Dio Gines

1

DIREITO ADMINISTRATIVO


DIGENES GASPARINI

8 EDIO EDITORA SARAIVA

2003

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DIGENES GASPARINI Professor da Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo Direito Administrativo 8 edio, revista e atualizada 2003 Editora Saraiva ISBN 85-02-04044-8 Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) 1. Direito administrativo 2. Direito administrativo - Brasil 1.Titulo 02-3088 CDU-35 ndice para catlogo sistemtico: 1. Direito administrativo 35 3414

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OBRAS DO AUTOR LIVROS Poder regulamentar. So Paulo, Bushatsky, 1978; 2. ed. Revista dos Tribunais, 1982. O municpio e o parcelamento do solo. So Paulo, Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, 1982; 2. ed. Saraiva, 1988. Regularizao de loteamento e desmembramento. So Paulo, Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, 1983; P reimpr. 1985; 2 reimpr. 1986; 3 reimpr. 1990; 4 reimpr. 1991; 5 reimpr. 1992; 6 reimpr. 1993. Lei orgnica municipal esboo. So Paulo, Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, 1990. Crimes na licitao. So Paulo, Ed. NDJ, 1996; 2. ed. 2002. Comisses de licitao. So Paulo, Ed. NDJ, 1997; 2. ed. 2001. Estatuto da Cidade. So Paulo, Ed. NDJ, 2002. OBRAS EM CONJUNTO Breves anotaes Constituio de 1988. Superviso tcnica de Yara Dary Police Monteiro. So Paulo, Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, em co-edio com a Editora Atlas, 1990. Direito administrativo na dcada de 90 Estudos jurdicos em homenagem ao Prof. J. Cretella Junior. Coords. Antonio A. Queiroz Teiles e Edmur Netto de Arajo. So Paulo, Revista dos Tribunais, 1997. Direito administrativo e constitucional Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. Org. Celso Antnio Bandeira de Mello. So Paulo, Malheiros. 1997. Curso avanado de licitaes e contratos. Coord. Toshio Mukai. So Paulo, Juarez de Oliveira, 2000. Estatuto da Cidade. Coords. Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz. So Paulo, Malheiros, 2002. VII

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VERBETES Permisso de servio pblico II. In: Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 58. Permisso de uso de bem pblico II. In: Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 58. Portaria. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Priso administrativa. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Provimento. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro. v. 1. Quadro de pessoal. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1 Regimento. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Regulamento. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Remunerao. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Servios municipais. In: Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 68. Servido administrativa. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Sociedade de economia mista. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Terras devolutas. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Terreno de marinha. In: Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 72. Terrenos de marinha. In: Enciclopdia do Direito Brasileiro, v. 1. Tombamento II. In: Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 74. Vereador. In: Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 77.

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ESTUDOS O lote mnimo no desdobre de terrenos urbanos. Revista de Direito Imobilirio, v. 10, 1982. Loteamento em condomnio. RDP, v. 63, 1982. Aquisio de bens imveis pelo municpio. RDP, v. 66, 1983. Alinhamento urbanstico: aspectos jurdicos. RDP, v. 67, 1983. Desmembramento e anexao de territrio municipal. RDP, v. 72, 1984, Criao de municpio. RDP, v. 73, 1985. Criao de distritos administrativos. RDP, v. 75, 1985. Pagamento amigvel da desapropriao. Administrao Paulista, v. 38, 1985. Associao de utilidade pblica: declarao. RDP, v. 77, 1986. Competncia estadual no transporte de cadveres. RDP, v. 82, 1987. Concesso de direito real de uso. RDP, v. 92, 1989. Comisso de licitao. RDP, v. 95, 1990. A estabilidade provisria dos professores universitrios. Informativo Municipalista, n. 2, 1990. Requisitos de habilitao na licitao. Informativo Municipalista, n. 3, 1990. Licitao e padronizao. Boletim de Licitaes e Contratos, Ed. NDJ, n. 4, abr. 1991. VIII Pagamento antecipado nos contratos administrativos. RDP, v. 97, 1991. Polcia de trnsito. Competncia e indelegabilidade. Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo, v. 36, 1991. As guardas municipais na Constituio Federal de 1988. Revista de Informao Legislativa, Senado Federal, v. 113, 1992. A dimenso da reviso constitucional. RTDP, v. 4, 1993; e RT, Caderno de Direito Constitucional. n. 3. 1993. Responsabilidade do poder pblico municipal na segurana pblica em face da reviso da Constituio Federal. A Fora Policial, n. 2, 1994. Municipalizao do trnsito: impossibilidade. A Fora Policial, n. 1. 1994. Qualificao econmico-financeira: balano patrimonial e demonstraes contbeis. Boletim de Licitaes e Contratos, n. 5, maio 1995. Eleies 96: contratao e nomeao de servidores. Boletim de Direito Administrativo, n. 6, jun. 1996. Validade das contrataes em condies diversas do edital e da proposta. Revista da Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo, v. 3, 1997. Do registro de preos nas contrataes pblicas. In: Direito administrativo e constitucional; estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. Org. Celso Antnio Bandeira de Mello. So Paulo, Malheiros. 1997. Novo Cdigo de Trnsito Os municpios e o policiamento. Revista de Informao Legislativa, ano 35, n. 130, jul./set. 1998. Prazo e prorrogao do contrato de servio continuado. Revista da Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo. v. 4, 1998. Alteraes da lei do parcelamento do solo urbano. Revista de Direito Imobilirio, n. 46, 1999. Aspectos jurdicos e importncia do oramento pblico. Revista da Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo, v. 6, t. 1, 2000. Direito de preempo. Revista de Direito Imobilirio, n. 51, 2001.

6

PARECERES Denominao de vias e logradouros pblicos competncia. RDP, v. 34, 1975. Referenda: sua necessidade nos atos municipais. RDP, v. 37/38, 1976. Exonerao de funcionrio em gozo de frias ou licena-prmio. RDP. v. 43/44, 1977. Muro divisrio. RDP, v. 47/48, 1978. Bem pblico - desafetao - doao. RDA, v. 137, 1979. Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado competncia. RDF, v. 63, 1982. Loteamento municipal inexigibilidade de concorrncia para vendas de lotes. RDP, v. 64, 1982. IX Loteamento em condomnio. RDF, v. 68. 1983. Funcionrio pblico estadual eleito vereador opo pelos subsdios ou pelos vencimentos. RDP, v. 71, 1984. Multa de trfego e de trnsito. RDP, v. 74, 1985. Lei municipal inconstitucionalidade. RDP, v. 78, 1986. Bem pblico municipal alienabilidade. RDP. v. 81, 1987. Contrato de direito privado. Impossibilidade de resciso pela Administrao Pblica. RDP, v. 83, 1987. Concesso de servio pblico municipal. RDP, v. 84, 1987. Zoneamento urbano. RDF. v. 93, 1990. Comisso de licitaes. RDP, v. 95, 1990. Guarda municipal. RDP, v. 96, 1990. Vantagens funcionais pecunirias. Revista CEPAM, n. 4, 1991. Habilitao: regularidade fiscal. Prova de quitao com a Fazenda Federal. Boletim de Licitaes e Contratos, Ed. NDJ, n. 8, ago. 1991. Pagamento antecipado nos contratos administrativos. RDP, v. 97, 1991. Licitaes e padronizaes. RDP, v. 98, 1991. Tomada de preos. Valor superior ao limite, verificado na execuo do contrato: legalidade. CLC, n. 3, 1994. Padronizao. Boletim de Licitaes e Contratos, n. 5, maio 1996. Secretrio municipal cargo em comisso aposentadoria. Boletim de Direito Municipal, n. 8, ago. 1996. Edital de licitao validade. Informativo Licitaes Contratos, n. 29, jul. 1996, Contratao sem licitao. Boletim de Licitaes e Contratos, n. 9, set. 1997. Ata de Registro de Preos. Boletim de Licitaes e Contratos, n. 2, fev. 1998. Resciso contratual. Boletim de Licitaes e Contratos, n. 3. mar. 1999. Terceirizao de servio jurdico. Boletim de Licitaes e Contratos, n. 5, maio 1999. Servio pblico. Revista da Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo. v. 5, 1999. X

7

APRESENTAO

Conheci Digenes Gasparini por meio de uma tese ousada Poder regulamentar

com que se doutorou em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, em

1976.

