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SEAE – SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONÔMICO
ANNIE CAROLINE FURTADO
CUSTOS REFERENCIAIS NO BRASIL: características,
limitações e perspectivas.
Brasília - 2013
SEAE – SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONÔMICO
ANNIE CAROLINE FURTADO
CUSTOS REFERENCIAIS NO BRASIL: características,
limitações e perspectivas.
Artigo apresentado à SEAE pelo Intercâmbio Acadêmico edição 2013, no Ministério da Fazenda em Brasília – DF.
Tutor: Heglehyschynton Valério Marçal
Brasília - 2013
RESUMO
Este artigo apresenta detalhes a respeito dos custos referenciais no Brasil, bem
como sua utilização na gestão pública. O órgão fiscalizador ganha um foco mais
abrangente, uma vez que ele é quem exige o uso destes mesmos custos. O trabalho
também apresenta uma crítica apoiada em novos modelos de gestão pública, visto a
atual posição de órgãos como o estudado no mesmo.
Palavras-chave: Custos referenciais, órgão fiscalizador, gestão pública.
ABSTRACT
This paper presents details about the cost benchmarks in Brazil, as well as its use in
public management. The watchdog gets a broader focus, since he is the one who
requires the use of these same costs. The paper also presents a review supported by
new public management models, as the current position as the organs studied in the
same.
Keywords: Costs referentials, organ watchdog, public management.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 6
1. FISCALIZADOR DE CONTAS PÚBLICAS .................................................................................. 7
1.1 TCU .............................................................................................................................................. 7
1.1.1 TCU – Definição.................................................................................................................. 7
1.1.2 Funcionamento do TCU .................................................................................................... 8
2. SISTEMAS DE CUSTOS REFERENCIAIS NO BRASIL ........................................................ 11
2.1 SINAPI ....................................................................................................................................... 11
2.1.1 SINAPI – Definição ........................................................................................................... 11
2.1.2 Funcionamento do SINAPI .............................................................................................. 12
1.1.3 Relatórios do SINAPI ....................................................................................................... 14
2.1.3 Atualização do SINAPI .................................................................................................... 15
2.2 SICRO ....................................................................................................................................... 16
2.2.1 SICRO – Definição ........................................................................................................... 16
2.2.2 Funcionamento do SICRO .............................................................................................. 16
2.2.3 Relatórios do SICRO ........................................................................................................ 18
2.3 CUB ............................................................................................................................................ 19
2.3.1 CUB – Definição ............................................................................................................... 19
2.3.2 Funcionamento do CUB .................................................................................................. 20
2.3.3 Relatórios do CUB ............................................................................................................ 23
3. TCU X SISTEMAS DE CUSTOS REFERENCIAIS .................................................................. 24
3.1 RELATÓRIOS DO TCU .......................................................................................................... 24
3.2 ANÁLISE DOS RELATÓRIOS ............................................................................................... 25
4. TCU E OS GESTORES PÚBLICOS ........................................................................................... 26
4.1 RELATO DE AUTORIDADES PÚBLICAS ........................................................................... 26
4.2 SITUAÇÃO DO TCU NO PAÍS .............................................................................................. 27
4.2.1 Segundo gestores e técnicos ......................................................................................... 27
4.2.2 Segundo o TCU ................................................................................................................ 28
5. PRÁTICA DIFERENCIADA PARA O TCU ................................................................................. 31
5.1 IMPACTO REGULATÓRIO .................................................................................................... 31
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 34
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................. 35
6
INTRODUÇÃO
A gestão pública é guiada em diversos âmbitos e para que todos os seus atos
sejam transparentes e corretos, são inúmeras as medidas tomadas. No campo de
obras e serviços de engenharia, cabe aos gestores analisarem aquilo que é mais
coerente para o segmento do seu projeto.
Porém, atualmente existem, para que esses possam se pautar, os custos
referenciais. Em nível de país, eles tentam compreender e, em alguns sentidos, até
mesmo padronizar, os valores usados na construção civil.
Ainda nesse cenário, há um órgão especializado na fiscalização de obras do
setor público, o qual busca se embasar nos custos referenciais para apropriar seu
parecer em grande parte dos projetos.
Neste artigo pretende-se descrever e avaliar os custos referenciais, com base
no seu impacto, não argumentando sua legitimidade, já que não cabe aqui refazer
os cálculos dos mesmos. Em contrapartida, em um contexto mais econômico e
teórico, torna-se válido questionar a sua garantia se apoiando em depoimentos de
agentes do meio da construção civil.
Também será trazido a tona o órgão fiscalizador, o qual será exposto suas
principais atribuições e sua função. Será discutida a forma como o mesmo tem se
pronunciado e a maneira com que tem interpretado o seu papel, já que tem sido alvo
de críticas.
Em suma, o artigo tratará dos custos referenciais do país e a forma como eles
são interpretados, bem como em relação ao órgão fiscalizador e as melhorias que
deveriam ser implantadas neste meio.
7
1. FISCALIZADOR DE CONTAS PÚBLICAS
1.1 TCU
1.1.1 TCU – Definição
O TCU - Tribunal de Contas da União é um órgão que fiscaliza, analisa e julga
as contas públicas de âmbito federal. Apesar de ser um tribunal e ter a competência
de julgar, o mesmo não faz parte do judiciário, ele se encaixa, na verdade, no
legislativo, mas sem subordinação.
O TCU funciona como órgão auxiliador do Congresso Nacional e suas
funções estão estabelecidas na Constituição Federal, pela Lei Orgânica nº 8.443/92,
e também pelo regimento interno. De acordo com o site do TCU, podemos entender
melhor as competências do órgão:
Atua na fiscalização do uso de recursos e bens públicos e de subvenções e renúncias de receitas. Essa atividade é denominada controle externo, pois o Tribunal fiscaliza a gestão de recursos como instituição que está fora da estrutura administrativa federal. (CF, art. 71; Art.1º, RI) (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/duvidas_frequentes) A Constituição Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo. As competências constitucionais privativas do Tribunal constam dos artigos 71 a 74 e 161, conforme descritas adiante. • Apreciar as contas anuais do presidente da República. • Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. • Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares. • Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional. • Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais. • Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao Distrito Federal e a municípios. • Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas. • Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos. • Sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. • Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem autorização.
8
• Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicação de recursos federais. • Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras municipais. Além das atribuições previstas na Constituição, várias outras têm sido conferidas ao Tribunal por meio de leis específicas. Destacam-se entre elas, as atribuições conferidas ao Tribunal pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitações e Contratos e, anualmente, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/conheca_tcu/institucional_competencias)
O TCU é um órgão colegiado, isso quer dizer que toda e qualquer decisão é
tomada de forma coletiva. Existem nove autoridades máximas, todos ministros. “Seis
deles são indicados pelo Congresso Nacional, um, pelo presidente da República e
dois são escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público que funciona
junto ao TCU.” (Retirado de:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/duvidas_frequentes em
03/07/2013 às 18h03min). As deliberações são tomadas no plenário, instância
máxima, ou então, em uma das duas câmaras.
