Dados...* Este trabalho é resultado do Projeto Integrado de Pesquisa “Demandas Regionais e Locais no Processo Decisório Nacional”, realizado com o apoio do Conselho Nacional

DadosRevista de Ciências Sociais

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ISSN: 0011-5258

BRASIL

2003 Celina Souza

FEDERALISM AND DISTRIBUTIVE CONFLICTS: THE STRUGGLE AMONG BRAZILIAN STATES FOR FEDERAL BUDGET RESOURCES

Dados, año/vol. 46, número 002 Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro

Rio de Janeiro, Brasil pp. 345-384

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INTRODUÇÃO

N a maioria dos países do mundo, a opinião pública e os eleitorestêm expressado mal-estar e descrédito com os sistemas políti-

cos em geral e com o representativo em particular. Nos países de de-mocracia recente ou redemocratizados, atribui-se ao sistema políticoe aos seus representantes a responsabilidade pela incapacidade de seresponder às expectativas geradas pela democracia. Ademais, vemganhando espaço a visão de que os legisladores buscam apenas a ma-ximização de seus auto-interesses, o que geraria políticas pouco uni-versalistas, fisiologismo e clientelismo.

Paralelamente a esse ceticismo, o mainstream acadêmico passou aquestionar a capacidade explicativa das macroteorias sobre o funcio-

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Revista Dados1ª Revisão: 24.07.2003 – 2ª Revisão: 01.10.2003 – 3ª Revisão: 06.10.2003Cliente: Iuperj – Produção: Textos & Formas

* Este trabalho é resultado do Projeto Integrado de Pesquisa “Demandas Regionais eLocais no Processo Decisório Nacional”, realizado com o apoio do Conselho Nacionalde Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq. Agradeço à Márcia Blumm, aAndré Borges e aos bolsistas de Iniciação Científica Alex Bruno F. Santos e CassandraCosta Pinto, pelo empenho e dedicação ao longo da pesquisa, e a Mark Setzler, a Vicen-te Palermo, ao Grupo de Política do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento –CEBRAP e aos pareceristas anônimos de Dados, pelos excelentes comentários e suges-tões.

DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 46, no 2, 2003, pp. 345 a 384.

Federalismo e Conflitos Distributivos: Disputados Estados por Recursos OrçamentáriosFederais*

Celina Souza

namento dos sistemas políticos. Assim, diferentes disciplinas dasciências sociais passaram a privilegiar, sob o rótulo abrangente deneo-institucionalismo (NI), o estudo do papel das instituições e dosprocessos de institucionalização na intermediação de interesses e nosprocessos de ação coletiva. O NI recorre, sempre, a um nível interme-diário (ou meso) de análise para entender e explicar os processos polí-ticos e decisórios.

Apesar de caminhos e escopos diferentes, o NI busca respostas paraduas questões fundamentais à análise institucional: qual a relação en-tre instituições e comportamento dos atores e como explicar o proces-so por meio do qual as instituições nascem e se transformam. A tenta-tiva de responder à primeira indagação é o objetivo deste trabalho,que procura aprofundar as discussões sobre a relação entre o federa-lismo como instituição e o comportamento dos atores – as bancadasestaduais –, mediante a investigação e a compreensão de como essasbancadas processam e negociam as emendas ao orçamento federal noâmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscali-zação, mais conhecida como Comissão Mista de Orçamento – CMO. Apesquisa é feita por via da análise das emendas ao orçamento, pro-postas pelos parlamentares de três estados da Federação – Bahia, Cea-rá e Paraná – no período 1995-1999.

Desde a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988,o Brasil passou a ser um dos países mais descentralizados do mundoem desenvolvimento no que se refere à distribuição de recursos tribu-tários e de poder político. No entanto, apesar da descentralização fi-nanceira, estados e municípios continuam pressionando o governofederal por mais ações financiadas por tributos federais, tendo, inclu-sive, federalizado inúmeras vezes parte de suas dívidas.

Argumentou-se anteriormente, com base em dados secundários, queexiste no Brasil uma divisão dos recursos nacionais/federais que fun-ciona de forma a manter o equilíbrio federativo do país e a acomodardemandas conflitantes em um país com alto grau de heterogeneidaderegional. Alegou-se, também, que as desigualdades regionais foramhistoricamente acomodadas pelo Executivo e pelo governo federal,que administram os desequilíbrios (regionais) promovendo uma di-visão dos recursos públicos nacionais mediante regras formais e in-formais (Souza, 1997; 1998)1. Isso porque o federalismo brasileiro nas-ceu sob a égide da acomodação das desigualdades regionais pela via

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da negociação de recursos federais baseada em regras formais – cons-titucionais e legais – que pouco contribuem para a promoção da equa-lização fiscal entre estados e regiões, deixando amplo espaço para aadoção de regras informais2.

Negociações baseadas em regras informais tornaram-se mais com-plexas com a redemocratização porque as lideranças subnacionaisaumentaram seu poder de barganha, tornando os conflitos federati-vos mais intricados. Conseguir mais recursos federais para os estadostambém ficou mais difícil devido à política de ajuste fiscal. Além domais, a Federação brasileira não só não mais se caracteriza como sen-do dominada por alguns poucos estados, como no passado não tãodistante, mas por um sistema complexo de dependência política e fi-nanceira entre as diferentes esferas de governo, embora com poderesdesiguais, como tem sido marcada por fortes desigualdades regionaise por escassos mecanismos de equalização fiscal que compensem ashistóricas assimetrias econômicas e sociais entre as regiões.

É nesse cenário que recebe impactos da redemocratização, da políticade ajuste fiscal e de uma Federação marcada por desequilíbrios regio-nais que a disputa por recursos federais se desenrola. O entendimen-to da divisão dos aportes federais por via da análise das emendas dosparlamentares apresentadas à CMO e dos resultados de algumas po-líticas públicas, como o Sistema Único de Saúde – SUS e a seguridadesocial, permite aprofundar nosso conhecimento sobre como são aco-modadas as tensões que ocorrem na Federação.

No Brasil, há poucos trabalhos que investigam o Congresso como alo-cador de recursos públicos3. O longo período de regime militar, emque o papel do Congresso, dos governadores e dos prefeitos na defini-ção e negociação de políticas era secundário, embora os mesmos te-nham contribuído para a legitimação do regime (ver Medeiros, 1986),é parcialmente responsável pela falta de estudos nessa área, que, afi-nal, começam a ser retomados4.

Este trabalho busca ampliar o entendimento do comportamento dasbancadas estaduais na questão orçamentária5. Na verdade, persiste anecessidade de análises mais específicas, em especial da ótica do fe-deralismo, que tomem os estados individual e comparativamente, so-bretudo na esfera em que a disputa por recursos federais é mais visí-vel, ou seja, na CMO.

Federalismo e Conflitos Distributivos: Disputa dos Estados por Recursos...

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Bahia, Ceará e Paraná foram selecionados para testar tanto os referen-ciais teóricos sobre os quais a pesquisa se apóia como a hipótese detrabalho adiante mencionada. Esses estados foram escolhidos porquesão territórios que partilham várias características comuns. Primeiro,suas lideranças políticas têm conseguido manter, até recentemente,grande controle sobre as instituições e os processos decisórios estadu-ais, o que poderia indicar um comportamento razoavelmente homo-gêneo das representações estaduais na disputa por recursos federais,na linha do argumento de que os governadores exercem influênciasobre suas bancadas no Congresso Nacional. Segundo, os três estadosrepresentam uma amostra, embora restrita, de duas regiões, Nordes-te e Sul, que vêm buscando, nos últimos anos, elevar sua posição nasesferas política e econômica nacionais vis-à-vis o Sudeste, dado quesão estados que conseguiram, nas últimas décadas, importante cres-cimento relativo de seus PIBs comparativamente a outros estados, damesma forma que são considerados os mais ativos protagonistas dachamada guerra fiscal. Ao mesmo tempo, ao selecionar dois estadosdo Nordeste e um do Sul, a amostra captura a extrema diversidade re-gional do Brasil. Apesar de a amostra apontar para mais semelhançasdo que diferenças entre os três estados do ponto de vista político, den-tro do Congresso e no interior da CMO seus representantes tiveramagendas e estratégias diferenciadas, como se verá adiante6.

O trabalho parte da constatação de que desde a redemocratização e apromulgação da Constituição de 1988, o Brasil passou a ter um siste-ma político-tributário bastante descentralizado, inclusive para os pa-drões internacionais. No entanto, estados e municípios continuampressionando o governo federal por mais recursos, sendo as emendasao orçamento federal uma das “janelas de oportunidade” para a ob-tenção dos mesmos. Apesar de a disputa por recursos escassos serguiada por regras definidas pela CMO, os resultados alcançados pe-los estados em questão não são semelhantes. Baseado nessa constata-ção, o artigo busca resposta para três questões centrais:

a) por que o federalismo influencia a negociação de recursos federaispelas bancadas estaduais que se realiza na CMO;

b) como as representações estaduais negociam suas demandas naCMO e quais seus resultados; e

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c) de que maneira são administradas as tensões decorrentes de umaFederação que conta com mecanismos insuficientes de equaliza-ção fiscal.

O federalismo é aqui tomado, ao mesmo tempo, como uma variávelindependente, que influencia o comportamento dos parlamentares, ecomo uma variável dependente, que condiciona a forma de distribui-ção dos recursos orçamentários.

O trabalho questiona duas hipóteses preexistentes: uma sobre o papeldas emendas ao orçamento federal e a outra sobre a distribuição regio-nal dos recursos federais. A primeira é que as emendas apresentamtão-somente resultados negativos por bloquearem as possibilidadesde ações universais e nacionais, fortalecendo as tendências ao fisiolo-gismo, ao clientelismo e aos interesses individuais dos parlamenta-res. A segunda é que as regiões economicamente menos desenvolvi-das são mais beneficiadas pelos recursos orçamentários federais ten-do em vista sua sobre-representação no Congresso Nacional.

