CONSTRUIR O REGIME REPRESENTATIVO

NO BRASIL:MISSÃO IMPOSSÍVEL?

Prof. Paulo Kramer (Instituto de Ciência Política da UnB/ O&K – Consultoria)

PARA COMEÇAR, COM A PALAVRA...

BENJAMIN CONSTANT DE REBECQUE (1767-1830)

“O que é o interesse geral senão a transação que se faz entre os interesses particulares? O que é a representação geral senão a representação de todos os interesses parciais que devem transigir naquilo que lhes é comum? O interesse geral é diferente, sem dúvida, dos interesses particulares, mas não é contrário a eles. Fala-se sempre como se uma pessoa ganhasse o que os outros perdem; o geral não é senão o resultado desses interesses combinados; deles difere como um corpo difere das suas partes. Os interesses individuais são os que mais concernem aos indivíduos; os interesses dos distritos são os que mais concernem a estes. Ora, são os indivíduos e os distritos que compõem o corpo político; são, consequentemente,os interesses desses indivíduos e desses distritos os que devem ser protegidos...

- continua -

- continuação -

Ao protegê-los a todos, suprimir-se-à de cada um deles o que prejudica aos demais, disso resultando o verdadeiro interesse público, que coincide com os interesses individuais, uma vez que lhes foi tirado o poder de se prejudicarem mutuamente. Cem deputados nomeados por cem distritos de um Estado levam ao seio da assembleia os interesses particulares, as preocupações locais dos seus representados. Essa base é útil a eles: forçados a deliberarem juntos, logo percebem os sacrifícios respectivos que são indispensáveis. Esforçam-se para diminuir a extensão deles, e nisso reside uma das maiores vantagens da forma de sua designação. A necessidade acaba sempre por uni-los numa transação comum, e quanto mais fragmentadas tiverem sido as eleições, a representação consegue um caráter mais geral.

[...]- conclui na próxima lâmina -

- conclusão -

Convém que o representante de um distrito atue como órgão do mesmo, que não abra mão de nenhum dos seus direitos, reais ou imaginários, senão depois de tê-los defendido; que seja parcial na defesa dos interesses de que é mandatário, porque se cada um for parcial nessa defesa, a parcialidade de cada um, unida e conciliada, terá as vantagens da imparcialidade de todos”.

Fonte: CONSTANT, B., Princípios de política (1815), apudVÉLEZ RODRÍGUEZ, Ricardo, Ética empresarial: conceitos fundamentais. Londrina: Humanidades, 2003, pp. 55-56,

REPRESENTAÇÃO,

LIBERALISMO,

EXTENSÃO GRADUAL DO SUFRÁGIO

A “DEMOCRATIZAÇÃO

DA IDEIA LIBERAL”

INSTITUIÇÕES DO REGIME REPRESENTATIVO

Primórdios:

Inglaterra (1215): Magna Carta

- Conselho Geral do Reino, depois Câmara dos Lordes.

- meados séc. XIV: Câmara dos Comuns

- séc. XVII: conflito religioso e guerra civil (rei X Parlamento). Execução de Carlos I, 1649

- conclusão -

- Ditadura de Oliver Crowell: 1653/1658

- Revolução Gloriosa (1688/89).

Influência de John Locke (Segundo tratado sobre o governo civil). Contra o arbítrio do soberano, um regime submetido à lei. Primazia do Parlamento (Poder Legislativo)

Bill of Rights, 1689:

Poder Executivo (governo) não pode suspender as leis ou descumpri-las sem consentimento parlamentar.

Bill of Rights, 1689. (continuação):

Tributação: prerrogativa parlamentar

Tamanho do exército em tempo de paz: idem

Executivo responsável pela liberdade nas eleições ao Parlamento

Imunidade parlamentar no exercício do mandato.

Eleições periódicas

Mais tarde: anuidade dos impostos (convocação anual do Parlamento); mandato parlamentar de 3 anos.

Act of Settlement (Lei Sucessória), 1701:

Judiciário independente: juízes vitalícios

Guilherme de Orange, o rei holandês levado ao trono pela Revol. Gloriosa, e sua mulher, Maria, não tinham filhos.

O pai dela, Jaime II, tinha um filho católico (absolutista).

Nova linha sucessória: Ana Stuart, sua prima Sofia, casada com o príncipe alemão Ernesto (eleitor de Hanover)

Dinastia de Hanover ocupa até hoje o trono britânico (por causa da guerra, mudou o nome para Windsor)

Lei de União, 1707:

Reino Unido da Grã-Bretanha (Inglaterra + Escócia).

Parlamento único (cadeiras para representantes escoceses na C. Lordes e na C. Comuns).