O TCU tem autoridade para demandar resultados específicos para o
Congresso Nacional, o qual edita decretos legislativos a partir disso, principalmente
no que diz respeito a gastos públicos. Segundo o que consta no artigo 71,
trimestralmente e anualmente o TCU deve apresentar relatórios de suas atividades
ao Congresso Nacional.
1.1.2 Funcionamento do TCU
O TCU faz a fiscalização, esta é formada por cinco etapas, são elas:
levantamento, auditoria, inspeção, acompanhamento e monitoramento. De acordo
com o site do TCU, podemos definir da seguinte forma:
Levantamento – utilizado para conhecer organizações e instituições governamentais, atividades, programas e ações do governo. Também usado para identificar viabilidade e objetos de fiscalizações; Auditoria – instrumento largamente presente nas ações de controle, é por meio de auditorias que o Tribunal avalia se a gestão dos recursos públicos está de acordo com a lei e analisa o desempenho da administração pública;
9
Inspeções – feitas para completar lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias e representações contra a administração pública; Acompanhamento – utilizado para avaliar o desempenho de órgãos e entidades públicas e verificar se os atos de gestão estão de acordo com os princípios da legalidade e da legitimidade durante um período predeterminado; Monitoramento – instrumento usado em fiscalizações que verificam o cumprimento e resultados de decisão do TCU. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/duvidas_frequentes)
As fiscalizações são feitas a partir de um plano desenvolvido pelos auditores,
porém, isso não exclui a possibilidade de variar os temas. Dentro das fiscalizações
não é necessário se prender ao plano, pode-se iniciar processos pela participação
do público externo, através de denúncias, representações e até mesmo solicitações
do Congresso Nacional.
Para se fazer uma consulta ao TCU, é necessário ser uma pessoa com
legitimidade, são elas: presidentes da República, do Senado Federal, da Câmara
dos Deputados e do Supremo Tribunal Federal, procurador-geral da República,
advogado-geral da União, presidente de comissão do Congresso Nacional ou de
suas casas, presidentes de tribunais superiores, ministros de Estado ou autoridades
do Poder Executivo federal de nível hierárquico equivalente e comandantes das
Forças Armadas.
As consultas feitas devem ser embasadas em fatos fictícios, nesse sentido,
não podem representar um fato concreto ou específico. Pois o TCU responde em
caráter normativo, ou seja, de modo a padronizar as atitudes que devem ser
tomadas em meio a situações como a proposta.
O TCU é responsável por fiscalizar atos que gerem despesas, tais como
contratos e licitações. No caso de encontrar irregularidades, o TCU pode determinar
que as mesmas sejam arrumadas, bem como dar prazos e indicar providências para
o melhoramento da gestão.
Quando a irregularidade pode causar dano ou é uma infração a lei, o tribunal
tem autoridade para sustar o ato ou solicitar que o Congresso o faça. Portanto, o
TCU tem poder para determinar a suspensão do ato, mas não o faz de forma direta.
“Quando há descumprimento de decisão ou de diligência sem causa justificada, o
TCU pode aplicar multa aos responsáveis”. (Retirado de:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/duvidas_frequentes em
04/07/2013 às 14h02min)
10
Segundo o site do TCU, na página de dúvidas frequentes, é possível
identificar outros tipos de sanções além da multa:
Além da multa, o TCU pode decretar, no curso de qualquer apuração de irregularidade, a indisponibilidade dos bens do responsável por prazo não superior a um ano. Se considerar a infração grave, o TCU pode inabilitar o responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública federal por um período que variará de cinco a oito anos e, em caso de fraude, pode declarar a inidoneidade de responsável para participar de licitação. O Tribunal pode determinar à Advocacia-Geral da União (AGU), ou ao dirigente de entidade jurisdicionada, a adoção de providências para arresto dos bens de responsáveis julgados em débito. Cabe destacar que as penalidades aplicadas pelo TCU não excluem a aplicação de sanções penais e de sanções administrativas pelas autoridades competentes. A legislação eleitoral, por exemplo, prevê a inelegibilidade, por um período de oito anos, dos responsáveis por contas irregulares. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/duvidas_frequentes)
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2. SISTEMAS DE CUSTOS REFERENCIAIS NO BRASIL
2.1 SINAPI
2.1.1 SINAPI – Definição
O SINAPI – Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil funciona como um sistema mensal que informa os índices e custos
referentes à Construção Civil. Segundo dados constantes no site da Caixa
Econômica Federal, observa-se que o mesmo tem a gestão compartilhada, dividida
da seguinte forma:
[...] tem a CAIXA e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE como responsáveis pela divulgação oficial dos resultados, manutenção, atualização e aperfeiçoamento do cadastro de referências técnicas, métodos de cálculo e do controle de qualidade dos dados disponibilizados. (disponível em http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/index.asp)
A regulamentação que traz os índices e custos do SINAPI como referência
para razoabilidade de preços de obras públicas executadas com recursos federais
do Orçamento Geral da União para a construção civil é a Lei nº 10.934, de 11 de
agosto de 2004, Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nesta, estão compreendidas as
prioridades e metas da administração pública federal, a estrutura e organização
mantida nos orçamentos, inclusive despesas de capital para o exercício seguinte.
Abaixo segue o trecho específico da mesma onde consta a citação do
SINAPI:
Art. 105. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal.
12
2.1.2 Funcionamento do SINAPI
Como acima citado, o SINAPI compreende dados vindo de duas instituições:
IBGE e Caixa Econômica Federal. A primeira é responsável pela coleta de dados
estatísticos e pela divulgação dos mesmos.
No início de cada mês o IBGE coleta dados até o dia 15, enquanto na outra
metade do mês é realizado o tratamento estatístico, para que até o dia 10 do mês
subsequente sejam divulgados os preços. São analisados 5240 insumos em cada
praça de coleta de dados, no total 27 praças (capitais dos Estados e Distrito
Federal).
Os insumos são divididos em 377 famílias, onde os preços dos demais
insumos são calculados a partir de coeficiente de representatividade em relação ao
chefe da família. O preço divulgado posteriormente a análise do IBGE referem-se à
mediana - valor do meio da amostra, quando organizada em ordem crescente de
preços.
Já a função da Caixa se estende para outro ramo, segundo o site, podemos
compreender da seguinte forma:
[...] enquanto o IBGE é responsável pela pesquisa mensal de preço, metodologia e formação dos índices, a CAIXA é pela base técnica de engenharia (especificação de insumos, composições de serviços e projetos referenciais) e pelo processamento de dados. (disponível em http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/index.asp)
O custo de cada material é calculado a partir de uma série de fatores, são
eles: mão de obra e o tempo necessário para realização de cada serviço, o
conhecimento dos materiais e suas respectivas quantidades. Em projetos
residenciais e comerciais, existe a possibilidade de alternar entre os níveis de
acabamento, onde o mesmo pode ser mínimo, baixo, normal ou alto.
