de Evans orienta a pesquisa na busca de espaços e práticas
institucionais promotoras de uma governança com maior qualidade e legitimidade social
na formulação de políticas públicas capazes de resolver problemas da sociedade urbana,
de produzir bens de interesse coletivo e sujeitas ao controle social.
12
4. O PROCESSO DE PLANEJAENTO E TOMADA DE DECISÃO EM
MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE:
PRÁTICAS E CONCEPÇÕES DOMINANTES
As informações e conclusões desta seção resultam de pesquisas realizadas por
alunos do Curso Superior em Gestão Pública da Universidade de Caxias do Sul3, Rio
Grande do Sul, orientados por este autor - professor da disciplina de planejamento e
organização da cidade. A coleta de informações (dados, depoimentos, e entrevistas)
ocorreu durante o ano de 2007, em Municípios com população entre 2,5 mil e 280 mil
habitantes, localizados na Região Metropolitana de Porto Alegre. A pesquisa investigou
como os governos locais elaboram a política pública, analisando processos de
Planejamento Municipal. A pesquisa coletou informações nos Executivos (gabinete do
prefeito e secretarias municipais) e Legislativos (Câmara de Vereadores) e entre alguns
atores da sociedade, como os empresários do comércio e moradores, e avaliou a opinião
dos alunos (a grande maioria técnicos de Prefeituras) sobre a participação dos atores no
processo, as informações e os instrumentos utilizados para o planejamento e a tomada
de decisão, tendo como referência as recomendações da bibliografia utilizada nos cursos
de planejamento territorial, urbanismo, sociologia urbana, planejamento e gestão
pública.
As pesquisas coletaram informações, nos locais de trabalho e nas cidades onde
atuam os técnicos, sobre os instrumentos de planejamento e gestão (Lei Orgânica
Municipal, Plano Diretor Municipal, Plano Plurianual, Consórcio Municipal de Saúde,
Uso do Solo Urbano, Gestão do Meio Ambiente Urbano, Desenvolvimento Urbano,
Planos Setoriais, Fóruns de Governo, Conselhos de Gestão) utilizados no município. Os
alunos buscaram informações que permitiram identificar os pontos de estrangulamento,
3 Curso com duração de dois anos e meio, que tem por objetivos “formar e aperfeiçoar gestores
públicos”, [...] “contribuir para otimizar a capacidade de governo” [...] ”proporcionar suporte
normativo, teórico e instrumental aplicado à gestão pública” [...] “proporcionar um espaço
permanente de reflexão acerca da função pública baseada em sólidos valores éticos” [e]
“disponibilizar fundamentos e instrumentalizar os gestores públicos para o exercício de uma
administração mais eficiente, eficaz e efetiva”.(http://www.ucs.br/Curso Superior de Formação
Específica em Gestão Pública.16/3/09).
13
as potencialidades, o grau de articulação dos instrumentos utilizados pelas instituições
locais e regionais, sua adequação às exigências da legislação e ao desenvolvimento
sustentável, tendo como parâmetro o referencial teórico apresentado no curso (ver
ANEXO 2 – Bibliografia utilizada na disciplina Planejamento Urbano e Organização
Territorial). Investigou-se como os técnicos e os governos municipais utilizam estes
instrumentos e se as instituições (governo, vereadores, Conselhos Municipais, entidades
da sociedade, etc.) realizam monitoramento e acompanhamento das políticas. Após a
coleta de informações realizaram-se oficinas de trabalho em grupo com o objetivo de
sistematizar e analisar o processo de planejamento e organização do território e da
cidade, considerando as inconsistências e os pontos de estrangulamento, e de propor
alternativas para que os instrumentos contribuam para: a ampliação das possibilidades e
alternativas de desenvolvimento local; o aumento da eficiência e eficácia da instituição;
a qualificação na prestação de serviços; o aprimoramento da tomada de decisão dos
gestores responsáveis por instituições públicas; e a integração das instituições e
qualificação da participação dos atores envolvidos.
Apresentamos, a seguir, o processo de planejamento e tomada de decisão que
atualmente é implementado pelas Administrações Municipais. O processo é descrito por
seis casos, e foi reconstruído a partir da análise dos relatórios finais elaborados pelos
alunos do curso (ver ANEXO 2 – Bibliografia utilizada na disciplina Planejamento
Urbano e Organização Territorial).
4.1 Caso 1 – Projeto de Desenvolvimento do Turismo Municipal.
A investigação sobre como se elaborou um dos projetos para o desenvolvimento
do turismo em município com 280 mil habitantes, revelou que a prioridade do governo
para o projeto atendeu a “uma antiga solicitação do CDL – Clube dos Diretores Lojistas,
SINDILOJAS e Associação Comercial, Industrial e de Serviços, preocupados em
ampliar as vendas do comércio calçadista na área central”. E buscou ainda “revitalizar
um local que se tornou moradia de mendigos e drogadidos”. Entrevistas realizadas com
arquiteta e engenheiro, responsáveis pela obra, apontaram: a “realização de estudo do
solo visando à estabilidade do prédio, que não foram ajustadas as infra-estruturas de
14
água e esgoto à nova demanda, que não foi avaliado o impacto da circulação de
veículos, que não houve nenhum estudo quanto à melhoria da logística dos táxis”, e que
a grande preocupação foi com a estética”. Durante a execução da obra, houve
tensionamento entre o governo, que queria retirar um seringueira, e a população que
defendia sua manutenção alegando que esta fazia parte da história da cidade e contribuía
para a qualidade do ar. A empresa responsável pela obra se comprometeu a plantar
arvores como compensação.
O cruzamento das informações obtidas nas entrevistas e documentos coletados
nas secretarias municipais com as recomendações da bibliografia utilizada no curso
permite concluir que:
- existem conflitos importantes entre os técnicos municipais, como arquitetos,
engenheiros, entre outros, e o governo (prefeito, secretários municipais) sobre o
processo de planejamento e de execução;
- o projeto foi pensado para resolver os problemas de apenas um setor da
sociedade, os comerciantes da área central, excluindo-se a população que será usuária
da área do empreendimento, os motoristas de veículos, e os taxistas;
- o projeto de construção do “receptivo turístico” não foi planejado levando em
conta o Plano Diretor do Município;
- o projeto não utilizou informações de outros órgãos, nem mobilizou técnicos
da Prefeitura visando produzir um diagnóstico intersetorial e implementar um processo
de planejamento articulado e participativo;
- não existe estrutura ou sistemática de monitoramento e avaliação das ações do
governo.
O modo como o governo conduziu o planejamento e a execução do projeto, sem
considerar outros estudos como o Plano Diretor ou o documento Rumos 2015 (um
estudo do governo do estado sobre Desenvolvimento Regional e Logística de
Transporte), sem levantar informações sobre a circulação viária na área central, a
degradação do centro, etc.; sem mobilizar e consultar as competências técnicas do
município, e sem fazer consulta a outros setores sociais que tem relação com o centro
urbano, revela uma prática de planejamento e gestão pública que centraliza as decisões
no governo, desmobiliza e desconsidera recomendações relevantes apresentadas pelas
ciências relacionadas ao urbanismo e seus operadores, e que busca atender
seletivamente a grupos de interesse da sociedade urbana. Uma prática que simplifica o
15
processo de formulação da política pública ao reduzir tanto o número de atores
envolvidos no planejamento como os estudos que embasam a tomada de decisão.
Prática que não dá garantias para a resolução dos problemas que se propõe a resolver: a
degradação urbana e a queda das vendas do comércio do centro. A ausência de um
sistema de monitoramento das ações inviabiliza a análise do impacto das decisões
tomadas pelo governo, pelos técnicos, e instâncias de participação, como os conselhos
municipais, sobre as políticas públicas.
4.2 Caso 2 – Planejamento de Trânsito no município.
A pesquisa realizada pelos técnicos em município de 40 mil habitantes revelou o
bom conhecimento da equipe técnica local sobre a realidade municipal, a legislação que
organiza o Sistema Nacional de Trânsito, a atual concepção de trânsito e sua relação
com as funções urbanas e o Plano Diretor, e a estrutura necessária para o município
desenvolver a política de trânsito.
Com relação à estrutura necessária para o município desenvolver a política de
trânsito (Departamento Municipal criado por Lei de março de 2002) constatou-se a
inexistência de técnicos no setor de projetos e de combate à poluição. Foram priorizados
os setores de agentes de trânsito e controle de multas, de obras e de sinalização. A
educação para o trânsito também tem sido contemplada com projetos como “Trânsito
vai à escola” e a “Semana Municipal do Trânsito”. A ausência de pesquisas sistemáticas
no setor, não permite que se avalie o impacto destas iniciativas sobre o comportamento
de motoristas e da população.
O diagnóstico revelou uma estrutura urbana “antiga” com ruas estreitas, calçadas
irregulares, que tem gerado congestionamentos, stress, dificuldades no deslocamento de
pedestres e ciclistas, e, principalmente, grande número de acidentes e mortes que vem
aumentando.
Com relação ao Departamento de Trânsito, observam-se ações descontinuas e
desarticuladas, a inexistência de um planejamento norteador para a área central e as
ligações com os municípios da Região Metropolitana, a falta de uma equipe técnica
encarregada da elaboração de projetos, a falta de cooperação entre técnicos e de
16
integração com outros setores e entidades, a insuficiência de recursos, a ausência de
delegação de responsabilidades, e descontinuidades provocadas pelas trocas de governo.
A principal conclusão a que o grupo de técnicos chegou foi a necessidade de um Plano
de Ação, já indicando as primeiras ações, que oriente a formulação da política de
trânsito no município.
As informações contidas nos documentos e depoimentos coletados apontam para
a insuficiência das ações dos governos locais orientadas para a resolução de conflitos
gerados pelo rápido crescimento da frota de automóveis e caminhões. A cidade não
conseguiu “atualizar”, no mesmo ritmo, sua infra-estrutura urbana, capacitar equipes
técnicas para a formulação de projetos e soluções de problemas complexos, como os do
trânsito urbano e metropolitano, e organizar espaços de participação efetiva da
população que possam contribuir para a mudança do comportamento dos motoristas.
Como no caso 1, o processo de planejamento no trânsito tem utilizado prática de
planejamento e gestão que não articula instituições e atores com a qualidade exigida
pelo problema criado pelo comportamento dos usuários de automóvel. No caso 2,
constatou-se que os técnicos assimilam mais rapidamente as novas concepções sobre
trânsito, circulação viária e demais funções urbanas, que os membros dos governos.
