O CONTROLE SOCIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS A PARTIR DA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O EXEMPLO DO ORÇAMENTO

PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE

Alexandre de Almeida Turela1

Sumário: 1. Considerações Iniciais; 2. O fenômeno da corrupção no Brasil e seus

impactos; 3. A democracia participativa e a superação da crise de representação; 4.

O Orçamento Participativo de Porto Alegre e o estreitamento da relação entre

Administração Pública e sociedade; 5. Considerações Finais

Resumo: O objetivo do presente artigo é analisar o fenômeno da corrupção e seu

controle pela sociedade através do empoderamento do espaço público. Para tanto,

será inicialmente realizado um estudo acerca do fenômeno da corrupção e suas

múltiplas faces bem como um levantamento de dados sobre a presença da

corrupção no Brasil e seus impactos junto à sociedade, causadora do afastamento

entre a administração pública e sociedade, fruto da crise de representação. A seguir,

será analisada concepção da democracia sob a forma participativa, através da

noção de efetiva participação popular nos processos de deliberação, sendo

ferramenta de superação da crise de representação. Finalmente, será analisado o

Orçamento Participativo criado no município de Porto Alegre e a atuação reflexiva

dos atores sociais, gerando maior transparência e controle dos atos administrativos,

criando um ambiente hostil ao surgimento de patologias corruptivas, tratando-se de

relevante forma de controle preventivo.

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O presente artigo aborda a inserção dos cidadãos junto ao espaço público

como forma suplementar de controle dos atos administrativos e combate ao

cometimento de atos corruptivos. Tem-se, tradicionalmente, a partir da ótica

1 Mestrando do Programa de Pós Graduação em Direito – Mestrado e Doutorado da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC. Graduado em Direito pela Universidade de Passo Fundo – UPF. Advogado. Integrante do grupo de estudos “Gestão Local e Políticas Públicas”, coordenado pelo professor Pós-Doutor Ricardo Hermany, vinculado ao programa de Pós Graduação em Direito – Mestrado e Doutorado da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC. Endereço eletrônico: aturela@gmail.com

positivista, que a legitimidade de uma decisão pública se dá a partir do cumprimento

dos requisitos formais, ou seja, a partir de uma mera sucessão de atos previstos

legalmente.

Os métodos de controles das decisões públicas, por sua vez, tradicionalmente

referem-se ao controle interno, ou autocontrole, quando o próprio poder competente

para realizar determinado ato realiza seu controle, e ao controle externo, realizado

pelos demais poderes públicos. Neste contexto, o controle dos atos administrativos

ficaria sempre a cargo do próprio Estado.

Entretanto, as formas de controle acima citadas e adotadas tradicionalmente

não tem se mostrado como modelos eficazes no combate à corrupção, o que se

percebe a partir da análise de dados divulgados acerca do tema. A ineficácia no

controle reflete uma crise estatal, tanto no sentido de crise financeira e estrutural

como crise em relação à confiabilidade da sociedade nas instituições públicas.

As crises geradas a partir da falta de confiabilidade do controle das decisões

públicas são por demais danosas à sociedade, na medida em que tendem a gerar

uma cultura social de indiferença dos atores sociais à gestão pública, os quais não

se sentem representados pelos administradores públicos, isolando o Estado da

sociedade. Tal segregação, entre Estado e sociedade, por sua vez, potencializa o

gerenciamento dos recursos públicos de forma individual, propiciando o privilégio de

interesses privados, sem comunicação ou prestação de contas à sociedade.

Instalada essa cultura social de indiferença, o controle e gerenciamento dos bens e

recursos públicos fica sob responsabilidade exclusiva do Estado, excluindo a

sociedade da tomada das decisões, em clara afronta ao princípio do Estado

Democrático do Direito.

No momento atual, fica claro que os modelos de controle interno e externo

não são, sozinhos, eficientes para resolver os problemas acima referidos. Por tal

motivo é que a crise pela qual passa o Estado faz surgir novas propostas de

controle, especialmente através do empoderamento do espaço público pela

sociedade, com a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisões.

Para tanto, será estudado o fenômeno da corrupção no Brasil e seus reflexos

na sociedade, bem como o papel da sociedade na tomada de decisões, de modo a

tornar a administração pública mais transparente, tomando como exemplo o

Orçamento Participativo de Porto Alegre.

