Revista da Procuradoria Ceral doMunicipio de Santos - 2007 ss

DECaRO PARLAMENTAR

Auro Augusto Caliman

1. Introdw;:aoDesde a Constitui<;:ao de 1946, no Brasil, 0 parlamentar pode, antecipa-

damente, perder 0 mandato se 0 seu procedimento for julgado, pelos seus pares,incompativel com 0 decoro parlamentar. 0 fund amen to da san<;:aoesta na n6doaque a conduta do membro causa ou pode causar ao prestigio do mandato e a dig-nidade do Parlamento, pois "a imagem do Poder depende da conduta e posturados seus integrantes. Ela e prejudicada, quando estes agem de modo antietico ouescandaloso. Por isso, numa autodefesa, as Casas do Congresso Nacional podemdecretar a perda do mandato de seus membros cujo procedimento for incompa-tivel com 0 decoro".l

A conduta moral do parlamentar e padrao exigido pela Constitui<;:ao vi-gente para manter-se no desempenho do mandato (art. 55, II); ademais, para pro-teger a normalidade e a legitimidade das elei<;:oes,a moralidade e tambem exigivel,por preceito constitucional, do candidato a mandato eletivo (art. 14, § 9.°).

Neste estudo, em parte desenvolvido no nosso livro Mandato Parlamen-tar - aquisifao e perda antecipada, procurar-se-a, ap6s anota<;:oes hist6ricas sobre aado<;:ao,no Brasil, da hip6tese de perda do mandato parlamentar por atos inde-corosos, demonstrar-se a evolu<;:ao do conceito de decoro parlamentar que, aospoucos, esta perdendo a fluidez e encontrando contornos mais precisos, poisos legisladores regimentais das Casas Legislativas estao, enfim, tipificando variaship6teses de condutas incompativeis com 0 decoro em C6digos de Etica e Deco-ro Parlamentar. Indagar-se-a sobre a necessaria contemporaneidade, ou nao, dapratica dos atos indecorosos com a legislatura; se 0 controle judicial do processode cassa<;:aopode ser efetuado ou se se trata de uma political question; a questao dacassa<;:aopor que bra de decoro de parlamentar afastado para 0 exerdcio de cargosnotaveis constitucionalmente previstos; e, se pode 0 legislador regimental tipificarcomo procedimento incompativel com 0 decoro, a desvincula<;:ao do parlamentardo partido pelo qual fora eleito. Anotar-se-ao decisoes judiciais, designadamente,as do Supremo Tribunal Federal envolvendo questoes sobre a hip6tese de perdade mandato por atos incompativeis com 0 decoro parlamentar, registrando-se, aofinal, conclusoes.

2. Escorc;:o hist6ricoUma nova hip6tese de perda do mandato parlamentar foi instituida a par-

tir da promulga<;:ao da Constitui<;:ao Federal de 1946, sendo man tid a pelas Consti-tui<;:oesposteriores. Decorrente da aprova<;:aoda Emenda n.o 949, de 15 de junho,de autoria do constituinte Ahomar Baleeiro, dizia respeito a procedimento incom-pativel com 0 dec oro parlamentar.

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A emenda n.o 949 ao projeto de Constitui<;:ao, de autoria do deputadoAliomar Baleeiro, foi apoiada por outros quatro parlamentares do seu partido,UDN, e constituintes pelo mesmo Estado, Bahia: Deputados Luiz Viana, JoaoMendes, Nestor Duarte e Rui Santos. 0 texto proposto acrescentava paragrafoao artigo 18 do projeto elaborado pela Comissao Constitucional: "Perdera 0 man-dato 0 deputado ou senador, cujo procedimento, pelo voto de dois ter<;:osde seuspares, for reputado inconveniente ao decoro da Camara a que pertencer". A reda<;:aofinal substituiu, com acerto, 0 termo "inconveniente", com clara nuan<;:asubjetiva,por "incompativel".

Essa materia ja constara do anteprojeto da Constitui<;:ao de 1934, elabo-rado pela Comissao do Itamaraty, nomeada pelo Chefe do Governo provis6rio.2

Tratava-se do artigo 28, nao aprovado, evidentemente.o dispositivo espelhou-se no artigo 1.0, se<;:aoV, n.o 2, da Constitui<;:ao dos

Estados Unidos: "Cada Camara pode fazer 0 seu regimento, punir os respectivosmembros em caso de procedimento incorreto ou desordenado e expulsa-Io, desdeque seja deliberado por dois ter<;:osde votos". Durante a vigencia da Constitui<;:aode 1946, houve urn caso de perda de mandato - Deputado Barreto Pinto - comfulcro nessa hip6tese.3

Na Constitui<;:ao de 1967, constou no inciso II do artigo 37 essa hip6tesede perda antecipada do mandato parlamentar: "Perde 0 mandato 0 Deputado ouSenador: [...] II - cujo procedimento for declara do incompativel com 0 decoroparlamentar". E 0 § 1.0 do artigo 37 estabelecia: "Nos casos dos itens I e II, aperda do mandato sera declarada, em vota<;:aosecreta, por dois ter<;:osda Camarados Deputados ou do Senado Federal, mediante provoca<;:ao de qualquer de seusmembros, da respectiva Mesa, ou de Partido Politico".

Com a reda<;:aodada pela Emenda Constitucional n.o 1, de 1969, a Cons-titui<;:aode 1967, 0 conceito de decoro parlamentar, amplo, vago, fluido, mereceuda Junta Militar que editou a Emenda aten<;:ao para que, exemplificativamente,pudesse ter maior concretude. Buscava-se dar certo delineamento a disciplinaparlamentar. Assim, foram tipificados no § 1.0 do artigo 35 como procedimentosincompativeis com 0 dec oro parlamentar 0 "abuso das prerrogativas asseguradasao congressista" e "percep<;:ao de vantagens ilicitas ou imorais". Facultando-se,tambem, a norma regimental, a amplia<;:ao de outros tipos de procedimento in-compativel com 0 decoro parlamentar. Contudo, os regimentos internos perma-neceram silentes sobre a materia.

A teor do § 2.° dQ_artigo 35, qualquer deputado, senador, a Mesa respec-tiva ou qualquer Partido Politico poderia provocar 0 processo visando a perda demandato que, entao, passaria a ser decidida pela maioria simples dos membros darespectiva Casa Congressual, nao mais por dois ter<;:os, e ja nao mais prevendo aConstitui<;:ao voto secreto.

o procedimento incompativel com 0 decoro parlamentar, conforme pre-visto no inciso II e § 1.° do artigo 55 da Constitui<;:ao Federal de 1988, diz respeitoao abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a

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percep<;ao de vantagens indevidas, alem de outros tipos descritos em regimen-to interno, sendo tais preceptivos aplicados aos deputados estaduais e distritais(art. 27 e 32 da CF). 0 parlamentar que praticar ato indecoroso ao prestigio domandato ou a dignidade do Parlamento podera perder 0 mandato. Legitimadospara oferecer representa<;ao visando a perda de mandato estao a Mesa ou partidopolitico representado no Congresso Nacional. Caso haja provoca<;ao, garantida aampla defesa no processo, 0 plenario da Camara dos Deputados ou do SenadoFederal decidira, respectivamente, sobre a perda do mandato de membro seu,mediante vota<;ao de projeto de resolu<;ao assim propos to, no ambito do Senado,ou no ambito da Camara dos Deputados, da vota<;ao de parecer da Comissao deEtica e Decoro Parlamentar .

A vota<;ao sera por escrutinio secreta e quorum gualificado de maioriaabsoluta para aprovar a perda do mandato. Nao atingida maioria absoluta paraaprova<;ao da propositura (ou parecer, na Camara dos Deputados), sera ela con-siderada rejeitada, mantendo-se 0 parlamentar no mandato, pois ((a simples maioriaimporta absolvifao". Esse 0 ensinamento de Aurelino Leal em comentario a-primeiraConstitui<;ao republicana e tam bern adotado pelo entao presidente do SupremoTribunal Federal, Ministro Sidney Sanches, como hip6tese de absolvi<;ap do Presi-dente da Republica Fernando Collor em processo por crime de responsabilidade,que exigia e exige, tambem, quorum gualificado para condena<;ao a perda do cargo(art. 52, paragrafo unicO).4

3. A etica na politicaMaguiavel preconizou a autonomia da politica em rela<;ao a moral. No

famoso Capitulo XVIII de 0principe, afirma:

Todos reconhecem 0 quanto e louv:lvel que urn principe mantenha a pala-vra empenhada e viva com integridade e nao com ast:Ucia. Enttetanto, porexperiencia, ve-se, em nossos tempos, que fizeram grandes coisas ospriltcipesque tiveram em potlca coltta a pa!avra dada e souberam, com ast:Ucia, rever amente dos homens, superando, enfim, aqueles que se pautaram pela le-aldade5

o que se leva em conta na a<;aopolitica maquiavelica sao as grandes coisas,feitas por agueles que tiveram em pouca monta os prindpios morais, a palavraempenhada em favor do justa para a comunidade, para 0 bem comum.