Também neste caso surgem conflitos entre técnicos municipais e governo, que utiliza
um estilo de autoridade que se distancia da prática de governo que busca a construção
do consenso. Ao fazer esta escolha na condução do processo de priorização e tomada
de decisão, acaba desestimulando e desmobilizando os formuladores e implementadores
locais que acabam se desresponsabilizando pelos resultados da política pública.
4.3 Caso 3 – Plano Diretor como instrumento de planejamento urbano e rural.
Neste terceiro caso a pesquisa foi realizada em município de 12 mil habitantes
que possui Plano Diretor desde 1964. Apesar de o Plano Diretor ter 44 anos este nunca
foi atualizado. O diagnóstico revelou problemas como concentração de atividades em
certas partes da cidade, lugares vazios, convívio inadequado de atividades industriais e
residenciais, focos de poluição industrial e esgoto urbano no rio que corta o município,
uso de áreas da mata ciliar para a agricultura, uso intensivo de agrotóxicos, ausência de
17
regulamentação no espaço rural e na zona de transição entre o campo e a cidade,
surgimento de loteamos irregulares, e problemas de sinalização viária. A pesar de o
município ter uma forte tradição cultural e identidade comunitária a pesquisa revelou a
falta de uma política de preservação do patrimônio histórico e cultural, de parcerias
público-privadas para o desenvolvimento do turismo, a degradação de construções
históricas e a tendência à “padronização cultural”. Lei municipal de 2006 organizou
nova estrutura administrativa criando o Departamento de Planejamento e
Desenvolvimento Econômico e o Departamento de Meio Ambiente. Porém estas
estruturas “estão deficitárias, não estão estruturadas, e ações de planejamento urbano e
rural e de preservação do meio ambiente são muito tímidas. Na maioria dos casos está
se „apagando incêndios‟. Percebe-se nitidamente que não há uma unidade de ação nos
projetos desenvolvidos pela Administração Municipal e a comunidade em geral”. Outro
problema identificado é a inadequação da formação e ausência de capacitação dos
ocupantes de cargos para o exercício da função, e a falta de profissionais para a
elaboração de projetos (a Prefeitura tem apenas um engenheiro).
O comportamento da população também apareceu como um problema apontado
pelos técnicos quando estudaram a coleta de lixo seletiva (separação do lixo seco do
orgânico) que não tem funcionado em algumas regiões, e a pouca participação na
discussão do planejamento urbano.
A cidade cresceu, segundo os técnicos, “aleatoriamente” apesar da existência do
Plano Diretor, este considerado pelos urbanistas como o principal instrumento para o
planejamento do crescimento da cidade.
No caso 3 os principais conflitos identificados pela pesquisa foram: a
modernização da agricultura com a preservação do meio ambiente, o crescimento
urbano com a degradação do patrimônio histórico e cultural e a desestruturação das
relações comunitárias tradicionais. Os governos locais não foram capazes de utilizar o
Plano Diretor como instrumento de planejamento do futuro desenvolvimento da cidade.
A estrutura administrativa foi utilizada para a destinação de cargos aos membros dos
governos e não para o planejamento e a gestão do território urbano. Também neste caso
3 os governos utilizaram a prática de planejamento e gestão que não articula instituições
e atores com a qualidade exigida pelos problemas criados pela modernização da cidade
e do campo. A prática dos governos de utilizar o poder local como espaço privilegiado
para a ocupação de cargos e o exercício das prioridades dos partidos políticos contra os
18
interesses da sociedade urbana, tornou anacrônicos tanto o Plano Diretor como a
estrutura administrativa encarregada do planejamento e gestão de ações de
desenvolvimento, ordenamento e proteção ambiental.
Ao fazer esta escolha os governos contribuíram para o desenvolvimento de
conflitos urbanos e rurais que se acumulam, e não criaram alternativas para a
preservação das relações identitárias da cultura que formou o espaço urbano e rural.
4.4 Caso 4 – Plano Diretor como instrumento de regulação do desenvolvimento e de
proteção ambiental.
Neste quarto caso a pesquisa foi realizada em município de 41 mil habitantes
com Plano Diretor de 1955. Um dos principais problemas diagnosticados, decorrentes
do desenvolvimento da indústria do calçado, é a poluição dos arroios locais, condição
que deu para a cidade o título de “Cubatâo do Sul”. Também neste caso os governos
correm atrás do problema, criando, a posteriori do agravamento dos problemas,
instrumentos como um novo Plano Diretor Ambiental (2002), criação do Conselho do
Meio Ambiente (2002), Semana do Meio Ambiente (1993), coleta seletiva (1993),
disque-denúncia, e parceria com Ministério Público para monitoramento industrial. A
partir de 2002 intensificam-se a fiscalização e as autuações. Apesar destas medidas, as
últimas amostras coletadas nos arroios mostram a persistência de uma elevada
quantidade de cromo e altos índices de óleos, graxas e bactérias.
4.5 Caso 5 – Plano Diretor e a organização do mobiliário urbano.
Neste quinto caso a pesquisa foi realizada em município de 60 mil habitantes
com Plano Diretor de 1973. O estudo focalizou a principal rua do município que tem
quase quatro mil metros de extensão e cumpre a função de pólo comercial e de serviços
da cidade, e que atrai a população dos municípios vizinhos. O estudo do mobiliário
urbano existente na rua indicou que em torno de 80% dos equipamentos estão com
19
problemas. Problemas como: calçada irregular (com buracos e pedras soltas), existência
de buraco onde deveria haver uma árvore, bicicletário estragado, toldo com altura baixa
que dificulta passagem de pedestres, bancos danificados, rampa para automóvel criando
obstáculo na calçada, tocos de ferro de antigas placas de propaganda, mesas e cadeiras
na calçada dificultando a passagem, poste no meio da calçada, caixas (de cimento e
tijolo) altas ao redor das árvores. Além destes problemas constatou-se a inexistência de
uma preocupação do poder público e dos comerciantes da rua com o tratamento
paisagístico de um dos principais equipamentos urbanos da cidade. Os técnicos
municipais utilizam recomendações de publicações técnicas para, por exemplo, colocar
as lixeiras a cada 25 metros, mas não seguem qualquer recomendação em relação à
estética, a paisagem e cuidados com a funcionalidade. Artigos de profissionais e
moradores na imprensa local criticam o lixo nas ruas e o desleixo com os espaços e
equipamentos públicos, e passam uma imagem negativa sobre a cidade e o
comportamento do cidadão. Uma sondagem junto a moradores indicou que a grande
maioria imagina que um calçadão poderia qualificar este espaço, e que comerciantes
tem opinião contrária. O poder público não aparece como ator que tem proposta e que
pode mediar um processo de debate que formule alternativas para a qualificação deste
espaço público. Apesar do Plano Diretor já ter 35 anos o poder público local não tem
utilizado pesquisas e instrumentos de planejamento para ordenar e qualificar espaços
que são constitutivos da identidade da sociedade urbana local. O município poderia,
como recomendaram os alunos do curso, propor um tratamento urbanístico diferenciado
para a rua, formulando um Plano paisagístico e de ordenamento do mobiliário,
estimulando assim o fortalecimento e o resgate da identidade local que tem como pontos
fortes a tradição cultural e a preservação ambiental. Como nos casos anteriormente
analisados, percebe-se a falta de iniciativa dos governos locais para se precaver dos
impactos negativos do crescimento urbano e preservar os aspectos positivos da cultura
local.
20
4.6 Caso 6 – O Pólo Petroquímico do Sul e seus impactos no desenvolvimento da
região.
Neste sexto caso a pesquisa foi realizada no mesmo município de Montenegro
(60 mil habitantes), cujo Plano Diretor é de 1973, e seu vizinho Triunfo (25 mil
habitantes), onde se instalou o III Pólo Petroquímico do país, entre 1976 e 1982. As
empresas de primeira geração do Pólo produzem petroquímicos básicos (COPESUL) e
as de segunda geração processam estes produtos básicos para a Ipiranga, Braskem,
Petroquímica Triunfo, Innova, Petroflex e DSM. As de terceira processam os produtos
das de segunda geração manufaturando bens para o consumidor. As de segunda geração
se instalaram nas décadas de 80 e 90. As expectativas do município de Montenegro de
aumento de sua arrecadação relacionam-se com as indústrias de terceira geração. Em
1978 o município assina Convênio de Adesão ao Programa de Complementação Urbana
visando à obtenção de empréstimo junto ao BNH para implementação do Projeto
CURA. Este projeto previa um Plano de Complementação Urbana para o sistema viário,
iluminação pública, esgoto de águas pluviais, serviços públicos, educação e cultura,
recreação, e desapropriações. Este Plano visava atender às projeções feitas pelo
Conselho de Implantação do Pólo Petroquímico do Sul – CONPETRO que, conforme
documento do Banco do Estado do Rio Grande do Sul – BANRISUL, encaminhado ao
Banco Nacional da Habitação em 12 de abril de 1984, previa a criação de um novo
núcleo urbano.
Optou-se, então, pela criação de um novo núcleo urbano vinculado à
atual cidade, com toda a infra-estrutura necessária, além da ampliação
existente, que seria o suporte para atender à demanda futura da
população atraída pela implantação do Pólo, cuja estimativa era de que,
em 1985, quando do seu pleno funcionamento, fosse da ordem de
160.000 habitantes [...]. (BANRISUL, 1984)
Segundo o documento “Projeto CURA – Montenegro: Plano de
Complementação Urbana” a população passaria de 28.309 habitantes, em 1977, para
143.933 habitantes, em 1980. Um aumento superior a 400% em três anos.
21
Contrariando as previsões do Conselho, a população do município, 33 anos
após, ainda é apenas 37,5% (60 mil) do que foi estimado (160 mil).
Ainda segundo o documento do Banco do Estado do Rio Grande do Sul –
BANRISUL
[..] verifica-se, claramente, que nos últimos quatro anos, em termos
reais, não houve crescimento no retorno do ICM para o município de
Montenegro, tendo ocorrido o mesmo com os coeficientes de rateio,
cujo quadro demonstra até uma redução do seu percentual, no período
de 1981 a 1983. Conclui-se, assim, que todas as projeções de entradas
adicionais de receita falharam, assim como falhou o cronograma de
implantação das indústrias de transformação (terceira geração) que até
agora não se instalaram no Pólo, [...] concluímos que o município em
questão não tem e nem terá, a curto prazo, condições de saldar o seu
compromisso com o BANRISUL, como bem demonstra o atraso já
acumulado desde setembro de 1983, [...]. (BANRISUL, 1984)
As expectativas de um surto de desenvolvimento geradas pelas projeções do
Conselho referentes à Implantação do Pólo Petroquímico do Sul – CONPETRO não se
confirmaram. O impacto positivo de um crescimento significativo de receita, os ganhos
em planejamento e urbanização da cidade e de organização da administração pública
não se realizaram.