A hipótese a ser aqui testada é a de que o desenho do federalismo bra-sileiro não incorporou, desde a sua origem, a busca por uma maiorequalização fiscal entre as unidades federativas, razão pela qual exis-tem incentivos para os congressistas montarem estratégias capazesde aumentar a cota de recursos nacionais para seus estados. Isso por-que na distribuição da receita nacional convivem regras distributivasformais (constitucionais) e informais (negociadas caso a caso) comouma das formas de a Federação brasileira manter a unidade de seusentes constitutivos. As regras formais e as informais, estas últimaspodendo ser encontradas em várias decisões legislativas e governa-mentais, inclusive nas emendas ao orçamento, incentivam os parla-mentares, até mesmo de estados mais bem posicionados economica-mente, a proporem tais emendas, não apenas para se reelegerem ou seelegerem para os Executivos subnacionais, mas também para conse-guirem mais recursos federais diante da pouca eficácia das regras for-mais de equalização fiscal.

Para a construção do “modelo” hipotético de análise, tomou-se comoreferência a proposta de Weaver e Rockman (1993). Estes autores exa-minam as políticas públicas pela ótica do impacto das instituições po-líticas nacionais na estruturação das relações entre parlamentares,grupos de interesse, eleitorado e Judiciário. Nessa concepção, o siste-


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ma federativo é tomado como uma instância de veto exógena às rela-ções entre Executivo e Legislativo, podendo resultar em políticas in-coerentes. Essa abordagem, aqui adotada como guia para analisar ocomportamento das bancadas estaduais na CMO, traz subjacente, noentanto, uma visão das instituições como um conjunto de nós interco-nectados, por meio dos quais ações podem ser bloqueadas. Com issonão se quer dizer que o entendimento sobre as instâncias de veto nacadeia decisória (Immergut, 1996) e sobre os veto players (Tsebelis,1995) não seja perseguido, mas sim que, ao se desprezar os aspectosespecíficos que informam e conformam a constelação de incentivos econstrangimentos que moldam as estratégias dos atores políticos,algo importante talvez se perca na análise.

Tomando por base a proposta de Weaver e Rockman (1993), ligeira-mente modificada para adaptá-la ao entendimento do comportamen-to dos congressistas, a hipótese de trabalho é resumida na Figura 1,que baliza a análise da trajetória das demandas estaduais na CMO.

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Figura 1

Determinantes do Processo Decisório no Output das Emendas Orçamentárias

desenham as

que influenciam a capacidade dosparlamentares de fazerem

escolhas sobre onde alocar recursos federais

Fatores/Constrangimentos Institucionais

características dos processos decisórios

O fator/constrangimento institucional considerado é o desenho dofederalismo brasileiro, em particular do federalismo fiscal, que cons-truiu mecanismos insuficientes de equalização fiscal entre estados eregiões. Uma das principais conseqüências dessa característica é queos conflitos distributivos são sempre mais agudos. Ademais, com apolítica federal de ajuste fiscal, passaram a existir menos recursos na-cionais a serem distribuídos para o amortecimento das tensões regio-nais. Como resultado, os conflitos no interior da CMO também se tor-nam mais complexos.

A tarefa analítica é, pois, identificar as ligações entre o federalismocomo instituição e o comportamento das bancadas estaduais naCMO. Busca-se, assim, conhecer melhor de que forma as demandasestaduais relativas à implementação de ações que se darão nos seusterritórios ganham saliência no orçamento federal. Além do mais,procura-se entender como os parlamentares estabelecem redes de li-gações na CMO para a defesa de projetos de seu interesse. Essas redessão geradoras de relações extraparlamentares e, algumas vezes, ex-trapartidárias – estas últimas não porque os partidos não “contam”,mas sim pelas regras da CMO, que passaram a estimular a cooperaçãoentre membros de partidos diferentes que representam seus estados eaté mesmo entre parlamentares eleitos por outros estados.

Dessa forma, este artigo aumenta o foco de observação sobre a partici-pação dos interesses estaduais no âmbito do Legislativo nacional,examinando, principalmente, como tensões, conflitos e contradiçõesentre interesses divergentes do ponto de vista territorial são proces-sados, negociados e decididos no âmbito da CMO.

Para realizar a tarefa de desvendar as “regras do jogo”7 que intervêmno comportamento político dos atores, optou-se pela utilização deum referencial teórico que valoriza o papel das escolhas institucionaisfeitas anteriormente no desenvolvimento e no resultado das decisõespolíticas, as quais, ao final, também influenciam o funcionamentodos sistemas políticos. Entre as escolhas institucionais que deixamsua marca no sistema político e no processo decisório está o federalis-mo. Assim, escolhas iniciais, estruturais e normativas terão efeito so-bre as decisões políticas subseqüentes, tais como o papel das emen-das e da CMO na modelagem das disputas federativas e na acomoda-ção de conflitos distributivos.


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Aqui, sustenta-se, a partir da discussão da hipótese acima referida,que as emendas ao orçamento refletem as disputas territoriais por re-cursos federais em um país marcado por desigualdades regionais,que moldam também a forma como essas disputas são negociadas.Tal premissa questiona as duas hipóteses anteriormente menciona-das e está baseada nas seguintes constatações: primeiro, emendas co-letivas (de bancada e as oriundas das relatorias da CMO) estão substi-tuindo as emendas individuais dos parlamentares, por força de mu-danças nas regras da CMO. Este argumento contesta a hipótese deque as emendas promovem apenas o fisiologismo, o clientelismo eservem exclusivamente ao auto-interesse de cada parlamentar. Istoporque ações cooperativas passaram a ser incentivadas pelas novasregras da CMO, vindo a prevalecer sobre as individuais. É bom lem-brar que essas normas foram introduzidas pelos próprios parlamen-tares, promovendo, portanto, o self-binding. Segundo, não são os esta-dos economicamente mais desenvolvidos nem os menos desenvolvi-dos que têm sido os principais beneficiários dos recursos orçamentá-rios em termos per capita, mas sim os das regiões Centro-Oeste e Norteem decorrência de decisões tomadas pela Constituição de 1988, queadiante serão discutidas.

O trabalho analisa as emendas ao Orçamento da União, nos exercíciosde 1995-1999, propostas pelos congressistas dos três estados selecio-nados, que juntos tiveram 6.107 emendas aprovadas no período, re-presentando R$ 1,961 bilhão. O total de recursos efetivamente repas-sado a esses estados, na mesma quadra, foi de R$ 17,634 bilhões, ouseja, as emendas representam 11% do total dos recursos repassados.As emendas foram agregadas por função, por parlamentar e por par-tido, desagregando-se as apresentadas pelas bancadas dos estadosdaquelas apresentadas individualmente8.

O artigo está dividido em quatro partes: a primeira explica o funcio-namento da CMO; a segunda analisa o conteúdo das demandas porrecursos do orçamento federal dos três estados selecionados no pe-ríodo 1995-99; a terceira discute os resultados encontrados, confron-tando-os com as hipóteses acima mencionadas; a quarta apresenta al-gumas conclusões.

A COMISSÃO MISTA DE ORÇAMENTO

Com a promulgação da Constituição de 1988, o Congresso readquiriua prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei orçamentária en-

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caminhado pelo Executivo, tornando-se o locus ideal para testar a hi-pótese acima referida. No entanto, esse poder tem sido motivo de crí-ticas, tanto na literatura como na mídia.

Na literatura derivada da teoria da escolha racional, as emendas dosparlamentares recebem o rótulo de pork barrel, que é definido porShepsle e Bonchek (1997:204) como “a apropriação de recursos fede-rais para projetos ineficientes que beneficiam os distritos específicosdos congressistas mas que pouco favorecem a nação como um todo”.Os autores afirmam que o incentivo para um parlamentar operar umapolítica de pork barrel está na oportunidade que ele passa a ter para co-brar votos na próxima eleição. Na lógica da teoria da escolha racional,o pork barrel gera o paradoxo da cooperação, já que provê unicamentea área ou região que recebe esses recursos, a expensas de todos os con-tribuintes. Na verdade, os congressistas lucrariam se não houvessepork9. Apesar de cada parlamentar ter um forte incentivo para conti-nuar a querer proteger seu distrito, eles sabem que todos se beneficia-riam igualmente sem o pork, mas mesmo assim continuam insistindo.Nesse caso, o “dividendo cooperativo” resultante da ausência depork, em que um distrito perde seu projeto mas é recompensado pornão ter que financiar projetos em outros, não é estável porque os polí-ticos continuam a ter incentivos para viabilizar iniciativas para seusestados e distritos.

No entanto, essa visão sobre as conseqüências “perversas” do porknão é unânime na literatura. Muitos cientistas políticos, a exemplo deElwood e Patashnik (1993), ressaltam o “outro lado” do pork, mos-trando seu papel de facilitador das negociações entre Executivo e Le-gislativo nos EUA e suas vantagens para o próprio orçamento públicopor não criar despesas que geram direitos e se transformam em ativi-dades permanentes (entitlements). Outros trabalhos mostram aindaque, nos EUA, a eficácia do pork para a reeleição dos congressistas émais modesta do que interpretado pela mídia (Bickers e Stein, 1996).Ademais, no caso brasileiro, emendas individuais foram, ao longo dotempo, sendo substituídas por coletivas, como se verá adiante.

ACMO é um locus privilegiado para testar os postulados do federalis-mo como instituição. Ao trazer para o âmbito do Legislativo a decisãosobre a alocação de parte dos recursos federais em um país de dimen-são continental e marcado por clivagens e heterogeneidades regionais,o sistema político brasileiro encontrou, no período pós-redemocrati-


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zação, uma forma de amortecimento dessas clivagens pela oportuni-dade que dá aos parlamentares de tentar minimizar as desvantagensfinanceiras dos diversos territórios que os elegeram. Tal mecanismotambém compensa o Congresso do relativo esvaziamento da sua fun-ção legislativa pelo uso, até há pouco tempo considerado excessivo,por parte do Executivo, de Medidas Provisórias – MPs. Assim, se oExecutivo federal parece ter um papel legislativo exacerbado, por viadas MPs, também o Congresso Nacional é constantemente acusadode exercer funções executivas pelos recursos que consegue alocar,por meio das emendas ao orçamento, em ações que se realizam nasbases estaduais e locais de sustentação dos parlamentares.