Enfrentando 0 mesmo tema, Max Weber faz referencia a duas esferas daetica na politica: a etica da convic<;ao e a etica da responsabilidade. Aquela per-tence ao dominio da vida privada, em que prevalecem o_svalores morais da socie-dade; nesta, deve preponderar 0 interesse coletivo dos que decidem imperativa ecoercitivamente em nome do Estado.

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A consciencia de influir sobre outros seres humanos, 0 sentimento de par-ticipar do poder e, sobretudo, a consciencia de figurar entre os que detemnas maos urn elemento importante da historia que se constroi podem ele-var 0 politico pro fissional, mesmo 0 que so ocupa modesta posiC;ao, acimada banalidade da vida cotidiana. Coloca-se, parbu, a esse proposito, a se-guinte pergunta: quais sao as qualidades que the permitem esperar situar-seit altura do poder que exerce (por pequeno que seja) e, conseqiientemente,it altura da responsabilidade que esse poder the impoe? Essa indagaC;ao nosconduz a esfera dos problemas eticos. E, com efeito, dentro desse planode ideias que se coloca a questao: que homem e preciso ser para adquirir 0

direito de introduzir os dedos entre os raios da roda da Historia?6

o sentimento de responsabilidade hayed de guiar 0 politico, distancian-do-o da vaidade do poder. Em sua obra Ciencia epolltica: dt/as voca[oes,Max Weberanalisa assim 0 senso de responsabilidade:

A vaidade e urn trac;o comum e, talvez, nao haja pessoa alguma que delaesteja inteiramente isenta. Nos meios cientificos e universitarios, ela chegaa constituir-se numa especie de molestia pro fissional. Contudo, quandose manifesta no cientista, por mais antipatia que provoque, mostra-se re-lativamente inofensiva, no sentido de que, via de regra, nao the perturbaa atividade cientifica. Coisa inteiramente diversa ocorre, quando se tratado politico. 0 desejo do poder e algo que 0 move inevitavelmente. "0instinto de poder" - como habitualmente se diz - e, com efeito, uma desuas qualidades normais. 0 pecado contra 0 Espirito Santo de sua voca-C;ao consiste num desejo de poder, que, sem qualquer objetivo, em vezde se colocar exclusivamente ao servic;o de uma "causa", nao conseguepassar de pretexto de exaltac;ao pessoal. Em verdade e em ultima analise,existem apenas duas especies de pecado mortal em politica: nao defendercausa alguma e nao ter sentimento de responsabilidade - duas coisas que,repetidamente, embora nao necessariamente, sao identicas. A vaidade ou,em outras palavras, a necessidade de se colocar pessoalmente, da maneiraa mais clara possivel, em primeiro plano, induz freqiientemente 0 homempolitico a tentac;ao de cometer urn ou outro desses pecados ou os dois si-multaneamente. 0 demagogo e obrigado a contar com 0 "efeito que faz"- razao por que sempre corre 0 perigo de desempenhar 0 papel de urnhistriao ou de assumir, com demasiada leviandade, a responsabilidade pe-las conseqiiencias de seus atos, pois que esta preocupado continuamentecom a impressao que pode causar sobre os outros. De uma parte, a recusade se colocar a servic;o de uma causa 0 conduz a buscar a aparencia e 0

brilho do poder, em vez do poder real; de outra parte, a ausencia do sensode responsabilidade 0 leva a so gozar do poder pelo poder, sem deixar-seanimar par qualquer proposito positivo.7

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"Nao posso agir de outro modo; detenho-me aqui." Esta a atitude espera-da de urn homem publico em determinadas circunstancias, diz Max Weber, paraconduir: "Cada urn de nos, que nao tenha ainda a alma completamente morta,podera vir a encontrar-se em tal situa<;:ao.Vemos assirn que a etica da convic<;:aoea etica da responsabilidade nao se contrapoem, mas se completam e, em conjun-to, formam 0 homem autentico, isto e, urn homem que pode aspirar a voca<;:aopoli tica". 8

Do parlamentar, igualmente, espera-se uma conduta etica, em ordem a ga-rantir nao so a sua dignidade, mas 0 respeito, 0 prestigio e a dignidade da propriainstitui<;:ao parlamentar.

4. 0 fundamento do decoro parlamentaro procedimento incompativel com 0 decoro parlamentar, con forme pre-

visto no § 1.0 do artigo 55 da Constitui<;:ao Federal, diz respeito ao abuso dasprerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percep<;:ao devantagens indevidas,9 albn de outros tipos descritos em regimento interno.

Para Manoel Gon<;:alves Ferreira Filho, "entende-se por atentatorio ao de-cora parlamentar a conduta que fira os padroes elevados da moralidade, neces-sarios ao prestigio do mandato, a dignidade do Parlamento. Assirn, nao e precisoque 0 ato configure ilicito penal, basta que macule 0 respeito exigido por urn bonuspaterfamilias, para dar ensejo a perda do mandato".l0

Miguel Reale esdarece 0 significado da palavra decoroque, "consoante suaraiz latina, significa conveniencia, tanto em rela<;:aoa si (no que toca ao com-portamento proprio) como em rela<;:aoaos outros; equivale, pois, a ter e mantercorre<;:ao, respeito e dignidade na forma dos atos, de conformidade e a altura deseu 'statul e de suas circunstancias, 0 que implica uma linha de adequa<;:ao e dehonestidade".

Referentemente a falta de decoro parlamentar, 0 jurista aponta como ful-cra a "falta de decencia no comportamento pessoal, capaz de desmerecer a Casados representantes", bern como a "falta de respeito a dignidade do Poder Legis-lativo, de modo a exp6-10 a criticas infundadas, injustas e irremediaveis, de formainconveniente".!l 0 filologo Aurelio Buarque de Holanda Ferreira assim define apalavra: "decoro (6). [Do lat. 'decorll'.]S. m. Corre<;:ao moral; compostura; decen-cia. 2. Dignidade, nobreza, honradez, brio, pundonor. 3. Conformidade do estilocom 0 assunto".12 E Andyara I<J.opstock Sproesser, referindo-se ao conceito dedecoro parlamentar, fundadamente acentua que e fluido, carente ainda de nitidez,mas a of ens a ao decora parlamentar pode resultar "da falta de modera<;:ao, decomedimento, de reserva, de veracidade, de moralidade, enfim, e ate de inconti-nencia verbal".!} Nesse diapasao, Jose Afonso da Silva acentua que "faltar com averdade em questoes atinentes ao exercicio da fun<;:aoparlamentar e certamenteuma conduta incompativel com 0 decoro parlamentar, porque 0 Parlamento euma institui<;:ao de representa<;:ao popular que redama conduta irrepreensivel deseus metnbros".!4

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Nao se coaduna com a sistematica constitucional adotada para a materiaqualquer interpreta<;ao tendente a limitar a viola<;ao do decoro parlamentar tao-somente aos comportamentos previstos nas hip6teses dos incisos IV, V e Vldo artigo 55 da Constitui<;ao Federal, respectivamente, suspensao dos direitospoliticos, impugna<;ao do mandato pela Justi<;a Eleitoral e condena<;ao criminal.Ou mesmo, incluir no ambito de abrangencia da falta de decoro parlamentar es-sas hip6teses de perda do mandato, confundindo-as. 0 Prof. Manoel Gon<;alvesFerreira Filho ja informava, em classica obra,ls que,

[...j ao se cliscutirem as linhas gerais de urn estatuto dos partidos, chegou-se a clivulgar anteprojeto no qual se previa a cassac;ao do mandato do par-lamentar que desobedecesse it orientac;ao do partido nas questoes consi-deradas fechadas, de acordo com 0 estatuto e 0 programa dele, bern comose considerava ofens a ao decoro parlamentar, sancionada com a perda domandato, abandonar 0 representante 0 partido pelo qual se elegera.16

Observe-se que as hip6teses de perda de mandato sao postas pelo consti-tuinte como hip6teses especificas, em procedimentos pr6prios previstos em nor-ma constitucional (§§ 2.° e 3.° do art. 55 da CF).