Tive a satisfao de compor a Banca que o examinou. Fui argio j

impressionado pelos argumentos escritos que lera em favor da afirmao dos

regulamentos autnomos do Direito brasileiro. E especialmente agradado com a

sistematizao de seu estudo sobre os regulamentos no Brasil.

Embora discordando da tese que sustentava a presena dos regulamentos

autnomos na Constituio ento vigente, fui examin-lo com a disposio de aprov-lo

em razo do vigor dos argumentos que apresentou.

Essa convico mais se acentuou com a defesa que Digenes Gasparini fez do seu

trabalho. Clara, lmpida, segura, didtica: foi a impresso que recolhi de sua sustentao

oral. Tal fato me permitiu que, desde ento. reconhecesse em Digenes Gasparini o

jurista de argumentos slidos e lgicos e o sustentador que, convencido de seus

fundamentos, debate com a certeza de quem sabe.

Professor da Pontifcia Universidade Catlica e da Faculdade de Direito de So

Bernardo do Campo na rea de Direito Administrativo, sempre ouvi de seus alunos a

palavra de elogio pela didtica que utiliza e pelo entusiasmo que a todos transmite.

No plano profissional, Gasparini. Advogado-Snior da Fundao Prefeito Faria

Lima, o tradicional Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal

(CEPAM) de So Paulo, tem dado extraordinria contribuio aos estudos de Direito

Pblico. Sua pena versou temas controvertidos de Direito Constitucional,

Administrativo, Urbanstico e Municipal, dando sempre a soluo mais compatvel com

o sistema normativo e prestando inegvel colaborao aos estudiosos do Direito Pblico

mediante a publicao de seus pareceres na Revista de Direito Pblico, na Revista de

Direito Administrativo e na Administrao Municipal.

XI

Ainda na funo profissional que desempenha no CEPAM, Digenes Gasparini

presta inequvocos servios a inmeros Municpios do Estado de So Paulo e de outros

8

Estados, uma vez que precisamente de seus escritos que surge a orientao para os

mais intrincados problemas envolventes da atividade municipal.

da pliade de juristas que no se alardeiam. Seu prestgio, como tal, vem sendo

conquistado pouco a pouco. Porm, como ocorre nesses casos. solidamente e com o

respeito de todos.

Seus livros Poder regulamentar (2. ed.), O municpio e o parcelamento do solo

(2. ed.) e Regularizao de loteamento e desmembramento (com trs reimpresses)

fazem parte do caminho por ele traado para posicionar-se entre os juristas e escritores

de maior peso e suposio.

, portanto, com a maior alegria de estudioso de Direito Pblico que apresento

seu novo trabalho: Direito administrativo, onde o autor faz estudo baseado na

Constituio de 1988 de forma didtica, para que os alunos dos cursos de bacharelado a

ele tenham acesso, mas sem deixar de enfrentar temas polmicos e controvertidos.

destinando-se tais lies queles que desejam aprofundar-se nas questes de Direito

Administrativo.

exatamente honrado que ocupo as primeiras pginas do livro de Digenes

Gasparini para dele prestar o melhor testemunho: do homem, do advogado, do professor

e do jurista.

MICHEL TEMER

9

XII

NOTA DO AUTOR

O nosso Direito administrativo vem sendo atualizado e ampliado a cada edio.

Atualizado, na medida em que leis administrativas e emendas Constituio Federal,

recentes, eventualmente possam servir de base para novos comentrios a temas j

tratados. Ampliado, na proporo em que outros tpicos so acrescentados aos assuntos

j dissertados, ficando o elenco dos temas mais desenvolvido. Nesta edio, por

exemplo, tratamos da quarentena do agente pblico, da reviso geral da remunerao

dos servidores pblicos e do problema das cooperativas nos processos licitatrios. De

outro lado. revimos, quando convencidos, algumas posies ou reforamos nossas

afirmaes com a indicao da doutrina e, especialmente, da jurisprudncia pertinentes.

Diga-se, ainda, que atualizamos as referncias feitas ao Cdigo Civil de 1916,

adaptando o texto s disposies do Cdigo Civil de 2002.

O livro, por esses motivos, cremos, torna-se mais adequado aos fins a que se

prope e de grande serventia aos que dele se utilizam nos primeiros contatos com o

Direito Administrativo e para os que, no dia-a-dia. trabalham com esse ramo do Direito

Pblico.

No obstante a atualizao e ampliao promovidas, suas caractersticas

fundamentais no foram alteradas. Continua sendo obra de finalidade precipuamente

didtica, com a preocupao de orientar os nossos acadmicos no aprendizado do

Direito Administrativo e de servir de instrumento de trabalho para os que militam nessa

rea do Direito Pblico.

So Bernardo do Campo, junho de 2002

10

DIGENES GASPARINI

XIII

NDICE SISTEMTICO

Obras do autor .. VII

Apresentao .. XI

Nota do autor .. XIII

11

Captulo 1


I O DIREITO. SEUS RAMOS E SUB-RAMOS .. 1

II DIREITO ADMINISTRATIVO, SUB-RAMO DO DIREITO PBLICO .. 2

III A EXPRESSO DIREITO ADMINISTRATIVO .. 2

IV CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO .. 3

V PRINCPIOS INFORMATIVOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO .. 6