A localização das empresas de terceira geração está mais relacionada com a
presença de grandes centros consumidores de plástico e com disponibilidade de mão-de-
obra qualificada, como é o caso do Vale dos Sinos e das indústrias moveleira e metal-
mecânica de Caxias do Sul. Esta determinação de localização reduziu drasticamente a
capacidade de atração deste tipo de indústria da transformação pelo município de
Montenegro. Estudos sobre a relação das indústrias do Pólo com os sistemas produtivos
locais do Rio Grande do Sul não foram localizados pelos técnicos municipais, e, parece,
não foram levados em conta pelos planejadores quando da negociação com o município
de Montenegro. O potencial existente na cidade, como sua tradição fluvial e de centro
rodo-ferroviário também não foi beneficiado com a instalação do Pólo.
Pode-se afirmar que, em relação aos ganhos em organização da administração
pública, estes não se realizaram em Montenegro, e, no caso de Triunfo, gerou-se graves
22
problemas de gestão, como indicam as denúncias de má utilização dos recursos públicos
pelos órgãos municipais, que tem muito mais recursos que os municípios vizinhos e
fazem muito menos4, e acusações de práticas ilegais de utilização de recursos públicos
nas campanhas eleitorais. Na Prefeitura de Montenegro não ficou uma memória do
Projeto CURA e dos estudos dos impactos do Pólo sobre o município e região, seja
através de documentos ou testemunhos de técnicos locais. As informações são precárias
e fragmentadas e, quando existem, são de responsabilidade individual.
Em 1978 a Prefeitura reformulou o Plano de 1973 visando atualizá-lo para o
recebimento das indústrias e trabalhadores do Pólo. O caráter emergencial da
reformulação limitou sua abrangência tratando apenas da hierarquia do sistema viário,
zoneamento urbano, regras para as construções, e previsão de legislação própria para
loteamentos. Não abordou o tema a partir de concepção mais ampla do desenvolvimento
urbano, possivelmente porque, na visão dos planejadores e gestores, o desenvolvimento
da cidade, naquele momento, se restringia à chegada de novas indústrias, confundindo-
se com o crescimento do PIB. A diversidade da legislação urbana, que “dificulta sua
compreensão e aplicação pelos e construtores” até os dias de hoje, também não foi tema
da reformulação do Plano.
Além da frustração gerada pela não realização dos ganhos com arrecadação, o
município teve aumentada sua demanda por serviços de assistência, saúde e educação,
pois recebeu um contingente significativo de população de baixa renda. Segundo
correspondência enviada pelo município de Montenegro, em maio de 1993, ao governo
do estado dava conhecimento que
Passados já, agora, aproximadamente dez anos da implantação do
Pólo (sic), Montenegro só recebeu migrantes, desabrigados,
operários, trabalhadores sem especialização, acompanhados de um
contingente de problemas de impossível solução, mormente na área
social, com o consequente empobrecimento de toda comunidade
local, obrigada a dividir o seu pouco, com o nada dos totalmente
desassistidos. [...] Um dado relevante na presente exposição, é o que
mostra os índices de retorno do ICM para Montenegro, o qual se
manteve estável, desde 1977, ao redor de 0,5%. O Pólo não
incrementou, em nada, a receita destinada à comunidade
4 Opinião corrente entre os gestores dos municípios da região.
23
montenegrina. Ao invés, foi penalizada com problemas sabidamente
insolúveis na área assistencial, enquanto o vizinho Município de
Triunfo ficou com a totalidade dos benefícios e nenhum problema, a
exemplo do índice atual de retorno do ICM, que é de 2,4092%.
(PREFEITURA MUNICIPAL DE MONTENEGRO, 1993).
O município vizinho, Triunfo, sofreu o impacto de ter de administrar um dos
maiores PIBs municipais do estado, sem ter uma estrutura administrativa capacitada
para tal. Triunfo tem um PIB cerca de dez vezes maior que o de Montenegro, menos da
metade da população, e indicadores sociais e de serviços públicos muito inferiores.
Triunfo faz parte dos 21 municípios do Rio Grande do Sul que participam com mais de
1% no valor adicionado do estado, tem um PIB per capita de R$193.347 (2005), taxa de
analfabetismo de 9,89% (2000), expectativa de vida ao nascer de 71,46 anos (2000) e
coeficiente de mortalidade infantil de 11,11 por mil nascidos vivos (2006). Montenegro
tem um PIB per capita de R$18.165 (2005), taxa de analfabetismo de 6,21% (2000),
expectativa de vida ao nascer de 74,97 anos (2000) e coeficiente de mortalidade infantil
de 8,36 por mil nascidos vivos (2006). (Fonte: FEE, 1992). O município “mais rico”
tem piores indicadores sociais que o município “mais pobre”.
A opinião dos técnicos locais, para quem
“o processo de planejamento não foi bem pensado e analisado.
Planejar é visualizar o futuro. [...] refletir sobre o que queremos, para
onde queremos ir e de que forma. [...] Para planejar é preciso
conhecer, ter dados, bases estatísticas e saber como executar o
planejado”, (Goulart et al. 2007)
e as informações contidas nos documentos, indicam que a concepção e a prática do
planejamento que reduz o desenvolvimento ao aumento do PIB e da arrecadação, e se
subordina ao método de planejamento que centraliza informações e decisões decisivas
em apenas uma das instâncias federativas (neste caso no governo do estado), teve um
impacto negativo no desenvolvimento do município e na imagem que gestores locais e
população têm sobre o futuro da cidade, e que ainda hoje não foi superado. Este
processo de planejamento tecnocrático tradicional se opõe à construção e disseminação
de uma concepção de planejamento e gestão baseada na descentralização das
24
informações e decisões, e na interação entre técnicos de diferentes esferas federativas.
Interação que poderia ter incentivado a capacitação de planejadores e gestores locais, o
aprimoramento da organização de secretarias como as de planejamento, meio ambiente,
e administração, e, principalmente, a formação de uma nova cultura de planejamento.
Cultura que se caracterizaria pela habilidade dos grupos técnicos na formulação de
políticas públicas em contextos participativos e orientados para a resolução de
problemas locais, e pelos gestores interessados e decididos a valorizar a boa técnica e as
formulações do corpo técnico local.
25
5. PRÁTICAS E CONCEPÇÕES TRADICIONAIS DE PLANEJAMENTO E
GESTÃO: CONCLUSÕES
Os estudos do processo de planejamento praticado em municípios da Região
Metropolitana de Porto Alegre indicam que os maiores obstáculos para o planejamento,
a organização e o desenvolvimento sustentável das cidades estão relacionados com: a
falta de informação da grande maioria da população, a linguagem hermética (difícil) dos
textos jurídicos e técnicos, equipes técnicas municipais pequenas, desmotivadas e pouco
qualificadas, dificuldade dos municípios trabalharem em conjunto, falta de apoio ou
conflito entre o governo (secretários e prefeitos) e os técnicos, a concepção dos
governos sobre o desenvolvimento local, e as práticas tradicionais de planejamento e
gestão.
O modelo de modernização das cidades brasileiras, que priorizou o transporte
rodoviário e desestruturou boa parte do ferroviário e hidroviário (que já foram infra-
estruturas do desenvolvimento do Rio Grande do Sul), tem gerado problemas que as
instituições do Estado, os especialistas e os governos não tem conseguido resolver, se
considerarmos o elevado número de acidentes com feridos, mortos e perdas de vida e
danos materiais que ocorrem a cada ano em todo o país. Este modelo que vem
“atropelando” a cidadania e as tradições históricas e culturais das cidades é um exemplo
paradigmático da crença dos governantes e de setores privados desenvolvimentistas que
atribuem à modernização qualificações exclusivamente positivas enquanto os exemplos
empíricos demonstram os graves impactos negativos gerados por este modelo.
Se a realidade empírica dá visibilidade, através das estatísticas, para um grave
problema social que a opinião pública tem representado como a “guerra no trânsito”
porque os gestores públicos o tratam como um problema que, via de regra, não se
conecta com o debate sobre o desenvolvimento da cidade?
A realidade objetiva das estatísticas revela a gravidade dos impactos negativos
gerados por este modelo. Impactos que, na grande mídia, tem se explicado como
resultado do comportamento de indivíduos (racionais) que escolhem o caminho da
ilegalidade e da transgressão (o problema é abordado como um desvio comportamental
de indivíduos racionais). Mesmo se esta for a abordagem dominante entre os
governantes estes podem e devem mobilizar-se para o redesenho das políticas de
26
planejamento e gestão do sistema viário, do trânsito, e da educação, de forma a articulá-
las e orientá-las para a prevenção e a sustentabilidade das cidades. Isto é, para a garantia
da vida no espaço urbano. Isto se supormos que o governante eleito tem como meta de
governo o bem público, as recomendações da ciência, e a resolução de problemas que
dizem respeito ao conjunto da sociedade urbana. Mas o que as pesquisas e observações
apontam é a falta de discussões públicas sobre os cenários futuros da cidade
considerando as tendências atuais e o comportamento social que o modelo de
modernização e desenvolvimento tem promovido. Problemas graves e complexos como
este tem sido remetidos para o “subsolo da agenda do governo”. O problema só emerge
do subsolo quando da ocorrência de fato grave que passa a ser divulgado pela imprensa.
Esta prática de lidar com o problema, tem se revelado incapaz de gerar políticas
públicas que mudem a ênfase atual que prioriza medidas coercitivas e imediatistas,
voltadas para o curto prazo. Gestores e planejadores acabam contribuindo ativamente ou
passivamente (se tornando reféns), para a promoção de opiniões que vendem as
vantagens de empreendimentos que prometem gerar empregos e desenvolvimento, e que
ocultam os impactos negativos que tem sido assumido pelo conjunto da sociedade
urbana e cujos custos sociais são pagos com recursos públicos.
Os discursos de campanha política e de defesa de projetos geradores de
emprego, baseiam-se em representações do crescimento e da modernização como
processos que tem como resultado apenas conseqüências positivas, e nunca negativas.