5. Tipifica<;:ao regimental de condutas e atos indecorososOutros casos de falta de decoro poderao, por expressa autoriza<;ao consti-

tucional, ser tipificados nos Regimentos Internos das respectivas Casas Legislati-vas, Regimentos que, igualmente, vaG haurir sua fundamenta<;ao na Constitui<;ao(arts. 51, III, e 52, XII) e sao considerados como Lei dessas Casas (lei em senti domaterial).17 0 legislador regimental, no entanto, na tipifica<;ao de outros atos in-compativeis com 0 dec oro, pautar-se-a por pariimetros constitucionalmente pos-tas, como fundadamente salienta Derly Barreto e Silva Filho:

A tipificaC;aodos comportamentos indecorosos - cumpre advertir - naose opera de modo livre, casual ou subjetivo; nao segue 0 fluxo das paixoespoliticas; nao eo fruto das contendas entre facc;6es ideologicamente cliver-gentes; arienta-se por canones bern definidos, de grandeza constitucional,dentre os quais se citam: (a) art. 1.°, II e V - a Republica Federativa doBrasil constitui-se ern Estado Dernocnitico de Direito, tendo como fund a-mentos, entre outros, a cidadania e 0 pluralismo politico; (b) art. 5.° caput- todos sao iguais perante a lei, sem clistinC;aode qualquer natureza; (c) art.5.°, IV - eo livre a ma11.ifestac;aodo pensamento; (d) art. 17, caput- eo livre acriac;ao,fusao, incorporac;ao e extinC;aode partidos politicos, resguardados,alern da soberania nacional, 0 regime democratico, 0 pluripartidarismo eos direitos fundamentais da pessoa humana; (e) art. 53, caput - os deputa-dos e senadores sao invioliiveis, civil e pe11.almente,par quaisquer de suasopinioes, palavras e votoS.18

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o C6digo de Etica eDecoro Parlamentar do SenadoPode-se dizer que tre:s sao as categorias de atos incompativeis com 0

decoro parlamentar preceituadas no § 1.0 do artigo 55 da Constituis:ao Federal:a) 0 abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional; b)perceps:ao de vantagens indevidas; c) outros, definidos nos respectivos Regi-mentos Internos.

o Senado Federal foi a primeira Casa congressual a elaborar, em 1993,com natureza regimental, um C6digo de Etica e Decoro Parlamentar; nele defi-nindo outtos casos de procedimento incompativel com 0 decoro parlamentar. ACamara dos Deputados aprovou seu C6digo de Etica e Decoro Parlamentar emoutubro de 2001, bem depois de varias Assembleias LegislaJivas, como a de SaoPaulo, e. g., que promulgou seu c6digo em dezembro de 1994. As normas estabe-lecidas nos c6digos de etica complementam os respectivos regimentos internos edeles sao parte integrante.19

A Resolus:ao n.o 20, de 1993, do Senado, instituiu 0 C6digo de Etica e De-coro Parlamentar. 0 seu artigo 5.°, com supedaneo em preceptivo constitucionalpermissivo, disp6s:

Art. 5.° Consideram-se incompativeis com a etica e 0 decoro parlamentar:I - 0 abuso das prerrogativas constitucionais asseguradas aos membros doCongresso Nacional (Constituic;:aoFederal, art. 55, § 1.0);II - a percepc;:ao de vantagens indevidas (Constituic;:ao Federal, art. 55, §1.0), tais como doaroes, beneficios 011cortesias de empresas, grupos economicos ou allto-ridades ptiblicas, ressalvados brindes sem valor economico;III - a pratica de irregularidades graves no desempenbo do mandato 011de encargo.rdecorrentes.Paragrafo unico. Inc!uem-se entre as irreglilaridades graves, para fins deste artigo:I - a atribuifao de dotarao orramentaria, sob a forma de sllbvenfoes sociais, allxilios011qua/quer olltra rubnca, a entidades Ott instituifoes das quais participe 0 S enador,se1l conjuge, c01JlpanbeiraOtt parente, de tl1JlOtt de 01ltro, ati 0 terceiro grat!, bem comopessoa juridica direta otl indiretamente por eles controlada, 011ainda, que aplique osrecurso.rrecebidos em atil)idades qlle nao correspondam rigorosamente as suas finalida-des estatutarias;II - a criafao Ott atttorizafao de encargos em termos qtte, pelo sell va/or 011pe/as caracte-risticas da empresa ou entidade beneftciada ou contratada, pos.ram rest/Itar em aplicaraoindevida de reCtirsosptiblicos [grifo nosso J.

o C6digo de Etica eDecoro Parlamentar da Camara dos DeputadosA Camara dos Deputados, ao descrever procedimentos incompativeis

com 0 dec oro parlamentar e puniveis com a perda do mandato, alargou as ru-p6teses em relas:ao as j:i previstas no c6digo do Senado e diferenciou, em seudisciplinamento, os atos incompativeis com 0 dec oro, dos atos atentat6rios ao de-coro, relacionando, nestes, nove condutas. Trata-se, ai, de deveres morais que saoconvertidos em normas juridicas, revelando tendencia de se jurisdicizar padroes

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de moralidade para a vida politica. Uma vez convertidas as condutas morais emdeveres juridicos, a sua transgressao resulta em sanc;:ao tambem juridica. 0 parla-mentar subsume-se, en tao, pelos atos incompativeis com 0 decoro e pelos aten-tat6rios ao decoro, respectivamente, a sanc;:aodisciplinar de ordem constitucional- perda do mandato -, e as de ordem regimental: suspensao de prerrogativasregimentais, censura verbal ou escrita e advertencia.

Conforme a Resoluc;:ao n.o 25, de 10/10/2001, da Cil.mara dos Deputados,

[...] constituem procedillleJZtos incompativeis com 0 decOl-opar/amentar, pttnil)eis comaperda do mandato:I - abusar das prerrogativas constitucionais asseguradas aos membros doCongresso Nacional (Constit:uic;:aoFederal, art. 55, § 1.0);II - perceber, a qualquer titulo, em proveito proprio ou de outrem, noexercicio da atividade parlamentar, vantagens indevidas (Constit:uic;:aoFe-deral, art. 55, § 1.°);III - ce/ebraracordoque ten/Japor objetoaposse do slp/mte, condiaonando-aa contraprestaraofinaflceira ou Iipratica de atos cOlltratiosaos de/JeresfticosOttre;jmentais dos deputados;IV - jraudat; por qua/quer meio oujorma, 0 regular andaJ1JeI7todos trabal/JoJ /egzs/a-tivos para alterar 0 rem/tado de de/iberarao;V - omitir intenciona/mente in/om/arao re/evante, 011, lIas llIeSlllaS cotzdiroe.r,prestarinjormarao fo!.ra nas declarafoes de qtle tmta 0 art. 18 [grifo 110SS0].

o artigo 18 relaciona as declarac;:6es obrigat6rias que devem ser entreguespelo parlamentar no inicio e no final de mandato e, no exercicio do mandato, asdeclarac;:6es de interesse quando da apreciac;:ao de alguma materia que envolvadireta e especificamente seus interesses patrimoniais.

Observe-se que tambem tipifica falta de decoro, prevista na Resoluc;:ao n.o16, de 2000, a omissao do deputado em reassumir 0 mandato no prazo de 15 dias,quando exonerado de cargo a que se refere 0 inciso I do art. 56 da CF.

E no artigo 5.° da Resoluc;:ao n.o 25, de 10/10/2001, a Camara dos Depu-tados tipificou as condutas que "atentam contra 0 decoro parlamentar", puniveisna forma do C6digo de Etica e Decoro Parlamentar, nao com a perda do manda-to, mas com suspensao de prerrogativas regimentais, censura verbal ou escrita eadvertencia. Constituem condutas atentatdrias ao decoro:

I -petturbar a ordem da.r sessoes da Cdmara 011 das rellt/ioes de comissao;II-praticar atos que ilgrin/am as regras de boa condltla nas dependencias da Casa;III - praticar ojemas ftsicas Ott morais lZas dependenczas da Cdmara Ott desacata/;POl' atos ou palavras, outro par/amentar, a NIesa ou COIIltSSaO,OliOS respectivos Pre-sidente.r;IV - IISar os poderes e prerrogatil)aS do cargo para (ollStranger Ott aliczar JervidOl;colega 011 qua/quer pessoa sobre a qua/ exelfa ascend§lIcia /Jiercirquica, COllI0 filii deobter qua/quer especie deja1JOrecillle!Zto;

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V - revelar contelido de debates 011 deliberaroes que a Camara Ott comissao hcgCllIlreso/vido devam ficar secretos;VI - revelar informaroes e doc1lmentos oficiais de cardtn' reservado, de que tenha tidoconhecimento na forma regimenta!,'VII - 1Isar verbas degabil1Bte em desacordo com osprillcipios fixados tlO caput do art.37 da Constittlzjao Federa!,'VIII - relatar matina Sltbmetida a apreciarao da Ccimara, de interesse especifico depessoa fisica oujutidica que tenha contribuido para 0 filZanciametzto de sua campallhaeieitora!,'IX - fraudar, por qua/quer 17leioOtt forma, 0 registro de presen[a cis sessoes, 011 asretllZioesde comissao.Paragrafo urrico. As condutas puniveis neste artigo s6 serao objeto deapreciar;::iomecliante provas [grifo nosso J.