A CMO tem sua origem na Constituição de 1988 (artigo 166) e sua re-gulamentação, incluindo regras de funcionamento, organização eparticipação dos parlamentares, foi sendo profundamente modifica-da a partir de 1995, através da Resolução no 2, como um dos resulta-dos da Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI do Orçamento.

A Constituição estabelece que as emendas dos parlamentares serãoapresentadas na CMO, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadaspelo plenário do Congresso. As emendas ao projeto de lei do orça-mento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem seraprovadas caso: a) sejam compatíveis com o plano plurianual e com alei de diretrizes orçamentárias; b) indiquem os recursos necessários,admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluí-das as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, ser-viço da dívida e transferências tributárias constitucionais para esta-dos, municípios e o Distrito Federal.

De acordo com as regras da CMO, as emendas ao orçamento podemser propostas por: a) parlamentares individualmente, que podemapresentar até vinte emendas no valor de R$ 1,5 milhão cada, impor-tância aumentada, em 2000, para R$ 2 milhões; b) comissões perma-nentes do Senado e da Câmara, em número máximo de cinco; c) ban-cadas estaduais, que requeriam a assinatura de 3/4 dos deputados esenadores, depois alterada para 2/3, no máximo de vinte; d) banca-das regionais, no máximo de duas por votação da maioria absolutados deputados e senadores que compõem a região; e) relatores dasáreas temáticas determinadas pelo regimento, chamadas de emendasde relatoria, que visam corrigir erros ou omissões de ordem técnicaou legal e/ou agregar proposições de várias emendas, não podendo,

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entretanto, acrescentar valores e dotações constantes no projeto de leiorçamentária10.

As regras sobre o funcionamento da CMO e sobre a apresentação deemendas podem ser mudadas a cada ano, tendo sido profundamentealteradas em 1995 como reação aos escândalos desvendados pela CPIdo Orçamento. Até 1995, permitia-se a apresentação de 25 emendasindividuais por parlamentar e a partir daquele ano elas foram reduzi-das para vinte. Outras mudanças foram a exigência de reuniões debancada, a instituição de audiências públicas e o incentivo à rotativi-dade de seus membros para evitar a captura de determinados indiví-duos ou grupos11. Em 1997, definiu-se que as emendas de bancada te-riam prioridade sobre as individuais e que cada estado poderia apre-sentar até dez, sendo este número modificado posteriormente paravinte. Em 1999, introduziu-se um valor máximo para cada emenda. ACMO dividia-se em sete relatorias setoriais, aumentadas para dez em2000.

Evidentemente, a CMO não é a única forma de negociação entre Exe-cutivo, Legislativo, governadores e prefeitos. Outras, tão ou mais im-portantes, se sobressaem, tais como: a) nomeações para cargos na bu-rocracia federal e agências estatais e paraestatais, como os fundos depensão; b) aprovação de pedidos de financiamento de estados e mu-nicípios a ser autorizada pelo Senado; c) renegociação de dívidas dosestados e de grandes municípios com a União; d) inclusão, ao términodo exercício financeiro, de emendas de parlamentares ligados ao go-verno que dizem respeito a créditos suplementares encaminhadospelo Executivo ao Congresso; e) apoio financeiro federal, por inter-médio de incentivos, subvenções e financiamentos a juros subsidia-dos, oferecido por organismos federais como Caixa Econômica Fede-ral – CEF, Banco do Brasil – BB, bancos federais de desenvolvimentoregional e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social –BNDES; e f) vantagens financeiras para estados e regiões em outrascomissões do Congresso, de que é exemplo a lei de incentivos fiscaispara a instalação de montadoras no Norte, Nordeste e Centro-Oestepromulgada em 1997 e reeditada em 1999.

A CMO funciona como uma fase intermediária – a da apresentaçãodas emendas – entre dois momentos: o da negociação entre os parla-mentares, governadores e prefeitos com o governo federal para a in-clusão de suas demandas no projeto de lei orçamentária e o da libera-


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ção dos recursos, a fase mais importante do ponto de vista do resulta-do final das emendas.

A possibilidade de emendar o projeto de orçamento encaminhadoanualmente pelo Executivo ao Legislativo representa uma das maisimportantes prerrogativas conquistadas pelo Legislativo com a rede-mocratização12. Outro fator de relevância diz respeito à capacidadedo presidente da República de vetar emendas, direito raramenteexercido13. Por quê? Vetar emendas pode ser um desgaste antecipadopara o presidente, já que o orçamento é uma peça indicativa e nãocompulsória de gasto, o que desloca para a esfera do governo federalo próximo estágio da negociação, o da liberação das verbas.

A prerrogativa acima mencionada gerou um paradoxo: foi o próprioCongresso, durante a Constituinte, que descentralizou recursos tri-butários em favor das esferas subnacionais, em resposta ao clima ge-ral contrário à centralização instituída pelos militares. Assim, ao pro-mover uma relativa redução dos recursos federais, os próprios parla-mentares diminuíram suas possibilidades de alocar recursos paraseus estados e municípios.

Se nos primeiros momentos da redemocratização os parlamentaresda CMO tinham mais estímulos para agir individualmente, mudan-ças nas regras da Comissão, a partir de 1995, fizeram com que elespassassem a atuar mais coletivamente, como se verá adiante. Essas re-gras, que incentivam a cooperação, se impuseram à lógica do sistemaeleitoral, que, segundo se afirma, estimula os parlamentares a operarmais individualmente do que cooperativamente e a ter pouca disci-plina partidária14. No entanto, conseguir recursos federais para suasbases eleitorais continua sendo crucial para a sobrevivência dos par-lamentares, especialmente para aqueles que fazem oposição ao grupopolítico que está no controle do governo do estado15.

A CMO é composta de 84 parlamentares – 21 senadores e 63 deputa-dos. A indicação dos participantes é feita pelos partidos, tal como nasdemais comissões. No período analisado, o PFL e o PMDB, por seremos partidos majoritários, detinham as representações mais numero-sas, embora todos os partidos (ou blocos partidários) tenham direito àrepresentação. A participação dos parlamentares da Bahia, Ceará eParaná na CMO é apresentada no Quadro 1.

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Quadro 1

Número de Parlamentares da Bahia, Ceará e Paraná

na CMO – 1996-1999

Ano Bahia Ceará Paraná

1996 3 4 4

1997 3 3 5

1998 5 3 4

1999 6 4 3

Fonte: Diversas listagens da CMO.

Como são os partidos que indicam seus representantes e não existemcritérios que restrinjam o tamanho da bancada estadual, é possívelque estados com bancadas menores tenham na CMO maior númerode delegados, como ocorreu em 1996 e 1997, quando o Paraná e o Cea-rá, que possuem bancadas menos numerosas do que a Bahia, estive-ram mais representados, situação que se equilibra em 1999.

A DISPUTA POR RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS NOS ESTADOSSELECIONADOS

Os três estados selecionados tiveram, no período analisado, alto índi-ce de sucesso quando comparados o montante de recursos aprovadosno orçamento e os empenhos liquidados, que podem ser considera-dos como liberados (ver Tabela 1). Como se sabe, a aprovação de pro-jetos no orçamento não garante a sua liberação.

No decorrer do processo orçamentário, o papel dos parlamentares naCMO foi mudando. Nos anos iniciais da pesquisa, os congressistas in-dividualmente tinham função protagônica. Posteriormente, contu-do, são as bancadas que assumem o papel mais importante no interiorda CMO. Na fase de discussão do orçamento dentro da Comissão, adisputa por recursos ocorre entre parlamentares e/ou bancadas, re-presentando os interesses de seus eleitores, financiadores e lideran-ças estaduais/locais. No entanto, após a aprovação do orçamento, olocus da disputa desloca-se para os ministérios do governo federal esuas estatais, principalmente a CEF.

Pela Tabela 1 pode-se verificar que o governo federal tem cumpridoseus acordos com os estados, por via das emendas propostas pelosparlamentares, assim como por intermédio de acordos com governa-dores e prefeitos, ou seja, os recursos destinados aos estados foram,


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ouza


Tabela 1

Orçamento da União

Dotação Inicial e Empenhos Liquidados para Bahia, Ceará e Paraná

(1994-1999)

(em R$ mil)

AnoBahia Ceará Paraná

Dotação Liquidado % Dotação Liquidado % Dotação Liquidado %

1994(*)(**) 758.874 603.678 80 459.303 371.723 81 585.237 554.214 95

1995 1.038.155 995.877 96 763.937 666.446 87 995.688 1.095.905 110

1996(***) 1.031.354 1.004.792 97 763.937 736.897 96 1.157.915 1.376.399 119

1997 1.326.923 1.254.511 95 1.109.184 1.070.290 96 1.518.755 1.481.853 98

1998 (**) 1.516.839 1.376.121 91 1.176.994 1.049.106 89 1.566.193 1.522.889 97

1999 1.314.616 1.410.874 107 998.511 984.031 99 1.355.299 1.586.917 117

Fonte: Diversos relatórios do Serviço de Apoio Técnico da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal.(*) Embora tenham sido pesquisados os dados orçamentários de 1994, os mesmos não foram analisados, porque o orçamento só foi promulgado no final do exercí-cio devido às medidas adotadas pelo Plano Real, não tendo recebido emendas.(**) Eleições para cargos executivos e para os Legislativos nacional e estaduais.(***) Eleições municipais.

em grande parte, liberados. Constata-se ali também que o Paraná temconseguido mais verbas orçamentárias do que os outros dois estados,tanto em termos absolutos como relativos (ver Tabela 2). Ademais, amédia da “taxa de sucesso” do Paraná foi de 106%, enquanto a da Ba-hia foi de 94% e a do Ceará de 91%.