­ Dinastia de Hanover

Jorge I e Jorge II

Conselho de Ministros (governo): maioria parlamentar

O primeiro ministro e o governo de gabinete (razão do nome)

­ Século XVIII: gradual convergência entre whigs (liberais) – protagonistas da Rev. Gloriosa – e tories (previamente absolutistas) no apoio a governo limitado com base no poder do parlamento.

­ Fiasco do rei Jorge III (independência americana): abandono de pretensões personalistas/absolutistas.

­ Consolidação do regime de gabinete/parlamentarista

O rei reina, mas não governa.

William Pitt, o jovem (1759-1806). Ameaça da Revolução Francesa e das guerras napoleônicas.

­ A razão para o voto baseado em critério de renda e a extensão gradual do sufrágio.

­ Revolução Industrial: novos interesses se afirmam.

­ A questão dos burgos podres (600 deputados à C. Comuns, 2 por distrito)

­ Reforma eleitoral (proposta whig), 1832:

suprimidas 56 circunscrições com menos de 2 mil habitantes.

distritos com menos de 4 mil habs.: só 1 deputado.

43 cidades passam a ser representadas.

­ Reforma eleitoral, 1832 (cont.):

De 220 mil para 670 mil eleitores.

Reformas liberalizantes (comércio, navegação). Grã-Bretanha: potência número 1.

­ Nova reforma eleitoral, 1867

Maior representação para as cidades.

­ 1872: voto secreto

­ 1884: distritos com 1 deputado (eleitorado: 4 milhões)

­ 1918: sufrágio universal – homens (21), mulheres (30 anos),

­ Igualdade homens/mulheres: 1928.

­ Liberalismo = democracia

­ Mandato fiduciário x mandato imperativo (E. Burke)

­ Democratização da ideia liberal:

Expansão do sufrágio solidamente associada ao desenvolvimento de grupos de interesse

­ De blocos parlamentares a partidos políticos modernos.

AMPLIAÇÃO DO SUFRÁGIO E REFORMA

ELEITORAL NA EUROPA CONTINENTAL

(ALGUNS EXEMPLOS)

FRANÇA (“[...] sempre a mesma revolução” – Tocqueville)

­ Da monarquia constitucional ao jacobinismo democratista (Terror)

­ Restauração Bourbon. Monarquia Orleãs (1830-1848)

­ Segunda república e retrocesso imperial (Napoleão III)

Efeito perverso do sufrágio universal prematuro.

FRANÇA (continuação)

­ III República (1870 – derrota na Guerra Franco-Prussiana/1870/1940 – invasão alemã e regime de Vichy.

Parlamentarismo. Sist. representação proporcional: lista hierarquizada.

Revanchismo, imperialismo/militarismo, anticlericalismo

­ IV República (1945-1958)

Instabilidade dos gabinetes (representação proporcional)

De dez. 46 a maio de 58.: dois gabinetes por ano (média)

Crise colonial (Argélia)

­ V República (1958-?)

De Gaulle escreve a nova constituição

­ sist. Representação (voto majoritário em dois turnos)

­ Semipresidencialismo (eleição direta a partir de 1962)

­ Plebiscitos.

ALEMANHA (voto proporcional, polarização e tragédia)

­ Unificação (1871): Bismarck

Sufrágio universal (repres. proporcional)

Kaiser: escolha do chanceler (primeiro ministro) e dissolução do Reichstag.

Parlamento sem poder sobre o orçamento

Poder do Bundesrat (Conselho dos Estados)

Antecipação das demandas operárias e proibição do socialismo (PSD)

ALEMANHA (continuação)

­ Derrota de 1918 e Const. da República (Weimar), 1919

Semipresidencialismo (eleição presid. direta, 7anos c/ reeleição, Forças Armadas, dissolução do Reichstag, suspensão de garantias)

Representação proporcional impediu afunilamento dos interesses e a formação de maioria nítidas.

­ Paz humilhante, hiperinflação (novembro de 1923: 1 dólar = 4,3 trilhões de marcos!)

­ Incapacidade dos partidos liberais, conservadores e da esquerda democrática (PSD expurgado) de formar coalizões estáveis de governo.

­ Proliferação de peqs. partidos.

­ Extremos totalitários: comunistas e nazistas.

ALEMANHA (conclusão)

­ Crise de 29/30: desemprego. Receituário da Escola Austríaca (Von Mises). Nada de keynesianismo.

­ Eleições de 32 e 33: Hitler chanceler, desmanche do sist. representativo.

­ Livro de Ferdinand A. Hermens, Democracia ou anarquia: estudo sobre o sistema proporcional (1941)

­ Pós-Guerra: RFA (K. Adenauer). Início da integração européia. Programa Bad Godsberg (adeus, marxismo!). Introd. voto semimajoritário (distrital misto). Claúsula de barreira/desempenho: 5% (somente 4 partidos desde a eleição: de 1976). Voto de censura construtivo.