2 O fenômeno da corrupção no Brasil e seus impactos

O Estado vive em crise junto à sociedade contemporânea, na medida em que

não tem condições de concretizar satisfatoriamente os direitos sociais, gerando o

descrédito das entidades públicas junto ao tecido social. Grande parte deste

descrédito é fruto da crescente percepção da corrupção. O fenômeno da corrupção

é um fenômeno que assola a sociedade pois vai de encontro aos seus anseios e

prejudica a concretização dos direitos sociais pelo Estado através de políticas

públicas.

A corrupção prejudica o Estado financeiramente uma vez que, ao mesmo

tempo em que gera desvio de recursos, que poderiam ser utilizados para outras

atividades em prol da sociedade, também emana dinheiro ao seu combate, o qual

poderia ser investido em outros programas (FILGUEIRAS, 2006, p. 11). Segundo

estudo da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), o custo médio

anual da corrupção no Brasil, a partir de dados coletados entre os anos de 1990 a

2008, é estimado em R$ 41,5 bilhões, o equivalente a 1,28% do PIB, tendo-se como

base valores do ano de 2008 (FIESP, 2010, p. 26).

Inicialmente, é preciso ter em mente que, apesar de ser um problema que

aflige a sociedade atual, a corrupção não é um problema exclusivamente

contemporâneo. Entretanto, de tal afirmação não pode resultar a banalização da

corrupção pois, apesar de ser tratada desde a Antiguidade, é um tema relevante

atualmente, especialmente em razão dos prejuízos diretamente causados à

sociedade. Dessa forma, o tema da corrupção deve ser estudado com a finalidade

de incentivar e estimular a investigação de forma a oferecer perspectivas de

correção dentro de um regime democrático.

Além do perigo da banalização, há também o da radicalização, visto que “não

são poucos os momentos na história em que o tema da corrupção é

instrumentalizado para outro fim, como a crítica à democracia e a defesa de um

regime autoritário” (SPECK, 2002, p. 16). É o que se percebe claramente ao analisar

o contexto político atual, onde manifestantes invadem as ruas clamando pela volta

da Ditadura Militar em razão da descrença com a classe política, ocasionada pelos

altos índices de percepção da corrupção. Trata-se de um discurso irresponsável e

que felizmente não produziu eco junto a autoridades políticas e militares.

Para se tratar do tema da corrupção, o mesmo não se deve restringir ao tipo

penal assim definido pelo Código Penal brasileiro, mas também incluir os demais

crimes cometidos contra a administração pública e, até mesmo, extrapolar o âmbito

penal e englobar ilícitos civis e administrativos, mesmo os praticados por pessoas

privadas. Ainda, deve o conceito de corrupção até mesmo extrapolar a noção de

ilegalidade, pois necessita de abordagem em sentido amplo para que não se caia na

errônea pretensão de intervenção idêntica a qualquer outro ilícito ou delito (LEAL,

2013, p. 28). É através da corrupção que os “atores políticos aumentam seu poder

discricionário, favorecendo a conversão dos resultados do jogo político para a

satisfação de seus interesses privados” (FILGUEIRAS, 2006, p. 9).

A corrupção tem estreita ligação com a moral, visto que a mesma surge

quando há o rompimento, a partir da atuação dos governantes e das instituições,

com os juízos morais que foram estabelecidos pela sociedade. Por tais motivos, a

corrupção varia sua forma conforme os juízos morais emitidos pela sociedade. Logo,

para verificar se determinada prática configura-se como ato corruptivo ou não, deve-

se analisar os juízos morais emitidos pelos atores sociais que devem servir de

orientação à atuação dos agentes públicos.

Partindo da relação entre a corrupção e os juízos morais emitidos pelos

atores sociais, “o conceito de corrupção não deve ser instrumentalizado, mas

alargado no plano da moralidade e de seus processos sociais, sem os quais não

podemos compreender a abrangência, o sentido e suas práticas” (FILGUEIRAS,

2006, p. 26).

Igualmente, já se sabe que é uma utopia falar em extinção da corrupção.

Entretanto, ainda que não seja possível sua extinção, imperativo evitar uma visão

triunfalista da corrupção que reconheceria a corrupção como algo natural e

inevitável. Tal visão conformista não deve permear os debates entre aqueles que

não estão satisfeito com o estado atual das coisas. Nesse cenário, faz-se necessária

a busca por novas formas de controle para que possam ser reduzidos os índices de

corrupção a níveis mínimos.