Tabela 2

Orçamento da União

Recursos Federais per capita – Bahia, Ceará e Paraná

(1994-1999) (em R$ mil)


Liquidado per capita Liquidado per capita Liquidado per capita

1994 603.678 48,73 371.723 54,45 554.214 62,05

1995 995.877 79,63 666.446 96,15 1.095.905 121,23

1996 1.004.792 79,60 736.897 104,75 1.376.399 150,45

1997 1.254.511 98,48 1.070.290 149,95 1.481.853 160,09

1998 1.376.121 107,05 1.049.106 144,90 1.522.889 162,63

1999 1.410.874 108,77 984.031 134,01 1.586.917 167,54

Fonte: Diversos relatórios do Serviço de Apoio Técnico da Consultoria de Orçamentos, Fiscaliza-ção e Controle do Senado Federal.

Os dados da Tabela 3 mostram que o volume de recursos à disposiçãodos parlamentares é pequeno – a média é de 11% – quando compara-do ao volume total alocado nos estados.

As Tabelas 1, 2 e 3 contestam, assim, a hipótese de que os estados me-nos desenvolvidos economicamente seriam os maiores beneficiáriosdos recursos adicionais extraídos do orçamento federal. O Paraná ob-teve maior volume de verbas na lei orçamentária, na sua execução eem termos da relação entre os valores alocados versus população doestado. Apesar de os parlamentares da Bahia e Ceará conseguiremaprovar mais emendas em termos quantitativos do que os do Paraná,os recursos totais e per capita para este último, assim como sua “taxade sucesso”, estiveram à frente dos dois outros estados. Ou seja, paraque Bahia e Ceará granjeiem mais recursos do orçamento, seus parla-mentares necessitam fazer mais emendas do que os do Paraná (ver Ta-bela 2).

A Tabela 4 mostra que, além das emendas individuais e de bancada,passaram a ter valor aquelas apresentadas pelas relatorias da CMO.No entanto, como mencionado acima, as propostas dos relatores de


359


áreas temáticas não podem aditar valores, apenas corrigir erros ouagregar proposições16. No que diz respeito às emendas encaminha-das pelas relatorias e em termos absolutos, Bahia e Ceará tiveram de-sempenho muito mais favorável do que o Paraná, com exceção do anode 1996.

Tabela 4

Recursos Orçamentários para Bahia, Ceará e Paraná em Relação às

Emendas Propostas pelas Relatorias da CMO

(1995-1999)

(em R$ mil)

Ano

Bahia Ceará Paraná

Recursos Emendasdas

Relatorias

% Recursos Emendasdas

Relatorias

% Recursos Emendasdas

Relatorias

%

1995 1.038.155 0 0 763.937 0 0 995.688 0 0

1996 1.031.354 28.969 3 763.937 3.325 0,4 1.157.915 73.915 6

1997 1.326.923 51.963 4 1.109.184 39.639 4 1.518.755 42.424 3

1998 1.516.839 45.972 3 1.176.994 29.276 2,5 1.566.193 17.441 1

1999 1.314.616 135.815 10 998.511 29.399 3 1.355.299 13.900 1


Nas seções seguintes analisa-se o desempenho dos estados seleciona-dos.

Celina Souza

360


Tabela 3

Recursos Orçamentários para Bahia, Ceará e Paraná em Relação aos

Propostos pelos Parlamentares via Emendas, Excluídas as das Relatorias da CMO

(1995-1999)

(em R$ mil)


Recursos* Emendas % Recursos Emendas % Recursos Emendas %

1995 1.038.155 219.804 21 763.937 153.415 20 995.688 105.470 11

1996 1.031.354 141.255 14 763.937 70.824 9 1.157.915 37.546 3

1997 1.326.923 152.046 11 1.109.184 134.730 12 1.518.755 96.345 6

1998 1.516.839 157.192 10 1.176.994 116.365 10 1.566.193 128.224 8

1999 1.314.616 163.440 12 998.511 163.680 16 1.355.299 121.250 9


* Inclui recursos do projeto de lei enviado ao Congresso pelo Executivo mais o valor dasemendas individuais e de bancada, excluídas as das relatorias da CMO.

O Desempenho da Bahia

A Bahia tem uma bancada de 39 deputados federais, cuja filiação par-tidária na legislatura sob análise (1995-1998) era a seguinte:

Quadro 2

Bahia: Deputados Federais por Partido

1995-1998

Partido No de Parlamentares

PFL 18

PMDB 3

PSDB 5

PT 4

PDT 3

PTB 1

PPB 1

PSB 1

PL 1

PPS 1

PC do B 1

Fonte: Câmara dos Deputados, Lista de Presença.

O PFL fez três senadores. Nas eleições de 1994 e de 1998, ele coli-gou-se com o PTB, PPB e PL, dando ao partido confortável maioria.No entanto, se no âmbito da bancada estadual o PFL é um grupo ma-joritário, na CMO o mesmo não ocorre, já que o partido disputou como PMDB e o PSDB a liderança numérica da CMO. Na verdade, o equi-líbrio entre o PFL e os partidos de oposição, presente no início do pe-ríodo em tela, desfez-se, com o PFL assumindo a hegemonia dos inte-resses da Bahia dentro da CMO.

Em 1995, a Bahia apresentou apenas quatro emendas ao orçamento,todas de parlamentares do PFL17. Não houve, naquele ano, emendasde bancada. Os autores eram parlamentares de pouca visibilidade etodos pertenciam ao grupo liderado por Antônio Carlos Magalhães –ACM. Aqueles de maior expressividade e com acesso ao Executivo fe-


361


deral certamente encontravam outras formas de atender às suas de-mandas, não precisando lutar por recursos escassos e de valor relati-vamente pequeno, como é o caso das emendas.

Em 1996, ano de eleições municipais, diferentemente do ano anterior,todos os parlamentares apresentaram emendas ao orçamento e, talcomo no ano anterior, constata-se o pouco interesse dos congressistasde maior visibilidade pelas emendas ao orçamento18. No que se refereàs emendas por partido, apesar de o PMDB e o PFL concentrarem omaior número delas, todas as legendas representadas na Bahia conse-guiram aprovar seus pleitos, inclusive as minoritárias – PT, PSB e PCdo B. Mesmo o PV, partido sem representação no estado, apresentouemendas, por intermédio do deputado Fernando Gabeira (RJ). Res-salte-se ainda que, apesar da hegemonia do PFL na bancada da Bahiano Congresso, o PMDB assegurou um pouco mais de recursos (39%)do que o PFL (34%). Em 1996, antes das mudanças nas regras da CMOincentivando as emendas de bancada, promulgadas em 1997, estas jásuperavam as individuais. Tal situação acabou gerando um parado-xo: se todos os deputados concorrem entre si nas suas bases eleitoraislocais e se as emendas são cruciais para suas reeleições, como explicara predominância das emendas de bancada? Dado que as emendas in-dividuais ainda não tinham prevalência sobre as de bancada, a hipó-tese mais provável para explicar esse fato estaria na força do PFL.

No ano de 1997, a distribuição das emendas por partido confirma ahegemonia do PFL e a perda de espaço do PMDB, mostrando que,quanto mais a força política do grupo do ex-senador ACM se consoli-dava, maior sua repercussão no interior da CMO19. Mais uma vez,parlamentares eleitos por outros estados (Fernando Gabeira e Linde-berg Farias (PC do B/RJ) aprovaram emendas para a Bahia. As emen-das de bancada representaram 60% do total, demonstrando a influên-cia das mudanças nas regras da CMO, a coesão da bancada e o contro-le do principal partido no estado, o PFL, sobre as emendas.

Em 1998, ano de eleições estaduais e nacionais, a hegemonia do PFLno interior da CMO diminui, com o partido aprovando 51% do totaldas emendas individuais, enquanto o PMDB e o PSDB aprovaram12% deste; já as emendas de bancada representaram 60% do total dasmesmas, mantendo-se a estratégia da cooperação.

Celina Souza

362


O ano de 1999 não traz mudanças no que se refere ao tipo de parla-mentar que apresenta emendas, ou seja, mantém-se a tendência depropor emendas para aqueles parlamentares com menor visibilida-de. As emendas por partido confirmam a supremacia do PFL, queaprovou metade delas, seguido de longe pelo PSDB, com 12%, e peloPMDB, com 7%. A cooperação, incentivada pelo regimento da CMO,e a preponderância do PFL fizeram com que as emendas de bancadarepresentassem, em 1999, 62% dos recursos totais.

Resumindo, nos anos analisados, a cooperação dominou o desem-penho dos parlamentares da Bahia; consolidou-se o poder do PFL noestado e na CMO; manteve-se o perfil de parlamentares com poucavisibilidade como os que aprovam mais recursos via emendas indi-viduais20.

O Desempenho do Ceará

O Ceará tem uma bancada de 22 deputados federais, cuja filiação em1998 era a seguinte:

Quadro 3

Ceará: Deputados Federais por Partido

1998


PSDB

PMDB

PPS

PFL

PPB

PC do B

PT

9

4

3

2

2

1

1


Seus três senadores eram do PSDB. Estes, somados aos nove deputa-dos do partido, formavam 55% da bancada estadual. Assim como naBahia, ressalta no Ceará o controle do grupo exercido por Tasso Jereis-sati, do PSDB.


363


Os recursos liberados para o Ceará em 1994 cumpriram 81% da dota-ção prevista (Tabela 1), pouco acima dos 80% liberados para a Bahia edistante daqueles autorizados para o Paraná. Apesar de o PSDB fazerparte da coalizão de apoio ao presidente Itamar Franco, os recursosefetivamente recebidos pelo Ceará foram abaixo dos do Paraná, entãogovernado pelo mesmo partido do presidente. Uma hipótese paraessa defasagem é a de que o Ceará pode ter recebido recursos de ou-tras fontes; uma outra é que as legendas têm peso efetivo no que se re-fere à disputa por parcelas do orçamento federal, já que são os parti-dos que indicam os membros da CMO. No entanto, talvez a melhorexplicação possa ser encontrada em um outro aspecto. Como se veráadiante, no Ceará, as emendas individuais prevaleceram sobre as debancada na maior parte do período analisado, mostrando que anão-cooperação predominou na bancada cearense, diminuindo, por-tanto, as possibilidades de acordos capazes de garantir mais recursosorçamentários para o estado.