De acordo com o que o site da Caixa Econômica Federal nos informa:
A partir da ponderação dos custos de projetos residenciais no padrão normal de acabamento, são calculados os custos médios para cada Unidade da Federação - UF. Ponderando-se os custos obtidos nas UF's são determinados os custos regionais e a partir destes, o custo nacional, que dão origem aos índices por UF, Região e Brasil. (Disponível em: http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/saiba_mais.asp)
13
Os resultados emitidos mensalmente pelo SINAPI de custos e índices
informam o preço por metro quadrado de construção, envolvendo no cálculo mão de
obra já com os encargos sociais, materiais e equipamentos. Não estão inclusos os
“Benefícios e Despesas Indiretas – BDI, as despesas com projetos em geral,
licenças, seguros, administração, financiamentos, e equipamentos mecânicos como
elevadores, compactadores, exaustores e ar condicionado.” (Retirado de:
http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/sa
iba_mais.asp, às 16h02min do dia 01/07/2013).
Segundo o site da Caixa Econômica Federal, são disponibilizadas as
seguintes informações mensalmente por parte do SINAPI:
Relatórios de Preços de Insumos e Custos de Serviços – os dados disponíveis referem-se sempre aos dois últimos meses de coleta; Custos de Projetos - Residenciais, Comerciais, Equipamentos Comunitários, Saneamento Básico, Emprego e Renda; Conjuntura - Evolução de Custo e Indicadores da Construção Civil e; Consulta Pública - Composições Analíticas com a discriminação dos insumos utilizados e das quantidades previstas por unidade de produção.
Conforme o que foi pesquisado no Manual do Entrevistador, 5ª Edição de
2009, para se chegar ao custo de uma construção é preciso encarar algumas
etapas, são elas:
1ª: O projeto deve estar pronto, ou seja, a planta do que se deseja de fato
construir, com detalhes quanto a pavimentos, salas, quartos etc.
2ª: Os serviços que serão desenvolvidos na obra, tais como revestimento,
pintura, alvenaria, instalações elétricas e hidráulicas.
3ª: As especificações dos serviços, como, por exemplo, na alvenaria, onde o
tijolo pode ser maciço ou furado, também no revestimento com azulejo branco ou
colorido, entre outros. É através desta etapa que será definido o padrão do
acabamento, podendo ser mínimo, baixo, normal ou alto.
4ª: A quantidade determinada pelo projeto de cada serviço, como a medida
em metros quadrados da área total da pintura.
5ª: Composição de custos, onde determina materiais e profissionais – e suas
determinadas quantidades – para realizar o serviço.
6ª: Baseando-se na 5ª etapa e com o trabalho do IBGE, se faz a coleta dos
valores tanto de materiais quanto dos profissionais que serão necessários.
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7ª: O cálculo do custo do projeto, calculando, primeiramente, o custo por
unidade de serviço, depois o custo total de cada serviço e, por fim, o custo final.
(Fonte:
http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/instrumentos_de_coleta/doc2677.pdf)
1.1.3 Relatórios do SINAPI
O IBGE, juntamente com a Caixa Econômica Federal, mensalmente divulga
os valores do SINAPI. Para entender como esse procedimento funciona, abaixo
segue uma breve parte de um relatório de Maceió, referente ao mês de maio de
2013:
Fonte: CEF – Disponível em:
http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/sinapi/insumos_semdes_mai_2013/Pre%E7os_Insumos_AL_
MAI_2013_SEM_DESONERA%C7%C3O.PDF
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2.1.3 Atualização do SINAPI
Recentemente a Caixa Econômica Federal anunciou que fará uma grande
atualização no banco de dados do SINAPI, o que não ocorria desde o ano de 2007.
A repercussão dessa notícia abalou positivamente muitos empresários do setor, que
acreditaram que essa poderia ser uma oportunidade para aumentar os seus
negócios com o Governo.
Porém, em contrapartida, o superintendente nacional de Desenvolvimento
Sustentável da Caixa, José Carlos Medaglia, alertou que algumas empresas podem
estar comemorando pelo motivo errado, já que o verdadeiro problema da construção
civil não está no custo de produção. De acordo com o mesmo:
“O Sinapi é um indicador de referência e a Caixa tem feito um esforço para mantê-lo o mais abrangente e isento possível. Por isso, a reclamação de empresas que têm dificuldade de implantar programas do governo como o ‘Minha Casa, Minha Vida’ em grandes centros não procede. O problema está mais no custo de terreno e infraestrutura do que no custo de produção”, explica Medaglia. De acordo com o executivo, o ‘Minha Casa, Minha Vida’ tem dado certo em regiões onde há parceria com o governo local, que muitas vezes cede o terreno e faz a infraestrutura do entorno. “Em São Paulo, mesmo para as faixas de renda média, o custo de implementação de projetos está alto. O preço dos terrenos são proibitivos o que é difícil para a habitação popular.” (Disponível em: http://www.secovimg.com.br/newsletter/2013/fevereiro/ECONOMIA.html)
De acordo com o site Pini Contabilidade, a Caixa informou que até o fim deste
ano serão aferidas cinco mil composições de serviços, onde, no mesmo, consta que
“o edital divide a revisão em três lotes: o lote 1 abrange obras para habitação,
fundações e estruturas; o lote 2, instalações prediais e redes de distribuição de
energia elétrica; e o lote 3, saneamento e infraestrutura.” (Retirado de:
http://revista.construcaomercado.com.br/guia/habitacao-financiamento-
imobiliario/129/artigo254519-1.asp em 09/07/2013 às 14h44min)
16
2.2 SICRO
2.2.1 SICRO – Definição
O Sistema de Custos Referenciais de Obras, SICRO, atualmente em sua
segunda versão, o SICRO 2, é uma espécie de tabela de preços utilizados como
referência pelo DNIT – Departamento Nacional de Infraestruturas e Transportes. Os
valores são tanto de insumo quanto de serviços que serão utilizados nos orçamentos
de obras licitadas.
O objetivo do sistema é fazer com que o governo possa optar por serviços e
insumos de qualidade, ainda pagando um preço justo e dentro do mercado local. O
SICRO realiza uma pesquisa que abrange tanto fatores temporais como regionais,
avaliando tópicos econômicos como a demanda de recursos utilizados na região,
disponibilidade dos insumos e distância dos centros de produção.