Ainda que não seja extinta, a redução dos níveis de corrupção deve ser vista

como relevante e benéfica à sociedade, tendo em vista que proporciona um maior

atendimento às demandas sociais, com a concretização dos direitos fundamentais

sociais do cidadão, os quais dependem da atuação positiva do Estado através da

formulação de políticas públicas, as quais exigem aporte financeiro. Os direitos

fundamentais estão, pois, estritamente ligados à ideia de corrupção. Os atos

corruptivos esvaziam os recursos públicos, prejudicando demandas sociais que

envolvem direitos fundamentais.

A dificuldade em combater a corrupção se dá porque a mesma é um

fenômeno complexo, com múltiplas causas e consequências, podendo se manifestar

em diversas fases da gestão pública. Como um fenômeno tão complexo, também

deve-se combatê-la através de diversos instrumentos, não havendo o que se falar

em uma única ferramenta que dê conta de identificar, prevenir e punir atos

corruptivos. A corrupção, como fenômeno de múltiplas faces, não é passível de uma

solução mágica (LEAL, 2013, p. 33).

Em face da preocupação com o controle do governo é que teve origem a

separação dos poderes, os quais seriam exercidos por instituições diferentes, onde

cada poder conseguiria restringir qualquer abuso cometido pelos demais poderes,

criando um Estado estável e diminuindo os riscos de despotismo.

Esse modelo de separação de poderes foi adotada no Brasil, através do

Poder Legislativo, Executivo e Judiciário, sendo também adotado por inúmeros

países democráticos ao redor do mundo.

Com base na divisão dos poderes é que as decisões públicas, no sistema

brasileiro, são tradicionalmente controladas através de um controle externo e

interno, que são formas de controle horizontal. O controle externo consiste no

controle efetuado por um poder sobre os atos dos demais poderes, enquanto o

controle interno é o autocontrole exercido pelo próprio poder sobre seus atos.

Entretanto, essas formas de controle não tem se mostrado plenamente

eficazes no combate à corrupção, uma vez que os índices de percepção da

corrupção são altos e a história já mostrou que não basta que o poder seja exercido

da forma legal, pois é possível manipular até mesmo o processo legislativo, como se

vê nos recentes escândalos envolvendo o Congresso Nacional.

À razão liberal, há uma oposição conceitual entre sociedade civil e Estado, de

modo que uma maior liberdade do cidadão demanda um Estado menor. O

diagnóstico da doutrina liberal para a corrupção é que quanto maior o Estado, maior

o potencial de se tornar corruptível, de modo que a estratégia para seu combate é

sua redução:

As estratégias de combate à corrupção que daí resultariam seriam, portanto, a diminuição do Estado, a privatização e a desregulamentação, o fortalecimento dos controles externos, o insulamento burocrático dos centros decisórios estratégicos com relação à política ou, ainda, o rebaixamento das expectativas de controle da corrupção a um padrão realista da política (GUIMARÃES, 2011, p. 86).

A insuficiência no controle dos atos administrativos através de organismos do

próprio Estado faz com que a comunidade científica viva uma crise, buscando novas

formas de controle. Por tais motivos, ganha destaque a noção de controle social dos

atos públicos, através da atuação positiva da sociedade civil:

Tampouco as tradicionais formas de controles horizontais oficiais da corrupção no âmbito do Estado são suficientes (autocontrole e controle externo), haja vista exatamente o reconhecimento da natureza fenomênica da corrupção, importando cada vez mais a radicalização de seu controle e combate, envolvendo, por exemplo, os mecanismos de controles verticais – mídia e sociedade civil (LEAL, 2013, p. 152).

Importante frisar que o controle social se trata de uma forma de controle que

vem a somar com as demais formas, sem pretensão de superação das instituições

públicas já consolidadas. A presença do Estado de Direito, com toda sua estrutura, é

essencial no combate à corrupção, não havendo o que se falar em afastamento do

Estado da questão e controle puramente social.

A própria noção de democracia exige a ação positiva dos atores sociais, pois

a sociedade deve funcionar com altos níveis de confiança, sendo essa “o que faz

com que o Estado ganhe altos índices de legitimidade social, gerando anticorpos

eficientes às patologias corruptivas cotidianas” (LEAL, 2013, p. 34-35).