Em 1995, o Ceará apresentou cinco emendas ao orçamento. Assimcomo na Bahia, os parlamentares autores das mesmas tinham poucavisibilidade e não eram diretamente formuladores dos rumos da polí-tica. Naquele ano, o Ceará não negociou emendas de bancada, sendotodas elas apresentadas individualmente.

O ano de 1996 registrou para o Ceará um percentual abaixo do da Ba-hia e, principalmente, da taxa do Paraná no que se refere ao valor dasemendas vis-à-vis o valor total dos recursos do orçamento federalpara o estado (ver Tabela 1). Assim como os da Bahia, todos os parla-mentares do Ceará apresentaram emendas; e tal como ocorreu na Ba-hia, parlamentares eleitos por outros estados (José Augusto e ArlindoChinaglia, ambos do PT/SP) incluíram emendas para municípios doCeará, o que se explica pela necessidade de prover recursos extraspara municípios governados pelo PT, que administrava em oposiçãoao governo do estado. Apesar de o PSDB ser a força política mais im-portante no Ceará, no interior da CMO as disputas entre este e oPMDB eram visíveis, daí porque as emendas individuais, com 52%dos recursos totais das emendas, prevaleceram sobre as de bancada.

A disputa entre o PSDB e o PMDB também era perceptível no que tan-ge aos recursos para Fortaleza, governada, no período analisado,pelo PMDB, em oposição ao PSDB. Dos três estados, somente no Cea-rá a capital conseguiu altos percentuais de transferências federais:

Celina Souza

364


20% dos recursos totais em 1996 e cerca de 12% nos demais anos; Sal-vador obteve 12% em 1996, em função da estratégia da prefeita(Blumm, 1999); e Curitiba nunca ultrapassou 1%.

Em 1997, a participação dos parlamentares reproduz o mesmo pa-drão: os principais proponentes são parlamentares com pouca visibi-lidade e menos de 1% das emendas foi de bancada, reforçando o argu-mento da ausência de cooperação no Ceará em virtude da polariza-ção, no interior da CMO, entre o PMDB e o PSDB.

No ano de 1998, confirmou-se a hegemonia do PSDB, cujos integran-tes conseguem aprovar 53% das emendas contra 19% do PMDB. Na-quele ano, todavia, ocorre pela primeira vez a situação em que asemendas de bancada (67%) superam as individuais, mostrando que aatuação do partido majoritário no estado, o PSDB, possibilitou a ne-gociação de suas preferências com seu principal adversário, o PMDB,e que, finalmente, os parlamentares do Ceará consideraram racionaladerir à cooperação por via das emendas coletivas, submetendo-se àsnovas regras da CMO. Três deputados federais do PT/SP (EduardoJorge, Telma de Souza e Marta Suplicy) aprovaram quatro emendaspara o Ceará.

Em 1999, o PSDB mantém sua hegemonia, mas reduz sua participaçãono total das emendas individuais, passando a controlar 47% delas,ainda muito acima do seu principal adversário, o PMDB, que conse-guiu aprovar 19%. Novamente, as emendas de bancada (78%) supera-ram as individuais, acima, inclusive, do percentual registrado pelaBahia. O deputado Alexandre Cardoso (PSB/RJ) aprovou uma emen-da para o Ceará.

Resumindo, o Ceará só conseguiu viabilizar emendas de bancada em1998 e em 1999, apesar de o PSDB deter o controle da política do esta-do. O poder no Ceará, visto pelo desempenho de seus parlamentaresna CMO, apresenta-se polarizado entre o PSDB e o PMDB. Essa dis-puta aparece mais claramente no esforço do PMDB para conseguir re-cursos para Fortaleza, que esteve, no período analisado, sob o seu go-verno21.

O Desempenho do Paraná

O Paraná conta com uma bancada de trinta deputados federais, com aseguinte filiação em 1998:


365


Quadro 4

Paraná: Deputados Federais por Partido

1998


PFL

PSDB

PPB

PMDB

PT

PTB

PC do B

8

6

6

4

3

2

1


Dos senadores, um era do PMDB, outro do PTB e o terceiro trocou opartido pelo qual foi eleito pelo PSDB. Diferentemente da Bahia e doCeará, a representação partidária do Paraná é mais pulverizada, nãose concentrando majoritariamente em um único partido, como na Ba-hia, ou na polarização entre dois partidos, como no Ceará.

Os recursos federais liberados para o Paraná em 1994 alcançaram 95%da dotação prevista (Tabela 1), valor acima do registrado para o Cearáe a Bahia. A existência de um maior volume de recursos orçamentá-rios para o Paraná, assim como as altas “taxas de sucesso”, pode serexplicada pelo seguinte fato: do ponto de vista dos aportes federaispor programas, por exemplo, as despesas com a saúde são as que maisrecebem recursos orçamentários federais, por intermédio do SUS.Como este Sistema remunera por produtividade, estados e municípioscom sistemas de atendimento mais eficientes e mais sofisticados tec-nologicamente são os que mais recebem repasses federais. O SUS es-taria, assim, contribuindo para a maior concentração de verbas fede-rais nos territórios mais desenvolvidos. Voltarei a este ponto maisadiante.

Em 1995, o Paraná apresentou seis emendas, sendo três do PPB e trêsdo PMDB. Não houve emendas de bancada em 1995.

O ano eleitoral de 1996 registrou um significativo aumento no núme-ro de emendas, mas, diferentemente dos outros dois estados, o valorempenhado foi superior à dotação inicial, assim como o valor dasemendas superou os recursos previstos (ver Tabela 1). O paradoxo

Celina Souza

366


que se coloca é o seguinte: o governo do Paraná estava sob o comandode Jaime Lerner, então no PDT; o candidato a governador do PMDBhavia sido derrotado nas eleições de 1994. Como explicar, então, queo volume de recursos para o Paraná, em 1996 e demais anos, seja supe-rior ao dos aliados da Bahia e Ceará? Parte da resposta parece estarnovamente nos recursos do SUS. Diferentemente do ano anterior, amaior parte dos parlamentares apresentou emendas. No entanto,manteve-se no Paraná o mesmo padrão da Bahia e do Ceará no que serefere aos parlamentares que propõem as emendas: os mais ativos sãoaqueles com menor visibilidade. As emendas de bancada dominaramcom 99%, o que explica parcialmente os dados da Tabela 1, que mos-tram a excelente performance do Paraná em relação aos dois outros es-tados. No ano de 1997, diversamente do ano anterior, as emendas debancada, com 52%, embora ainda superiores às individuais, dimi-nuem de importância.

Em 1998, as emendas por partido mostram a prevalência do PFL, aqueda do PMDB e a ascensão do PSDB e do PPB. Verifica-se, portanto,que o poder político no Paraná é bem mais fragmentado na esfera doCongresso Nacional e da CMO do que na Bahia e no Ceará. Como nosdemais estados, todos os partidos com representação ali conseguiramaprovar suas emendas, embora com predominância do PFL, com25%, e do PSDB, com 21%. O Paraná confirma sua opção pela coopera-ção: as emendas de bancada contabilizaram 60% dos recursos.

Em 1999, as emendas por partido mantiveram o equilíbrio entre asfacções partidárias do estado, embora com o predomínio do PFL(25%), seguido de perto pelo PSDB (22%).As emendas de bancada,com 60%, continuaram superando as individuais, agora também in-centivadas pelas regras da CMO.

Em nenhum dos anos pesquisados, parlamentares de outros estadosda Federação apresentaram emendas para o Paraná, mostrando que apulverização entre os partidos políticos dispensa a atuação de parla-mentares não eleitos pelo estado.

Sintetizando, no Paraná, apesar de as principais forças políticas se-rem mais fragmentadas do que na Bahia e no Ceará, a cooperaçãosempre imperou, mesmo antes dos incentivos da CMO. Por que semum partido hegemônico no Congresso, como nos demais estados, acooperação é mais vantajosa para os parlamentares? Parece que,


367


quando o poder é muito fragmentado, aumentam os incentivos para aação cooperativa22.

DEBATENDO ALGUMAS HIPÓTESES

Como mencionado anteriormente, as emendas propostas pelos parla-mentares para ações nos seus territórios e a disputa no Congresso porrecursos federais para os estados têm sido objeto de muitas críticas, asquais geraram duas hipóteses que serão aqui debatidas.

A primeira refere-se à afirmação de que as emendas servem apenas aoauto-interesse dos parlamentares, que buscam suas eleições para oExecutivo subnacional ou suas reeleições mediante a implementaçãoda política do pork barrel. No entanto, os próprios parlamentares deci-diram limitar seu poder (self-binding) de apresentar emendas, mu-dando as regras da CMO, que estimulam ações mais cooperativas emenos individualizadas. Assim, como reação às conclusões da CPI doOrçamento, as emendas de bancada e as das relatorias da CMO passa-ram a se sobrepor às individuais, principalmente após 1997. Essa mu-dança mostra que as preferências dos parlamentares podem ser mo-dificadas, mesmo que sejam, em princípio, contra seu auto-interesse.

A segunda hipótese diz respeito aos gastos federais que beneficia-riam os estados menos desenvolvidos em função da sua sobre-re-presentação no Congresso. Tal suposição deve ser investigada emdois níveis: comparando-se os gastos federais aplicados nas cincomacrorregiões brasileiras, por um lado, e, por outro, esses mesmosgastos nos três estados selecionados. No que se refere ao primeiro ní-vel de análise, dois artigos da Constituição Federal (artigos 165 e 35dos Atos das Disposições Transitórias) determinam que a despesapública deverá evoluir na direção de uma melhor distribuição regio-nal e estadual das aplicações federais, ou seja, a Constituição fixa quese persiga uma maior equalização fiscal em um país com grandes dis-paridades regionais. Segundo o artigo 35, em um prazo de dez anos, apartir da promulgação da Constituição, uma parcela dos gastos fede-rais deveria convergir para uma distribuição proporcional às popula-ções das regiões e estados. No entanto, como mostra a Tabela 5, esseobjetivo não foi atingido, tanto em termos absolutos como relativos,tendo o prazo constitucional se esgotado.