Em breve uma nova atualização do SICRO estará disponível, conforme
explica o site de serviços do Governo:
[...] o SICRO 2, em operação com atualizações bimestrais. Há também uma nova versão do Sistema de Custos, o SICRO 3, que é mais abrangente e está em consulta pública - sem atualizações de preços -, que substituíra o SICRO 2 e incluirá a áreas rodoviárias, ferroviárias e aquaviária. (Disponível em: http://www.servicos.gov.br/repositorioServico/servico.2011-10-17.3477818939)
2.2.2 Funcionamento do SICRO
Conforme a nota de esclarecimento referente às funcionalidades e objetivos
do SICRO postado no site do DNIT, podemos compreender da seguinte forma o
desempenho da metodologia adotada:
[...] o DNIT pesquisa nas capitais do país o preço dos insumos utilizados nas obras. Não é possível fazer uma simples comparação entre uma coleta específica com o resultado final de todas as 20 mil amostras, feitas em todos os estados da Federação pelo DNIT. Podemos citar como exemplo dessa variação, a brita, ou pedra britada, que no SICRO de Santa Catarina e Mato Grosso é cotada a cerca de R$ 36,00/m³, enquanto no do Amazonas e Acre é cotada a R$ 150,00/m³ (preços nas respectivas capitais em janeiro/2011). Como a brita é um insumo básico para as obras do DNIT,
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essa variação afeta a estimativa de preço de itens como o concreto, a mistura asfáltica, a construção de pontes e viadutos, dentre outros. (Disponível em: http://www.dnit.gov.br/noticias/nota-de-esclarecimento-sobre-o-sistema-de-custos-rodoviarios-sicro)
As tabelas da SICRO são divididas em dois grandes grupos: Composição de
preços unitários e Preços de insumos, sendo que as mesmas são de equipamentos,
materiais e mão de obra.
As Composições de Preços Unitários estão subdivididas em Composições de Atividades Auxiliares e Composições de Preços de Referência. Estes últimos compreendem as três categorias de obras rodoviárias, ou seja, construção, sinalização e restauração, e a categoria de serviços de conservação. (Disponível em: http://www.dnit.gov.br/servicos/sicro/manual-de-custos-rodoviarios/Volume1_Un_2003.pdf)
Para compreender um pouco melhor a dimensão do SICRO, vale conferir um
manual publicado pelo DNIT, onde informa:
[...] tem por finalidade efetuar o cálculo dos custos dos serviços de implantação, conservação e sinalização para obras próprias, contratadas e delegadas. O sistema é processado no mainframe IBM-9672 do DNER, no sistema operacional VM e foi implementado com o AS - Application System, um software interativo voltado para usuários finais de informática. Através de procedimentos pré-definidos, a DG/GEC efetua a atualização de todos os arquivos (tabelas de dados) do SICRO. O SICRO dispõe de um menu hierarquizado que controla o conjunto de telas utilizadas pela DG/GEC na atualização dos dados e pelos Distritos Rodoviários na consulta e emissão de relatórios do sistema. (disponível em: http://www1.dnit.gov.br/rodovias/sicro/download/Volume2_1_2003.pdf)
O SICRO é alimentado pela equipe do DG/GEC e pelo suporte na cidade de
Brasília – DF. Não existe disponível nenhum tipo de procedimento padrão para o
SICRO, visto que, basicamente, é possível realizar apenas os comandos que
aparecem na tela do sistema. Para a melhor compreensão de como é dividido o
sistema, vejamos a seguinte explicação dada pelo DNIT:
O SICRO tem 16 tipos de arquivos ou tabelas de dados, além de outros tipos de arquivos auxiliares ou temporários. Os arquivos geralmente são especializados por região ou estado, por tipo de obra (construção, sinalização e conservação) e pelo regime de obra (delegada e contratada). Seguem uma estrutura de codificação do tipo “aaaaaare”, onde: aaaaaa - nome do arquivo; r - regime de obra (“ ”, “C”, “D” e “S”); e - estado ou região dos dados (número de 1 a 8). Alguns arquivos são identificados com 7 caracteres e 1 diferenciador do regime da obra, como é o caso do arquivo de composição. Existem, ainda, muitas outras exceções, geralmente utilizadas para arquivos temporários do
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sistema. (Disponível em: http://www1.dnit.gov.br/rodovias/sicro/download/Volume2_1_2003.pdf)
O SICRO possui 4 sistemas dentro de si: cadastramento de dados, pesquisa
de preços, custos rodoviários e orçamento, que funcionam de forma integrada na
tela para o usuário principal. Ele também é integrado à rede ‘intranet’, onde se pode
atualizar o sistema, de acordo com a disponibilização e também ter acesso às
informações inerentes ao SICRO.
“O SICRO irá trabalhar o cálculo dos custos rodoviários mediante um
processo gradativo de composição de custos.” (Retirado de
http://www1.dnit.gov.br/rodovias/sicro/download/Volume2_1_2003.pdf em
02/07/2013 às 17h52min).
Dentro do banco de dados do SICRO, é apresentado um projeto conceitual,
onde o mesmo é composto por 4 agrupamentos:
• catálogo de informações;
• preços unitários;
• custos rodoviários;
• orçamento para projetos.
2.2.3 Relatórios do SICRO
Para melhor compreensão de como funciona o SICRO, abaixo segue uma
planilha de custo de novembro de 2012 do Acre:
Fonte: DNIT – Disponível em: http://www.dnit.gov.br/servicos/sicro/norte
19
2.3 CUB
2.3.1 CUB – Definição
O CUB – Custo Unitário Básico visa estabelecer através de 8 valores, quais
são os custos básicos para unidades residenciais unifamiliares, salas comerciais e
construções industriais. De acordo com o Sinduscon de Florianópolis – SC,
podemos entender para o que serve o CUB da seguinte forma:
Por muitos anos o CUB vem sendo usado como indexador de contratos de compra e venda, especialmente após 1987, quando foram estabelecidos os critérios operacionais, proporcionando uma operacionalização completamente auditável, transparente e visando conferir um grau muito maior de credibilidade. (Disponível em: http://www.sinduscon-fpolis.org.br/index.asp?dep=45)
Sendo considerado um dos índices mais importantes no setor de construção,
o CUB deve ser calculado mês após mês em todo o Brasil pelos sindicatos da
Indústria da Construção Civil. De acordo com o Sinduscon do Paraná, o CUB é
calculado pelos motivos:
Determina o custo global da obra para fins de cumprimento do estabelecido na lei de incorporação de edificações habitacionais em condomínio, assegurando aos compradores em potencial um parâmetro comparativo à realidade dos custos. Atualmente, a variação percentual mensal do CUB tem servido como mecanismo de reajuste de preços em contratos de compra de apartamentos em construção e até mesmo como índice setorial. (Disponível em: http://www.sinduscon-pr.com.br/principal/home/?sistema=conteudos|conteudo&id_conteudo=394)
O CUB serve como uma espécie de orientação para o setor de Construção
Civil, não podendo ser ele o determinante do custo real que a obra terá, pois, para
se obter este resultado, seria necessário a realização de um estudo mais
aprofundado e análises individuais de casos específicos.
20
2.3.2 Funcionamento do CUB
O CUB tem por metodologia a coleta de dados, ou seja, é necessário recolher
“os salários e preços de materiais e mão de obra, despesa administrativas e
equipamentos previstos na NBR-12.721:2006 são obtidos através do levantamento
de informações junto a uma amostra de cerca de 40 empresas da construção”.