1. Aspectos preliminares .. 6

2. Princpios de Direito Administrativo .. 7

2.1. Princpio da legalidade .. 7

2.2. Princpio da impessoalidade .. 8

2.3. Princpio da moralidade .. 9

2.4. Princpio da publicidade .. 10

2.5. Princpio da finalidade .. 13

2.6. Princpio da continuidade .. 16

2.7. Princpio da indisponibilidade .. 17

2.8. Princpio da autotutela .. 17

2.9. Princpio da supremacia do interesse pblico .. 18

2.10. Princpio da igualdade .. 19

XV

12

2.11. Princpio da eficincia .. 20

2.12. Princpio da motivao .. 21

2.13. Princpio da razoabilidade .. 22

VI INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO .. 23

VII FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO .. 25

1. Conceito .. 25

2. Espcies .. 25

2.1. A lei .. 25

2.2. A jurisprudncia .. 27

2.3. Costume .. 28

2.4. Princpios gerais de Direito .. 29

3. Outras fontes .. 29

VIII CODIFICAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO .. 30

IX O DIREITO ADMINISTRATIVO E SEUS RELACIONA MENTO .. 31

X ASPECTOS HISTRICOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO .. 35

1. Remota Antigidade .. 35

2. Antigidade clssica: Grcia e Roma .. 35

3. Idade Mdia .. 36

4. Idade Moderna .. 36

XI DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL .. 38

Captulo II

ADMINISTRAO PBLICA

I- ADMINISTRAO PBLICA: OBJETO DIRETO ADMINISTRATIVO .. 41

II- CONCEITO DE ADMINISTRAO PBLICA .. 41

III- ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA .. 42

IV- RGOS PBLICOS .. 44

XVI

13

1. O querer e o agir do Estado .. 44

2. A natureza dos rgos pblicos .. 44

3. Conceito de rgo pblico .. 46

4. Relao entre a vontade do rgo e a do agente pblico .. 47

5. Relaes interorgnicas .. 47

6. Classificao dos rgos pblicos .. 48

6.1. Os critrios de classificao .. 48

6.1.1. Quanto posio que ocupam na estrutura estatal .. 48

6.1.2. Quanto composio do rgo .. 49

6.1.3. Quanto atuao funcional .. 49

V HIERARQUIA ADMINISTRATIVA .. 50

VI ATIVIDADE ADMINISTRATIVA .. 52

1. Conceito .. 52

2. Natureza e fim .. 53

3. Princpios bsicos .. 53

Captulo III

ATO ADMINISTRATIVO

I ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA .. 55

IIATO ADMINISTRATIVO .. 56


2. Conceito ..58

3. Requisitos do ato administrativo .. 59

3.1. Agente pblico competente .. 59

3.2. Finalidade .. 60

3.3. Forma .. 61

3.4. Motivo .. 62

3.5. Contedo .. 65

3.6. Objeto .. 65

3.7. Causa .. 65

4. Perfeio, validade e eficcia .. 66

5. Vigncia e eficcia .. 68

6. Efeitos cio ato administrativo .. 69

7. Atributos do ato administrativo .. 70

7.1. Presuno de legitimidade .. 71

14

XVII

15

7.2. Imperatividade .. 72

7.3. Exigibilidade .. 72

7.4. Auto-executoriedade .. 73

III CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .. 74

1. Critrios de classificao .. 74

1.1. Quanto natureza da atividade administrativa .. 75

1.2. Quanto natureza do contedo .. 75

1.3. Quanto aos destinatrios do ato .. 76

1.4. Quanto ao grau de liberdade da Administrao Pblica para decidir .. 76

1.5. Quanto aos efeitos .. 77

1.6. Quanto abrangncia dos efeitos .. 78

1.7. Quanto composio da vontade .. 78

1.8. Quanto vontade administrativa .. 78

2. Quadro sintico .. 79

IV ATO ADMINISTRATIVO EM ESPCIE .. 80

1. As espcies de atos administrativos .. 80

1.1. Admisso .. 80

1.2. Permisso .. 80

1.3. Autorizao .. 81

1.4. Aprovao .. 81

1.5. Homologao .. 82

1.6. Licena .. 82

1.7. Concesso .. 83

1.8. Dispensa .. 83

2. Quadro sintico.. 83

V EXTERIORIZAO DO ATO ADMINISTRATIVO .. 84

1. As diversas frmulas de exteriorizao .. 84

1.1. Decreto .. 84

1.2. Portaria .. 85

1.3. Alvar .. 85

1.4. Aviso .. 85

1.5. Circular .. 85

1.6. Ordem de servio .. 86

L7. Resoluo .. 86

16

1.8. Ofcio .. 86

1.9. Instruo .. 87

1.10. Despacho .. 87

1.11. Parecer .. 87

XVIII

17

1.12. Certido .. 88


VI PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO .. 90

VII VINCULAO E DISCRICIONARIEDADE .. 91

VIII EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .. 94

1. Causas determinantes da extino .. 94

2. Extino do ato eficaz .. 95

2.1. Cumprimento dos efeitos .. 95

2.2. Desaparecimento do sujeito da relao jurdica .. 95

2.3. Desaparecimento do objeto da relao jurdica .. 96

2.4. Retirada .. 96

2.5. Renncia .. 97

3. Extino do ato ineficaz .. 98

3.1. Recusa .. 98

3.2. Mera retirada .. 98


IX REVOGAO DO ATO ADMINISTRATIVO .. 99

1. Conceito .. 99

2. Espcies de revogao .. 100

3. Objeto, motivo e contedo .. 101

4. Natureza, eficcia e fundamento .. 101

5. Competncia revogatria .. 102

6. Irrevogabilidade .. 102

7. Revogao e indenizao .. 103

8. Revogao em outros ramos do Direito .. 104

9. Revogao da revogao e repristinao .. 104

10. Nova decretao do ato revogado .. 105

X INVALIDAO DO ATO ADMINISTRATIVO .. 105

1. Conceito .. 105

2. Objeto. motivo, contedo e espcies .. 106

3. Natureza, fundamento e efeitos .. 107

4. Competncia invalidadora .. 108

5. Invalidao e indenizao .. 109

6. Convalidao .. 109

18

XIX

19

7. Prescrio e invalidade .. 110

8. Nova decretao do ato invalidado .. 111

XI CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .. 112

Captulo IV

PODERES REGULAMENTAR E DE POLCIA

I INTRODUO .. 113

IIPODER REGULAMENTAR .. 113

1. Conceito .. 113

2. Poder. faculdade ou atribuio .. 114

3. Fundamento .. 114

4. Natureza da atribuio regulamentar .. 115

5. Limites atribuio regulamentar .. 115

6. Regulamento .. 116

6.1. Conceito .. 116