Celina Souza

368


369

Federalism

oe

Con

flitosD

istribu

tivos:Disp

uta

dos

Estad

osp

orR

ecursos...


Tabela 5

Despesa Federal Total Empenhada por Região

(1996-1999)

(em R$ mil)

Região 1996 % per capita 1997 % per capita 1998 % per capita 1999 % per capita

Centro-Oeste

Nordeste

Norte

Sudeste

Sul

Total

3.979.666

6.786.342

2.398.918

8.641.104

3.623.217

25.431.243

16

27

9

34

14

100

386

148

203

125

151

158

7.786.342

8.336.443

3.078.952

11.527.576

4.781.747

35.513.057

22

23

9

32

14

100

706

180

254

165

197

217

8.509.150

9.277.902

3.087.062

12.597.411

4.805.705

38.279.288

22

24

8

33

13

100

757

198

249

178

195

231

9.102.324

7.988.946

2.947.984

12.243.504

4.904.663

37.189.420

24

22

8

33

13

100

795

169

233

171

197

221

Fonte: Adaptado de SIAFI/STN, Consultoria de Orçamento/PRODASEN e acessado em <http://www.camara.gov.br>.

É claro que os gastos federais nas regiões são condicionados por vá-rios fatores, inclusive pelas grandes obras de infra-estrutura financia-das pelo governo federal, mas isso não invalida o argumento de que,em termos absolutos, o período analisado mostra uma tendência àconcentração dos recursos federais na região Sudeste, com São Paulo,Rio de Janeiro e Minas Gerais nas primeiras posições, seguida do Nor-deste até 1998, com a Bahia à frente, e do Centro-Oeste. O Sul e o Nortesão as regiões que recebem menos recursos federais em termos abso-lutos. No entanto, os gastos per capita mostram uma realidade bastan-te diferente, com a região Centro-Oeste na liderança desse tipo degasto, seguida de longe pela região Norte. Tal fato se deve, em grandeparte, à decisão tomada pelos constituintes de 1988 de manter sob res-ponsabilidade federal muitos dos serviços públicos do Distrito Fede-ral e parte da folha de pessoal dos territórios que se transformaramem estados – Rondônia e Amapá23. Assim, a eterna disputa entre osparlamentares do Nordeste e do Sudeste, que se acusam mutuamentede “usurpadores” das receitas federais, e que foram os principais pro-tagonistas dos embates travados na Constituinte pela distribuiçãodos recursos públicos, encontra pouca justificativa quando a análisefocaliza a distribuição por habitante24.

No entanto, quando os gastos federais incorporam os custos da segu-ridade social, a concentração de recursos passa a ser menos regressi-va. Todavia, persiste a concentração no Distrito Federal, conformemostra a Tabela 6.

O segundo nível de análise refere-se a uma comparação entre os trêsestados estudados. Nesse caso, os dados mostram que existe uma ten-dência à concentração de recursos no estado economicamente maisdesenvolvido da amostra. A variável que parece ter maior impactosobre essa tendência é o desenho do SUS. Do ponto de vista da distri-buição dos recursos federais por programa, a saúde assume lugar pri-vilegiado, conforme mostra a Tabela 7.

A Tabela 8 mostra as transferências federais do SUS para os três esta-dos sob análise. Em termos absolutos, transferências destinadas à Ba-hia registraram aumentos muito maiores do que os do Ceará e Para-ná, ultrapassando, em 1999, os valores destinados ao Paraná. A razãopara tal crescimento está no aumento do número de municípios habi-litados pelos estados para a provisão dos serviços de saúde. Em 1997,83% dos municípios do Paraná e 80% dos do Ceará já participavam da

Celina Souza

370


371

Federalism

oe

Con

flitosD

istribu

tivos:Disp

uta

dos

Estad

osp

orR

ecursos...


Tabela 6

Distribuição Regional e Estadual dos Recursos do Orçamento Fiscal e Seguridade Social

Região/Estado 1996

(R$ milhões)

per capita 1997

(R$ milhões)

per capita 1998

(R$ milhões)

per capita 1999*

(R$ milhões)

per capita

Centro-Oeste

Distrito Federal

Nordeste

Bahia

Ceará

Norte

Sudeste

São Paulo

Rio de Janeiro

Minas Gerais

Sul

Paraná

358,3

89,0

1.109,1

193,2

183,9

410,4

996,7

311,4

218,3

420,1

349,1

88,5

33,13

47,24

24,22

15,31

26,14

34,68

14,48

8,90

15,82

24,58

14,55

9,67

642,6

231,8

1.752,8

267,6

349,7

861,1

1.316,6

463,8

309,3

461,7

762,4

216,0

58,27

120,28

37,86

21,01

48,99

71,11

18,88

13,05

22,16

26,69

31,39

23,34

795,5

286,8

1.782,1

303,4

320,7

778,8

1.511,7

471,3

281,2

660,0

770,5

235,5

70,77

145,54

38,08

23,60

44,29

62,87

21,39

13,07

19,93

37,70

31,35

25,15

783,9

231,9

1.692,7

297,1

342,5

834,0

1.448,5

543,7

292,5

482,8

796,5

264,3

68,43

115,14

35,78

22,90

46,64

65,85

20,23

14,86

20,51

27,25

32,04

27,90

Fonte: Cálculos a partir de dados do SIAFI/PRODASEN.* Inclui valores liberados até setembro.

gestão semiplena ou parcial do SUS, enquanto na Bahia eram apenas42% (Arretche, 2000). Em 1998, a Bahia muda radicalmente sua políti-ca, tendo habilitado 370 dos seus 415 municípios, passando a 390 em1999. O Paraná, que já contava, em 1997, com 332 municípios habilita-dos, atinge 399 em 1999, e o Ceará, que em 1997 contava com 148 mu-nicípios, alcança 183 em 199925.

Tabela 8

Recursos Federais do SUS Aplicados na Bahia, Ceará e Paraná

(1997-1999)

(em R$ 1,00)

Estado 1997 1998 1999 Recursos Acrescidos

Bahia 390.822.948 538.694.375 730.156.780 339.333.832

Ceará 295.033.469 362.558.063 482.515.150 187.481.898

Paraná 512.856.252 578.144.703 670.663.245 157.806.993

Fonte: <http://www.datasus.gov.br>.Obs.: O Datasus disponibiliza dados a partir de 1997, razão pela qual não constam da tabela os da-dos de 1996.

No entanto, os dados de população, PIB e renda per capita desses esta-dos (Tabela 9) mostram a enorme distância, em termos socioeconômi-cos, entre Bahia e Ceará, de um lado, e Paraná, de outro.


Celina Souza

372

Tabela 7

Execução Orçamentária dos Programas Federais

(1998-1999)

(em R$ milhões)

Programa 1998 1999

Saúde e Saneamento

Ensino Fundamental

Proteção ao Trabalhador

Assistência Social

Ensino Superior

Defesa (vários)

Ciência e Tecnologia

Transportes (vários)

12.912,5

7.217,7

5.647,3

3.010,4

1.206,3

1.242,0

563,0

446,1

15.059,6

8.002,6

5.471,2

3.775,6

1.372,1

1.081,4

722,0

421,9

Fonte: Câmara dos Deputados, Consultoria de Orçamento e Fiscali-zação Financeira.Obs.: Os dados de 1996 e 1997 estão desagregados por subprograma.

Tabela 9

População, PIB e Renda per capita da Bahia, Ceará e Paraná

1998

Estado População PIB

(R$ milhões)

Renda per capita

(R$)

Bahia 12.855.079 38.739 3.014

Ceará 7.240.232 18.825 2.600

Paraná 9.363.950 56.766 6.062

Fonte: <http://www.ibge.gov.br>.

Desse modo, a sistemática do SUS, que financia os serviços de atençãobásica – que estão sendo cada vez mais prestados pelos municípios –,mas também serviços de alta complexidade tecnológica, termina porestimular a concentração de verbas federais nos estados mais desen-volvidos da Federação. Isto porque, como mostra Nascimento (2001),os critérios adotados pelo SUS para estimar o teto financeiro máximode estados e municípios tomava por base as séries históricas dos seusrespectivos gastos com internações e atendimento ambulatorial, oque desfavorecia os municípios mais pobres e isolados territorial-mente. Ademais, para cada procedimento era estipulado um valorque considerava a série histórica de produção, o que terminava porprivilegiar as unidades da Federação com maior capacidade instala-da de serviços e maior complexidade tecnológica.

Dividindo-se os recursos do SUS pela população de cada estado, veri-fica-se, no Quadro 5, uma maior concentração destes no Paraná e,mesmo com as transferências para a Bahia tendo quase que duplicadoem três anos, o estado mais populoso da amostra ainda permaneceabaixo dos demais em termos per capita. Tal situação é parcialmentecompensada pelas emendas dos parlamentares dos Estados da Bahiae do Ceará, principalmente os do Ceará, que priorizaram as emendaspara a saúde. Os recursos para a seguridade social e as transferênciasconstitucionais também promovem uma relativa compensação natendência à concentração de recursos nas regiões mais desenvolvidasdo país. Na verdade, existem mecanismos capazes de injetar mais re-cursos federais nas regiões menos desenvolvidas economicamente.São eles: um mecanismo político – as emendas; um de política pública– seguridade social; e um constitucional – as transferências que com-põem o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPEe o Fundo de Participação dos Municípios – FPM.


373


Quadro 5

Gasto per capita do SUS na Bahia, Ceará e Paraná

(1997-1999)

Estado 1997 1998 1999

Bahia 31 42 56

Ceará 41 50 66

Paraná 55 62 71

Fonte: Cálculos da autora.

Resumindo, os repasses do SUS são o principal responsável pela ten-dência de diminuição do escasso papel redistributivo dos recursosorçamentários federais. Tal situação é parcialmente compensada pe-las emendas dos parlamentares da Bahia e do Ceará, os quais, comovisto acima, apresentam maior volume de emendas do que os do Pa-raná. No entanto, os gastos com a seguridade social mostram queexistem políticas públicas capazes de melhor equilibrar a alocação derecursos federais entre as regiões.