O Índice de Percepção da Corrupção, publicado pela ONG Transparency

International (2013), que classifica países com base em quão corrupto é percebido o

setor público de um país, classificou o Brasil na 77ª posição entre 177 países, com

pontuação de 42, sendo que os escores variam de 0 (muito corrupto) a 100 (muito

limpo).

A ONG Transparency International (2013) também publicou o Global

Corruption Barometer, onde apenas 23% dos entrevistados consideram eficazes os

esforços do governo para o combate à corrupção no país e apenas 18% consideram

que o nível de corrupção diminuiu nos últimos dois anos. No mesmo sentido, 70%

dos entrevistados afirmam que a corrupção é um sério problema para o país e 81%

dos entrevistados concordam que pessoas comuns podem fazer a diferença na luta

contra a corrupção.

Outro índice relevante é o Worldwide Governance Indicators (WGI), publicado

pelo The World Bank (2013) e que consiste num conjunto de dados de pesquisa que

resume os pontos de vista sobre a qualidade da governança fornecidos por um

grande número de empresas e entrevistados. Estes dados são recolhidos a partir de

uma série de institutos de pesquisa, grupos de reflexão, organizações não-

governamentais, organizações internacionais e empresas do setor privado.

Destacam-se nessa pesquisa os índices de efetividade governamental e de

controle da corrupção, mostrando sua evolução no tempo, sendo que a pesquisa

aponta, no caso brasileiro, a estabilidade de ambos os índices. Analisando os dados

levantados, evidencia-se a estreita ligação entre corrupção e eficiência

administrativa, a qual está estritamente ligada à concretização dos direitos sociais

pelo Estado. Desta forma, pode-se afirmar com segurança que “os custos da

corrupção não se referem somente à credibilidade política, mas igualmente à

eficiência administrativa. Ela custa caro aos países mais castigados pela praga”

(SPECK, 2002, p. 446).

Também resta seguro afirmar, a partir do levantamento de dados, que não

houve melhora significativa no combate à corrupção no país, demonstrando a

ineficiência dos métodos tradicionais de controle. Por tais motivos, é manifesta a

necessidade de formas suplementares de controle, através de uma atuação positiva

dos cidadãos, com o empoderamento do espaço público, exigindo responsabilidade,

transparência e compromisso dos representantes com o bem comum. É dever do

cidadão vigiar os atos de seus representantes, bem como participar do processo de

deliberação das decisões públicas a fim de dar legitimidade às mesmas, pois

sujeitas à soberania popular.

3 A democracia participativa e a superação da crise de representação

A forma da democracia e sua variação é um problema recorrente a partir dos

processos de democratização ocorridos no século passado. A resposta elitista dada

por Schumpeter (1994) a essa questão, ao afirmar que a única forma possível de

exercício da democracia no Estado Moderno é através de sua redução ao processo

eleitoral, foi a mais influente e predominante concepção da democracia que vigorou

a partir da segunda metade do século XX. Para possibilitar o existência de

demoracia em Estados complexos, Schumpeter (1961, p. 269) formulou o seguinte

conceito: “the democratic method is that institutional arrangement for arriving at

political decisions in which individuals acquire the power to decide by means of a

competitive struggle for the people’s vote”.

Essa concepção valoriza a apatia política, pois acredita que o cidadão comum

não tem capacidade ou interesse político, devendo restringir-se à escolha dos

líderes aos quais seria dado a legitimidade para tomar as decisões públicas. O

debate democrático concentrou-se na questão eleitoral (SANTOS, 2002, p. 41-42).

A concepção tradicional identifica a democracia com as regras do processo

eleitoral, fazendo com que os eleitos estejam autorizados a decidir e esgotando

outras formas de participação popular. Dessa forma, a democracia somente seria

possível em sociedades complexas através da representatividade.

Igual é o posicionamento de Bobbio (1986, p. 19) ao definir a democracia

como “um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem

está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos”. Para

tanto, sustenta que a democracia representativa é o único modelo de democracia

possível e que abrir canais para a participação popular “pode ter como efeito a

saciedade de política e o aumento da apatia eleitoral” (BOBBIO, 2986, p. 27).