Ao contrário da crença de muitos gestores públicos e defensores do “desenvolvimento
sem restrições” (concepção de que o crescimento é bom por si mesmo), o estudo da
implantação de indústrias, construção de edificações, implantação de sistema viário, e
da infra-estrutura de saneamento, entre outros, que não obedeceram às recomendações
dadas pela “boa técnica” (formulada pelas diferentes áreas das ciências), isto é, que não
se submeteram ao ordenamento e a regulação proposta pelos Planos Diretores, Planos
Ambientais e Setoriais, e à fiscalização prevista em Leis como o Código de Posturas, a
Lei Orgânica, os decretos e resoluções municipais, revelou um acúmulo crescente de
problemas que vem recaindo sobre as gerações atuais. A aprovação de legislação para o
planejamento e a organização de nossas cidades desde os anos 50 e 60, portanto com
mais de quarenta anos, não tem garantido a construção de cidades sustentáveis
considerando a qualidade de vida da sociedade urbana. Os governos, os principais
responsáveis pela condução das políticas locais, não tem conseguido romper com as
27
abordagens simplificadoras que tratam o desenvolvimento local com simples
crescimento econômico. Presumem que a atração de investimento gerando empregos é
suficiente para desencadear uma dinâmica positiva para a cidade. A preocupação,
quando existe, com a herança cultural e histórica deixada pelas gerações passadas, sobre
a qual se assenta boa parte das instituições, não se traduz em políticas de fomento da
identidade local, fragilizando práticas como as constituídas pelas redes sociais
comunitárias.
A representação do desenvolvimento local exclusivamente como crescimento do
PIB tem impactado negativamente o desenvolvimento municipal, fragilizando a opinião
de gestores e da população sobre sua capacidade de tomar iniciativas formulando
políticas públicas que organizem o futuro da cidade. Este processo de planejamento
tecnocrático tradicional se opõe à construção e disseminação de uma concepção de
planejamento e gestão baseada na descentralização das informações e decisões, e na
interação entre técnicos de diferentes esferas federativas. Interação que poderia ter
incentivado a capacitação de planejadores e gestores locais, o aprimoramento da
organização de secretarias como as de planejamento, meio ambiente, e administração, e,
principalmente, a formação de uma nova cultura de planejamento e gestão. Cultura que
se caracterizaria pela habilidade dos grupos técnicos na formulação de políticas públicas
em contextos participativos e orientados para a resolução de problemas locais, e pelos
gestores interessados e decididos a valorizar a boa técnica e as formulações do corpo
técnico local.
Esta paradigma que simplifica e reduz a concepção de desenvolvimento também
impactam negativamente o setor empresarial do Rio Grande do Sul, que, segundo
matéria da colunista de economia Denize Nunes, do jornal Correio do Povo, “o governo
do estado, em reunião com empresários, avaliou que o setor empresarial abalado pela
situação cambial não despertou para o mercado nacional em crescimento, e continua
focado na exportação”. (Correio do Povo, dezembro, 2007)
Estas experiências estudadas revelam que instrumentos de planejamento e
regulação do desenvolvimento como o Plano Diretor não tem sido utilizados pelos
governos para planejar e prevenir as conseqüências negativas do crescimento urbano.
Inovar, aprovando Plano Diretor ou criando estruturas administrativas e cargos, não tem
se traduzido em melhoria da qualidade urbana, pois não tem sido suficiente para
produzir bons resultados em termos de política ambiental e ordenamento do espaço
28
urbano. Estas práticas de governo transformaram os Planos Diretores Municipais em
instrumentos potenciais de planejamento (até hoje muito pouco utilizados) que quase
ninguém conhece, poucos sabem dizer como ajudou a organizar a cidade, e que serve
mais como material publicitário que o Prefeito utiliza para a apresentação da cidade.
As pesquisas indicam que as ações estão mais relacionadas com a necessidade
de o Estado produzir justificativas para a opinião pública, de que está fazendo a sua
parte, do que com a efetiva transformação de realidades de degradação do espaço e da
sociedade urbana. Ações que comprometem o espírito democrático, federativo e
republicano da Constituição de 88.
Um conflito importante no processo de planejamento e de gestão tem colocado
em lados opostos os representantes dos partidos políticos e o governo, e os técnicos
municipais. Existe uma opinião razoavelmente disseminada entre técnicos municipais
de que os governantes “atropelam” ensinamentos e recomendações apresentados pelos
diferentes campos do saber. A legislação urbana (Plano Diretor, Lei Orgânica, etc.)
aparece mais como um estorvo para o governante do que um instrumento de auxílio no
planejamento da cidade. Um estorvo que parece estar relacionado com as exigências de
delegação de decisões para outros grupos e instâncias, que os novos instrumentos de
planejamento propõem, e de respeito a um conjunto de regramentos que regulam a ação
do gestor. Regulação que se coloca como necessária se o planejamento da cidade for
orientado para o conjunto da sociedade urbana; para o atendimento do bem comum.
A boa técnica em planejamento e gestão, quando se prioriza o bem comum, tem
com requisito fundamental a existência de atores (técnicos, governo, conselhos)
interessados e capacitados para a construção coletiva de soluções para os problemas da
sociedade urbana. Esta abordagem exige a instituição de espaços e arranjos
institucionais promotores de uma interação forte entre instâncias de governo e entre o
público e o privado, que se tornem reconhecidos pela sociedade local quando se trata de
planejamento e tomada de decisão sobre a cidade. A prática tradicional, ainda
dominante, que desconsidera a necessidade da constituição destes espaços de interação e
a formação de novos arranjos institucionais para a produção de diagnósticos
intersetoriais e soluções para os problemas do conjunto da sociedade local, vêm gerando
um acúmulo de problemas ambientais, de organização urbana, e de desenvolvimento
econômico e social que cresce mais rapidamente do que a capacidade dos governos em
resolvê-los.
29
Destacamos que não partilhamos da concepção ingênua de que todos os políticos
atropelam as recomendações técnicas e que nem todos técnicos são operadores da boa
técnica. Existem bons e maus exemplos dos dois tipos de prática. O que a pesquisa
constatou foi a tendência dominante dos governos locais de deixar de lado as boas
práticas de gestão administrativa, orçamentária, ambiental e urbana.
A ausência da prática social de acompanhar, monitorar e avaliar
sistematicamente, durante os quatro anos de uma gestão, as políticas públicas do
governo; e a precariedade da avaliação que é feita ou em momentos de crise da política
pública ou no período da disputa eleitoral (avaliação que não se consolida na
representação que os atores tem sobre as políticas públicas), tem como conseqüência a
simplificação e empobrecimento da opinião dos atores (sindicatos, associações,
conselhos, etc.) sobre as possibilidades da política pública para o setor. Ocorre a
naturalização das políticas existentes, o que dá grande liberdade para o governante
continuar reproduzindo práticas que conformam as políticas tradicionais.
A opinião dos técnicos que participaram desta pesquisa remete para a seguinte
conclusão: as mudanças operadas pela recente modernização dos espaços sociais,
construídos pelas comunidades tradicionais, que vieram como imigrantes da Europa,
vem desestruturando suas relações identitárias baseadas no compromisso com a
coletividade, e introduzindo práticas sociais homogeneizadoras e individualistas
características do modelo de desenvolvimento que se fundamenta na utilização do
automóvel, da motocicleta e das novas tecnologias como símbolos de status,
principalmente entre os jovens. A atuação dos governos locais se mostrou incapaz de
preservar mesmo alguns símbolos mais significativos da tradição cultural da sociedade
local e de organizar uma estrutura administrativa local capaz de, minimamente,
formular políticas públicas condizentes com a tradição cultural herdada. Mas se mostrou
eficiente na utilização do poder local como espaço privilegiado para o exercício das
prioridades dos partidos políticos que, no longo prazo se revelou contraria aos interesses
do conjunto da sociedade urbana local.
30
Conclusão semelhante apresenta Claus Offe quando analisa a fragilização atual
do Estado de Bem Estar Social na Europa.
A meu ver, a desorganização de vastas, relativamente estáveis e
abrangentes comunidades de interesse econômico, filiação
associativa, valores culturais e estilos de vida constitui a chave para a
compreensão adequada do enfraquecimento geral dos
comprometimentos de caráter solidário. (OFFE, 1989, p.307)
A reprodução das concepções tradicionais, principalmente pela sociedade
política, que tem grande capacidade de liderar a promoção de práticas, tanto na gestão
pública quanto entre setores privados da sociedade local, tem inibido o surgimento
daquilo que Foucault chamou de instâncias emergentes, isto é, instituições inovadoras
com capacidade de formular ou disseminar concepções e práticas capazes de dar
sustentação para um novo modelo de gestão pública que promova a participação social,
o bem estar da cidadania, e o controle público, enfim, o desenvolvimento sustentável da
sociedade local.
O dilema e o desafio dos governos que tem por objetivo o bem comum da
sociedade é romper com a visão tradicional de desenvolvimento que, por um lado
assume como natural ou inevitável o impacto social negativo da modernização, como a
perda de vidas no trânsito, e, por outro, como a única via para o desenvolvimento da
sociedade.
Nas perspectivas de Evans e Foucault o rompimento com as concepções e
práticas tradicionais, que tem desorganizado culturas e comunidades locais e ampliado
os conflitos sociais e a degradação ambiental nas cidades, só ocorrerá se um novo tipo
de instituição e grupos sociais mobilizarem-se para apresentar e disputar, na opinião
pública e nos espaços públicos e privados, uma nova representação (social) sobre
desenvolvimento, políticas públicas, e práticas de governo. Representação que busque
orientar e organizar os atores individuais e coletivos para o desenvolvimento e a
sustentação da cidadania no espaço local.
31
6. PRÁTICA DE GOVERNO BASEADA NA TOMADA DE DECISÃO EM
ESPAÇOS RESTRITOS
A investigação do processo de planejamento praticado em municípios da Região
Metropolitana de Porto Alegre, à luz das abordagens de Evans, Foucault, Offe, Souza e
Frey, permite afirmar que os espaços onde se tomam as decisões e as práticas
institucionais se assemelham a “gabinetes de negociação” onde ainda predomina a
presença do interesse privado que busca obter diferenciais vantajosos para a instalação e
funcionamento de atividades no território urbano. Espaços onde loteadores,
empreendedores imobiliários, indústrias e moradores negociam diretamente com o
Prefeito condições mais favoráveis para seus negócios e interesses. Este estilo de gestão
tem como conseqüências o “isolamento” do Prefeito, a desmotivação e
desresponsabilização dos técnicos, e a descrença da população na possibilidade de
implementação de projetos de interesse do conjunto da sociedade local. E o resultado na
cidade são os loteamentos fora dos padrões técnicos (ausência de áreas verdes, praças,
ruas estreitas, ausência de esgoto, calçadas estreitas ou fora do padrão técnico, ocupação
irregular de morros, nascentes e margens de arroios), indústrias operando fora das
normas técnicas (poluindo o ar, arroios e o solo) e em áreas residenciais, entre outros. E
como resultado econômico deste processo de tomada de decisão tem-se, de um lado, o
ganho privado com o relaxamento das obrigações urbanas e, de outro, a publicização
dos custos sociais e ambientais gerados, que é assumido pela Prefeitura. Esta
“flexibilização” seletiva garante diferenciais na obtenção de lucro, para alguns setores,
grupos ou indivíduos, no uso do solo urbano e tem contribuído para a degradação do
espaço urbano e, consequentemente, da qualidade de vida na cidade.