CONSIDERAÇÕES FINAIS26

Este artigo analisou uma das várias formas pelas quais uma Federa-ção marcada por grandes desequilíbrios regionais funciona. Nelaconvivem múltiplos centros de poder e diferentes formas de influen-ciar políticas públicas e de assegurar recursos federais adicionaispara os estados. Esse formato assenta as bases para o exercício de dife-rentes práticas nas relações entre os diversos centros de poder. Tal ca-racterística promove a constituição de redes verticais entre estados,municípios e governo federal, assim como entre representantes doLegislativo e do Executivo. Essas redes ampliam as relações intergo-vernamentais tradicionais e reescrevem as também tradicionais for-mas federativas de distribuição territorial de poder.

Esses processos podem ser mais bem entendidos a partir de um enfo-que neo-institucionalista, que toma as decisões emanadas da CMO,base empírica desta pesquisa, como influenciadas por fatores e cons-trangimentos institucionais que desenham as características do pro-cesso decisório no interior da CMO.

Neste trabalho foi testada a hipótese de que as instituições políticasmoldam os processos através dos quais as decisões sobre recursos pú-blicos são tomadas e implementadas e que essas decisões mantêm o

Celina Souza

374


equilíbrio federativo em um país muito desigual do ponto de vista fis-cal, econômico e social.

Os casos da Bahia, Ceará e Paraná confirmam alguns argumentos aci-ma mencionados e apresentam as seguintes características comuns.Em primeiro lugar, o estudo dos três estados mostra que os parlamen-tares mais ativos na CMO têm pouca visibilidade e não são direta-mente formadores de opinião ou partícipes na formulação de políti-cas, o que sugere a existência de outras formas de acesso aos recursosfederais usadas por políticos mais influentes. Nos casos da Bahia e doCeará, tanto Antônio Carlos Magalhães como Tasso Jereissati possu-íam, no período analisado, controle extraordinário sobre suas respec-tivas bancadas estaduais, porém no Ceará esse poder se confrontavacom um forte adversário, o PMDB. Essa competição se manifestavatambém na CMO. Já no Paraná, as forças políticas eram mais pulveri-zadas. Apesar de algumas características diferenciadas, os parlamen-tares desses estados optaram, em vários momentos, pela cooperaçãona disputa por recursos escassos. A força dessa cooperação, medidapela prevalência das emendas de bancada sobre as individuais, foimais intensa no Paraná e na Bahia do que no Ceará. Por quê? Arespos-ta parece estar no fato de que, quando o poder é mais fragmentado ouconcentrado, como no Paraná e na Bahia, há maiores incentivos à coo-peração do que quando o poder é mais polarizado, como no Ceará.

Em segundo lugar, tanto no caso da Bahia como no do Ceará, deputa-dos eleitos por outros estados aprovaram emendas para ambos, evi-denciando a cooperação para além das bancadas estaduais. Tal fatonão ocorre no Paraná devido à maior fragmentação do poder, o quepermite que minorias partidárias não sejam eliminadas.

Em terceiro lugar, aparece o resultado da contribuição do orçamentofederal para o aumento da concentração de recursos orçamentáriosnos estados economicamente mais desenvolvidos. Tal efeito provémdas transferências do SUS, que faz com que os recursos orçamentáriospara o Paraná sejam sempre superiores aos dos dois outros estadospesquisados, contribuindo, assim, para aumentar os desequilíbriosregionais no que se refere à distribuição anual dos recursos federais.

Em quarto lugar, talvez o mais destacado produto dessa pesquisa noque se refere ao seu referencial teórico, está a importância dos incenti-vos para moldar resultados de políticas públicas e a estratégia dos


375


atores. Refiro-me às mudanças ocorridas na regulamentação dasemendas. Com a decisão de privilegiar as emendas de bancada sobreas individuais, aquelas assumem relevância, mesmo nas bancadasque a elas reagiam, como a do Ceará. Outra modificação nas regras daCMO foi introduzida em 1999, limitando o valor das emendas indivi-duais, sendo ela também responsável pelo incremento das emendasde bancada em detrimento das individuais, forçando, assim, a coope-ração entre parlamentares e partidos resistentes à mesma27. Todavia,esta cooperação induzida pelos incentivos institucionais pode ter re-duzido a força dos grupos partidários minoritários no estado, comofoi o caso do PMDB do Ceará.

Aqui também se procurou questionar algumas hipóteses relaciona-das ao processo decisório da CMO. O que se rotula de fisiologismo epork barrel ou o que é visto unicamente como estratégia para a sobrevi-vência eleitoral dos parlamentares foi interpretado não apenas comouma forma de os parlamentares carrearem recursos para territóriosonde mantêm compromissos com o eleitorado e com as elites dirigen-tes locais, mas também como uma maneira de compensar a ineficiên-cia das regras formais de equalização fiscal. Ademais, com as mudan-ças nas regras da CMO, o argumento baseado na política do pork barrelreduz ainda mais sua importância pela prevalência das emendas debancada28.

Retornando ao “modelo” hipotético de análise, o fator/constrangi-mento institucional considerado foi o federalismo brasileiro, em es-pecial as regras do federalismo fiscal, que acomodam nossas históri-cas desigualdades regionais por via da negociação de recursos fede-rais adicionais para as unidades subnacionais. Uma das saídas paraenfrentar esse constrangimento é a possibilidade aberta a parlamen-tares, em especial aos de menor visibilidade, de injetar recursos fede-rais nos territórios que os elegeram. Essa oportunidade desenha algu-mas características do processo decisório dentro da CMO. A primeiraé a autolimitação do poder individual dos parlamentares, que apro-varam medidas que estimulam a cooperação. Ademais, o processodecisório dentro da CMO permite absorver demandas dos partidosque não integram a coalizão governista estadual. Esse aspecto – da co-operação – condiciona a capacidade do governo de fazer escolhas naalocação de recursos públicos, ou seja, aumenta as chances de pressãosobre a burocracia federal para a liberação dos recursos. A segundacaracterística resulta de decisões políticas anteriormente tomadas,

Celina Souza

376


isto é, a opção por manter a desigualdade entre regiões, que incentivaos parlamentares a uma atuação estratégica, lançando mão de recei-tas federais para minimizá-las, apesar de os recursos à disposição dosparlamentares serem relativamente baixos.

A CMO reflete, assim, as “regras do jogo” do federalismo brasileiro,as quais incentivam os parlamentares a buscarem minimizar a inefi-cácia ou a insuficiência das regras formais de equalização fiscal. Noentanto, o desenho de algumas políticas públicas, como o SUS, induzà concentração de recursos em estados/regiões economicamentemais desenvolvidos, enquanto o de outras, como o da seguridade so-cial, tendem a promover maior equilíbrio federativo regional dos gas-tos públicos.

A trajetória da Federação brasileira, moldada na persistência de polí-ticas que estimulam sua desigualdade, mas que amortecem essasmesmas desigualdades via recursos federais adicionais, permite-nosentender melhor o que os parlamentares buscam maximizar e por queperseguem certas políticas em lugar de outras. Ou seja, a opção poruma moldura teórica que toma objetivos, estratégias e preferênciascomo algo a ser explicado tem a vantagem de situar essas questõesdentro de um contexto maior que ultrapassa as formulações baseadasunicamente no comportamento auto-interessado dos atores. As insti-tuições não são apenas uma outra variável e não é suficiente o reco-nhecimento de que elas “contam”. Ao tentar entender como as insti-tuições moldam não apenas as estratégias dos atores, mas tambémseus objetivos, e como são mediadas as relações de cooperação e con-flito, busca-se iluminar os estudos sobre as instituições políticas na-cionais.

Pode-se concluir, portanto, que as “regras do jogo” relativas aos con-flitos distributivos em uma Federação marcada pela desigualdade re-gional permitem mudanças incrementais que contrabalançam a timi-dez das políticas de equalização fiscal.

(Recebido para publicação em dezembro de 2002)(Versão definitiva em julho de 2003)


377


NOTAS

1. São aqui entendidas como regras formais aquelas que distribuem os recursos pú-blicos nacionais por determinação constitucional ou legal, tais como os fundos departicipação dos estados e municípios; e por regras informais aquelas que, emboratambém promovam distribuição das receitas públicas, não o fazem a partir de crité-rios determinados para tal fim, tais como as emendas ao orçamento.

2. A maioria das chamadas Federações “maduras”, como Alemanha, Austrália, Ca-nadá e Suíça, moldou seus sistemas federativos a partir de sólidos mecanismos deequalização fiscal entre seus estados e regiões. A exceção são os EUA. Ver, a esserespeito, Bird (1993) e Shah (2000). Assim, a existência, nos EUA e no Brasil, de re-gras facilitadoras de emendas ao orçamento, muito raras nas Federações “madu-ras”, talvez se explique mais pelo escasso papel, naquelas Federações, de mecanis-mos de equalização fiscal. Ou seja, questões relativas ao federalismo fiscal, e nãoapenas as relacionadas ao sistema eleitoral ou ao sistema presidencialista, podemtambém explicar por que emendas ao orçamento adquirem relevância nesses paí-ses.

3. Exceções são o trabalho pioneiro de Kugelmas, Sallum Jr. e Graeff (1989), que anali-sa o papel do Congresso na negociação das dívidas estaduais na administração Sar-ney; Bezerra (1999), que traça as trajetórias de atuação de parlamentares na libera-ção de recursos federais seguindo a tradição dos estudos de antropologia social;Santos et alii (1997), que associam a relação entre Executivo e Legislativo aos concei-tos de governabilidade e governança; Ames (1995) e Samuels (1998), que investi-gam a relação entre as emendas dos deputados federais e seu futuro político; Perei-ra e Rennó (2001), que analisam os determinantes da reeleição dos deputados fede-rais; Figueiredo e Limongi (2002), que investigam a participação dos legisladoresno processo orçamentário no período 1995-1999; e Santos (2000), sobre a motivaçãodos parlamentares em relação às suas carreiras políticas.

4. Mais recentemente, pesquisas conduzidas por Figueiredo e Limongi (1999) forampioneiras na reinterpretação do funcionamento do Congresso após a Constituiçãode 1988.