6.2. Instrumento ou veculo do regulamento .. 117

6.3. Classificao .. 117

6.4. Regulamento em relao lei .. 117

6.4.1. Regulamento executivo .. 117

6.4.2. Regulamento delegado .. 118

6.4.3. Regulamento autnomo .. 118

7. Outros aspectos do regulamento .. 119

III PODER DE POLCIA .. 119

1. Introduo .. 119

2. Conceito .. 120


4. Caractersticas .. 121

5. Objeto. motivo e fins .. 121

6. Competncia .. 122

7. Sentido amplo e estrito .. 123

8. Polcia administrativa vs. polcia judiciria .. 123

9. Discricionariedade e vinculao do poder de polcia .. 124

10. Manifestao da atribuio de polcia .. 124

11. Limites da atribuio de polcia ... 125

12. Campos de atuao .. 125

20

13. O ato de polcia .. 125

XX

21

14. Auto-executoriedade do ato de polcia .. 126

15. Sanes .. 127

16. Controle do ato de polcia .. 128

Captulo V

AGENTES PBLICOS

1CONCEITO DE AGENTES PBLICOS .. 129

IIO COMUM NOS AGENTES PBLICOS .. 130

III CARACTERIZAO E IMPORTNCIA .. 130

IV PODERES .. 130

V USO E ABUSO DO PODER .. 131

1. A razo do poder .. 131

2. O uso do poder .. 132

3. A expresso abuso de poder 132

4. Caracterizao .. 134

5. Abuso de poder nos atos legais e ilegais .. 137

6. Abuso de poder nos atos discricionrios e vinculados .. 138

7. Abuso de poder nos atos omissivos e comissivos .. 138

8. Conceito de abuso de poder .. 138

9. Represso ao abuso de poder .. 138

10. Responsabilidade por atos de abuso de poder .. 139

VIPRERROGATIVAS DO AGENTE PBLICO .. 139

VIIDEVERES DO AGENTE PBLICO .. 140

1. Dever de agir .. 140

2. Dever de eficincia .. 141

3. Dever de probidade .. 143

4. Dever de prestar contas .. 144

VIII CLASSIFICAO .. 145

1. Agentes polticos .. 146

2. Agentes temporrios .. 148

3. Agentes de colaborao .. 155


XXI

23

3.2. Espcies .. 156

4. Servidores governamentais .. 157

4.1. Conceito e caracterstica .. 157

4.2. Regime jurdico .. 158

4.3. Emprego, quadro e carreira .. 158

4.4. Ingresso ..159

4.5. Direitos e obrigaes .. 159

4.6. Extino do vnculo .. 160

5. Servidores pblicos .. 160


5.2. Caractersticas .. 161

5.3. Espcies .. 161

5.4. Competncia organizacional .. 162

5.5. Princpios constitucionais aplicveis aos servidores .. 164

5.5.1. Acessibilidade a cargos. empregos e funes .. 165

5.5.2. Ingresso no quadro .. 166

5.5.2.1. Concurso pblico .. 167

5.5.2.2. Livre escolha .. 170

5.5.3. Proibio de acumular .. 170

5.5.4. Retribuio .. 173

5.5.4.1. Conceito .. 174

5.5.4.2. Espcies .. 174

5.5.4.3. Vencimento, vencimentos, remunerao e subsdio .. 174

5.5.4.4. Fixao. alterao e limites .. 176

5.5.4.5. Reviso geral .. 177

5.5.4.6. Irredutibilidade .. 178

5.5.4.7. Pagamento .. 179

5.5.5. Direito de greve .. 179

5.5.6. Investidura em mandato eletivo .. 181

5.5.7. Responsabilidade regressiva .. 182

5.5.8. Imprescritibilidade da ao de ressarcimento. .. 183

5.6. Servidores estatutrios .. 183

5.6.1. Conceito .. 184

24

5.6.2. Onde existem .. 184

5.6.3. Regime jurdico .. 184

5.6.4. Princpios constitucionais aplicveis aos servidores estatutrios .. 186

5.6.4.1. Aposentadoria, proventos e penso.. 186

5.6.4.2. Estabilidade .. 189

5.6.4.3. Reintegrao .. 197

XXII

25

5.6.4.4. Disponibilidade .. 199

5.6.4.5. Associao sindical .. 203

5.6.5. Outros aspectos .. 205

5.6.5.1. Vitaliciedade .. 205

5.6.5.2. Inamovibilidade .. 206

5.6.5.3. Frias .. 206

5.6.5.4. Licena .. 207

5.6.5.5. Adicional, gratificao e indenizao .. 208

5.6.5.6. Deveres .. 212

5.6.5.7. Quarentena .. 214

5.6.5.8. Atribuio disciplinar ..215

5.6.6. Responsabilidade ..216

5.6.6.1. Conceito e espcies 216

5.6.6.2. Responsabilidade penal ..217

5.6.6.3. Responsabilidade civil .. 219

5.6.6.4. Responsabilidade administrativa .. 220

5.6.7. Extino do vnculo .. 223

5.6.7.1. Extino por ato administrativo.. 224

5.6.7.2. Extino em razo de fato natural .. 228

5.6.7.3. Extino por fora de sentena .. 229

5.7. Agentes militares .. 229

5.7.1. Conceito .. 229

5.7.2. Regime .. 230

5.7.3. Ingresso no quadro .. 230

5.7.4. Atividade e inatividade .. 231

5.7.5. Acumulao de cargos .. 232

5.7.6. Sindicalizao e greve .. 233

5.7.7. Atividade poltico-partidria .. 234

5.7.8. Remunerao .. 234

5.7.9. Direitos sociais estendidos aos agentes militares .. 235

5.7.10.Desligamento .. 235

IX LIMITES COM GASTO DE PESSOAL .. 236

26

Captulo VI

CARGOS PBLICOS

1- CONCEITO DE CARGO PBLICO.. 238

XXIII

27

II- ONDE EXISTEM OS CARGOS PBLICOS .. 239

III CRIAO E TRANSFORMAO.. 240

1. Criao e transformao de cargos no Executivo .. 241

2. Criao e transformao de cargos no Legislativo .. 243

3. Criao e transformao de cargos no Judicirio .. 244

4. Criao e transformao de cargos nos Tribunais de Contas 245

IV CLASSIFICAO .. 245

1. Segundo a segurana do servidor na titularizao do cargo .. 246

2. Segundo a posio do cargo no quadro funcional da Administrao Pblica ..

249

V PROVIMENTO .. 251

1. Conceito .. 251

2. Posse .. 251

3. Exerccio .. 252

4. Classificao: provimento originrio e derivado .. 252

5. Quadro sintico das formas de provimento .. 256

6. Competncia para prover cargo pblico .. 256

7. Restries competncia para prover cargo pblico .. 258

VI ACUMULAO .. 259

VII VACNCIA .. 259

1. Conceito .. 259

2. Espcies .. 259

VIII DESNECESSIDADE .. 262

IX EXTINO .. 263

Captulo VII

SERVIO PBLICO

I INTRODUO .. 265

II ALOCUO SERVIO PBLICO .. 265

XXIV

28

III CONCEITO .. 266

IV INSTITUIO. REGULAMENTAO, EXECUO E CONTROLE ..