A pressão sobre os governos locais pela flexibilização da legislação e da
fiscalização municipal sobre atividades econômicas e o uso privado dos espaços
urbanos é permanente e mais organizada que a pressão em defesa do interesse público,
do bem comum. A valorização destes espaços provoca o estreitamento da participação
de técnicos, conselhos municipais, e entidades da sociedade, reduz a base de apoio das
políticas de interesse coletivo, e resulta no aprisionamento do gestor local (Prefeito,
Secretários, Vereadores) às rotinas de negociação de gabinetes.
32
Esta prática tem inviabilizado a discussão sobre o futuro da cidade com
entidades empresariais e de trabalhadores, ambientalistas, associações de moradores,
conselhos, e cidadania. A ausência de debate público sobre o planejamento e a
organização da cidade inibe a formulação, pelos atores individuais e coletivos, de
opiniões consistentes (aquelas que se mostram adequadas para abordar a complexidade
de fenômenos como o da modernização das cidades), prejudicando a qualidade das
intervenções das instituições e seus representantes. A observação dos debates sobre
Plano Diretor nas Câmaras de Vereadores, que pesquisas futuras deveriam aprofundar,
revela a precariedade do instrumental utilizado pelo legislador local para debater e
aprovar a Lei que orienta a organização do espaço urbano. A falta de capacitação para o
entendimento desta Lei, e a ausência de infra-estrutura nas Câmaras Municipais e na
maioria dos Executivos, tem transformado o Plano e o planejamento em ritual de
cumprimento das exigências legais. Não se pode esperar que vereadores que raramente,
ou nunca, são acionados para debater o desenvolvimento municipal estejam habilitados
para entender e defender um projeto de cidade social e ambientalmente sustentável. As
habilidades desenvolvidas pelo legislador em nossas instituições políticas, como a de
dar sustentação para os projetos do partido no governo, defender interesses de grupos de
sua base de apoio eleitoral, fiscalizar o governo, etc., se mostram inadequadas para o
debate e a tomada de decisão sobre o futuro desenvolvimento da cidade. Instituições
como o Legislativo e os Partidos Políticos tem sido incapazes de criar condições locais
que permitam o desenvolvimento de competências institucionais que qualifiquem o
debate sobre políticas públicas e as relações entre o interesse público e o privado.
O processo político que elege representantes para deliberar sobre questões de
interesse da sociedade local não dá conta da complexidade dos problemas colocados
pela modernização da cidade. O eleitor não tem nenhum instrumento, disponibilizado
pela sociedade democrática contemporânea – como o caso do direito ao voto, para
escolher um vereador que lhe de garantias mínimas sobre sua visão de desenvolvimento
e seus compromissos com o bem comum. Os Legisladores não são obrigados a prestar
contas ao público das suas opiniões sobre estes temas durante as eleições. No lugar
destes temas predominam as promessas de atendimento de reivindicações individuais,
de grupos da base eleitoral do vereador, assistencialistas, de grupos de interesse ou de
movimentos sociais organizados a partir de interesses setoriais ou de bairro.
33
Processos de planejamento e orçamento participativo nas Administrações
Municipais se confrontam com estas práticas institucionais tradicionais avessas à
participação e descentralização das informações e decisões, e durante a implantação
sofrem uma acomodação seletiva que exclui os elementos inovadores e incorpora as
velhas práticas, atualizando-as.
34
7. TENSÕES E CONFLITOS ENTRE POLÍTICOS E TÉCNICOS: A
CARREIRA POLÍTICA CONTRA A BOA TÉCNICA
A pesquisa sobre o processo de planejamento e de gestão identificou o conflito
entre os operadores da política do governo e os operadores das políticas públicas
urbanas. Conflito que, parece, encontra explicação nas diferentes lógicas que regulam,
de um lado, o campo da política e, de outro, o campo da burocracia5 encarregada da
administração técnica da esfera local do Estado.
Este conflito tem se explicitado em debates como os que buscam formular
políticas para o aquecimento global, como ocorreu no Congresso Científico
Internacional sobre Mudanças Climáticas [1] acontecido em março de 2009 em
Copenhague, onde “cientistas buscaram alertar governos de que o problema é mais sério
do que se imaginava”.
A opinião dos técnicos esta orientada para a defesa das funções administrativas a
que correspondem seus cargos, e de instrumentos de planejamento e gestão como o
Plano Diretor, a Lei Orgânica, Planos Setoriais, etc. A justificação da boa técnica em
planejamento e gestão, é fortalecida quando prioriza o bem comum, o planejamento e a
organização de todo o território da cidade. E enfraquece quando se fundamenta em
ações voltadas para grupos de interesse e regiões privilegiadas da cidade.
Entrevista, realizada por este autor em janeiro de 2009, que objetivou entender a
lógica que orienta o comportamento dos atores no campo onde se produz a Política de
Planejamento da Cidade, permite desenhar, preliminarmente, o “mapa das idéias”
presentes no discurso de militante político partidário que tem atuado intensamente como
assessor de vereador. As idéias contidas no discurso foram associadas a um tema que as
relaciona com o referencial teórico utilizado nesta pesquisa. Os temas a que as idéias
explicitadas pelo entrevistado se relacionam são: a prática dos agentes políticos, os
estilos de gestão e planejamento; a atuação das instituições; e a participação social.
A análise do “mapa das idéias” montado a partir do discurso nos conduziu às seguintes
conclusões. A instituição Partido Político tem falhado na coordenação dos operadores
da política quando o objetivo é implementar o programa do Partido e respeitar o estatuto
5 Neste estudo a burocracia é entendida como em Weber, isto é, um “saber profissional
especializado” e “imprescindível em uma economia de produção de bens em massa como a capitalista”.
35
partidário. O exercício da gestão pública tem gerado acomodação às rotinas burocráticas
que dificultam ações inovadoras e transformadoras de realidades sociais problemáticas.
O Partido opera como conjunto de grupos de interesse em disputa, com dificuldade para
produzir consenso tanto sobre o modo como implementar o projeto do partido como
sobre a forma de fazer a disputa política interna. As lideranças do Partido, e os
operadores da política como secretários municipais e militantes políticos, tem como
principal referencia para sua prática a carreira política, enquanto projeto político
pessoal, em detrimento do projeto do Partido para a sociedade. O discurso da disputa
política se conforma de acordo com os interesses do vereador (geralmente interesses
ligados à sua continuidade na política ou conquista de posição privilegiada no campo da
política), se ajustando à avaliação que o agente político faz da correlação de força
existente no campo. Como exemplo o entrevistado cita o caso do Orçamento
Participativo (OP): “no início [os vereadores] se bateram muito contra o OP, depois na
campanha eleitoral defenderam o OP, hoje não o prestigiam”. [...] “A motivação dos
vereadores [...] se move pelo interesse imediato, fazem muito jogo de cena para o
eleitorado”.
O comportamento, dos setores sociais, de indiferença e baixa participação
aumenta a liberdade do vereador de conduzir seu mandato segundo seus interesses
privados, distanciando-se do interesse público. Neste sentido “a comunidade tem um
pouco de culpa, ela deixou de ir à câmara como ia...” [...] mas “a maior responsabilidade
é dos vereadores”.
Esta prática, do gestor público, que se orienta para a construção da carreira,
agrava os conflitos existentes entre comunidades e retarda ou inviabiliza a resolução dos
problemas. Secretários que não querem por em risco suas carreiras políticas, buscando
minimizar as incompatibilidades e maximizar ganhos através de reconhecimentos do
maior número possível de eleitores, dificultam o funcionamento de um sistema de
planejamento e gestão pública que tem por prioridade a mediação orientada para a
resolução de problemas urbanos. Se a prática política está orientada para a construção
da carreira então pensar o futuro da cidade torna-se uma questão secundária que só
adquire prioridade durante a disputa eleitoral ou em momentos de grave crise.
36
8. PRÁTICAS INOVADORAS QUE SE PROPÕE A ROMPER COM AS
PRÁTICAS TRADICIONAIS: ALGUNS RESULTADOS E ALGUMAS
CONCLUSÕES
Práticas inovadoras, baseadas em processos de planejamento e orçamento
participativo ou de governança, vêm sendo experimentadas nas Administrações
Municipais como tentativa dos governos para enfrentar as críticas de centralização das
decisões, ineficiência e ineficácia das políticas públicas, falta de controle público das
ações do governo, corrupção, entre outras. A pressão de diferentes atores deste novo
contexto pós Constituição de 88 tem levado os governos a buscar diferenciar-se através
do estilo da gestão. As duas maiores referências atuais, no Rio Grande do Sul, são o OP
e a governança. O OP como símbolo das gestões do PT (1989 – 2004) e a governança, a
partir de 2005, do governo do PMDB.
Estas práticas inovadoras se confrontam com práticas institucionais tradicionais
avessas à participação e descentralização das informações e decisões, e durante a
implantação sofrem uma acomodação seletiva que exclui os elementos inovadores e
incorpora, atualizando, as velhas práticas. Estudos que acompanharam a implantação do
OP em Porto Alegre e municípios da Região Metropolitana (ABERS, 2000; SILVA
2004, 2002) mostram a capacidade organizativa dos atores, que construíram uma
relação privilegiada com o Estado baseada em práticas onde a liderança regula e
controla o acesso às informações e o atendimento das demandas de sua base social, de
neutralizar os aspectos inovadores e atualizar o conteúdo das práticas tradicionais.
Durante o primeiro ano de gestão (2005) o governo de município da região
nordeste do Rio Grande do Sul (60 mil habitantes), formado pelo PMDB (Prefeito) e PT
(vice-prefeito), realizou experiência inovadora através de Consulta Pública que
envolveu moradores de todos os onze bairros da cidade e dos cinco distritos rurais,
representantes locais das esferas de governo estadual e federal, entidades empresariais e
sindicais, ONGs, religiosas, secretários municipais, o Prefeito e o Vice-prefeito.