6. Pode 0 legislador regimental tipificar como procedimento inc om-pativel com 0 decoro a desvincula<;ao do parlamentar do partido pelo qualfora eleito?

Muito embora ja tenha sido objeto de delibera<;:ao do constituinte origina-rio e do revisional, que a rejeitaram, e de se indagar se a infidelidade partidaria po-deria figurar como hip6tese de perda do mandato parlamentar. Pode 0 legisladorregimental tipificar como procedimento incompativel com 0 dec oro a desvincula-<;:aodo parlamentar do partido pelo qual fora eleito? Acaso nao estaria 0 legisladorregimental, se assim disciplinasse a materia, fundamentando-se objetivamente empreceito que dimana da pr6pria Constitui<;:ao (art. 17, § 1.0) e que acolhe, indu-bitavelmente, 0 canon da fidelidade partidaria? Preceito, alias, que alicer<;:ou deli-bera<;:ao dele pr6prio, como legislador ordinario ao dispor sobre funcionamentoparlamentar do partido politico (art. 18, IV, da CF), quando determinou a perdaautomatica da fun<;:ao ou cargo, que 0 parlamentar exerce em virtude da propor-cionalidade partidaria na respectiva Casa Legislativa, caso abandone 0 partido sobcuja legend a tenha se elegido (art. 26 da Lei Federal n.O 9.096, de 19/9/1995).20

Ja erigida, pois, a postulado de grandeza constitucional, a fidelidade par-tidaria poderia, mediante norma regimental clisciplinadora, conduzir a san<;:aoda perda do mandato para os parlamentares infieis, excepcionando-se quando 0

abandono se destinasse a funda<;:ao de nova agremia<;:ao. Por esse clisciplinamento,os pr6prios parlamentares decidiriam sobre a perda do mandato por procedimen-to incompativel com 0 decoro parlamentar (art. 55, § 2.°, da CF), assim entencli-do, tambem, 0 decorrente de mudan<;:a do partido pelo qual originariamente foraeleito 0 parlamentar.

Ou essa tipifica<;:ao colicliria com nuclear clispositivo constitucional con-formador do mandato legislativo, que 0 pressupoe livre (sujeito apenas a pr6priaconsciencia do parlamentar), nao imperativo (insubmisso a orienta<;:oes e determi-na<;:oes partidarias): "os deputados e senadores sao inviolaveis, civil e penalmente,por quaisquer de suas opinioes, palavras e votos" (art. 53, caput)?

Por certo nao se estaria a tratar de intema corpons, mas de questao fun-

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damental para 0 Estado Democratico de Direito Brasileiro. Se questionada suaconstitucionalidade, ao Supremo Tribunal Federal competiria conhecer des sa leiem sentido material, emanada por Resolw;:ao da respectiva Casa Legislativa e,como garante da Lei Fundamental, decidir sobre a consonancia da norma regi-mental com os ditames constitucionais.

Recentemente 0 Supremo Tribunal Federal decidiu que a infidelidade par-tidaria seria causa para perda do mandato do parlamentar eleito por voto pro-porriona! (MS 26602jDF, reI. Min. Eros Grau, 3 e 4.10.2007. MS 26603jDF, reI.Min. Celso de Mello, 3 e 4.10.2007. MS 26604jDF, reI. Min. Carmen Lucia,3 e 4.10.2007),21 outorgando-se a Justi<;a Eleitoral competencia para declarar avac:'incia do mandato do trans fuga. A Justi<;a Eleitoral comunica, entao, a Mesada respectiva Casa Legislativa (Camara dos Deputados, Assembleias Legislativas,Ciimara Legislativa e Camaras dos Vereadores) e esta pro cede a consequente dec!a-rafao da extinfao do mandato do parlamentar infiel (art. 55, V, § 3.°, da CF).

Tern sentido a indaga<;ao epigrafada. E que, se a infidelidade partidariafor erigida por norma regimental, como hip6tese de procedimento incompativelcom 0 dec oro parlamentar, nao se estara diante de urn caso de mera declara<;aode extin<;ao do mandato - a ser proferido pela Mesa da Casa Legislativa -,mas se tratara de hip6tese de cassafao do mandato e para cuja decisao ha previsaoconstitucional de Reserva de Plenario, exigindo-se maioria absoluta de votos dosmembros da Cas a Legislativa, em escrutinio secreto (art. 55, II, §§ 1.0 e 2.°, c.c.art. 27, § 1.0, art. 32, § 3.° e 29, IX, todos da CF). Nao se atingindo esse quorum,inexistira puni<;ao.

7. A cassas:ao de parlamentar afastado para 0 exercicio de cargo notavelFrise-se, antes de mais nada, que as hip6teses de afastamento de parla-

men tar para exercer cargos no Poder Executivo nao se coadunam com 0 sistemapresidencialista. No Brasil, 0 parlamentar nao perde 0 mandato se se afastar paraexercer os cargos de Ministro de Estado, de Governador de Territ6rio, de Secre-tario de Estado, do Distrito Federal, de Territ6rio, de Prefeitura de Capital, ou dechefe de missao diplomatica temporaria, assim previsto no inciso I do artigo 56da Constitui<;ao Federal.

A regra da inacumulabilidade de cargos, insita do principio da separa<;aode poderes e qualificadora do sistema presidencialista de governo, sofreu urn esgar-<;amento na hist6ria constitucional brasileira, ganhando conteudo flexivel, maximena atual Constitui<;ao. Anna Candida da Cunha Ferraz posiciona-se, fundadamente,contra a atenua<;ao da regra-parametro da inacumulabilidade de cargos:

nao se justifica a excec;ao, num sistema presidencialista de governo. Real-mente, onde existem tres poderes separados e limitados no seu exercicio,todas as priticas politic as devem prestigiar a regra da independencia, eevitar a confusao de poderes, que pode se manifestar de virios modos,

Revista da PrOCtirad011aGera! do Mtl11icipio de Salltos - 2007 95

inclusive pelo exercicio de cargo executivo por integrantes do Poder Legis-lativo. Por outro lado, nos sistemas presidencialistas, a missilo do deputadoou senador e bern definida: exercer 0 poder legislativo e fiscalizar a a<;aogovernamental do executivo. 0 exercicio de cargos executivos, de alto es-caEo, por parlamentares, ludibria a vontade popular e e porta aberta paracomposi<;6es de interesse puramente pessoal, deixado completamente it

margem 0 interesse publico.22

Muito embora afastados do exercicio do mandato, 0 senador e 0 depu-tado continuam sendo parlamentares. 0 Supremo Tribunal Federal revogara a SU-mula 4: "Nao perde a imunidade parlamentar 0 congressista nomeado ministro deEstado", parecendo reconhecer que 0 Congresso Nacional perderia tambem, emtermos de decoro, 0 poder disciplinar sobre 0 membro afastado. Mas assim naoentendeu a Egregia Corte, como se depreende de sua recente decisao (19/10/05),no MS-25579-0/DF:23 "[ ... ] 0 parlamentar, investido temporaria e precariamenteno cargo de Ministro de Estado, por nao ter perdido a condi<;:ao de parlamentar,sujeita-se a processo disciplinar perante sua respectiva Casa Legislativa". E que, nalogica conclusao da milioria dos membros do STF, e referida em alentado estudode Eduardo Fortunato Bim:

[... J 0 Parlamento poderia ter a sua respeitabilidade maculada pelo membralicenciado ou afastado. 0 fundamento do poder punitivo por atos incompa-tiveis com 0 decoro parlament,'lr esta na macula<;ao que 0 comportamentodo parlamentar causa ou pode causar a dignidade da institui<;ao parlamentar.Pouco importa se 0 parlament,'lr esta ou nao exercendo 0 mandato, estandoafastado para assumir algum cargo executivo, em licen<;a-saude ou para tra-tar de interesse particular. A dignidade do parlamento pode ser maculada dequalquer maneira enquanto 0 parlamentar for urn de seus membras, aindaque esteja afastado ou licenciado (CF, art. 56). Lapidares as palavras de CarlaTeixeira (1996, p. 113):"Na identidade parlamentar, 0 anonimato inexiste, seja enquanto ideal ou pei-tica, pois a valoriza<;ao do sujeito se da a partir do seu pertencimento ao corpode parlamentares; a pretensao/reconhecimento de urna imagem (prestigio ec1ignidade) e fundamental no desempenho de sua fun<;ao; a condi<;ao de de-putado federal integra todas as demais inser<;6es sociais do sujeito [...J Pois eimprescinclivel it honra/ decora parlamentar que 0 sujeito tenha urna condutadigna em todas as circunstancias da vida cotidiana: nas obriga<;6es como pai,marido, filho, empresario/trabalhador, contribuinte e, por fun, representantepolitico. Nao e possivel postular meia honra - em apenas urna esfera social-, pois a honra rejeita a fragmenta<;ao do sujeito; a honra e sempre pessoal"24