267

V CLASSIFICAO .. 270

VI PRINCPIOS .. 272

1. Princpio da mutabilidade do regime jurdico da prestao. .. 272

VII REQUISITOS .. 273

1. Regularidade .. 273

2. Continuidade .. 274

3. Eficincia .. 274

4. Segurana .. 274

5. Atualidade .. 274

6. Generalidade .. 275

7. Cortesia .. 275

8. Modicidade .. 275

VIII REMUNERAO .. 276

IX DIREITOS DOS USURIOS .. 277

X DEVERES DOS USURIOS .. 278

XI SUSPENSO DA PRESTAO .. 279

XII GREVE .. 280

XIII SUJEIO DA ADMINISTRAO PBLICA AO CDIGO DO

CONSUMIDOR .. 281

Captulo VIII

EXECUO DOS SERVIOS PBLICOS

I ASPECTOS GERAIS .. 283

1. Introduo .. 283

2. Execuo centralizada .. 284

3. Execuo descentralizada .. 284

XXV

29

II DESCENTRALIZAO PARA PESSOA PBLICA .. 286

1. Introduo .. 286

2. Autarquia: conceito .. 287

3. Classificao .. 288

4. Criao, instituio, funcionamento e extino .. 288

5. Controle ou tutela .. 289

6. Responsabilidade .. 291

7. Estrutura e servidores da autarquia .. 292

8. Privilgios da autarquia .. 294

9. Atos e contratos da autarquia .. 294

10. Patrimnio da autarquia .. 294

11. Autarquia de regime especial .. 295

12. Execuo contra a autarquia .. 295

13. A autarquia em juzo .. 296

III DESCENTRALIZAO PARA PESSOA PRIVADA .. 296

1. Concesso de servio pblico .. 296

1.1. Introduo .. 296


1.3. Prazo e prorrogao da concesso de servio pblico .. 299

1.4. Natureza jurdica .. 300

1.5. Objeto da concesso de servio pblico .. 301

1.6. As partes envolvidas na concesso .. 301

1.7. Os interesses envolvidos na concesso .. 302

1.8. Os fundamentos da concesso de servio pblico. .. 303

1.9. Competncia para celebrar contrato de concesso de servio pblico .. 303

1.10. Procedimento, contedo e formalizao da concesso de servio pblico ..

305

1.11. A precariedade da outorga .. 305

1.12. O carter intuitu personae da concesso de servio pblico e a cesso dos

direitos concedidos .. 306

1.13. Exclusividade da concesso de servio pblico .. 307

1.14. Direitos e encargos do concessionrio .. 309

1.15. Servio adequado .. 311

30

1.16. Poltica tarifria .. 312

1.17. Procedimento licitatrio .. 314

1.18. Subconcesso, transferncia dos direitos concedidos e cesso do controle

societrio .. 318

XXVI

31

1.19. Responsabilidade do concessionrio .. 319

1.20. Natureza dos atos do concessionrio .. 320

1.21. Direitos e encargos do concedente .. 321

1.22. Direitos e obrigaes dos usurios .. 325

1.23. Extino da concesso de servio pblico .. 326

1.23.1. Extino por fato jurdico .. 327

1.23.1.1. Extino pelo decurso do prazo .. 327

1.23.1.2. Extino em razo do desaparecimento do concessionrio .. 328

1.23.2. Extino por ato do concedente .. 330

1.23.2.1. Interesse pblico .. 330

1.23.2.2. Desafetao .. 331

1.23.2.3. Inadimplemento .. 332

1.23.2.4. Ilegalidade .. 334

1.24. Extino por ato conjunto das partes envolvidas na concesso de servio

pblico .. 335

1.25. Extino por sentena .. 336

1.26. Quadro sintico das causas da extino da outorga .. 337

1.27. Reverso dos bens vinculados concesso de servio pblico .. 337

2. Permisso .. 341

3. Autorizao .. 342

4. Delegao .. 342

4.1. Fundao pblica .. 343

4.1.1. Conceito .. 344

4.1.2. Natureza .. 344

4.1.3. Fins .. 346

4.1.4. Criao, instituio, funcionamento e extino .. 346

4.1.5. Patrimnio .. 347

4.1.6. Controle .. 349

4.1.7. Regime tributrio .. 350

4.1.8. Estrutura e servidores .. 351

4.1.9. Licitao .. 353

4.1.10. Prerrogativas .. 353

4.1.11. Responsabilidade .. 354

32

4.1.12. Fundaes estaduais e municipais .. 355

4.2. Agncias executivas .. 355

4.2.1. Legislao .. 355

4.2.2. Conceito .. 356

XXVII

33

4.2.3. Natureza .. 357

4.2.4. Qualificao .. 357

4.2.5. Criao .. 357

4.2.6. Desqualificao .. 357

4.2.7. Privilgios .. 358

4.2.8. Servidores .. 358

4.2.9, Atos e contratos .. 358

4.2.10. Agncias executivas estaduais - distritais e municipais .. 359

4.3. Agncias reguladoras .. 359

4.4. Empresa pblica .. 360

4.4.1. Conceito .. 360

4.4.2. Natureza .. 361

4.4.3. Fins .. 361

4.4.4. Criao, forma, registro, funcionamento e extino .. 362

4.4.5. Patrimnio .. 363



4.4.8. Atos e contratos .. 366


4.4.10. A empresa pblica e terceiros .. 368

4.4.11. Controle .. 368


4.4.13. Empresas pblicas estaduais, distritais e municipais .. 370

4.5. Sociedade de economia mista .. 371

4.5.1. Conceito .. 371

4.5.2. Natureza .. 371

4.5.3. Fins .. 372

4.5.4. Criao, forma, registro e extino .. 373

4.5.5. Capital .. 374

4.5.6. Patrimnio .. 375



4.5.9. Atos e contratos .. 377

34


4.5.11. A sociedade de economia mista e terceiros .. 378

4.5.12. Controle .. 379

XXVIII

35


4.5.14. Sociedade de economia mista estadual, distrital e municipal .. 381

4.6. Convnio, consrcio, servio social autnomo e organizao social .. 382

4.6.1. Convnios .. 382

4.6.2. Consrcios .. 387

4.6.3. Servios sociais autnomos .. 388

4.6.4. Organizaes sociais .. 390

4.6.5. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico .. 392

Captulo IX

LICITAO


1. Conceito .. 395

2. Finalidades .. 396

3. Princpios .. 397

3.1. Princpio da padronizao .. 399

3.2. Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio. .. 405

3.3. Princpio da competitividade .. 406

3.4. Princpio do julgamento objetivo .. 408

3.5. Princpio da fiscalizao da licitao .. 409

3.6. Princpio formal e formalismo .. 410

4. Objeto da licitao .. 413

5. Registro de preos .. 416

6. Competncia legislativa .. 418

7. Os obrigados a licitar .. 420

II EXCLUSO DA OBRIGAO DE LICITAR .. 422

1. Licitao dispensada .. 423


1.2. Hipteses de dispensa para alienaes imobilirias.. .. 425

1.3. Hipteses de dispensa para alienaes mobilirias .. 429

2. Licitao dispensvel .. 430


2.2. Hipteses em que a licitao dispensvel .. 433

2.2.1. Obras e servios de engenharia de pequeno valor .. 433

36

XXIX

37

2.2.2. Servios, menos os de engenharia, e compras de pequeno valor .. 435

2.2.3. Guerra e grave perturbao da ordem .. 435

2.2.4. Emergncia e calamidade pblica .. 436

2.2.5. Quando no acudirem interessados licitao .. 438

2.2.6. Interveno, pela Unio, no domnio econmico .. 440

2.2.7. Propostas com preos manifestamente superiores aos do mercado .. 440

2.2.8. Operao entre pessoa pblica e rgo ou entidade que a integre .. 441

2.2.9. Comprometimento da segurana nacional. .. 442

2.2.10. Compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades

precpuas da

Administrao .. 443

2.2.11. Contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento .. 444

2.2.12. Compra de hortifrutigranjeiros, po e gneros perecveis .. 445

2.2.13. Contratao de instituio brasileira voltada pesquisa, ao ensino e ao

desenvolvimento nacional ou de instituio dedicada recuperao social do preso ..

445

2.2.14. Aquisio de bens e servios por intermdio de organizao internacional

.. 446

2.2.15. Aquisio e restaurao de obras de arte e objetos histricos .. 446

2.2.16. Impresso de dirio oficial, formulrios padronizados, edies tcnicas

oficiais e prestao de servios de informtica .. 447

2.2.17. Aquisio de componentes ou peas originais .. 448

2.2.18. Compras e servios para o abastecimento de navios, embarcaes,

unidades areas ou

tropas em seus meios de deslocamento .. 448

2.2.19. Compra de material pelas Foras Armadas para manter a padronizao

exigida pelo

apoio logstico .. 449

2.2.20. Contratao de associao de portadores de deficincia fsica .. 449

XXX

38

2.2.21. Aquisio de bens destinados a pesquisa cientfica e tecnolgica .. 450

2.2.22. Fornecimento ou suprimento de energia eltrica .. 450

2.2.23. Contrataes entre empresas governamentais e suas subsidirias .. 451

2.2.24. Contratao de servios com organizaes sociais .. 452

3. Licitao inexigvel .. 452


3.2. Hipteses de inexigibilidade .. 455

3.2.1. Aquisio de materiais, equipamentos ou gnero que s possam ser

fornecidos por produtor empresa ou representante comercial exclusivo .. 455

3.2.2. Contratao de servios tcnicos profissionais especializados .. 458

3.2.3. Contratao de artistas .. 461

III MODALIDADES DE LICITAO .. 462

1. Aspectos introdutrios .. 462

2. As modalidades na Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao

Pblica .. 462

2.1. Concorrncia .. 464

2.2. Tomada de preos ..468

2.3. Convite .. 471

2.4. Concurso .. 473

2.5. Leilo .. 475

2.6. Prego .. 478

2.7. Comisso de licitao .. 480

3. Registro cadastral .. 487

IV FASES DA LICITAO .. 489

1. Aspectos introdutrios .. 489

2. A seqncia das fases na concorrncia .. 490

2.1. Fase da abertura .. 490

2.2. Fase da habilitao .. 494

2.3. Fase da classificao .. 502

2.4. Fase do julgamento e ordenao das propostas em razo das vantagens

oferecidas .. 505

XXXI

40

2.4.1. Divisibilidade do julgamento .. 508

2.4.2. Empate e critrio de desempate de propostas .. 510

2.4.3. Proposta mais vantajosa .. 511

2.4.4. Discusso da proposta mais vantajosa ou vencedora .. 512

3. Homologao e adjudicao .. 514

4. Audincia pblica .. 516

5. O problema das cooperativas .. 517

V REVOGAO, INVALIDAO E DESISTNCIA DA LICITAO ..