A consulta, que teve por inspiração o Orçamento Participativo de Porto Alegre,
foi realizada no período de março a julho de 2005, exigiu a contratação de consultoria
especializada que organizou várias reuniões de com o Prefeito, Vice, e seus gabinetes,
seminários de planejamento com todas as secretarias municipais e com o gabinete de
37
relações com a comunidade. Estas reuniões, organizativas e de planejamento,
objetivaram apresentar a proposta da consulta para a equipe de governo, conhecer a
proposta inicial de cada secretaria, colher opiniões sobre a participação da sociedade,
uniformizar o entendimento e os procedimentos da equipe, e articular a consulta com a
elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento, as diretrizes para o Plano Diretor,
o Plano Plurianual 2006/2009, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento 2006.
Um conjunto de tarefas que a instituição local (Executivo e Legislativo) nunca havia
executado e para a qual não estava preparada. A divisão do município, visando
capilarizar a consulta, demandou a atividade de técnicos do planejamento que
organizaram mapas com a distribuição da população nos bairros e distritos. A
preparação da agenda, com as lideranças dos onze bairros e dos cinco distritos, exigiu a
estruturação de um gabinete com dedicação exclusiva para a definição das datas que
garantiriam a maior participação possível, e muitas consultas e reuniões com as
associações de moradores e distritais. A organização dos debates exigiu a formulação de
regimento interno para as reuniões de moradores e as plenárias setoriais que
apresentaram propostas para a organização do centro e entradas da cidade, segurança,
preservação do meio ambiente, desenvolvimento, entre outras. Regimento que
regulamentou as intervenções, o recebimento de propostas, e a eleição de representantes
para acompanhar os trabalhos do Executivo.
A participação da equipe de governo não foi homogênea. Alguns secretários
participaram de praticamente todas as reuniões que aconteceram à noite, fora do horário
de expediente da Administração. Mesmo sem uma pesquisa mais rigorosa e baseando-
me na observação da participação, das vinculações partidárias e funcionais (cargo), e
nas opiniões dos atores, parece que dois aspectos seriam explicativos dos diferentes
envolvimentos na consulta: primeiro, a crença pessoal na importância e nos resultados
da participação e, segundo, a contribuição deste processo para a carreira individual, seja
ela política, funcional ou de liderança comunitária. É maior o envolvimento de quem
acredita que o processo participativo contribui para melhoria da política pública, da
cidade, do seu bairro, ou para a qualificação da sua carreira pessoal.
38
Na opinião6 de secretário municipal que participou da consulta, as
coisas positivas [...] nesse caso da consulta pública [...]
movimentamos um público importante e que precisava ter sua
cidadania avivada, alimentada. Sabemos que isto é um processo de
construção, mas tem que ter o pontapé inicial. Vejo como muito
importante saber das comunidades do campo e da cidade quais são
suas prioridades, o que realmente interessa para que tenham mais
qualidade de vida onde moram, nesse sentido que vejo ser a
participação popular como de suma importância para os acertos das
políticas públicas. (Entrevista, janeiro de 2009)
Como resultados concretos para a sociedade o secretário aponta
Primeiro a oportunidade de participar e serem ouvidas pelo poder
público. E em segundo ao ver concretizado muito dos seus pedidos.
Mesmo que o poder por questões orçamentárias e jurídicas não
possam implementar todas as demandas, mas o processo se feito com
transparência tem respaldo e compreensão pela população. [...] pode-
se observar o crescimento e a vontade de participar e colaborar com a
construção de uma cidade melhor. [...] Muitos cidadãos, e delegados
do processo, internalizaram que a proposta só trás ganhos sociais e
está mostrando que é importante a participação nos processos do
poder público. Porém, não dá para sentir que houve uma criação da
necessidade do processo, talvez mais pela baixa cidadania do que
pelo processo em si. (Entrevista, janeiro de 2009)
É importante destacar que a experimentação de práticas e instrumentos
inovadores, no horizonte de uma gestão municipal (4 anos), foi suficiente para revelar
suas qualidades superiores, quando comparadas com as tradicionais, para um grupo de
membros ligados ao gestor local e algumas lideranças de entidades e associações
comunitárias, mas se mostrou insuficiente para criar e consolidar a necessidade da
participação, na formulação das políticas públicas, no conjunto da cidadania. As práticas
6 Entrevista realizada, por este autor, com secretário municipal que participou da Consulta Pública, em
janeiro de 2009.
39
tradicionais, no Rio Grande do Sul, foram criadas e consolidadas por processos de
planejamento e gestão que remetem para o final do século XIX e inicio do século XX,
portanto, um horizonte de longa duração. O tensionamento entre novas e velhas práticas
inicia dando visibilidade tanto para as qualidades da nova metodologia como para os
pontos de estrangulamento ou resistência como a descrença ou concepção antagônica
dos atores, ausência de recursos e infra-estrutura, e desqualificação institucional, e,
inicialmente, para apenas alguns dos atores envolvidos no processo. A capilarização e
consolidação de práticas e instrumentos inovadores requerem debate e aperfeiçoamento
das estratégias de implantação, que deve fazer parte da própria metodologia, e prazos
mais dilatados que os de uma gestão, portanto, continuidade quando da troca de
governo.
Os resultados para a equipe de governo e os técnicos foram
Um crescimento e ver que a participação popular não é um bicho de
sete cabeças, mas que pode ser um grande colaborador para o acerto
das políticas públicas. O convívio e o contato com as comunidades
aproximaram muitos membros da equipe da realidade social. O
envolvimento dos técnicos foi em menor escala, porém, acredito que
houve crescimento e resultados semelhantes à equipe de governo.
(Entrevista, janeiro de 2009)
Segundo o secretário os maiores entraves para a implementação das
prioridades levantadas pela Consulta são
Sem dúvida o principal é financeiro, pois as demandas são muito
superiores ao orçamento público. Depois a questão técnica da
prioridade, onde muito pedidos não condizem com a realidade da
comunidade e seria um uso de recursos públicos com poucos
benefícios sociais. (Entrevista, janeiro de 2009)
40
As maiores frustrações produzidas foram
Acredito que a maior frustração é não conseguir concretizar o pedido
pelo fatores acima citados. [...] O método às vezes insuficientes para
dar conta da proposta inovadora da participação. E uma que não é do
método mas a falta de comprometimento do governo em colocar em
prática muitas ações que forma priorizadas (governo com nuances
políticas não comprometidas com o processo). (Entrevista, janeiro de
2009)
E sobre o instrumento da participação, é possível apostar neste tipo de
instrumento para qualificar a gestão pública?
Sem dúvida. Com alguns aperfeiçoamentos no processo, no método e
comprometimento da equipe. [...] É um instrumento que qualifica a
cidadania e a gestão pública. Acredito que tenhamos que ter mais
clareza no método, este deve ser internalizado por todos e a partir daí
um maior comprometimento de todos. Outro ponto é fazer com que a
participação de todos seja mais efetiva e se estimule a população a
entender e participar do processo, não só em número,
mas em qualidade na discussão das demandas. (Entrevista, janeiro de
2009)
Entre os entraves identificados pelo secretário temos o orçamento, os
problemas jurídicos, e as demandas sociais com elas vem da sociedade. Muitas
demandas da sociedade, se não forem criticadas por critério de eficiência e eficácia
enquanto políticas voltadas para o bem comum, podem comprometer recursos públicos
escassos em benefício de poucos. A participação social sem critérios técnicos como, por
exemplo, políticas e ações que beneficiem prioritariamente as regiões mais carentes de
infra-estrutura, com piores indicadores sociais, e sem uma orientação geral que aponte
para a inclusão e a sustentabilidade, tende a produzir políticas públicas orientadas para
os atores que tem maior capacidade de mobilização e organização, e a reproduzir
desigualdades.
41
Um processo de participação baseado neste diagnóstico deve considerar as
limitações orçamentárias, jurídicas e de concepção dos atores para a formulação de
estratégias e metodologias de intervenção visando ajustar as expectativas iniciais dos
atores, propor a qualificação e estruturação do setor jurídico e definição de uma agenda
de prioridades para a resolução dos problemas neste setor, organização de setor de
captação de recursos, parcerias locais e regionais, e modernização administrativa
orientada para o aumento da eficiência e eficácia da gestão. A participação só terá um
caráter inovador e sustentável se for entendida como participação dos operadores da
política, da boa técnica, de líderes de comunidades, ongs, entidades empresariais e
religiosas, e incidir qualificando as dimensões administrativa, a interação entre os
atores, e a concepção de desenvolvimento e da política da sociedade local.
A observação de todo o processo, da preparação inicial à conclusão da
sistematização das prioridades, revela a emergência de um aprendizado coletivo
resultado da interação sistemática e organizada entre técnicos, membros da equipe de
governo e lideranças sociais, que teve por objetivo conhecer e hierarquizar demandas
territoriais e setoriais a partir de critérios técnicos e discutidos publicamente. Um
aprendizado cujos impactos as pesquisas precisam avaliar se quisermos avançar na
qualificação de metodologias de formulação de políticas públicas. Entretanto a
observação participante permitiu identificar mudanças importantes na qualificação e
refinamento do conhecimento das equipes de educação, saúde, planejamento, obras, etc.
sobre as características das populações e seus territórios7, sobre novas metodologias de
construção coletiva dos planos setoriais e adoção de critérios objetivos para formulação
dos planos orçamentários.
Durante a realização da consulta ficou evidente a ausência de envolvimento da
maioria dos vereadores. Apenas um vereador acompanhou e fez intervenções em todo o
processo. Os representantes do Legislativo ainda relutam em participar de propostas que
tem origem no Executivo, independentemente da importância e da sua função para a
construção das políticas públicas, principalmente as que abrem espaço para a
intensificação da participação social. Esta ausência, me parece, pode ser explicada, por
um lado, pelo temor de valorizar um projeto criado pelo Executivo e desvalorizar o
7 Comparando o conhecimento coletivo explicitado no início e final do processo de consulta é possível
afirmar que a equipe de governo tinha um conhecimento da realidade social fragmentado e restrito a
algumas áreas do município, desconhecendo carências, descontinuidades de infra-estrutura e
potencialidades de vários bairros e distritos.
42
Legislativo e o trabalho do vereador, que tem como referência práticas assistenciais, de
clientela e atendimento individual para com seus eleitores. Por outro, o fato de os atores
envolvidos com estas práticas não verem necessidade de participação no debate sobre
temas de interesse coletivo como desenvolvimento e formulação de políticas para a
cidadania. Nas experiências de experimentação do Orçamento Participativo tem se
manifestado duas posições dos representantes de alguns Partidos Políticos, uma que o
desconsidera e não acompanha o processo e outra que o combate ativamente como um
método que ameaça a sua carreira política.