RP ou voto distrital (majoritário)?

­ O trade off:

Espelho fiel de todas as nuances do eleitorado?

Governabilidade?

BRASIL: (construção, destruição, reconstrução da representação)

­ Mortalha de Penélope

­ Independência: Portugal e Brasil sob o signo de La Pepa de Cádiz (Const. liberal espanhola, 1812)

Influência da const. monárquica moderada da França/1791

Eleição indireta (votantes e eleitores)

Cortes de Lisboa, retorno de D. João VI a Portugal (juntas eleitorais de freguesia, de comarca, de província e, finalmente, os eleitores)

BRASIL: (continuação)

­ Constituinte de 1823, Carta outorgada de 1824.

­ Eleição indireta (2 graus): votantes e eleitores. Critério censitário (renda)

­ Monarquia constitucional, e não parlamentar (P. Moderador, Conselho de Estado)

­ Da Regência ao Regresso (sedimentação dos mecanismos do sistema representativo)

­ Alternância entre os blocos Conservador e Liberal (derrubadas)

BRASIL: (continuação)

­ Lei Saraiva (1881): fim da eleição indireta. Meras formalidades na verificação da renda. Sistema se tornava representativo dos grupos de interesse (MG, mais urbana: predomínio dos liberais)

­ República: interrupção dessa evolução gradual.

BRASIL: (continuação)

­ Militarismo da etapa inicial (Positivismo: a república cientificista acima dos interesses e contra eles)

­ Constituição castilhista (RS)

­ Circulação de elites políticas (dos estadistas do Império aos bacharéis filhos/genros dos grandes cafeicultores)

­ Regime de partido único nos estados (PRs)

­ Políticas dos governadores (Campos Salles)

­ Eleições presidenciais até 1930: eleitorado = -10% pop.

BRASIL: (continuação)

­ Revolução de 30 e Ditadura do Estado Novo. Mais um ciclo de modernizaçãodo patrimonialismo (antes: Pombal, no séc. XVIII)

­ Getúlio Vargas implanta nacionalmente o regime castilhista

­ Código Eleitoral de 32 (Assis Brasil): representação proporcional.

­ Estado Novo: 1937-1945.

­ Democratização e Constituição de 46: voto uninominal em lista aberta.

BRASIL: (continuação)

­ Regime militar

­ Camisa de força bipartidária (Arena X MDB), sem voto distrital.

Remando contra a Lei de Duverger...

BRASIL: (continuação)

­ Nova República

Manutenção do sistema de voto uninominal em lista aberta

O interminável nhenhenhém da reforma política

Tentativas mais recentes

PLs 2679/03 e 1210/07.

BRASIL: (continuação)

­ Substitutivo do relator Ronaldo Caiado (DEM/GO) na comissão especial de reforma política da Câmara ds Deputados.

Fim das coligações nas eleições proporcionais

Federações de pequenos partidos (duração mínima de 3 anos)

Listas fechadas e preordenadas (bloqueadas): voto na legenda e não mais no candidato.

Financiamento público exclusivo das campanhas eleitorais (R$ 7,00 x 130 milhões de eleitores)

BRASIL: (continuação)

­ O pacote de reforma política ‘fatiada’ do Executivo (fevereiro/09)

PL 4633/09 punição à compra de votos.

Federações de pequenos partidos (duração mínima de 3 anos)

Listas fechadas e preordenadas (bloqueadas): voto na legenda e não mais no candidato.

Financiamento público exclusivo das campanhas eleitorais

BRASIL: (continuação)

PEC 322/09: cláusula de barreira/desempenho. Mínimo de 1%dos votos válidos em eleição geral para a CD, distribuídos, pelo menos,em um terço dos estados, com mínimo de meio por cento dos votos válidos em cada um deles. (Acrescenta parágrafo ao art. 17 da CF.)

Obs.: a Lei dos Partidos Políticos (9.096/95) previa para 2006 mínimo de 5% dos votos apurados, distribuídos em, pelo menos, um terço dos estados, com um mínimo de 2% do total de cada um deles.

BRASIL: (continuação)

­ Na Câmara dos Deputados, começa a surgir um precário consenso em torno de dois pontos:

Lista fechada (mas PR, PP, PSB, PTB e parte do PMDB são contra); e

Financiamento público

Apoio: DEM, PSDB, PPS, PCdoB, PT, parte do PMDB.

CONCLUSÕES

­ Sistema representativo

Argumento de James Madison no art. Federalista nº 10: república representativa como governo de maior lucidez e espírito público em razão das qualidades superiores dos cidadãos escolhidos pelo povo para dirigi-lo (argumento elitista)

Argumento de B. Constant de Rebecque: aumento da pop., da extensão territorial, aprofundamento da divisão social do trabalho (argumento funcional)

CONCLUSÕES (continuação)

­ MANIN, Bernard, The principles of representative government. NY: Cambridge Univ. Press, 1997.