518

1. Introduo .. 518

2. Revogao .. 518

3. Invalidao .. 521

4. Desistncia .. 524

VICONTROLE DA LICITAO .. 525

1. Recursos administrativos .. 525

1.1. Recurso hierrquico .. 527

1.2. Representao .. 529

1.3. Pedido de reconsiderao .. 530

2. Aes judiciais .. 531

3. Controle pelo Tribunal de Contas .. 532

Captulo X

CONTRATO ADMINISTRATIVO


1. Caractersticas e conceito .. 533

2. Objeto .. 537

3. As partes contratantes .. 537


5. Interpretao .. 539

6. Pr e ps-requisitos .. 540

7. Vigncia e eficcia .. 541

8. Prazo contratual .. 542

8.1. Prorrogao .. 547

8.2. Reduo .. 549

9. Garantias .. 549

41

10.Inatingibilidade das clusulas contratuais por lei posterior. .. 552

XXXII

42

IIFORMALIZAO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. .. 553

1. Conceito .. 553

2. Instrumento ..553


2.2. Espcies .. 554

2.3. Forma .. 555

2.4. Partes do termo de contrato .. 555

2.5. Exame e aprovao da assessoria jurdica .. 559

2.6. Conhecimento do termo de contrato .. 560

3. Clusulas exorbitantes .. 561

4. Publicidade .. 563

5. Registro .. 564

III EXECUO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO .. 565

1. Conceito .. 565

2. Acompanhamento 565

3. Clusulas rebus sic stantibus e pacta sunt servanda .. 566

4. Teoria da impreviso e reviso do contrato .. 567

5. Reajustamento de preos .. 568

6. Repactuao .. 569

7. Direitos e obrigaes das partes .. 571

8. Equao econmico-financeira .. 572

9. Fato do prncipe e fato da Administrao .. 573

10. Subcontratao e cesso do contrato .. 576

11. Recebimento do objeto .. 578

12. Pagamento .. 581

IV ALTERAO DO CONTRATO .. 583

1. Conceito .. 583

2. Espcies .. 584

3. Onde pode incidir a alterao .. 584

4. Acrscimos e supresses .. 585

5. Aditamento .. 587

V INEXECUO DO CONTRATO .. 588

1. Conceito .. 588

2. Espcies .. 588

43

3. Quem pode descumprir o contrato .. 588

4. Conseqncias da inexecuo .. 589

5. A exceo de contrato no cumprido .. 591

XXXIII

44

VICONTROLE PELO TRIBUNAL DE CONTAS .. 593

VII EXTINO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO .. 594

1. Fatos e atos extintivos .. 595

2. Extino em razo de um fato .. 595

2.1. Extino pelo cumprimento do objeto .. 597

2.2. Extino pelo cumprimento do prazo .. 598

2.3. Extino pelo desaparecimento do contratante particular .. 599

2.4. Extino pelo desaparecimento do objeto .. 601

3. Extino em razo de um ato .. 602

3.1. Resciso administrativa .. 602

3.2. Resciso consensual .. 606

3.3. Resciso judicial .. 606

VIII CONTRATOS EM ESPCIE .. 607

1. Generalidades .. 607

1.1. Contrato de obra pblica .. 608

1.2. Contrato de servio .. 609

1.3. Contrato de fornecimento .. 611

1.4. Contrato de concesso de uso de bem pblico .. 611

1.5. Contrato de concesso de obra pblica .. 611

1.6. Contrato de emprstimo pblico .. 613

1.7. Contrato de gesto .. 613

Captulo XI

INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE E NO DOMNIO

ECONMICO

IASPECTOS GERAIS .. 615

1. Interveno .. 615

2. Modalidades de interveno .. 616

3. Fundamentos da interveno .. 617

4. Competncia para intervir na propriedade ... 617

5. Procedimento interventivo .. 617

6. Limites .. 617

IIINTERVENO NA PROPRIEDADE .. 618

1. Introduo .. 618

2. Conceito .. 618

45

XXXIV

46

3. Meios interventivos .. 618

3.1. Limitao administrativa .. 619

3.2. Ocupao temporria .. 621

3.3. Servido administrativa .. 623

3.4. Tombamento .. 625

3.5. Parcelamento e edificao compulsrios .. 627

3.6. Requisio .. 628

III INTERVENO NO DOMNIO ECONMICO .. 629

1. Introduo .. 629

2. Conceito .. 630

3. Competncia interventiva .. 630


5. Meios interventivos .. 631

5.1. Controle de preos .. 631

5.2. Controle do abastecimento .. 632

5.3. Represso ao abuso do poder econmico .. 632

5.4. Monoplio .. 633

5.5. Fiscalizao .. 633

5.6. Incentivo .. 634

5.7. Planejamento .. 634

Captulo XII

DESAPROPRIAAO


1. Introduo .. 635

2. Conceito .. 636

3. Espcies .. 636

4. Fundamentos .. 638

5. Competncias legislativa. declaratria e executria .. 639

6. Aquisio originria .. 641

7. Beneficirios dos bens expropriados .. 642

II REQUISITOS CONSTITUCIONAIS .. 643

1. Introduo .. 643

2. Necessidade pblica, utilidade pblica e interesse social .. 643

3. Prvia e justa indenizao em dinheiro .. 645

47

III DESVIO DE FINALIDADE .. 650

XXXV

48

IV CONSUMAO DA DESAPROPRIAO .. 651

V RETROCESSO .. 652

VIOBJETO DA DESAPROPRIAO .. 655

1. O que pode ser desapropriado .. 655

2. Desapropriao de bem pblico .. 657

3. Desapropriao de bens de autarquias. empresas governamentais e

concessionrias .. 658

4. Desapropriao de aes .. 660

VII DESAPROPRIAO POR ZONA .. 661

1. Conceito .. 661

2. Requisitos .. 662

VIII DES APROPRIAO PARA URBANIZAO E REURBANIZAO ..