E Eduardo Fortunato Bim conclui:

96 Revista da Procuradoria Gera/ do lVIunicipio de Santos - 2007

Admitir que 0 afastamento para assumir func;6es executivas exime 0 par-lam en tar de se comportar com decoro seria negar a propria condi<;:aode parlamentar, fato inocorrrente, uma vez que a ConstituiC;ao fala emafastamento e nao em renuncia do mandato ou aposentadoria compul-soria. 0 argumento do STF lao revogar a Sumula n. 4] e claro: se osatos nao foram praticados no exercicio do mandato (que ainda existe),entao nao autorizam a imunidade parlamentar constitucional, que so ser-ve para quem esta exercendo as func;6es de parlamentar. Quem esta noExecutivo nao exerce as func;6es de parlamentar, mas perde 0 mandato,podendo ferir 0 decoro do parlamento, uma vez que ainda esta vincula-do ao parlamento. Nao hit que se confundir a imunidade com 0 poderdisciplinar do parlament025

8. 0 principio da contemporaneidade da pratica dos atos indecoro-sos com a legislatura

o Supremo Tribunal Federal, no MS n.o 23.388,26 decidiu que, para finsde cassa<;ao de mandato, nao existe 0 principio da contemporaneidade dos atosindecorosos com a legislatura em que 0 parlamentar exerce 0 seu mandato. 0Ministro Celso de Mello, no MS n.o 24.458,27 ao decidir sobre a me sma questao,no caso do deputado federaF8 que renunciaria, no lapso de 41 dias, ao mandatoque estava por se findar e ao que se iniciaria, firmou entendimento de que os atosindecorosos praticados em legislatura anterior podem ser punidos em legislaturasubseqiiente. Salientou 0 Min. Celso de Mello, no MS n.o 25.579/DF, que ha

[...] possibilidade juridico-constitucional de qualquer das Casas do Con-gresso Nacional adorar medidas destinadas a reprimir, com a cassaC;ao domandato de seus pr6prios integrantes, fatos atentatOrioJ d dignidade do ojJciolegislativo e lesivos ao decoropariamelttm; mesmo que oconidos 110 CIIrsode anteriorlegis/atllra, desde que, Jd eIItao, 0 il/Fator ostentasse a condirao de membro do Par-lamento. E que a Carta Politic a nao exige que haja necessaria relaC;ao decontemporaneidade entre 0 fato tipico e a legislatura sob cujo dominiotemporal teria ocorrido 0 even to motivador da responsabilizaC;ao poli-rica do congressista par falta de decoro parlamentar, sendo inaplicavel,por isso mesmo, a tal situac;ao, 0 principio da unidade de legislatura (MS23.388/DF, ReI. 11in. Neri da Silveira; MS 24.458/DF, ReI. 11in. Celso de

Mello, DJU de 12/3/2003) [grifo nosso].

No caso, 0 parlamentar viria a renunciar com 0 velado proposito de fugirde san<;oes politico-disciplinares iminentes que the seriam impostas pela Camarados Deputados por atos indecorosos praticados durante a legislatura que estavase findando, 0 que mereceu do jornal 0 Estado de S. PaHlo editorial intitulado"Escarnio em dose dupla", asseverando que "a remincia de ma-fe pode e deveperfeitamente bern ser considerada confissao de culpa".29

Revista da Procuradoria Geral doMunidpio de Santos - 2007 97

9. Controle judicial do processo de cassac;:ao - political question?Os processos visando a perda do mandato parlamentar e protegidos cons-

titucionalmente pelo principio da Reserva de Plenario (art. 55, § 2.°) - infringenciaas incompatibilidades (art. 54 e art. 55, I), por procedimento incompativel como decoro parlamentar (art. 55, II, § 1.°) e decorrente de condena<;ao criminal emsenten<;a transitada em julgado (art. 55, VI) - regem-se pelas nonnas internas daCasa Legislativa/o nao se confundindo com processo administrativo nem judicial.E politico 0 processo.31

Observe-se que, para tais casos, a delibera<;ao do Plenario sobre a perdado mandato dar-se-a por escrutinio secreta (art. 55, § 2.°), pois efetivamente paraesse ato de julgamento final ha comando no Texto Maior prescrevendo que a vo-ta<;ao nao se de ostensiva, mas sigilosamente. As demais decis6es interlocutoriastomadas no processo politico-disciplinar de perda de mandato se aplica a regrageral de delibera<;ao inscrita no artigo 47 da Constitui<;ao Federal: vota<;ao publi-ca, maioria simples, voto aberto, pois somente sera secreta 0 escrutinio quandoconstitucionalmente expresso.

No caso de condena<;ao criminal (art. 55, VI), evidente que 0 processojudicial ja se findou, houve julgamento pelo Poder Judiciario. Todavia, 0 PoderLegislativo fara novo julgamento, desta feita politico. Decidira se, em dec orren ciade condena<;ao criminal, 0 parlamentar sofrera tam bern uma san<;ao politica con-substanciada em perda definitiva do mandato.

Nos processos visando a perda do mandato parlamentar, a Constitui<;aoFederal assegura expressamente (art. 55, §§ 2.° e 3.°), em todos as hipoteses de per-da antecipada do mandato, 0 direito a ampla defesa, bern como a tutela jurisdicio-nal do Estado jamais sera afastada se houver lesao ou amea<;a de direito individualnos processos de extin<;ao ou cassa<;ao de mandato (CF, art. 5.°, XXXV).

o mandato parlamentar e bern juridico-politico de grandeza constitu-cional; seu exercicio e sua manuten<;ao, aletn de constituirem direito subjetivodo parlamentar, inserem-se igualmente como direito fundamental do cidadao arepresenta<;ao politica, ex vi do principio basilar da Democracia representativainsculpido no primaz artigo da Lei Fundamental: "[ ...] todo poder emana dopovo, que 0 exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos ter-mos desta Constitui<;ao", nao se admitindo, em momenta algum, 0 afastamentodo parlamentar, exceto quando ele mesmo solicita e the e concedida licen<;a (art.56, II, da CF). Havendo contra 0 parlamentar representa<;ao visando a perda domandato, nele permanecera e Jomente deixora de exerce-Io depois de observado 0

devido processo legal e seus consectarios, direito a ampla defesa e ao contra-ditorio, postos como garantia constitucional a todos os "acusados em geral"e a ele tambern (art. 5.0, LV). Mais: so deixara de manter e exercer 0 mandatose for enquadrado em alguma das hipoteses de perda do mandato constitucio-nalmente previstas (arts. 55 e 56) ese, no processo, a final, assim for decididosoberanamente pelo Plenario (art. 55, I, II e VI), ou se 0 mandato for declaradoextinto pela Mesa (art. 55, III a V).

98 Revista da ProCliradoria Gera! do Municipio de Santos - 2007

Por ampla defesa, de acordo com Alexandre de Moraes, entende-se:

o asseguramento que e dado ao reu de concli<;6es que the possibilitemtrazer para 0 processo todos os elementos tendentes a esclarecer a verdadeou mesmo de calar-se, se entender necessario, enquanto que 0 contracli-torio e a propria exterioriza<;ao da ampla defesa, impondo a condu<;aoclialetica do processo (par conditio), pois a todo ato produzido cabera igualclireito da outra parte de opor-se-lhe ou de dar-Ihe a versao que the con-venha, ou, ainda, de fornecer uma interpreta<;ao juridica cliversa daquelafeita pelo autor.32

Dai falar-se em processo "juclicialiforme" para perda do mandato parla-men tar, pois, apesar de tratar-se de julgamento politico, as normas regimentais quesistematizam 0 processo deverao garantir ao mandatario 0 respeito ao principiodo devido processo legal, 0 direito ao contradit6rio e a ampla defesa.33 Porquanto,como se sabe, quem quer os fins, pressup6e os meios. Ao conferir clireitos semespecificar os meios, a Constitui<;ao pressup6e os instrumentos necessarios e ade-quados ao seu pIe no exercicio que, no caso, sao as normas juriclicas de naturezaformal previstas no Regimento Interno da respectiva Casa Legislativa.34

Mas 0 clireito a ampla defesa nao e irrestrito; sua amplitude circunscreve-se aos limites do conteudo do pr6prio direito especificamente tutelado. A limita-<;ao do clireito a ampla defesa e irnanente ao caso concreto referido.