Os 4 princípios institucionais comuns a todo e qualquer regime representativo:

governantes escolhidos em eleições períodicas;

independência decisória dos governantes em face dos governados que os elegeram;

liberdade de opinião e manifestação política dos governados em face dos governantes;

decisões dos governantes submetidas a debate público.

CONCLUSÕES (continuação)

­ Bernard Manin, op.cit, e as metamorfoses do governo representativo (cap. 6)

Regime representativo restrito (modelo parlamentarista clássico)

Governo partidário (sufrágio universal, partidos de massas/máquinas burocráticas).

“Democracia de audiência”

CONCLUSÕES (continuação)Princípios do governo representativo e suas variações (MANIN, op.cit, p. 235)

Parlamentarismo Democracia partidária Democracia de audiência

Escolha dos representantes

- escolha de candidato de confiança- vínculos locais- notáveis

- lealdade a um único partido- expressão de pertinência a uma classe - ativista/burocrata partidário

- escolha de cand.de confiança- resposta à oferta eleitoral.- profissional midiático.

Autonomia parcial dos representantes

- eleito vota conforme sua consciência

- líderes partidários determinam prioridades dentro da plataforma/programa

- eleição com base em imagens

Liberdade da opinião pública

- opinião pública e expressão eleitoral não coincidem - a voz do povo “nos portões do Parlamento”

- opinião pública e expressão eleitoral coincidem- oposição

- opinião pública e expressão eleitoral não coincidem (fragmentação)- pesquisas de opinião

Discussão pública

- Parlamento - debate dentro do partido- negociações interpartidárias- neocorporativismo

- negociações governo/grupos de interesse- debate na mídia/eleitor flutuante

CONCLUSÕES (continuação)­ Democracia direta? (plebiscitos, referendos, iniciativas populares)

O caso da Califórnia (EUA) (*)

1911 (gov. Hiram Johnson. 2,4 mi habs. Pop. homogênea)

1978 (Proposição 13: limitação drástica de taxas imobiliárias. Revolta fiscal)

2003 (revogação do mandato do gov. Gray Davis, substituído por Arnold Schwarzenegger)

Média de 10 consultas populares/ano (limitação de mandatos, duração de penas de prisão, retirada de benefícios assistenciais a imigrantes ilegais, permissão para que tribos indígenas administrem cassinos Etc).

­ Impasse orçamentário no Legislativo decidido por consulta popular em 19 de maio último (dois terços em duas Casas para aumentar impostos e orçar despesas)

­ “Eleição especial” do dia 19: 6 proposições (se aprovadas, déficit de US$ 15,4 bi/ reprovadas, déficit de 21,3 bi)

­ Voto facultativo, participação maciça de extremistas (esquerda/direita) nas convenções partidárias, eleitos fora de sintonia com a maioria da população.

(*) “The ungovernable state”, The Economist, May 16th 2009, pp. 33-36.

CONCLUSÕES (final)

­ Democracia direta?...

Não é uma questão meramente tecnológica! (N. Bobbio)

Brasil:

PEC 73/05 (sen. E. Suplicy, PT/SP): revogação de mandatos e ampliação do uso de plebiscitos e consultas populares. Possibilidade de recall do presidente e dos congressistas um ano depois da posse (senadores: referendo estadual; deputados federais: se eleitorado nacional decidir pela dissolução da Câmara, nova eleição dentro de 3 meses)

Incompreensão da natureza do mandato representativo (fiduciário e não imperativo)

Outros: Projeto Dec. Legislativo 519/05, do sen. Almeida Lima (PMDB/SE) convocando plebiscito sobre nova Constituinte. PEC 01/08, do sen. Geraldo Mesquita (PMDB/AC), possibilitando instalação de CPI mediante petição assinada por 0,5% dos eleitores inscritos no último pleito.

O que está realmente em jogo é o fortalecimento da representação: partidos sólidos, representantes vinculados aos representados, governabilidade.

BIBLIOGRAFIA BÁSICA

­ PAIM, Antonio, Momentos decisivos da história do Brasil. S. Paulo: Martins Fontes, 2000.

­ PAIM, Antonio, O liberalismo contemporâneo, 3ª edição (revista). Londrina: Humanidades, 2007.

­ PAIM, Antonio; PROTA, Leonardo; VÉLEZ RODRÍGUEZ, Ricardo, Cidadania: o que todo cidadão precisa saber. Rio: Expressão e Cultura, 2002.

MUITO OBRIGADO PELA SUA ATENÇÃO!