662

1. Conceito .. 662

2. Implantao de loteamento .. 663

3. Implantao de distrito industrial .. 664

4. Desapropriao nos termos do art. 182, 4, III da Constituio Federal .. 665

IX PROCEDIMENTO EXPROPRIATRIO .. 667

1. As fases do procedimento .. 667

2. Declarao expropriatria .. 667


2.2. Competncia .. 668

2.3. Objeto .. 669

2.4. Requisitos .. 669

2.5. Efeitos .. 669

2.6. Caducidade .. 670

3. Direitos do expropriado na vigncia da declarao expropriatria ... 670

4. Execuo expropriatria .. 671

4.1. Execuo amigvel .. 671

4.2. Execuo judicial .. 672

5. Defesa do expropriado e direito de extenso .. 673

X IMISSO PROVISRIA DE POSSE .. 674

XXXVI

50

1. Conceito .. 674

2. Requisitos .. 674

2.1. Declarao de urgncia .. 674

2.2. Depsito .. 675

2.2.1. Imisso provisria de posse em geral .. 675

2.2.2. Imisso provisria de posse em particular. .. 676

3. Imisso provisria de posse e ingresso no bem .. 677

4. Imisso provisria de posse amigvel .. 678

5. Imisso definitiva de posse .. 678

XI PAGAMENTO DA1 INDENIZAO .. 678

XII DESISTNCIA DA DESAPROPRIAO .. 679

XIII CONTROLE JURISDICIONAL DA DESAPROPRIAO .. 681

1. Incidncia .. 681

2. Anulao .. 681

Captulo XIII

BENS PBLICOS

IASPECTOS GERAIS .. 682

1. A locuo bens pblicos .. 682

2. Conceito .. 682

3. Propriedade ..683

4. Defesa .. 684

5. Classificao .. 684

5.1. Bens de uso comum do povo .. 685

5.2. Bens de uso especial ..687

5.3. Bens dominicais .. 687

6. Afetao e desafetao .. 688


8. Regime jurdico .. 691

IIAQUISIO .. 693


2. Aquisio originria e derivada ... 694

3. Aquisio inter vivos e causa mortis .. 695

4. Aquisio pela transcrio do ttulo aquisitivo .. 695

4.1. Contrato de compra e venda .. 696

51

XXXVII

52

4.1.1. Bem .. 696

4.1.2. Preo. .. 697

4.1.3. Consentimento .. 698

4.1.4. Forma .. 698

4.1.5. Processo .. 699

4.1.6. Interesse pblico ..700

4.1.7. Avaliao .. 701

4.1.8. Lei autorizadora .. 701

4.1.9. Licitao .. 702

4.2. Contrato de troca ou permuta .. 703

4.3. Contrato de doao .. 706

4.4. Contrato de dao em pagamento .. 708

4.5. O resgate no contrato de aforamento .. 709

5. Aquisio por acesso .. 710

5.1. Acesso pela formao de ilha .. 711

5.2. Acesso por aluvio .. 712

5.3. Acessoporavulso .. 712

5.4. Acesso do lveo pelo abandono das guas .. 713

6. Aquisio pela usucapio .. 715

7. Aquisio por ato de ltima vontade testamento .. 716

8. Aquisio por desapropriao .. 716

9. Aquisio por arrematao ou adjudicao .. 716

9.1. Arrematao .. 717

9.2. Adjudicao .. 718

10. Aquisio por fora de lei ou Constituio .. 718

10.1. Aprovao e registro do parcelamento .. 718

10.2. Criao e instalao de Municpio .. 719

10.3. Criao de Estado .. 719

10.4. Reverso na extino de concesso de servio pblico .. 720

10.5. Aquisio ex vi constitutione .. 720

10.6. Declarao da vacncia da herana .. 720

11. Aquisio por investidura .. 721

III ADMINISTRAO .. 723

IVUSO .. 724

53

1. Utilizao pela Administrao Pblica .. 724

2. Utilizao pelo povo .. 725

3. Utilizao privativa .. 725

XXXVIII

54

4. Instrumentos do uso privativo .. 727

4.1. Concesso de uso .. 727

4.2. Permisso e autorizao .. 727

4.3. Concesso de direito real de uso .. 728

4.4. Cesso de uso .. 729

4.5. Locao e comodato .. 730

V ALIENAO .. 731

1. A alienabilidade dos bens pblicos em geral ..731

2. A alienao dos bens pblicos de uso comum e especial .. 733

3. Espcies de alienao .. 734

3.1. Incorporao .. 735

3.2. Retrocesso .. 735

VIBEM PBLICO EM ESPCIE .. 735

1. Terrenos de marinha .. 736

1.1. Origem .. 736

1.2. Finalidade e importncia .. 736

1.3. Conceito e classificao .. 737

1.4. Propriedade .. 738

1.5. Natureza .. 738

1.6. Demarcao .. 739

1.7. A linha do jundu .. 740

1.8. Administrao .. 741

1.9. Terrenos de marinha no se confundem com terrenos acrescidos. reservados e

de mangue .. 741

1.10. Utilizao e formas .. 741

1.11. Aforamento administrativo .. 744

1.12. Resgate das marinhas aforadas .. 745

1.13. Extino do aforamento administrativo .. 746

1.14. Preferncia municipal ou estadual .. 746

1.15. Interesses municipais sobre as marinhas .. 748

1.16. Desapropriao do domnio til .. 750

2. Terrenos reservados ou terrenos marginais .. 751

3. Terrenos acrescidos .. 753

4. Terras indgenas .. 753

55

5. Terras devolutas .. 755

6. Plataforma continental .. 758

7. Faixas de fronteira .. 758

8. Ilhas .. 759

XXXIX

56

Captulo XIV

CONTROLE DA ADMINISTIO PUBLICA

I CONTROLE .. 760

1. Introduo .. 760

2. Espcies .. 761

3. Conceito .. 761

II CONTROLE ADMINISTRATIVO .. 762

1. Conceito .. 762

2. Objetivo .. 762

3. Fundamento ..762

4. Instrumentos .. 763

4.1. Direito de petio .. 763

4.2. Pedido de reconsiderao 764

4.3. Reclamao administrativa .. 765

4.4. Recurso administrativo ou hierrquico .. 766

5. Prescrio administrativa .. 770

6. O silncio da Administrao Pblica .. 774

7. Coisa julgada administrativa .. 775

III CONTROLE LEGISLATIVO .. 776

1. Conceito .. 776

2. Objetivo .. 776

3. Meios de controle legislativo .. 776

3.1. Comisso Parlamentar de Inqurito .. 777

3.2. Pedido de informao .. 777

3.3. Convocao de autoridades .. 778

3.4. Participa na funo administrativa ... 778

3.5. Funo jurisdicional .. 779

3.6. Fiscalizao contbil financeira e oramentria .. 779

3.7. Sustao dos atos normativos do Executivo .. 780

IV CONTROLE JURISDICIONAL .. 781

1. Conceito .. 781

2. Objetivo .. 781

3 Extenso .. 782


57

5 Sistemas .. 782

5.1. Sistema de administrao-juiz .. 783

XL

58

5.2. Sistema de jurisdio nica .. 783

5.3. Sistema de jurisdio dual .. 784

6. Instrumentos do controle jurisdicional .. 784

6.1. Mandado de segurana .. 785

6.2. Ao popular .. 788

6.3. Habeas data .. 789

6.4. Mandado de injuno .. 791

6.5. Ao civil pblica .. 792

V ADMINISTRAO PBLICA EM JUZO .. 793

Captulo XV

PROCESSO ADMINISTRATIVO E SINDICNCIA

IPROCESSO ADMINISTRATIVO .. 799

1. Conceito .. 799

2. Processo administrativo e procedimento .. 800


4. Princpios .. 802

4.1. Princpio da legalidade objetiva .. 802

4.2. Princpio da oficialidade .. 803

4.3. Princpio do informalismo .. 803

4.4. Princpio da publicidade .. 804

5. Objeto .. 804

6. Finalidade .. 805

7. Fases .. 805

7.1. Fase de instaurao .. 805

7.2. Fase da instruo .. 807

7.3. Fase do relatrio .. 808

7.4. Fase da deciso ou julgamento .. 808

8. Formao material do processo .. 809

8.1. Autos suplementares .. 810

9. Vista do processo .. 811

10. Prazos de concluso e prorrogao .. 812

11. Espcies .. 813

11.1. Processo de outorga .. 813

11.2. Processo de polcia .. 814

59

11.3. Processo de controle .. 815

11.4. Processo de punio .. 815

11.5. Processo de expediente .. 816

XLI

60

12. Nas empresas governamentais e autarquias .. 817

13. Arquivamento .. 817.

14. Certido .. 818

15. Extino .. 819

IIPROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR .. 819

1. Conceito .. 819


3. Objeto e finalidade .. 821

4. Obrigatoriedade .. 821

5. Princpios .. 822

6. Fase da defesa .. 823

6.1. Ampla defesa .. 822

6.2. Contraditrio ou contraditoriedade .. 824

6.3. Devido processo legal ou adequado processo jurdico .. 824

7. Procedimento criminal paralelo .. 824

8. Sano disciplinar .. 825

9. Comisso processante .. 828

9.1. Composio .. 828

9.2. Competncia ...829

9.3. Espcies .. 830

10. Reviso .. 830

III SINDICNCIA .. 831

1. Conceito e finalidade .. 833

2. Natureza .. 833

3. Objeto .. 833

4. Instaurao .. 834

5. Comisso de sindicncia .. 834

6. Fases .. 834