5. Existem ainda poucos trabalhos que analisam o desempenho das bancadas regio-nais/estaduais. Exceções são Rego (1984), que aborda o comportamento da banca-da do Nordeste no período do regime militar, e Ames (1995; 2001), que analisa ocomportamento das bancadas de estados selecionados em algumas votações noCongresso.

6. Entre os trabalhos mais recentes sobre a trajetória política desses estados, ver Ames(2001) sobre a Bahia, Ceará e Paraná; Borges (2000), Desposato (2001), Oliveira(2000) e Souza (1997) sobre a Bahia; Bonfim (1999), Gondim (1998) e Tendler (1997)sobre o Ceará; e Schneider (2001) sobre a Bahia e Paraná.

7. Por “regras do jogo” entenda-se os constrangimentos (limites) impostos aos atoresem suas escolhas estratégicas.

8. Foram excluídas as emendas propostas pelas comissões especiais e permanentesdo Congresso em função da impossibilidade de identificação de seus autores e tam-bém as emendas destinadas às funções legislativa e judiciária. As das relatorias da

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CMO receberam tratamento separado porque aumentaram de importância no pe-ríodo analisado, passando a alocar volume maior de recursos.

9. Por essa lógica, o paradoxo da cooperação é mais grave nos EUA do que no Brasil,porque lá o orçamento não é apenas uma peça indicativa de despesas, como aqui.Dessa forma, o Executivo norte-americano tem pouco poder na execução do orça-mento, razão pela qual essa literatura precisa ser utilizada com cuidado.

10. As relatorias estão organizadas em grandes funções/setores ou áreas temáticas:Poderes do Estado e Representação; Justiça e Defesa; Fazenda e Desenvolvimento;Agricultura e Política Fundiária; Infra-estrutura; Educação, Cultura, Ciência e Tec-nologia; Saúde; Previdência e Assistência Social; Integração Nacional, Meio Ambi-ente, Desporto e Turismo; Planejamento e Desenvolvimento Urbano.

11. O ex-deputado João Alves, por exemplo, foi presidente e vice-presidente da CMOpor dezesseis anos, tanto durante como após o regime militar. Essa longevidade foiinterpretada pelos parlamentares brasileiros como um incentivo à corrupção, con-trariamente à visão de muitos analistas, em especial os “brasilianistas”, que apon-tam como um dos problemas do Congresso brasileiro a falta de incentivos à “senio-ridade”.

12. Isto, todavia, não foi suficiente para dar ao pesquisador interessado no tema do or-çamento elementos para analisá-lo. Somente após o controle da inflação puderamser realizadas pesquisas a respeito. Um outro problema relacionando inflação e or-çamento tinha a ver com o fato de os parlamentares, ao apresentarem suas emen-das, terem de indicar as respectivas fontes de receita. Tal restrição era sistematica-mente burlada, uma vez que os parlamentares apresentavam emendas criando re-ceitas adicionais sob a alegação de que o Executivo havia subestimado a arrecada-ção de recursos, o que não era de todo irracional, considerando o descontrole da in-flação. Segundo estimativas, essa prática gerava uma receita extra, fictícia, da or-dem de 3% do PIB (Afonso, 1994:75). Sobre o papel da inflação no processo orça-mentário brasileiro, ver Franco (1993) e Serra (1989), e sobre o impacto da inflaçãona execução orçamentária, ver Pinheiro (1996).

13. No período e nos estados analisados, somente uma emenda do Paraná e outra daBahia foram vetadas pelo presidente.

14. A tão divulgada percepção de que os parlamentares brasileiros têm pouca discipli-na partidária não está sendo confirmada pelos dados empíricos analisados por Fi-gueiredo e Limongi (1999) e Nicolau (1997). Em trabalho específico sobre a políticaorçamentária brasileira, Figueiredo e Limongi (2002) também questionam a tese dainfluência da legislação eleitoral sobre o comportamento dos congressistas.

15. Blumm (1999) mostrou como essa foi uma das estratégias usadas pela prefeita deSalvador, Lídice da Mata, que administrou em oposição ao governo do estado, paraconseguir investimentos para a cidade.

16. As emendas propostas pelas comissões permanentes do Congresso foram insigni-ficantes no período, mostrando que a disputa por recursos orçamentários dentrodo Congresso se dá quase que exclusivamente na esfera da CMO.

17. No Ceará e no Paraná também foram poucos os parlamentares que apresentaramemendas em 1995, embora o volume destas tenha sido significativo em compara-ção com os demais anos.


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18. O senador ACM, por exemplo, apresentou uma emenda que representava 1% dototal das que favoreciam o estado.

19. Em 1997, ACM foi eleito presidente do Senado e do Congresso, e seu filho, que fale-ceu em abril de 1998, o deputado Luís Eduardo Magalhães, foi designado líder dogoverno na Câmara.

20. A pesquisa analisou dados das emendas por função, mas como estas últimas não ti-veram relevância para a construção dos argumentos do trabalho, elas não são aquidetidamente analisadas. No caso da Bahia, a principal prioridade setorial no perío-do foi desenvolvimento regional e transportes, com pouca ênfase para educação esaúde.

21. No que se refere às emendas por função, os parlamentares do Ceará priorizaram,até 1998, as destinadas à saúde, uma das principais vitrines dos governos do PSDBno estado. Essa tendência, no entanto, foi interrompida em 1999.

22. No que se refere às funções, os parlamentares do Paraná demonstraram duas claraspreferências: transportes e saúde/saneamento.

23. Poucos trabalhos desagregam esses dados por habitante e incluem outras despesasfederais nos estados, tais como as transferências constitucionais, os gastos com aseguridade social, que incluem as despesas com aposentadorias e pensões, e os in-vestimentos das empresas estatais. Até onde tenho conhecimento, apenas um tra-balho levantou essas informações, mas apenas para o orçamento de 1995, incluindoos gastos federais com as transferências constitucionais para estados e municípios,que compõem o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE e oFundo de Participação dos Municípios – FPM e que privilegiam os territórios me-nos desenvolvidos, e as despesas com a seguridade social. Foram excluídas as des-pesas das estatais. De acordo com esses dados, a maior despesa per capita tambémocorreu no Centro-Oeste, com R$ 1.460 por habitante, seguida do Norte, com R$597, Nordeste, R$ 357, Sul, R$ 339, e Sudeste, R$ 283 (Galvão et alii, 1996). Assim,quando se incluem outros itens de despesa, tais como as transferências constitucio-nais e a seguridade social, o gasto por habitante torna-se menos regressivo. No en-tanto, permanece inalterada a posição do Distrito Federal.

24. Sobre o processo decisório na Constituinte de 1988 relativo à distribuição de recur-sos tributários, ver Souza (2001).

25. Dados fornecidos pela Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde.

26. Essa pesquisa dá apenas o passo inicial para a compreensão das questões aqui le-vantadas. Sua base de dados, de quatro anos, e seu enfoque, em três estados, ape-nas começam a iluminar a compreensão sobre os processos aqui relatados.

27. A existência e o fortalecimento dos mecanismos de cooperação não significam, to-davia, a inexistência de estratégias que buscam aumentar o conteúdo individuali-zado das emendas, de que é exemplo o que se convencionou chamar de “bolsas deemendas”, que são negociadas entre os parlamentares. No entanto, regras coopera-tivas inexistentes anteriormente não só foram criadas como vêm sendo fortalecidasao longo dos últimos anos.

28. Um dos pareceristas anônimos deste artigo sugeriu que tal fato pode ser passíveltambém de uma interpretação de conteúdo schumpeteriano, ou seja, ao implemen-tar uma estratégia para reeleição ou sobrevivência eleitoral, os parlamentares aca-

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bam por realizar compensações às desigualdades regionais. No entanto, o argu-mento aqui defendido é o de que, na ausência de mecanismos eficazes de equaliza-ção fiscal, o parlamentar adota a estratégia de propor emendas e não a de concen-trar esforços em outras formas de atuação.

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GLOSSÁRIO

PC do B – Partido Comunista do BrasilPDT – Partido Democrático TrabalhistaPFL – Partido da Frente LiberalPL – Partido LiberalPMDB – Partido do Movimento Democrático BrasileiroPPB – Partido Popular BrasileiroPPS – Partido Popular SocialistaPSB – Partido Socialista BrasileiroPSDB – Partido da Social Democracia BrasileiraPT – Partido dos TrabalhadoresPTB – Partido Trabalhista BrasileiroPV – Partido Verde


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ABSTRACTFederalism and Distributive Conflicts: The Struggle among BrazilianStates for Federal Budget Resources

This article analyzes how State-by-State representation in the BrazilianNational Congress processes and negotiates amendments to the Federalbudget within the Joint Budget Committee. Amendments submitted from1995 to 1999 by members of Congress from three selected States (Bahia,Ceará, and Paraná) are analyzed. Several hypotheses concerning the role ofamendments are investigated, arguing that the amendments, like certainFederal policies, facilitate the accommodation of tensions arising in aFederative system marked by regional inequalities.

Key words: federalism; fiscal federalism; federal budget; budgetamendments; state representation in the National Congress

RÉSUMÉFédéralisme et Conflits de Répartition: Lutte des États Brésiliens pourdes Ressources Budgétaires Accordées par le Gouvernement Fédéral

Dans cet article, on examine comment les groupes de députés des Étatsbrésiliens mettent en place et négocient des amendements au budget fédéralau sein de la Commission Mixte du Budget du Congrès. On analyse lesamendements proposés par les parlementaires de trois États – Bahia, Ceará etParaná – pour la période 1995-1999. On discute des hypothèses sur le rôle desamendements tout en montrant que ceux-ci, ainsi que certaines politiquesfédérales, contribuent au relâchement des tensions existant dans uneFédération marquée par des inégalités régionales.

Mots-clé: fédéralisme; fédéralisme fiscal; budget fédéral; amendementsbudgétaires; groupes de députés des États

Celina Souza

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Documents

Dados...* Este trabalho é resultado do Projeto Integrado de Pesquisa “Demandas Regionais e Locais no Processo Decisório Nacional”, realizado com o apoio do Conselho Nacional