Entretanto, tal concepção não pode mais prevalecer, uma vez que se mostrou

necessária uma variação na forma democrática, uma democracia que permita e

incentive a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisões. A

concepção liberal da democracia deve ser superada, visto que uma democracia sem

a efetiva participação dos cidadãos perde suas características naturais:

Quanto mais se insiste na fórmula clássica da democracia de baixa intensidade, menos se consegue explicar o paradoxo de a extensão da democracia ter trazido consigo uma enorme degradação das práticas democráticas. Aliás, a expansão global da democracia liberal coincidiu com uma grave crise desta nos países centrais onde mais se tinha consolidado, uma crise que ficou conhecida como a da dupla patologia: a patologia da participação, sobretudo em vista do aumento dramático do abstencionismo; e a patologia da representação, o fato de os cidadãos se considerarem cada vez menos representados por aqueles que elegeram (SANTOS, 2002, p. 42).

Atenta-se também para o fato de que os agentes públicos eleitos, afastados

dos cidadãos, não tem condições de atender às diferentes demandas que exigem

cada vez mais soluções plurais no mundo contemporâneo. Ao centralizar as

decisões públicas nos agentes eleitos, é diminuída a possibilidade de atender às

demandas complexas da área social, uma vez que os agentes eleitos não são

onipotentes e é necessário o conhecimento que detém a sociedade civil. Faz-se

imprescindível, portanto, a interação entre os cidadãos e os agentes públicos, a fim

de melhor atender às demandas sociais de forma racional e aumentar o controle

sobre as atividades públicas.

Ao identificar a representatividade como a única forma viável de democracia

em sociedades complexas, deixa-se de levar em consideração a questão da

identidade e da prestação de contas. Nesse sistema, não se garante que minorias

terão seus direitos defendidos no parlamento e torna a atuação política menos

transparente, pois dificulta o acesso dos cidadãos à prestação de contas (SANTOS,

2002, p. 50).

Sob outro prisma, além do procedimentalismo democrático como forma de

autorização de governo, surge, a partir da segunda metade do século XX, outra

concepção de democracia, ligada à ideia de exercício coletivo do poder político,

reconhecendo a pluralidade social. Sob nova concepção, “a esfera pública é um

espaço no qual indivíduos – mulheres, negros, trabalhadores, minorias raciais –

podem problematizar em público uma condição de desigualdade na esfera privada”

(SANTOS, 2002, p. 52).

O Estado deve propiciar aos cidadãos a sua inserção junto ao espaço público,

atendendo o que Habermas denomina como Princípio do Discurso, um princípio de

deliberação ampla que assegura “a qualquer um e a todos as mesmas

possibilidades de participação nos processos discursivos e institucionais de

produção da norma jurídica (do próprio sistema como um todo), da gestão e das

políticas públicas” (LEAL, 2013, p. 53).

A partir da adoção do Princípio do Discurso, Habermas propõe um

procedimentalismo social e participativo, deixando a democracia de ser um

procedimento para a formação do governo (SANTOS, 2002, p. 52-53). É a

concepção da democracia participativa, a qual pressupõe a atuação reflexiva dos

atores sociais, ou seja, os cidadãos atuando ao mesmo tempo como autores e

destinatários das decisões públicas.

A democracia participativa é essencial para que os grupos minoritários e

menos influentes tenham seus interesses ouvidos e discutidos no espaço público.

Da mesma forma, é a democracia participativa que vai aproximar o cidadão da

estrutura estatal, trazendo o mesmo ao debate político e propiciando um maior

atendimento às demandas sociais. Estudando várias experiências de democracia

participativa a nível local no Brasil, Avritzer (2010, p. 47-48), conclui:

Por fim, gostaríamos de ressaltar as vantagens que as cidades mais participativas trazem para os seus habitantes. Foi possível apontar, através de dados gerados sobre as políticas sociais nessas cidades, que instituições participativas de alta intensidade têm um efeito positivo sobre as políticas públicas, em particular nas áreas da saúde e da educação.

Ao mesmo tempo em que os cidadãos estão incluídos no espaço de tomada

de decisões, efetuam também o controle das decisões públicas, dando

transparência ao processo político e criando um ambiente hostil ao surgimento de

patologias corruptivas. A transparência, além de aumentar a confiança da sociedade

nos gestores públicos, facilitando seu controle, também é mais eficaz ao combate da

corrupção em termos de custo, pois “quando os mecanismos de controle tentam

contrabalançar os lucros de arranjos corruptos com o preço a pagar no caso da

descoberta, as medidas preventivas, desde o início, visam aumentar os incentivos

para o comportamento íntegro” (SPECK, 2002, p. 19).