Quando a Constitui<;ao Federal as segura, aos acusados em geral, 0 con-traclit6rio e a ampla defesa, delimita a ampla defesa "com os meios e recursos aela inerentes" (art. 5.0, LV, da CF). Destarte, no processo de perda do mandatode deputado federal por proceclimento incompativel com 0 decoro parlamentar,os meios e os recurs os inerentes, aplic:iveis a ampla defesa, sao os previstos noRegimento Interno da Camara dos Deputados e no C6cligo de Etica e DecoroParlamentar, cliploma este tambem de natureza regirnentaJ.35 A inexistencia delesvicia 0 processo, nulificando-o.

o Ministro Celso de Mello enfatiza que a norma inscrita no art. 55, § 2.0,da Constitui<;ao Federal, "somente imp6e a observancia da garantia da plenitudede defesa, quando insta14rado 0processo de decreta[ao da perda de 17landato". Ressalta, ain-da, que a garantia constitucional da

[...] plenitude de defesa - que comp6e 0 estatuto constitucional dos mem-bros do Congresso Nacional- somente revelar-se-a invocavel, se e quandooconer a instaura<;ao do processo de decreta<;ao de perda de mandato le-gislativo, por suposta pratica de atos configuradores de gravissimo desvioetico-juriclico (CF, art. 55, I, II e VI) em que tenham inciclido DeputadosFederais ou Senadores da Republica. E que nenhuma san<;aojuriclica, soba egide do modelo institucional vigente em nos so Pais, tera legitirnidade

Revista da Proctiradoria Cera! do Municipio de Santos - 2001 99

constitucional, se 0 orgao estatal, investido do poder de imp6-la, nao ob-servar, em carater necessario, 0 principio do contraclitorio e da plenitude

de defesa3G

o processo de perda de mandato pode envolver questoes intema corporis esuscetiveis de controle judicial. Como salienta 0 Ministro Celso Mello,

[...] a separa<;ao de poderes - consideradas as circunstancias historicas quejustificaram a sua concep<;ao no plano da teo ria constitucional- nao po deser jamais invocada como principio destinado a frustrar a resistencia juriclicaa qualquer ensaio de opressao estatal ou a inviabilizar a oposic;:ao a qualquertentativa de comprometer, sem justa causa, 0 exercicio do direito de protes-to contra abusos que possam ser cometidos pelas institui<;6es do Estado [...]E por essa razao que a jmisprudencia constitucional do Supremo TribunalFederal jamais tolerou que a invoca<;ao da natureza illterna corporis do atoemanado das Casas legislativas pudesse constituir urn ilegitimo manto prote-

tor de comportamentos abusivos e arbirrarios do Poder Legislativo.37

Compete ao Judiciatio considerar tao-somente 0 aspecto formal do processo de cas-sarao: observancia do devido processo legal, a aplica<;:ao dos principios consti-tucionais da ampla defesa e do contradit6rio, impedido que esta de valorar ouapontar acerto em decisao de Casa Legislativa que decide pela perda de mandatode padamentar, por tratar-se de decisao politica, sendo defeso, pois, ao Judiciario,apreciar se a grada<;:aoda medida disciplinar foi correta.38

No en tan to, ha decisao judicial perscrutando a grada<;:ao da medidadisciplinar:

Embora nao possa 0 Poder Jucliciario exarrunar os motivos politicos dacassac;:ao de mandato, e-lhe possivel avaliar incidentemente a rela<;ao deproporcionalidade entre a suposta falta de decoro e a sanc;:ao aplicada. Apena de cassac;:ao de mandato eletivo deve ser proporcional ao ato pratica-do pelo destinatario desta sanc;:ao. Ao deputado que, ao reagir contra atoque impeclia sua entrada na Assembleia, ultrapassou os limites da urbani-dade, nao e licito aplicar-se a pena maxima traduzida em perda do manda-to. Do contrario, quebra-se a proporcionalidade, ofendendo-se 0 "devido

processo legal substancial".39

Tito Costa advoga 0 necessario exame, pelo Judiciario, dos motivos da cas-sa<;:ao,com 0 escopo de identificar, notadamente nos casos de persegui<;:ao politicaa vereador, a existencia, ou nao, dejusta cat/sa para a cassafao.40

No que respeita ao delineamento feito pela Camara dos Deputados deatos tidos como incompativeis com 0 decoro padamentar, tem sido entendimentodo Supremo Tribunal Federal4! que nao cabe a ele reexaminar 0 enquadramento,

100 Revista da Proctlradoria Gera! do Municipio de 5 alztos - 2007

sob alegada atipicidade do ato incompativel. 0 mirustro Cezar Peluso, no RE382.344/SP (agravo regimental pendente), confirma decisao do STJ:

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANC;:A. DEPUTADO ESTA-DUAL. PERDA DO MANDATO. MERITO. ATO INTERNA COR-PORIS. REPRESENTAc;:AO. VALIDADE. No tocante ao aspecto me-ritorio da penalidade aplicada, a valorac;:aoe ao acerto da decisao daquelaCasa Legislativa, se efetivamente 0 recorrente e autor de procedimentoscontrarios a Etica e ao Decoro Parlamentar, na gradac;:ao suficiente paraa medida disciplinar adotada, tenho que esta questao e de natureza uni-camente politica, interna corporis, sendo vedado ao Judiciario apreciaro recurso em tal direc;:ao. Resta, tao-somente, a esta Corte considerar 0

aspecto formal do processo de cassac;:ao,com a aplicac;:aodos principiosconstitucionais da ampla defesa, contraditorio e devido processo legal.A representac;:ao instaurada pela Assembleia Legislativa do Estado com aindicac;:aode perda de mandato nao precisa, obrigatoriamente, obedeceraos pariimetros do art. 41 do CPP, ou mesmo 0 art. 161, da Lei 8112/90,devendo ater-se aos preceitos e regramentos insculpidos no diploma legalespecifico da Assembleia Legislativa, in casu, a Resoluc;:aon. 766, de 16 dedezembro de 1994.

Enfim, existente 0 fato, devidamente tipificado em observi'mcia a previ-sao constitucional e respeitados, na sua tipifica<;ao, principios postos pela propriaConstitui<;ao; se tido como indecoroso pelos legitimados para oferecer a repre-senta<;ao e se praticado pelo representado, somente os ditames da conscienciaguiarao 0 voto dos lidimos julgadores padamentares do seu par; voto secreto,vedado a sociedade conhecimento do seu conteudo.

10. Conclusaoo procedimento incompativel com 0 decoro parlamentar, alem de tisnar a

dignidade pessoal do proprio mandatario popular, projeta-se contra 0 Parlamen-to, vulnerando 0 respeito, 0 prestigio, a honra e a integridade politico-institucio-nal que se tem em perspectiva do proprio Poder Legislativo, como espelho dasoberarua do povo que representa.

A retidao da conduta padamentar, etica, sem desvios, e a transparencia docomportamento dos padamentares no exercicio do munus publico deveriam trans-formar-se em imperativo do mandato livremente exercido, eis que, uma vez elei-tos, nao tet'll de enfrentar nenhuma norma legal coercitiva, mas tao-somente etica,a impor-lhes limites ou parametros para sua atua<;ao politica. A esse respeito, 0

Prof. Manoel Gon<;alves Ferreira Filho afirma que 0 modo de escolha dos par-lamentares "toma-os pOt/co freqiientadoJ pela ponderafaO epela cttltura, mas extremamentesensiveis d demagogia e d advoCCIciaem caUJaprdpria'~ adttzindo que, se mtre eles "os interesseJnao tem dificttldade em encontrar porta-vozes eloqiientes, 0 bem comtlm nem sempre os acha'~2(grifou-se).

Revista da Procuradoria Cera! do Municipio de Santos - 2007 101

Auspiciosamente constata-se que a questao etica acabou por repercutirtambem no ambito das preocupa<;:oes internas de algumas Casas Legislativas, con-duzindo-as a iniciativas que buscam alargar a jurisdiciza<;:ao da moralidade politi-ca, instrumentalizando-a em c6digos de Etica Parlamentar, porquanto 0 fortale-cimento e a credibilidade da institui<;:ao parlamentar pressupoem conduta de cadaum dos seus membros sob padroes eticos de responsabilidade para desempenhocondigno do mt/ntlS da representa<;:ao politica a eles conferida.