(Retirado de http://www.sinduscon-
pr.com.br/principal/home/?sistema=conteudos|conteudo&id_conteudo=394 em
02/07/2013 às 18h41min)
A pesquisa toda é feita em relação ao lado do comprador, no caso, as
construtoras, deixando algumas distorções em relação ao fornecimento de dados
que poderiam ocorrer de lado. É feito dessa forma devido ao CUB buscar o custo e
não o preço, pois, se o contrário fosse, seria mais apropriado buscar informações
junto aos fornecedores, distribuidores ou vendedores.
O CUB utiliza a tabela de Student como tratamento estatístico. Abaixo pode-
se contemplar um modelo, porém, não entraremos no mérito de explicar como a
mesma foi feita, apenas o que tange aos cálculos do CUB serão mais aprofundados,
devido a temática deste artigo.
21
Fonte: UFSC - Disponível em:
http://www.inf.ufsc.br/~verav/TABELAS%20DE%20PROBABILIDADE/Tabela_Dist_t.pdf
Para compreender como é feito o cálculo do CUB, vale conferir a explicação
fornecida pelo Sinduscon – PR:
O cálculo do custo unitário de construção por metro quadrado é a somatória das combinações – preços x pesos dos insumos, para cada especificação. Referidas especificações são classificadas, por padrão de acabamento e número de pavimentos: R: Residencial Pavimentos: 1, 4, 8 e 16 Padrão de acabamento: baixo, normal e alto. C: Comercial Pavimentos: 8 e 16 Padrão de acabamento: normal e alto. GI: Galpão Industrial RP1Q: Residência Popular 1 Quarto
22
Assim, os tipos de CUB Residencial previstos na norma atingem 11 especificações. O lote básico de Cada projeto é composto de 29 insumos (25 para materiais, 2 para mão-de-obra, despesa administrativa (engenheiro) e equipamentos (betoneira). (Disponível em: http://www.sinduscon-pr.com.br/principal/home/?sistema=conteudos|conteudo&id_conteudo=394)
Os Sindicatos da Indústria da Construção Civil são obrigados a divulgar o
CUB até o 5º dia do mês seguinte da amostra recolhida, de acordo com o art. 54 da
Lei 4.591/64. Para correção de contratos, utiliza-se o CUB divulgado no dia 5 do
próprio mês, por exemplo, contratos com vencimento no mês de agosto serão
corrigidos pelo CUB divulgado no dia 5 de agosto, porém, calculado com referências
de julho.
A Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), mensalmente se
utiliza do seu banco de dados para divulgar o CUB Médio Brasil. De acordo com o
site da CBIC:
Este procedimento é realizado a partir dos resultados dos CUBs estaduais divulgados pelos Sinduscons de todo o país. O objetivo é acompanhar a evolução dos CUBs estaduais e regionais, além dos preços de seus itens componentes. O CUB médio Brasil funciona como uma média nacional e exerce o papel de parâmetro com o qual se pode comparar e balizar não apenas os CUBs regionais, mas também os outros indicadores nacionais para o setor, como, por exemplo, o Índice Nacional de Custo da Construção (INCC/FGV). Atualmente 21 Estados compõem a média do CUB Brasil, obtido através da agregação dos CUBs regionais por meio de média ponderada, cuja fórmula é a seguinte:
23
Fonte: CBIC. Disponível em: http://www.cub.org.br/
2.3.3 Relatórios do CUB
Abaixo segue o relatório dos valores de maio de 2013 do Paraná, segundo o
site do Sinduscon Noroeste do Paraná:
Fonte: Sinduscon Noroeste Paraná – Disponível em:
http://www.cub.org.br/p_reports.php?sid=19&id=38
24
3. TCU X SISTEMAS DE CUSTOS REFERENCIAIS
3.1 RELATÓRIOS DO TCU
Explorando os mais recentes relatórios emitidos pelo TCU em relação às
atividades do ano de 2012, podemos avaliar que o tribunal se pauta, em grande
parte das respostas dadas, nos custos referenciais expedidos pelo SINAPI e pelo
SICRO (2ª edição ativa).
No relatório anual de 2012, o TCU apresenta uma passagem interessante,
fazendo referência a um acontecimento de 2007:
Em 2007, o TCU determinou que a Agência Nacional do Petróleo (ANP) avaliasse os preços do Sicro-2, sistema referencial para custos de obras rodoviárias gerenciado pelo Dnit e adotado como referência para aquisição de material betuminoso por empresas contratadas (Acórdão nº 2.649/2007-Plenário). Porém, segundo o Diretor-Geral do Dnit, em algumas regiões, os preços de referência avaliados e adotados como parâmetro são menores do que os de mercado. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/publicacoes_institucionais/relatorios/relatorios_atividades/2012_Relat%C3%B3rio_anual_de_Atividades.pdf)
Em resposta a este acontecimento, o Presidente do TCU esclareceu que a
jurisprudência do Tribunal é de acordo com o uso de preços diferentes dos
estabelecidos pelos sistemas nacionais, desde que estejam de acordo com o
mercado local e se tenha justificativa para os mesmos. “De acordo com o Diretor do
Dnit, o sistema Sicro tem aspectos que precisam ser melhor examinados.” (Retirado
de:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/publicacoes_institucionais/relatorios/r
elatorios_atividades/2012_Relat%C3%B3rio_anual_de_Atividades.pdf em
04/07/2013 às 14h42min)
Já em outro evento, no relatório trimestral do TCU de 2012, o Tribunal decidiu
alguns fatores a serem mudados. Em determinação ao gestor, o mesmo se utilizou
de referências do SINAPI para a modificação de alguns aspectos de uma obra de
esgotamento sanitário em Pilar – AL:
25
Análise e aprovação do novo Plano de Trabalho do Convênio pela Funasa, com a manifestação conclusiva da mesma sobre a adequação dos preços do orçamento apresentado, de modo que o projeto básico a ser executado esteja de acordo com Plano de Trabalho aprovado e também com preços compatíveis ao SINAPI. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/publicacoes_institucionais/relatorios/relatorios_atividades/2012_Relat%C3%B3rio_4%C2%BA_Trimestre.pdf)
Também no 4º trimestre de 2012, o relatório emitido pelo TCU vem cobrar de
uma obra de adequação do trecho de divisa PB/PE, divisa PE/AL, a diminuição dos
preços, visto que eles estão sendo superfaturados. Abaixo segue o parecer do
Tribunal:
Houve determinação cautelar, por despacho do relator (23/3/2011), para que o Dnit promovesse a adequação dos preços praticados no âmbito do Contrato nº 104/2010, com vistas à eliminação de sobrepreço identificado, tomando como base os preços do Sicro. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/publicacoes_institucionais/relatorios/relatorios_atividades/2012_Relat%C3%B3rio_4%C2%BA_Trimestre.pdf)
3.2 ANÁLISE DOS RELATÓRIOS
Com base nesses relatos, é possível verificar que o TCU se baseia nos
custos referenciais no momento em que está realizando a fiscalização. Porém,
também se vê que o Tribunal é aberto para conversas e que admite as falhas que os
sistemas apresentam. Por vezes, fica, inclusive, difícil julgar se o preço está sendo
superfaturado ou se a referência que se tem está abaixo do mercado local.