Dessa forma, ao transformar o procedimentalismo democrático, visto antes

como método de constituição de governo e agora como efetiva inserção dos atores

sociais junto ao espaço público de tomadas de decisões, são favorecidos os setores

minoritários e há um maior controle de atuação dos gestores públicos.

É necessária, pois, uma combinação entre a democracia participativa e

representativa, que descentralize o processo de deliberação mas que mantenha a

implementação das decisões a cargo do ente público. No Brasil, a Constituição

Federal de 1988 foi um grande marco no processo de redemocratização do país,

pois colocou novamente o cidadão como protagonista e abriu novos caminhos para

a participação social na administração dos bens públicos.

O Orçamento Participativo de Porto Alegre surgiu da combinação entre a

democracia participativa e representativa, transferindo o poder decisório à sociedade

civil e mantendo o poder administrativo a cargo do ente público. O Orçamento

Participativo é uma importante ferramenta no combate à corrupção e no processo de

emancipação social e é a seguir analisado.

4 O Orçamento Participativo de Porto Alegre e o estreitamento da relação entre

administração pública e sociedade

O Orçamento Participativo foi criado no município de Porto Alegre no ano de

1989 com o objetivo de abrir espaços para a participação democrática e incentivar a

inserção, no processo deliberativo, de grupos sociais mais vulneráveis,

marginalizados e excluídos socialmente. Trata-se de uma elaboração em conjunto,

entre sociedade civil e Poder Executivo, da proposta orçamentária que será

posteriormente enviada ao Poder Legislativo para aprovação.

Essa nova forma de atuação de sociedade vai de encontro ao processo

político que tradicionalmente é adotado pelo Brasil, com predominância de um

modelo autoritário e integrado com a sociedade através de populismo e clientelismo

(SANTOS, 2002, p. 458). Trata-se, então, de uma forma de desobstruir o caminho

entre o poder político e a sociedade civil, possibilitando o exercício da cidadania a

partir da participação popular no processo deliberativo.

A implantação do Orçamento Participativo representou avanço ao exercício da

cidadania ao possibilitar a atuação dos cidadãos junto ao espaço público e propiciar

aos mesmos o direito de efetivamente interferir na administração pública e ter

acesso às informações necessárias para um efetivo controle. Com tais medidas, o

Orçamento Participativo tornou a administração pública mais transparente, pois o

Poder Executivo é coagido a prestar contas de sua atuação, a qual está vinculada

ao que foi decidido pela participação popular. Por tais motivos, o The World Bank

reconheceu a importância do Orçamento Participativo como uma forma de avanço

no exercício da cidadania:

Participatory budgeting has been advanced by budget practitioners and academics as an important tool for inclusive and accountable governance and has been implemented in various forms in many developing countries around the globe. Through participatory budgeting, citizens have the opportunity to gain firsthand knowledge of government operations, influence government policies, and hold government to account (SHAW, 2007, p. XV).

No Brasil, o orçamento público inclui os três níveis da federação: o federal, o

estadual e o municipal. Todos esses orçamentos, segundo a Constituição Federal,

são enviados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo para aprovação. Através

das decisões orçamentárias é que fica definido onde o Estado aplicará seus

recursos.

Tradicionalmente, o orçamento público é formulado pelo Poder Executivo

através de critérios teoricamente técnicos, muitas vezes políticos, definidos

exclusivamente pelos gestores públicos. Após definido pelo Poder Executivo, o

Poder Legislativo analisa o orçamento público e pode fazer emendas para atender a

seus interesses. Na forma tradicional, o orçamento público transforma-se em um

jogo político e de troca de favores, pois permite a privatização clientelista das

decisões públicas (SANTOS, 2002, p. 465).

No ano de 2013, o Poder Legislativo apresentou 8.388 emendas ao

orçamento público federal de 2014, onerando os cofres públicos em R$ 82,8 bilhões

(SENADO, 2014).

O Orçamento Participativo procura romper com essa tradição, pois incentiva a

participação popular nas diferentes fases de preparação do orçamento público,

preocupando-se em atender as prioridades fixadas e dar transparência ao processo.

O Orçamento Participativo não é regido legalmente, pois não foi instituído por

nenhuma lei, tratando-se de prática instituída pelo Poder Executivo e que teve início

com o governo municipal do PT no ano de 1989.