No entanto, a ado<;:ao de C6digos de Etica ainda nao se transformou emrastilho de p6lvora a vitalizar 0 funcionamento dos corpos legislativos de todos osentes federativos brasileiros.

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I FERREIRA FILHO, :Manoel GOflC';alves. Cllrso de direito constitllcional. 32. ed. Sao Paulo, Saraiva, 2006. p. 180.2 ''Art. 28 - 0 deputado, cujo procedimenro se tcrnar incompativel com a ordem au 0 decoro ciaAssembli:ia, ficar<i.sujeito a suspensao ou perda do cargo, proposta pelo ptesidenre e aprovada por tres quartos dos membros presen-ces. Em caso nenhum a opiniao doutrinaria do deputado podent determinar a imposit;:ao de qualguer dessas penas."Do anreprojeto cia Constiruic;:ao de 1934, elaborado pela comissao nomeada peIo Chefe do Governo Provis6rio,Comissao do Itamaraty: Carlos :ivlaximiliano, Relator-Geral; Conselho Nacional- IvIelo Franco e Jose America; Fa-milia, Educac;:ao, Ordem Econ6mica e Social- Jose Americo, Joao Mangabeira e Oliveira Vianna; Defesa Nacional,OrganizaC;ao das Forc;as Armadas e Policiais dos Estados - Goes Monteiro; Poder Judiciario - Arthur Ribeiro eAntonio Carlos; PoUrica Economica e Financeira - Antonio Carlos, Agenor de Roure e Oswaldo Aranha; Direitos eDeveres Fundamentals e Cidaclania - j\lIello Franco e Themistocles Cavalcanti.'Resolu,ao n.o 22, de 27/5/1949. Cf. Did!,o do COIIgre.rsoNacioll"!, edi,ao de 28/5/1949, p. l."LEAL, Aurelino. Teoria epnilica da COIlSti/lfifflO Federal brasi/eim. Rio de Janeiro, Briguiet, 1925. p. 476.5 MAQUlAVEL, Nicolau. 0 plillcipe. Tradu,ao de Maria Julia Goldwasser. 2. ed. Sao Paulo, Martins Fontes, 1996.p.83.6\VEBER, j\lIax. Cicllcia epolitico: duas vocac;oes. 2. eei. TraduC;ao de Leonidas I-iegenberg e Octany Silveira da !vIota.Sao Paulo, Cultrix, 1972. p. 105.7 \l(fEBER, Ci,"cia epolitica ... , cit., p. 107-108.'Ibid., p. 122.9.MARTINS, lves Gandra cia Silva. Deputado ou senaclor - percla do mandato - art. 55 e § 2.° da CF - breve opiniaolegal. In: RT, n.o 704, p. 267-269, jun. 1994.10FERREIRA FILHO, Manoel Gonc;alves. COfJIclltdrioJ d COllstilllifC10brasileira. 5. ed. Sao Paulo, Saraiva, 1984. p. 209.11REALE, :tvIiguel.Decoro parlamenrar e cassaC;aode mandato elerivo. In: Revis/a de Direi/o P,ib/ico, Sao Paulo, Revistados Tribunais, n.o 10, p. 88-89, out./dez. 1969.12FERREIRA, Au.relio Buarque de Holanda. Novo Didolldrio do UlIglla Portllgllesa. 2. ed. Rio de Janeiro, Nova Fron-tcira, 1986. p. 526.13SPROESSER, Andyara Klopstock. As ilJ/lfJlidades par/amen/ares 110 direilo cOII,ftilllciollal brasileiro. Sao Paulo, Faculcladede Diteito da USP - Fadusp, 2002. p. 97. Disserta,ao de mestrado.14 SILVA, Jose Afonso da. Renuncia inviavel. In: Jomal do Brasi!, 20 maio 2001, p. 17."FERREIRA FILHO, Manoel Gon,alves. Do processo legislatico. 2. ed. Sao Paulo, Saraiva, 1984. p. 91.16Iclem. as par/idoJ po/itiaJs lias COlistitlftfOeS delllocrci/ictls. Bela Horizonte, Revista Brasileira de Estudos Politicos, 1966.Na p. 175,0 Prof. Ferreira Filho informava sobre esta materia: "De faro, 0 anteprojero dispunha que 0 parlamemru:,gue [osse expulso do partido por insubmissao a questoes fechadas, de acordo com 0 estanno e 0 programa parrida-1'ios, perderia 0 mandato. JgJlCl/lJ/eJ/le,leria seu IJJtwdalo cCIJsado,por Jal/a de decoro par/ameH/Of; aquele qlfe deixassc 0 partido,qlle 0 elege!I' (grifo nosso).17 IYffiLLO FILl-lO, Jose Celso. Os aspectos da elaborac;ao legislativa. In: 0 ESlado de S. Palt/o, TribunalS, 1.0 jan.1980, p. 24.18SILVA FILI-IO, Ded), Barreto. COli/role dOJ a/OJpar/alllell/ares pelo PoderJlldicidrio. Sao Paulo, Malheiros, 2003. p. 149.19Rubem Nogueira entende que nao se pode preyer, em seele·jurklica, com sanc;ao, lima concluta etica; nem se coa-dunaria com 0 de\rido rigor cientifico a expres sao C6digo de Etica e Decoro: "Falar em 'etica e decoro' soa mal, pois 0

segundo termo ja se compreende no primeiro. l...]0 genero Erica (filosofia prarica, ou disciplina normativa do agirem geral) compreende a Neoral (Etica subjetiva) e 0 Direito (Etica intersubjetiva), scm prejuizo de Dutros extratos decategoria cia conduta, entre os gUalSse inclllem 0 Decoro e a Religi3.o.0 decoro, como sabido, faz parte das normassociais de conduta POt muitos denominadas normas de trato social que juntamente com as norm as juridicas, maraise religiosas formam 0 ambito generico cia l~tica. [...J Nao faz sentido um C6digo de Erica Oll !vIoral estabelecer pena-lidades pela violac;ao de suas normas. [...J Em suma: segundo a ConsrituiC;ao, a conduta que pode levar 0 Deputado apereia do manclato nao e a que contraria a moral (Oll Erica, estritamente falando) e sim a declarada incompativel como decoro parlamentar". In: Consiclerac;6es acerca de urn Codigo de Erica e decoro parlamentar. Revis/a de Illjol'll/flfflOLegislatilJa, Brasilia, Senado Federal, nO 118, p. 350-352, abr./jun. 1993.2°CALIMAN, Auro Augusto. l'1rllldato pmJalllen/ar- aquisic;ao e pereia antecipada. Sao Paulo, Atlas, 2005. p. 141.211njor/IJativo SIF n.O 482,1.° a 5 out. 2007.22 FERRAZ, Anna Candida da Cunha. COIlf/i/o eJl/re podere_r, 0 poder congressual de sustar atos normativos do poderexecutivo. Sao Paulo, Revista dos Tribunals, 1994. p. 55.2J~tdS-25579-0-:rviC/DF - "0 Tribunal, por maioria, indeferiu pedido liminar formulado em mandado de seguranc;aimpetrado por Deputado Federal pelo qual se pretendia a suspensao de processo disciplinar contra ele insrauraclo naCi.mara dos Deputados, decorrente de representac;ao formulada pelo PTB, na qual 0 impetrante e acusaclo cle quebrade decoro parlamentar por fatos praricados em perfodo em que ocupava cargo de lvlinistro de Estado. lnicialmeme,o Pleno, por maioria, tendo em conta a relevancia das questoes envolvidas e as circunstancias do caso, rejeitou preli-minar suscitada pelo :tvlin.NIarco Aurelio. Prossegrundo no jlligamento, 0 Plenario, em votac;ao majoritaria, aderill adivergencia iniciada peIo 1\rfin.Joagllim Barbosa, que considerou estar a representac;ao formulada contra 0 impetranrejuridicamente vinculada a sua condic;ao de parlamemal', isto e, a sua influencia politica, e nao a faros qualificacloscomo inerentes ao exerdcio da func;ao de Ivlinistro de Estado, tais como os elencados no art. 87 da CF. Por sua vez, 0