O SICRO, o SINAP e também o CUB servem como orientação para os
gestores de obra para contratar e comprar bens e serviços relacionados à
construção civil. Ao TCU, em tese, caberia averiguar se estes padrões estão sendo
obedecidos.
Através dos relatórios gerados pelo Tribunal, verificamos que, na prática, não
é isso que ocorre. Apesar dos preços e valores dos sistemas de custos referenciais
serem confiáveis, eles ainda estão em processo de aperfeiçoamento, gerando
conflito de informação em diversas partes do país, por não estarem de acordo com o
mercado local.
26
4. TCU E OS GESTORES PÚBLICOS
4.1 RELATO DE AUTORIDADES PÚBLICAS
No ano de 2013 têm acontecido muitos ataques ao Tribunal de Contas da
União. São muitos os gestores de obras que tem relatado a extrapolação do poder
de fiscalização, sendo que, o TCU, mais do que apenas monitorado a obra, tem
exigido certas modificações que não o cabe fazer.
Em maio deste ano, o atual ministro de transportes, César Borges,
demonstrou grande perplexidade diante dos empecilhos que são trazidos para as
obras públicas se concluírem. Em entrevista ao jornal Estado de São Paulo
desabafou as principais dificuldades que tem encontrado:
"No passado, não se tinha dinheiro para gastar em infraestrutura", comentou em entrevista à reportagem. "Agora, tem recursos, mas não conseguimos gastar". Entre os elementos que atrasam as obras, ele atacou principalmente o Tribunal de Contas da União (TCU). "O TCU a cada dia passa de órgão fiscalizador para gestor de obras", afirmou. "Ele não apenas se contenta em acompanhar os preços, a melhor utilização do recurso público". Borges informou que o tribunal às vezes solicita informações e questiona pontos que deveriam ser decisão do responsável pela obra. Ele citou como exemplo um corte no solo para a construção de uma estrada. "Tem de fazer uma sondagem que vai até o leito da estrada; se tiver dez metros de rocha, eu tenho de ir até lá embaixo", explicou. "Mas por que ir até o leito? Às vezes, basta ir até o impenetrável, que é a rocha". Para Borges, esse tipo de decisão deveria ser do gestor, e não do tribunal. "O gestor da obra é o gestor da obra, o órgão público, e aí ele assume a responsabilidade", afirmou. "Mas, se o tribunal quer fazer gestão de obra, complica um pouco". (Disponível em: http://atarde.uol.com.br/politica/materias/1504853-cesar-borges-ataca-tcu-e-atribui-atraso-de-obras-ao-tribunal)
Em abril de 2013, em entrevista ao Bom Dia ES, a ministra de Relações
Institucionais, Ideli Salvatti, também culpou o TCU como principal agente de atraso
nas obras do Aeroporto Eurico Salles, em Vitória. Segundo o jornal, a mesma
sustentou sua fala da seguinte forma:
A ministra classificou o atraso nas obras do aeroporto como absurda. “Esse é um dos casos mais emblemáticos. A ordem de serviço é de 2004. O recurso para o aeroporto está totalmente disponível e garantido. O TCU suspendeu a obra devido a suspeita de superfaturamento, daí o problema
27
se arrastou de forma absurdamente longa. Depois, o próprio tribunal entendeu que está tudo bem, e que o próprio consórcio que estava executando pode continuar. Por essa demora, perdemos anos sem essa obra prioritária, importante e fundamental para o Espírito Santo”, explicou a ministra. (Disponível em: http://g1.globo.com/espirito-santo/noticia/2013/04/ministra-responsabiliza-tcu-por-atraso-em-obras-de-aeroporto-no-es.html)
4.2 SITUAÇÃO DO TCU NO PAÍS
4.2.1 Segundo gestores e técnicos
No Brasil se encontra, atualmente, diversos empecilhos no decorrer da
construção da obra pública. As licitações e o desenvolvimento das mesmas são, por
vezes, objetos de desvio de dinheiro. Por essa razão, existe um órgão exclusivo
para a fiscalização das mesmas.
Nesse cenário é que o TCU entra, se embasando em custos referenciais do
SINAPI, SICRO e CUB. A autoridade do Tribunal pode fazer com que algum indício
de erro seja o suficiente para parar a obra. Em muitas dessas vezes, com o
desenrolar do processo, o próprio TCU conclui que a obra pode continuar.
O maior problema dessa decisão é que o Tribunal demora a conseguir dar a
resposta a respeito do indício que encontrou. E, geralmente, os indícios procurados
são embasados nos custos referenciais, desta forma, sendo extremamente técnicos,
não observando o impacto que isso causaria caso a obra fosse parada por anos.
Vários engenheiros e técnicos da construção civil chegaram à conclusão de
que diversos valores do SINAPI, do SICRO e do CUB são extremamente
equivocados. Com estes erros dos custos referenciais, o resultado eminente são
decisões baseadas em fatos errôneos por parte do TCU e, por consequência,
igualmente equivocadas.
Diversas autoridades questionam um órgão de tamanha competência tomar
decisões em cima de dados questionáveis. Mais que isso, também a demora das
demais verificações que o Tribunal é responsável por fazer, após realizar a primeira
fiscalização.
Inúmeras obras no país ficam, por anos, paradas por essa avaliação
específica, por um excesso de precaução observando apenas os detalhes da obra e
28
não ela como um todo. Essa restrição de fiscalização faz com que os atrasos se
tornem comuns e que obras públicas fiquem abandonadas por muito tempo.
Outro tópico abordado por técnicos de obras é que o TCU observa os preços
de materiais apenas conforme seus custos referenciais. Mas, o que acontece
normalmente é que, em algumas obras, é necessário que alguns materiais
específicos sejam comprados de maior qualidade e, por consequência, mais caros.
Nesse sentido, o TCU avalia estes materiais comprados por um valor mais
elevado como um indício de irregularidade, o suficiente para embargar a obra. O
processo para provar que isso é necessário e que não há nada de errado pode levar
anos, fazendo com que, na retomada da obra, seja preciso demandar uma grande
quantia de dinheiro, já que será imprescindível readequar a obra para a continuação
da mesma.
De acordo com pessoas que trabalham no setor, o dinheiro aplicado em uma
obra pública, cumprindo todas as etapas necessárias, respondendo a todas as
fiscalizações do TCU, é, em termos, praticamente o dobro do que se gastaria caso a
auditoria do Tribunal não fosse tão detalhista.