Havia apreensão quanto à manutenção do Orçamento Participativo em caso

de mudança da administração municipal. Entretanto, em razão do sucesso da

iniciativa, o Orçamento Participativo foi mantido pelos governos posteriores, sendo

adotado pelas administrações municipais do PPS (2005 – 2009), PMDB (2009 –

2010) e PDT (2010 – atual). Isso demonstra que o Orçamento Participativo, além de

benéfico à sociedade e à transparência na relação, também é benéfica à

administração pública, a qual estreita sua relação com a população.

Ainda, o orçamento público, após ser ovacionado pela população através do

Orçamento Participativo, sofre menos emendas, visto que os vereadores sentem-se

coagidos pela vontade expressa da população, temendo realizar emendas

impopulares.

O Orçamento Participativo opera atendendo a três princípios fundamentais: a)

todos os cidadãos tem o direito de participar; b) a participação é dirigida por uma

combinação de regras de democracia direta e democracia representativa; e c) os

recursos de investimento são distribuídos através de uma combinação de critérios

gerais e de critérios técnicos (SANTOS, 2002, p. 467).

No Orçamento Participativo há a gestão conjunta dos recursos públicos. O

município é dividido em regiões, atualmente 17, e em temáticas, atualmente 6. Nas

regiões, são definidos os investimentos e serviços específicos de cada região e nas

temáticas, investimentos e serviços para toda a cidade (obras estruturais e grandes

projetos).

Inicialmente, são realizadas nos meses de abril, maio e junho as reuniões

preparatórias, onde há a prestação de contas referente ao orçamento público e ao

plano de investimentos do ano anterior, a apresentação dos critérios gerais e

técnicos que guiarão o orçamento público e a reunião das prioridades e demandas

através da internet.

Nos meses de julho e agosto são realizadas assembleias regionais e

temáticas, onde a população elege suas prioridades e conselheiros e define o

número de delegados. Os conselheiros formam o Conselho do Orçamento

Participativo (COP) e os delegados são os intermediários entre o COP e os

cidadãos, bem como supervisionam a implementação do orçamento. As

assembleias regionais são abertas ao público, mas somente os habitantes da região

tem direito ao voto, não sendo possível a uma pessoa votar em assembleias de

regiões diferentes. Nas assembleias temáticas, ao contrário, qualquer habitante do

município pode votar, independente da região onde resida. Nos meses de agosto,

setembro e outubro ocorrem os fóruns regionais e temáticos, onde são eleitos os

delegados e são hierarquizadas as obras e serviços.

O Conselho do Orçamento Participativo (COP) é a principal instituição

participativa, pois é lá que os conselheiros tomam conhecimento das finanças

municipais e defendem as prioridades de cada região e dos temas. O COP é

responsável por discutir e votar a Lei Orçamentária Anual até o dia 30 de setembro

de cada ano. As tarefas do COP são as mais importantes, visto que é a instituição

participativa que

discute a assim chamada matriz orçamentária, onde, a partir da previsão de receitas e despesas feita pelo Executivo […] são alocados os grandes agregados segundo as prioridades temáticas oriundas da discussão das regiões. Nessa fase, a partir da proposta inicial do Governo, os conselheiros votam, por exemplo, quantas vias serão pavimentadas, que volume de recursos será dedicado à saúde, à habitação etc. Também discutem obras de vulto ou estruturais, propostas pelas temáticas ou pelo próprio governo. Essa Matriz, após aprovada pelo COP, é transformada em proposta de Lei de Orçamento, que é entregue à Câmara de Vereadores no dia 30 de setembro (SANTOS, 2002, p. 484).

A partir da aprovação da Lei de Orçamento, é confeccionado o plano de

investimento. O plano de investimento criado é um conjunto de obras sugeridas pela

população, através do COP, e pelo Poder Executivo, que define as obras

necessárias, através de critérios técnicos. Trata-se, claramente, de uma forma de

co-gestão dos bens públicos, superando a ideia de um governo particularista e

clientelista que tradicionalmente norteia as relações entre administração pública e

sociedade.

A abertura do espaço público à atuação decisiva dos cidadãos favorece a

relação entre administração pública e sociedade também na medida em que

proporciona uma evolução social, pois incentiva a criação de uma consciência de

cidadania e bem comum, superando a velha cultura de confronto.