104 Rel)irta da Procuradoria Cera! do Municipio de Santos - 2007

:Min. Carlos Britto, rambem indeferindo a liminar, entendeu que 0 parlamentar, investido temporaria e precariamenteno cargo de .Ministro de Estado, por nao rer perdido a condi<;ao de parlamentar, sujeita-se a processo discipLinarperante sua respectiva Casa Legislativa". Iilforll/CI/ivo SIF n,o 406.24 TEIXEIRA, Carla Costa. Decoro parlamentar: it legitirnidade cia esfera privada no muncio publico? In: Revis/aBrasJieira de Ciellcias Socials, Sao Paulo, n. 30, p. 110-127, 1996.25 BINI, Eduardo Fortunato. A cassa<;ao de mandata por quebra de clecoro parlamentar - Sindicabilidade jurisdic.ionale tipicidacle. In: Revis/a de lIiforl//tlftio Legis/atil)a, Brasilia, Senado Federal - Subsecretaria de Edi<;6es Tecrucas, n.o169, p. 83-84, jan./mar. 2006."STF -MS n.o 23.388-DF - Rel.lvlin. Neri da Silveira, decisao: 5 abr. 1999. In: Dj, 12 abr. 1999, p. 41. "Nao cabe,em mandado de seguran<;:a,discutir fatcs e provas. Esta nas informac;oes, de Dutra parte, que 0 impetrante 'teve res-guardados, na Camara dos Deputados, toelos os sens direitos constirucionais e regimentais, 0 devido processo legal, 0conrraditorio e a ampla defesa', produzindo sellS ilustres Advogados a defesa que Ihes cumpria fazer e a fizeram, comproficiencia ~ ilustres profissionais que sao ~ defesa nao sufi.ciente, contudo, para convencer a quase totalidade doscomponentes cia Comissao de Constituic;:ao e JUSU<;:3 e de Reda<;?iocIaprocedencia de seu pediclo de trancamento doprocesso politico-administrativo, 'face a decadencia do direito de punir, ulna vez que inexistiria contemporaneidadeentre 0 fato tipico e a competencia jurisclicional clesta legislatura'."27 STF _ MS 24.458, publicado no Dld,;o da jllstira, 21 fev. 2003.28Deputaclo Pinheiro Lanclim.29Escarnio em dose dupla. In: 0 Estado de S. POllio, 2 mar. 2003, p. A-3, sobre as renuncias do mesmo parlamentar,deputado federal, no lapso de 41 dias, ao mandata que estava findando e ao que se iniciava.JOSTF- Suspensiio de Seguran<;a n.O2.056-PE, Rel.lvlin. Marco Aurelio, decisao: 10 jun. 2002. In: DJ, 25 jun. 2002,p. 98. Decbio Suspensao de Seguranc;a - Devido processo legal - CassaC;ao de mandato de deputado estadual- Inobservancia declarada - Excepcionalidade nao verificada - Indeferimento. "[ ...J No caso, ao que tudo indica, aCorte Especial do Tribunal de Justic;a de Pernambuco, ao conceder a ordem no NIandado de Seguranc;a n.O65637-5,observou 0 cievido processo legal, ajclSlalldo do cemirio jurfclico apossibilidade de lomar-se a sessCiolao secrela aponlo de IJelJJ

IJleSIJIO0 ilJleresJar/o perlJlal/ecer JlO recil/lo, JJJlIitoembora em dt:rclIJsao 0 !/laNdato olltorgado pelo povo."31 STF _ Pleno - ,'"rs n.O21.443-DF - ReI. Min. Octavia Gallotti. In: RTJ n.o 142, p. 791-798. Cassa<;aode mandata depar!amentt'lr (art. 55, II, da Constituic;ao Federal). ''Ato disciplinar da competencia ptlvativa ciaClmara respectiva, siruadoem instancia clistinta da judiciiria e dotado de natureza diversa da sanc;ao penal, mesmo quando a conduta imputada aodeputado comcida com tipo estabelecido no C6digo Penal."32IvIORAES, Alexandre de. COJLrtitlfl{{IOdo Brasil illtO/prelada e legis/arelocOllsfilllciol/a/. Sao Paulo, Atlas, 2002. p. 361.33Deputado. Perda de Mandato. Nao-comparecimemo as sessoes da Camara. Ampla defesa. CF /88, art. 55, III, §3.°. P~rda de mandato declarada de offcio pela IvIesa da Cimara dos Deputados, tendo sido observado 0 requisito daampla defesa (CF, art. 55, III, § 3.°). STF - Plena -lvlS n.o 20.992-DF - Relator para 0 acordiio Nlin. Carlos Velloso,12 dez. 1990. In: RTJ, n.o 146, p. 77-105."STF - Pleno -lvlS n.o 21.360-DF - Relator Min. Marco Aurelio, 12 mar. 1992. In: RTj n.o 146, p. 153-179. Ampladefesa. Parlamentar. Perda de mandato. Representa<;ao por advogado no ambito da Camara dos Deputados Oll doSenado Federal. Sustenta<;i'i.ocia Tribuna. ''A expressao 'ampla defesa' contida no § 2.° do artigo 55 da Constitui<;aoFederal nao encerra, necessariamente, It represent~\(;:ao do parlamentar por pro fissional da advocacia, a pomo deimpol', a CJualquer das Casas do Legislativo, a admissao deste na tribuna. 0 processo de perda de mandato nao e ad-ministrativo, nem judicial, mas politico, sendo regido por normas inferna cOIporir. JVles1110no campo jurisdicional, emque se tern 0 advogado como indispensavel a adrninistrac;ao da justic;:a- artigo 133, Capitulo III - Do Poder]lIdicicirio- da Constitui<,;ao Federal, e possivel encontrar recursos que nao ensejam a sustentac;:ao da tribuna, sem que, comisto, a norma restritiva possa ser rida como merececlora da pecha de inconstitucionaL Tanto quanto possfvel, deve serpreservada a clisciplina do funcionamento dos argaos dos Poeleres da Uniao, buscando-se, dessa forma, a efi.dcia dach1usula constiulCional que lhe e inerente - cIa harmonia e indepen(h~ncia. A solw:;:aoemprestada ao processo polfticode perda de mandato nao obstaculiza 0 aces so ao Jucliciario, cuja atuac;ao se faz, sob 0 angulo da legalidade, com ainestimavel coJaborac;:ao do profissional da advocacia."55 STF _ MS n.o 23.388-DF, cit. STF - Pleno - MS n.o 21.861-4-DF - ReI. Min. Neri cia Silveira, decisiio: 29 set.1994. "I\1andado de seguranc;:a. 2. Ato da Camara dos Deputados. Constinu<;ao, art. 55, inciso II. Perda de mandatode Deputado Federal, por procedimento declarado incompativel com 0 decoro parlamentar. 3. Alegac;:ao de inobser-vancia dos principios de respeito ao comradit6rio, devido processo legal e amplo direito de defesa. 4. Medicla liminarindeferida. Parecer cia P.G.R. pela clenegac;ao clo writ. 5. Inviavel qualquer controle sobre 0 julgamento do meritoda acusa<;ao feita ao impetrante, por procedimento incompativel com 0 decoro parlamentar. 6. Hip6tese em que secumpriu 0 rito do art. 240, § 3.° e incisos do Regimenco Interno da Camara dos Deputados, havendo 0 impetranteacompanhado 0 feito e nele se defenclido, de forma ampla. 7. IVlandaclode seguranya denegado."36 STF _ MSMC n.O24.086-DF - ReI. i\1in. Celso de Mello, decisao: 1.0 out. 2001. In: 01, 8 out. 2001, p. 7.37 STF _ Plena -MS (MC) n.o 42.458/DF - Min. Celso de Mello, decisiio: 18 b, 2003. In: lllfomiatillo STF, n.o 298.18 STJ,Recurso ordinario em mandado de seguranc;a,Diano da ]ustic;a,25 mar. 2002. p. 178, Relator Ivlin.Francisco Falcao.TJ-SP - 1." cam. Civil do Tribunal de Al<;ada - Agravo de peti<;iio,23 jun. 1953, ReI. Arlindo Pereira Lima. In: RT,n.o 215, p. 299-301, set. 1953.

Revi.rta da Procuradoria Gera! do lVlunicipio de Santos - 2007 105

39 STJ, Recurso ordinario em mandado de seguranya, Didrio dfl jllSt1f'cl, 7 abr. 2003. p. 222, Relator :Min.HumbertoGomes de Barros.STF - Suspensao de Segw:an,a - n.o 1.855-ES - ReB. i'vlin. Carlos Velloso, decisao: 20 set. 2000. In: DJ, 5 out. 2000, p. 6."COSTA, Tito. Cassa,ao de mandatos eletivos municipais. In: RT, n.o 687, p. 54-59, jan. 1993.STF - Pleno - MS nO 23.529 - ReI. i\1in. Octavio Gallotti, decisao: 27 set. 2000. In: fnjol1l1alivo STF, n.o 204.41 Idem.4Z FERREIRA FILHO, Do processo /egis/a/ivo, 4. ed., cit., p. ·14-15.