O processo de consulta revelou a dificuldade de muitos atores coletivos de
apresentar propostas para a organização da cidade, mas também mostrou a possibilidade
de construção de matriz de prioridades, em espaços públicos, para políticas de saúde,
educação, obras, saneamento, ordenamento urbano, regularização, contemplando
diferentes interesses da sociedade, todas as unidades territoriais do município, em
horizonte de tempo de dez anos. Processo que contém maior racionalidade científica e
maior grau de justificação que processos baseados nas práticas tradicionais de
negociação das lideranças empresariais, sindicais e comunitárias, dos técnicos, e
secretários com o Prefeito ou presidente da Câmara de Vereadores.
Tentativas empíricas de introduzir práticas inovadoras nos processos de gestão e
planejamento de políticas públicas revelam-se fundamentais, pois, o diálogo e a
problematização da realidade atual com os atores, conduzida por metodologia e
estratégia adequada, revela os pontos de estrangulamento e potencialidades institucional
(concepções, missão, procedimentos burocráticos, infra-estruturas, etc.), e cultural
(comportamento dos atores no processo de decisão, concepções e crenças que orientam
os atores) que devem ser superados ou promovidas para a criação de novas
competências e arranjos institucionais indutores do desenvolvimento local.
43
9. NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS QUE PROMOVEM A GESTÃO
INTEGRADA DAS FUNÇÕES PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO,
ADMINISTRAÇÃO E CONTROLE PÚBLICO
A utilização de instrumentos como o Orçamento Participativo, O Estatuto da
Cidade, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a modernização e a capacitação permanente
da gestão pública a partir de uma concepção de desenvolvimento nacional sustentável,
federativa e republicana, demanda arranjos institucionais e sociais caracterizados pela
interação forte entre todos os entes da federação (União, estados e municípios), cada um
com papel pró-ativo na formulação das políticas públicas. Arranjos baseados na
cooperação, troca de experiência e participação, e orientados para o debate e a
formulação de políticas públicas voltadas para o bem comum, controladas socialmente,
e promotoras da qualidade de vida da sociedade local.
A criação de contextos locais promotores de inovação poderia ser incentivada
por programas, parcerias e projetos de pesquisa envolvendo a União, o estado, o
município, instituição de ensino superior, e pesquisadores, que tivessem como objetivo
o desenvolvimento de competências institucionais e sociais para a formulação de
soluções aos problemas do desenvolvimento. Problemas criados pelo modelo de
crescimento como a exclusão social, o desemprego estrutural, a violência, a degradação
dos espaços urbanos, entre outros, deveriam ser vistos pelo Estado, pela sua gravidade,
complexidade e abrangência, como prioritários na agenda de instituições de pesquisa e
financiamento, e ser promovidos e considerados como projetos de Ciência e Tecnologia
(C&T) Social.
Nesta concepção de desenvolvimento, de articulação federativa e radicalização
dos pressupostos republicanos, órgãos como o Ministério do Planejamento, Ministério
das Cidades, Ministério da Ciência e Tecnologia, Prefeituras, Universidades, Ministério
Públicos, Justiça, órgão de extensão rural, e Legislativos desempenhariam como função
prioritária desenvolver as potencialidades e a criatividade da sociedade, destravando
bloqueios resultantes de interesses de grupos e corporações. Bloqueios que exigem ação
coordenada de especialistas das três esferas e da sociedade para enfrentar problemas
complexos e estruturais como os da irregularidade urbana e da violência, e encontrar
soluções de longo prazo.
44
A criação de linhas de pesquisa para a inovação em políticas públicas
promotoras do desenvolvimento institucional e social, a exemplo das linhas de C&T
existentes e financiadas pelo CNPQ e CAPES, estimularia professores, estudantes,
gestores e técnicos de áreas de conhecimento como Sociologia, Economia,
Administração, Direito, Arquitetura, Assistência Social, Educação e Saúde, a se engajar
em projetos que promovam a criatividade em políticas públicas, previnam conflitos e
que sejam orientados para a resolução de problemas sociais relevantes, rompendo com a
tradição das áreas sociais de atuação focada nas conseqüências e desconectada de um
projeto de desenvolvimento. Poderiam ser criados núcleos encarregados de monitorar,
debater e propor a qualificação das instituições, desenvolver metodologias e
instrumentos inovadores e disseminar práticas de planejamento e gestão inovadora.
Trata-se de organizar iniciativas do Estado para a formação de uma nova
geração de formuladores de políticas públicas que se proponham a desenvolver
tecnologias que estejam disponíveis e a serviço do desenvolvimento social, e se
comprovem aplicáveis na diversidade de contextos territoriais, urbanos e sociais que
constituem a realidade brasileira.
Levantamentos como os realizados por Grazia e Ribeiro (2003), que
contabilizaram 140 municípios que já haviam experimentado o Orçamento Participativo
até o ano 2000, sinalizam a demanda social por experiências de gestão inovadoras que
se aproximam da “Instituição de escolha social”, proposta por Evans (2003).
Experiências que tem mostrado uma capacidade institucional superior para realizar o
controle dos gastos públicos, para descentralizar os investimentos no território8, e para a
tomada de decisão de governo. Mas que só se tornarão parte da nova institucionalidade
promotora do desenvolvimento sustentável se adquirirem um escala nacional.
Experiências como as do Orçamento e Planejamento Participativo, que
brotaram por iniciativa de gestores locais, programas como o Bolsa Família e o
Programa de Saúde da Família, ações do governo federal, a legislação que regulamentou
os direitos da criança e do adolescente e permitiu à implantação dos Conselhos
Tutelares, iniciativas do legislativo, apontam para um contexto de tentativas e
experimentações, das diferentes esferas de governo, que buscam responder demandas da
sociedade que o modelo de desenvolvimento baseado exclusivamente no crescimento da
8 Sobre a descentralização dos investimentos no território ver: MARQUETTI, Adalmir. Participação e
redistribuição: o Orçamento Participativo de Porto Alegre. In. A inovação democrática no Brasil: o
orçamento participativo. Cortez Editora. SP. 2003. p. 129 – 153.
45
economia e as velhas instituições, caracterizadas pela baixa representatividade e
ausência de prestação de contas, tem se mostrado incapazes de responder.
Entretanto, estas iniciativas tem entrado em conflito com o sistema
meritocrático9 que organiza as carreiras no Estado e na sociedade. São muitos os
exemplos de municípios que não conseguem organizar e implementar o Programa de
Saúde da Família devido às exigências colocadas pela carreira médica. O orçamento dos
pequenos municípios e o perfil exigido do profissional (como o de atender população
rural, muitas vezes isoladas) aparecem como obstáculos para o desenvolvimento de uma
carreira que exige boa remuneração, acesso às novas tecnologias e conhecimentos, e
bens culturais que só estão disponíveis nos grandes centros urbanos. A implantação dos
Conselhos Tutelares vem mostrando a sua subordinação às práticas normativas que
orientam as carreiras jurídicas e às práticas da política local, que a tem transformado de
uma instância que deveria prevenir e solucionar conflitos, que envolvem crianças e
adolescente, em instância que “adverte”, “encaminha”, e que tem sido utilizada por
muitos candidatos a conselheiro tutelar como “trampolim” para o cargo de vereador. O
programa Bolsa Família, que não depende, para sua implantação, de carreiras
fortemente enraizadas na sociedade brasileira como a jurídica e a médica, exigiu mais
integração das esferas de governo na coleta e controle de dados sobre as famílias, e o
uso de tecnologia da informação para a integração de cadastros. O programa
demonstrou a capacidade de políticas públicas focadas repercutirem rapidamente, ao
atender as necessidades básicas de setores sociais diferenciados (com educação das
crianças e renda familiar fixa), gerando resposta política eleitoral que sinaliza o ajuste
da política com a opinião dos beneficiários; independentemente de considerarmos
necessárias políticas organizadoras destes setores da sociedade no médio e longo prazo
(políticas de ocupação, capacitação, organização de empreendimentos, etc.).
Estes experimentos de políticas públicas de grande repercussão social revelam
que os valores e a lógica de premiação das carreiras, como é feita pelas instituições e
entidades, reproduz práticas de promoção de indivíduos e grupos que conflitam com os
9 Max Weber identificara o surgimento na sociedade moderna de uma nova aristocracia – a aristocracia de
diplomas – que passa a obter status social através de diplomas, que operam semelhantemente aos títulos
de propriedade da sociedade tradicional. Michel Young (1958), em seu livro "Rise of the Meritocracy",
apontou o aspecto negativo da meritocracia.
46
princípios do interesse geral e coletivo que organizam políticas e instituições inovadoras
baseadas na transparência e no controle social. Torna-se mais importante a construção
da carreira de um líder na comunidade que se tornará vereador, de uma liderança
empresarial que se tornará deputado, etc., do que a discussão e formulação do desenho
de política e perfil de instituição que é capaz de resolver os problemas da irregularidade
no bairro, da degradação dos morros e contaminação do rio.
A lógica e os valores que presidem e orientam a construção das carreiras
profissionais, carreiras políticas, carreiras de lideranças empresariais, e comunitárias,
tem criado importantes obstáculos para a formulação e implementação de políticas
públicas orientadas para o interesse público, a construção do bem comum e o
desenvolvimento da sociedade local. Se Claus Offe sugere que a democracia, na
sociedade contemporânea, volta-se contra o Estado de Bem Estar Social, nossa pesquisa
encontrou na cultura da meritocracia das carreiras um obstáculo que vem deformando
utopias, e disseminando desilusões capazes de gerar apatia e imobilismo social.
A sociedade brasileira, apesar de ainda carecer de instituições e espaços que
promovam o debate sistemático sobre a participação social orientada para a inovação,
vem assistindo ao surgimento de experimentos inovadores em planejamento e gestão
local que podem e devem servir como contribuição para a organização de um novo
arranjo federativo indutor do desenvolvimento social.
Resta apostar que utopias como as geradoras de energias criativas que
mobilizaram as forças sociais que redemocratizaram o país, e produziram a Constituição
de 88, continuem atuando, agora sobre as instituições políticas e sociais que dão sinais
de envelhecimento e desestruturação, e não vem respondendo às expectativas e
necessidades de uma sociedade cada vez mais urbana e complexa.
47
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MURTA, Anamaria Sant‟Anna. Por um Plano Diretor Participativo.
UFMG/California State University/PUC-MG/Universidade de Bolonha. 2005.
NYGAARD, Paul Dieter, e AVILA, Maria de Fátima (Org.). Planos Diretores de Porto
Alegre: uma discussão de suas características. In: Porto Alegre: dissertações e teses II.
Unidade Editorial. Porto Alegre. 1998.
50
OFFE, Claus. A democracia contra o Estado do bem-estar? In: Capitalismo
desorganizado. Editora Brasiliense. SP.1989. Cap. 8.
OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade, para compreender. Rio de
Janeiro.IBAM/DUMA.2001.
PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALGRE. Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Ambiental. Secretaria do Planejamento Municipal.
PDDUA. Lei Complementar 434/99. Março. 2000.
PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALGRE. Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de Porto Alegre. Secretaria do Planejamento Municipal.
1º PDDU. Lei Complementar 43/79. Editora Corag. 1994. 428 p.
ROLNIK, Raquel, e Otilie Macedo Pinheiro (organizadores). Plano Diretor
Participativo: guia para elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasília. Ministério
das Cidades. 2005. 160 p.
SILVA, Marcelo Kunrath. Sociedade civil e democratização da gestão pública no
Brasil. Processo decisório e implementação de políticas públicas no Brasil: novos
tempos, novas perspectivas de análise. Departamento de Sociologia/PPGS/PPG
Desenvolvimento Rural. UFRGS. Porto Alegre. Agosto. 2004.
__________. Cidadania e exclusão: os movimentos sociais urbanos e a experiência
de participação na gestão municipal de porto Alegre. Ed. UFRGS: Porto
Alegre, 2002.
__________. A construção da participação popular. Sociologias. Dossiê. Ed.
UFRGS: Porto Alegre, Ano 1, n. 2, jul/dez. 1999.
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: questões temáticas e de pesquisa. Introdução. In:
Caderno CRH. Políticas Públicas. nº 39. Jul./dez. 2003.
51
_____________. “Estado da Arte” da Área de Políticas Públicas: conceitos e
principais tipologias. MG. XXVII. Encontro Anual da ANPOCS. 21 – 25 outubro.
2003.
SOUZA, Marcelo Lopes de. ABC do Desenvolvimento Urbano. 2ª. Edição. Rio de
Janeiro. Bertrand Brasil. 2005.
VILLANUEVA, Luis F. Aguiar. Sociológica. Políticas Públicas en México. México.
Revista del Departamento de Sociologia. Universidad Autonoma Metropolitana. Nº 54.
janeiro/Abril. 2004.
52
ANEXO 1 – Relatórios de Pesquisa elaborados pelos alunos do Curso Superior em
Gestão Pública da Universidade de Caxias do Sul. Vale do Caí. RS.
ASSMANN, César Luiz et al. O planejamento do município de Feliz e a proposta de
melhoria. UCS. 2007.
BERTINATTO, Carla et al. Plano Diretor do Município de Estância Velha. UCS.
2007.
GOULART, Carline et al. Estudo de Caso. A importância do Planejamento Urbano
em um Município – perspectiva de crescimento com a implantação do Pólo
Petroquímico do Sul. UCS. 2007.
MOYSÉS, Maria Cristina et al. Planejamento Urbano. UCS. 2007.
OLIVEIRA, Cardeci Umpierre de, et al. Receptivo Turístico de Novo Hamburgo.
UCS. 2007.
ULLMANN, Alex Adriano et al. Planejamento de Trânsito no município. UCS. 2007
Documentos.
BANRISUL. Documento da Diretoria do Banco do Estado do Rio Grande do Sul. 12 de
Abril. 1984.
PREFEITURA MUNICIPAL DE MONTENEGRO. Correspondência enviada pelo
Município de Montenegro ao governador do estado, Alceu de Deus Collares.
Processo Administrativo n° 3393/94. Maio. 1993.
53
ANEXO 2 – Bibliografia utilizada na disciplina Planejamento Urbano e
Organização Territorial
BIBLIOGRAFIA BÁSICA
BEZNOS, Clóvis. Desenvolvimento Urbano. Revista Trimestral de Direito Público.
11/95.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Legislação sobre o Plano Diretor.
Brasília. 2005.
DELGADO, Daniel Garcia. Compilador. Introducción: Nuevos escenarios locales. El
cambio del modelo de gestión. In. Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y
Sociedad en Argentina. Universidad Católica de Córdoba: Buenos Aires, 1997. p.13 -
40.
ERBA, Diego Alfonso, et all (organizadores). Cadastro multifinalitário como
instrumento da política fiscal e urbana. Rio de janeiro. 2005. 144p. (p. 39 – 99).
FACHIN, Roberto e CHANLAT, Alain (Orgs.). A problemática do governo municipal
na América Latina e a necessidade de (re)inventar as práticas administrativas e políticas.
Ed. Sulina / Ed. UFRGS: Porto Alegre, 1998.
FERRARI, Celso. Curso de Planejamento Municipal Integrado. Urbanismo. São Paulo.
Livraria Pioneira. 1998.
GONÇALVES, Maria Flora (org.). O Novo Brasil Urbano: impasses, dilemas,
perspectivas. Porto Alegre. Mercado Aberto. 1995.
LIANZA, Sidney, Felipe Addor (organizadores). Tecnologia e desenvolvimento social e
solidário. Porto Alegre. Ed. UFRGS. 2005. Parte 3 e 4.
54
OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade, para compreender. Rio de
Janeiro. IBAM/DUMA. 2001.
PAULICS, Veronika, Org. 125 Dicas – Idéias para a ação municipal. São Paulo. Pólis.
2000. 288p. (p. 23 – 30, 175 – 176, 185 – 186, 203 – 204).
ROLNIK, Raquel, Otilie Macedo Pinheiro (organizadores). Plano Diretor Participativo:
guia para elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasília. Ministério das Cidades.
2005. 160p.
SOUZA, Marcelo Lopes de. ABC do Desenvolvimento Urbano. 2a. Ed. Rio de Janeiro.
Bertrand Brasil. 2005.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO SUL. Quem são os vereadores
do Rio Grande do Sul. Dezembro. 2005.
BAUMGARTEN, MAÍRA. O Brasil na Era do Conhecimento: políticas de ciência e
tecnologia e desenvolvimento sustentado. Porto Alegre: PPGS, 2003.(Extrato do
capítulo 1)
BRAGA, Roberto. Plano Diretor Municipal: três questões para discussão. SP. UNESP.
v.1, n.1,1995, p. 15-20.
CORREA, Roberto Lobato. Região e organização espacial. São Paulo. Ática. 2000.
FRENTE NACIONAL DE PREFEITOS. Espaço Urbano. Consórcios Públicos.
Abril/Maio. 2005.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsídios para organizar avaliações da ação
governamental. Texto para discussão n . 776. Diretoria do IPEA. Brasília. Janeiro.
2001.
55
GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Rumos 2015. Estudo sobre
Desenvolvimento Regional e Logística de Transporte no RS. Porto Alegre. 2004.
Documento Síntese.
LEFEBVRE, Henry. O direito à cidade. São Paulo. Ed. Centauro. 2001. p. 71 – 83, 93 –
145.
LEFEBVRE, Henry. A revolução urbana. Belo Horizonte. Ed. UFMG. 1999. LEI N .
10.350, de 30 de Dezembro de 2004. Sistema Estadual de Recursos Hídricos.
01/01/2005.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. 3 ª Conferência Nacional das Cidades.
Desenvolvimento Urbano com Participação Popular: avançando na Gestão Democrática
das Cidades. Brasília. Maio de 2007.
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano Nacional de Recursos Hídricos. Brasília.
2006.
PORTO ALEGRE. PREFEITURA MUNICIPAL. Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano Ambiental. Secretaria do Planejamento Municipal. PDDUA. Lei Complementar
434/99. março de 2000.
PORTO ALEGRE. PREFEITURA MUNICIPAL. Plano Diretor Setorial de Transporte
Coletivo do Município de Porto Alegre. EPTC. 2000.
SANTOS, Milton, Maria Laura Silveira. O Brasil: território e sociedade no início do
século XXI. Rio de Janeiro. Record. 2001.
SÉRIE CARACTERIZAÇÃO E TENDÊNCIAS DA REDE URBANA DO BRASIL.
Volume 1. Cap. 1; p. 366 – 371. Volume 2. p. 335 – 343. Volume 6. p. 47 – 90, 159 -
166.
56
NOTA
1 Ciência enfrenta política em encontro sobre clima. Organizado para atualizar estimativas
sobre o aquecimento global, o Congresso Científico Internacional sobre Mudanças Climáticas
terminou na quinta-feira (12) em Copenhague com um intenso debate entre cientistas e o
primeiro-ministro da Dinamarca. O premier Anders Rasmussem, após a apresentação dos
resultados finais do encontro, defendeu que o novo acordo climático deve estabelecer uma meta
que permita uma elevação de até 2ºC na temperatura global. A Dinamarca assumirá a
presidência da Convenção do Clima da ONU em dezembro, quando 190 países negociarão
novas metas de emissão para o próximo período de Protocolo de Kyoto, o pós-2012. Após a fala
do primeiro-ministro, o oceanógrafo alemão Stepham Rahmstorf pediu a palavra e disse que
usar o nível de 2ºC não diminui a insegurança com relação a graves impactos da mudança do
clima. "Os 2ºC devem ser um limite que não deve ser ultrapassado e não uma meta", disse.
Rasmussem reagiu e perguntou se Rahmstorf estava afirmando que o IPCC (painel do clima da
ONU) errou ao sustentar que 2C era um limite razoável. "Você acha que eu deveria dizer à
União Europeia que nós deveríamos revisar esta meta, que levou meses para ter consenso?",
afirmou. Will Stefen, cientista da Universidade Nacional da Austrália, interveio com panos
quentes no debate. Disse ao ministro que adotar 2ºC como meta poderia ser uma saída para
viabilizar o acordo climático no curto prazo. Mas fez ressalva: "Creio que num futuro bem
próximo teremos que revisar isso".
A disputa em torno dos limites de temperatura acabou sintetizando a principal conclusão do
Congresso em Copenhague: cientistas precisam alertar governos de que o problema é mais sério
do que se imaginava.
"Observações recentes confirmam que, devido às altas taxas de emissão (de gases-estufa), os
piores cenários do IPCC estão se tornando reais", afirma o texto síntese da reunião. Entre os
dados mais pessimistas apresentados em Copenhague, destaca-se o modelo de Rahmstorf que a
elevação do nível do mar será mais que o dobro da prevista pelo IPCC. Nicholas Stern,
economista autor de estudo de 2006 que prevê um rombo de até 20% no PIB caso a mudança
climática não seja combatida, admitiu em conferência de imprensa que, apesar de severos, os
cenários projetados por ele já estão defasados. "Olhando para trás, o "Relatório Stern"
subestimou os riscos e os danos", afirmou.
Fonte: Gustavo Faleiros/ Folha Online. Disponível em: Ambiente Brasil > Notícias > Categoria
> Mudanças climáticas. 14 / 03 / 2009 [P.33]