Entretanto, o espaço público não é restrito aos cidadãos, visto que o Poder

Executivo também desempenha papel ativo, pois possui o conhecimento técnico e

exerce a coordenação sobre o COP, bem como envia propostas de investimento a

serem analisadas.

É a participação popular, então, que dá legitimidade democrática às decisões

políticas, superando a ideia clássica positivista de legitimidade amparado

exclusivamente em critérios formais. É essencial, para que haja o envolvimento da

sociedade, que o Poder Executivo atenda às demandas priorizadas e que à

população seja efetivamente dado poder decisório.

Corroborando com tal afirmação, pode-se averiguar que o número de

participantes nas reuniões cresceu desde a adoção do Orçamento Participativo até o

ano de 2002. Após, a partir da crise financeira pela qual passou o município de Porto

Alegre que levou ao não cumprimento do plano de investimento, houve oscilação no

número de participantes e o sentimento de diminuição do poder de decisão do povo.

Por tais motivos, é necessário que a população entenda as limitações financeiras

para o atendimento às obras previstas, bem como é necessário o esforço máximo do

Estado na busca da realização das prioridades para que os cidadãos permaneçam

envolvidos no processo deliberativo. Essa é a conclusão a que se chega a partir dos

seguintes gráficos:

Dessa forma, fica claro que o Orçamento Participativo, apesar de ser um

avanço na medida em que proporciona uma atuação reflexiva dos atores sociais

junto ao espaço público, deve ser rigorosamente cumprido pelo Poder Executivo. O

Poder Executivo, ao não atender as prioridades, cai em descrédito junto à

população, o que pode culminar no retorno à cultura social da indiferença e gestão

pública de forma particularista.

Como é a soberania popular que dá legitimidade às instituições públicas é

necessário que os poderes instituídos persigam a legitimação de suas decisões

junto ao tecido social (LEAL, 2013, p. 51). Entretanto, isto só será possível caso os

atores sociais percebam seu poder político ao elaborar o orçamento público, o que

só se consegue a partir do efetivo atendimento às prioridades estabelecidas.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como visto, a corrupção é um fenômeno de múltiplas causas e

consequências, trazendo efeitos nefastos à sociedade na medida em que os

recursos públicos, já escassos, são desviados para finalidades espúrias. O desvio

dos recursos públicos, por sua vez, diminui a possibilidade do Estado de

concretização dos direitos sociais fundamentais, os quais demandam políticas

públicas e aporte financeiro.

A corrupção, além de esvaziar os cofres públicos, também afasta o cidadão

do espaço público, criando uma cultura social de indiferença que propicia o

cometimento de atos corruptivos e administração dos bens públicos de forma

particularista e clientelista. Apesar de não existir uma fórmula mágica capaz de

extinguir a corrupção, é necessário buscar formas suplementares de controle dos

atos administrativos, visto que as formas tradicionais de controle horizontal não tem

dado resposta satisfatória.

Por tais motivos, ganha relevância o controle social dos atos administrativos

como forma suplementar de controle, através da inserção social junto ao espaço

público. É a democracia participativa, que vem a complementar a democracia

representativa, dada a crise de representação pela qual passa o Estado.

Nesse contexto, ganha relevância o Orçamento Participativo, que teve origem

no município de Porto Alegre e é uma das formas elogiáveis de inserção social, visto

que coloca os cidadãos como protagonistas na confecção do orçamento público. A

partir do Orçamento Participativo, aumenta-se a transparência na relação entre

administração pública e sociedade, visto que há uma gestão compartilhada dos bens

públicos e prestação de contas quanto ao atendimento das demandas prioritárias

estabelecidas, criando um ambiente hostil ao surgimento de patologias corruptivas.

É necessário que o Estado busque o maior atendimento possível aos anseios

sociais, visto que o não atendimento das demandas estabelecidas gera uma

percepção de que o poder exercido pelo povo não é decisivo, renascendo a

dicotomia entre Estado e sociedade. Por tais motivos, devem as demandas ser

realistas, visto que existem limitações financeiras que são óbices ao completo

cumprimento do orçamento público.

Por tais motivos, o Orçamento Participativo é um bom exemplo de democracia

participativa, pois põe os cidadãos como protagonistas na administração pública,

estreitando as relações entre administração pública e sociedade. Essa estreita

relação, por sua vez, proporciona um maior controle social sobre os atos

administrativos, pois aumenta a transparência nos gastos públicos e torna a

sociedade fundante da legitimidade das decisões políticas.

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