Além desses problemas, diversas empreiteiras, as quais são escolhidas, em
sua maioria, por licitação, acabam por desistir do projeto devido a tamanhas e
inúmeras exigências. Dessa forma, a obra pública será retomada nas mãos de outra
empresa, certamente exigindo mais financeiramente, por ter de partir de um projeto
já em execução.
Outra reclamação de diversos gestores de obras públicas é de que os
fiscalizadores do TCU não se contentam apenas com as análises que os cabem
fazer, mas os mesmos buscam orientar quais escolhas devem ser tomadas.
Extrapolando o seu papel, a queixa é de que deixa de ser uma opinião por parte do
Tribunal e parte a ser uma recomendação expressa, limitando o gestor.
4.2.2 Segundo o TCU
Em meio a diversas reclamações e críticas, principalmente no ano de 2013, o
Tribunal de Contas da União se posicionou em relação a sua atividade e seus
objetivos. Uma nota de esclarecimento publicada em 23 de maio de 2013 no próprio
site do TCU tenta deixar mais clara a situação atual:
29
A propósito de matérias que têm sido veiculadas na imprensa nos últimos dias, contendo críticas à atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) na fiscalização de obras públicas custeadas com recursos federais, esta Casa vê com estranheza tais declarações. No exercício de sua missão constitucional, o tribunal busca controlar a administração pública de forma a contribuir para o seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade, garantindo, quanto às obras, que sejam cumpridos os parâmetros legais de custos, estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de modo que não haja desperdício de dinheiro público. Somente em 2012, a atuação do TCU, na fiscalização de obras públicas, gerou uma economia de 2,5 bilhões de reais, o suficiente para a construção de mais de 60 mil casas populares. Apenas a título de exemplo, consulta ao Sistema de Acompanhamento de Contratos do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) informa que dos 1.153 contratos de obras rodoviárias a cargo da autarquia, um total de 167, ou 14%, estão paralisados. Já dentre esses contratos, apenas sete receberam algum tipo de determinação de restrição por parte do TCU, o que representa somente 0,6% do total de contratos do Dnit. Portanto, a paralisação dos 160 outros contratos não resultou de atuação do TCU, que tem dado prioridade ao diálogo com os gestores públicos, permitindo a correção dos problemas sem a necessidade de paralisação dos empreendimentos. Durante as fiscalizações, o TCU, para verificar a adequação dos orçamentos das obras, utiliza parâmetros de custos legalmente definidos, como o Sicro e o Sinapi. Cumpre salientar, ainda, que as decisões quanto à gestão das obras são de exclusiva responsabilidade dos órgãos e entidades públicas contratantes, não passando pelo crivo antecipado do TCU. Por fim, reiteramos que o objetivo do TCU, membros e corpo técnico, é assegurar que as obras sejam executadas regularmente, dentro do prazo, e entregues à sociedade com qualidade e a preço justo. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/detalhes_noticias?noticia=4702960)
Ainda em outro esclarecimento prestado ao jornal “Estadão” de São Paulo, o
senhor João Augusto Ribeiro Nardes, atual presidente do TCU defende outros
pontos de vista, enfatizando o que já havia sido dito pela nota publicada, mas ainda
observando outros pontos.
Reforça o fato de que não cabe ao TCU tomar decisões que são próprias do
gestor, mas deixa claro que o órgão busca entender quais são os principais erros
cometidos por equipes despreparadas e que não deixa de opinar e recomendar
algumas melhorias em projetos.
Finalizando o seu texto, o presidente faz uma espécie de apelo:
É compreensível que haja vozes aqui e ali, ainda que dissonantes do conjunto da sociedade, que teçam críticas a essa atuação proativa do TCU. Mas elas partem, como já disse, de setores isolados e não refletem a
30
vontade da maioria. Estamos convencidos de que a melhoria da governança na questão das obras públicas será capaz de produzir resultados concretos para a sociedade brasileira, com economia de bilhões de reais que poderão ser destinados à geração de mais empregos, mais habitação, mais saúde, mais educação, mais saneamento e lazer para a família brasileira. Aquele que levantar a voz contra iniciativa com tão nobres objetivos estará levantando a voz contra o Brasil. (Disponível em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso%2co-problema-das-obras-publicas-no-brasil%2c1038228%2c0.htm)
Através de dados estatísticos e do real objetivo que o Tribunal tem em relação
às obras públicas, o órgão tenta manifestar o equívoco de representantes políticos
ao culparem o TCU pelos atrasos inconvenientes.
31
5. PRÁTICA DIFERENCIADA PARA O TCU
5.1 IMPACTO REGULATÓRIO
O TCU é preocupado em sempre fundamentar legalmente as suas decisões,
se apoiando em jurisprudências também, antes de emitir o seu parecer. O que falta,
ainda de acordo com Barreto, é em relação ao controle externo de suas atitudes,
explicando da seguinte forma:
O único aspecto relevante presente no modelo conceitual de AIR (Análise de Impacto Regulatório) não refletido nas atividades do TCU consiste na medida dos objetivos, principalmente, no que se refere aos impactos da ação de controle. O Tribunal não busca estabelecer ou prever, dentro de cada trabalho, o que se espera atingir ao final de sua atuação, ou seja, quais serão os efeitos esperados de cada um dos objetivos propostos. A ausência desse mecanismo pode causar ineficiências no processo de controle, seguindo a máxima: “aquilo que não se pode medir não se pode controlar”. É preciso, contudo, avaliar até que ponto este elemento faz sentido dentro do contexto das atividades desenvolvidas pelo Tribunal. Na medida em que os trabalhos desenvolvidos pela Corte de Contas buscam avaliar a ação executiva do gestor público, os objetivos almejados estão sempre relacionados à comparação entre critérios esperados e situações encontradas. Os impactos dos resultados das conclusões dos trabalhos do TCU são função das disfunções identificadas ao longo das auditorias e não dos objetivos previamente estabelecidos para a fiscalização. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054338.PDF)
Dentro desse âmbito, vê-se a necessidade de uma reformulação
administrativa dentro do TCU. A visão geral deve ser a de impedir irregularidades ao
mesmo tempo em que não se gere mais custos. Pois, se para tentar evitar o desvio
de dinheiro público, está se aplicando, em quantia, o mesmo recurso demandado no
caso disto ocorrer, talvez a perda da sociedade esteja sendo ainda maior, visto que
as obras demoram mais para se finalizarem em meio as fiscalizações e paradas.
Assim, para que o objetivo do TCU possa ser alcançado, a mudança no
processo de fiscalização deve ser feita. Pois dessa forma o Tribunal deixa de ser um
empecilho para as obras públicas e torna-se, de fato, um agente de confiança para a
sociedade, onde a fiscalização será rigorosa ao mesmo tempo em que positiva.
A análise do impacto regulatório é um tipo de avaliação feita por vários órgãos
antes de tomarem uma decisão. Essa análise reflete, além do que foi observado, o
32
que terá intervenção ao ser feita determinada atitude ou medida em um projeto. De
acordo com a ANVISA, podemos entender impacto regulatório da seguinte forma:
A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é uma ferramenta que examina e avalia os prováveis benefícios, custos e efeitos no contexto do desenvolvimento e implementação de políticas públicas ou no contexto da atuação regulatória. É um conjunto de procedimentos que antecede e subsidia o processo de tomada de decisão, disponibilizando dados empíricos, a partir dos quais os tomadores de decisão podem avaliar as opções existentes e as possíveis consequências. Abrange desde a identificação e análise do problema a ser enfrentado e análise de alternativas existentes, até o procedimento de consulta pública e de tomada de decisão. (Disponível em: http://portal.anvisa.gov.br/wps/content/Anvisa+Portal/Anvisa/regulacao+sanitaria/Assuntos+de+interesse/Analise+de+Impacto+Regulatorio/Assuntos+de+interesse/Analise+de+Impacto+Regulatorio)
A análise de impactos regulatórios visa o resultado, visto que compreende os
riscos de um processo de gestão. Tal processo poderia ser adequado para
possibilitar sua aplicação nas decisões do TCU que, embora não sejam, stricto
sensu, regulatórias, possuem impactos econômicos e sociais evidentes.
Dentro deste cenário, inúmeros órgãos públicos já adotaram esse tipo de
análise. No TCU esta medida representaria uma grande evolução para o contexto
brasileiro de obras públicas. Isto porque implicaria na análise de impacto das
diferentes alternativas de atuação/intervenção administrativa, tanto na fase de
análise dos projetos e orçamentos, quanto na definição de recomendações e
determinações.
Segundo a PRO-REG (Programa de Fortalecimento da Capacidade
Institucional para Gestão em Regulação), a análise regulatória é um “instrumento
utilizado para melhorar a qualidade regulatória e tornar o processo decisório mais
transparente e racional, a Análise de Impacto Regulatório tem sido adotada em
diversos países”. (Retirado de: http://www.regulacao.gov.br/atividades-de-
capacitacao/analise-do-impacto-regulatorio-air em 08/07/2013 às 17h00min)
Em nosso país, órgãos reguladores e fiscalizadores como o TCU encontram
certa dificuldade em transmitir transparência e objetividade. Nesse tema, Valéria
Athayde Fontelles de Lima, em sua tese de mestrado, disserta:
No Brasil, a partir da publicação do Relatório da OCDE Reforma Regulatória - Brasil - Fortalecendo a Governança para o Crescimento em 2007, tem-se difundido a necessidade da implementação de um Programa de Análise de Impacto Regulatório – AIR, de forma a limitar as ações discricionárias dos
33
reguladores e impor maior rigor às regras, com o objetivo de garantir credibilidade institucional e minimizar as incertezas. O estudo objetivou ser um esforço na revisão da literatura acerca da Regulatory Impact Analysis (RIA), tomando como base as experiências internacionais à reflexão dos caminhos necessários a percorrer para a efetiva implantação da RIA no Brasil. Entre os principais resultados da pesquisa, destacam-se: i) Países como o Brasil, considerados em desenvolvimento, necessitam inicialmente trabalhar no fortalecimento das instituições. ii) É necessária a consciência de que não se pode seguir uma única concepção de RIA, já que as competências e os modos de lidar com os problemas regulatórios são diferentes e dependem da institucionalidade de cada país.iii) O arranjo das políticas regulatórias deve envolver a participação de diversos stakeholders. iv) As agências reguladoras apresentam baixa accountability e transparência. (Disponível em: http://www.ie.ufrj.br/images/pos-graducao/pped/defesas/12-Valria_Athayde_Fontelles_de_Lima.pdf)
No TCU, se fosse investido em profissionais que pudessem fazer a análise de
impacto regulatório, possivelmente haveria uma redução nas determinações de
interrupção de obras, já que a consequência desse ato é devastadora. Nesse
sentido, o processo seria mais abrangente, com atenção no objetivo e nos
benefícios sociais do investimento e não apenas nos custos unitários que compõem
o orçamento do projeto.
Isso significa que os custos referenciais seriam usados como base e, de fato,
referência, diferente do que é feito atualmente. A burocracia imposta em pormenores
faz com que o processo correto seja extremamente demorado e caro.
Segundo Davi Ferreira Gomes Barreto, em sua tese de mestrado, existe
algumas posturas que o TCU não tem tomado em meio às suas decisões:
A descrição do problema que demanda o controle está presente nos textos técnicos produzidos pelo Tribunal, conforme foi observada na totalidade dos relatórios. A contextualização da situação, o entendimento do objeto analisado e a fundamentação legal é um requisito básico dos trabalhos de conformidade e de desempenho desenvolvidos na instituição. As Normas de Auditoria do TCU – NAT (BRASIL, 2010b, p. 25-30) destacam a necessidade de se estabelecer os objetivos das auditorias, a partir da construção de uma visão geral do objeto em análise que permita conhecer a problemática que demanda o controle. (Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054338.PDF)
34
CONCLUSÃO
Avaliando os dados e notícias informadas, o TCU deveria adotar medidas
mais práticas e ter profissionais em dois âmbitos, no técnico e no geral. Analisar as
irregularidades das obras é algo imprescindível e que o Tribunal atualmente executa
com total conhecimento e domínio.
Mas, além dos quesitos como preço, é preciso que o órgão vise analisar o
produto em si, no qual há uma possível irregularidade, em relação ao tipo de obra
que está sendo feita. Como já mencionado, por vezes uma matéria prima de maior
qualidade e também mais cara pode ser necessária, devendo ser analisada pelo
TCU.
Diante dos resultados técnicos, é indispensável que existam profissionais que
avaliem quais seriam os impactos econômicos no caso da parada da obra. Podendo
optar por alternativas como multas e prestação de contas por parte das empresas.
De acordo com uma matéria publicada no G1, há alguns anos isso vem sendo alvo
de discussão: “O governo quer evitar que obras consideradas com indícios de
irregularidades graves pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sejam paralisadas
apenas com base em relatórios técnicos preliminares do órgão.” (Retirado de
http://g1.globo.com/politica/noticia/2011/04/governo-quer-mudar-forma-de-
fiscalizacao-de-obras-pelo-tcu.html em 12/07/2013 às 15h07min)
A contratação de mais funcionários e de prazos para as respostas do órgão
também se faria necessário. Assim os procedimentos seriam acelerados e evitaria
que materiais perecessem, projetos tivessem que ser refeitos, contratos expirassem
etc.
Em meio a essas mudanças, conseguiríamos fazer com que os custos
referenciais no país fossem mais bem usados, bem como o TCU desempenharia um
papel que seria como a ideia principal: em prol da sociedade, ainda analisando os
impactos regulatórios das suas atitudes, ou seja, sem causar perdas ou prejuízos
aos gestores de obras públicas no país.
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REFERÊNCIAS
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