7. Rito processual .. 835

8. Publicidade ou sigilo .. 835

9. Vcios .. 835

IV- VERDADE SABIDA E TERMO DE DECLARAO ..836

Captulo XVI

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

61

I- ASPECTOS GERAIS .. 837

XLII

62

1. Conceito .. 838


3. Evoluo .. 839

4. Excluso da responsabilidade .. 843

5. Caractersticas do dano reparvel .. 845

6. Responsabilidade do Estado por atos legislativos e judiciais .. 845

IIREPARAO DO DANO E DIREITO DE REGRESSO .. 847

1. Procedimento administrativo .. 847

2. Procedimento judicial .. 848

3. A indenizao do dano .. 849

4. Ao regressiva .. 850

III A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO BRASIL .. 851

1. Aspectos histricos .. 851

1.1. Perodo colonial .. 851

1.2. Perodo imperial .. 851

1.3. Perodo republicano .. 852

2. O 6 do art. 37 da Constituio de 1988 .. 853

3. Responsabilidade objetiva por dano nuclear .. 855

Bibliografia .. 857

ndice alfabtico-remissivo .. 867

XLIII

63

CAPTULO 1 DIREITO ADMINISTRATIVO

1O DIREITO, SEUS RAMOS E SUB-RAMOS

O Direito. como um conjunto de normas de conduta humana, impostas

coativamente pelo Estado, constitui uma unidade indivisvel, macia. monoltica.

Embora seja assim, desde os romanos, dividido em Pblico e Privado. Esses seus

ramos. O Direito Pblico regula as relaes jurdicas em que predomina o interesse do

Estado, enquanto o Direito Privado disciplina as relaes jurdicas em que prevalece o

interesse dos particulares. o critrio do interesse que, no caso, aparta esses ramos do

Direito.

O Direito Pblico divide-se em: Direito Constitucional, Direito Administrativo.

Direito Urbanstico. Direito Econmico, Direito Financeiro. Direito Tributrio, Direito

Processual Civil, Direito Processual Penal. Direito Penal e Direito Internacional

Pblico. Esses seus sub-ramos. O Direito Privado parte-se em Direito Civil, Direito

Comercial e Direito Internacional Privado. Esses seus sub-ramos. Em relao ao Direito

do Trabalho. no esto acordes os doutrinadores. Segundo as lies de Amauri Mascaro

Nascimento 1, alguns preferem arrol-lo como sub-ramo do Direito Social, pois para

esses o Direito divide-se em Direito Pblico, Direito Privado e Direito Social2. Outros

incluem-no entre os sub-ramos que integram o Direito Pblico, opondo-se. assim, aos

que o remetem para o Direito Privado. Para uma quarta corrente o Direito do Trabalho

Direito Misto. Esse conjunto

1. Iniciao ao direito do trabalho. 23. ed.. ver, e atual.. So Paulo. LTr. 1997. p.

68.

2. Direito Social o ramo do Direito que protege as pessoas economicamente

fracas. Divide-se em Direito do Trabalho. Direito Previdencirio. Direito Acidentrio e

Direito de Assistncia Social.

de subdjvjses no est acabado, pois novos sub-ramos, tanto do Direito Privado

como do Direito Pblico, podero surgir com o tempo.

II DIREITO ADMINISTRATIVO, SUB-RAMO DO DIREITO

PBLICO

64

O Direito Administrativo, quanto a ser ou no parte do Direito Pblico, no

oferece nenhuma preocupao ou dvida. poro desse ramo sob qualquer dos dois

principais critrios acolhidos pela doutrina para distinguir os esgalhos em que se

fraciona o Direito, ou seja, o do interesse pblico e o do sujeito da relao jurdica com

prerrogativas de autoridade, O primeiro informa todo o sistema jurdico-administrativo,

e por ele se orienta o Direito Administrativo. O interesse pblico est presente em toda e

qualquer de suas regras ou relao jurdica por ele presidida. a exemplo da

expropriao. Tambm atende ao segundo critrio. Com efeito, pelo menos em um dos

plos da relao jurdica disciplinada por ele est a Administrao Pblica atuando

nessa qualidade, isto , com privilgios estatais. como ocorre com a requisio de bens

dos particulares durante um estado declarado de calamidade pblica. Sendo a

Administrao Pblica parte dessa relao jurdica assim prestigiada. evidente que tais

relaes. regidas pelo Direito Administrativo. integram o Direito Pblico.

III A EXPRESSO DIREITO ADMINISTRATIVO

Direito Administrativo expresso que comporta. ao menos, duas acepes. De

fato, pode indicar um conjunto de regras jurdicas ou uma disciplina cientfica

autnoma. Esses sentidos levam ao conceito do Direito Administrativo certa dose de

impreciso e. em algum caso. de arbitrariedade. Tais motivos, aliados precocidade da

disciplina e a outros fatores. tornam o trabalho de definir o Direito Administrativo em

termos universais. uma das tarefas mais importantes em que se tm empenhado. nos

ltimo anos. seus estudiosos. e. sem dvida, a mais difcil. Da os inmeros conceitos

formulados pelos autores. nem sempre teis.

IV CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

s razes j enunciadas. e que dificultam o oferecimento de um conceito de

Direito Administrativo de carter universal somam-se as decorrentes da prpria tarefa

de definir, j que ao se pretender sintetizar, em proposio, as notas marcantes ou

caractersticas de um dado objeto corre-se o risco de ficar aqum ou de ir alm do

pretendido. Pode-se abranger. atravs do conceito dado. mais ou menos do que

65

realmente se quer ver circunscrito ou delimitado. Alm disso. o Direito Administrativo

sofre. como os demais ramos do Direito. forte influncia do Direito Constitucional.

Compreende- se. assim, por que extremamente difcil oferecer um conceito universal

desse sub-ramo do Direito Pblico. O conceito, portanto, deve vincular-se a um dado

pas. j que o comum o estudo do seu Direito Administrativo.

O conceito deve apoiar-se num critrio. Quanto a isso esto de acordo os autores.

embora no se possa dizer o mesmo em relao aos critrios e ao nmero deles que

devem prestigiar a elaborao do conceito. Esses critrios podem ser unitrios e

conjugados. Dentre os critrios unitrios adotados pelos administrativistas sobressaem:

o legalista, o do Poder Executivo. o da relao jurdica. o do servio pblico. o

teleolgico e o negativista. Ao lado desses encontram-se os critrios conjugados.

valendo- se os autores de. no mmnimo. dois desses referenciais para definir o Direito

Administrativo. Assim, so critrios conjugados: o legalista-relao jurdica e o

legalista-servio pblico.

A corrente legalista, defendida por De Grando e Macarel. entre outros, define o

Direito Administrativo como o conjunto de leis administrativas. O conceito no afirma

outra coisa seno que o Direito Administrativo de um pas a legislao administrativa

(leis. decretos. regulamentos) nele vigente num dado momento. E o seu direito positivo.

O conceito no satisfaz. No se pode reduzir o Direito Administrativo a mero

amontoado de textos jurdicos. quando se sabe que ele muito mais do que isso, pois

engloba os princpios jurdicos.

Para os que acolhem. a exemplo de Meucci. o critrio do Poder Executivo. o

Direito Administrativo o conjunto de regras jurdicas que disciplinam os atos do Poder

Executivo. O conceito, por levar em conta somente os atos desse Poder. inaceitvel.

Atos administrativos tambm so praticados por rgos com funes administrativas

que integram o Judicirio e o

3 A expresso Administrao Pblica tomada como sinnimo de Estado.

4

Legislativo e at por particulares1. Desses atos. em relao a esses Poderes. so

exemplos os que deferem o gozo de frias e os que instauram uma licitao. No que

respeita aos particulares prestadores de servio pblico na qualidade de concessionrios

e permissionrios. exemplo de ato administrativo por eles praticados a promoo

expropriatria. A impropriedade do critrio ainda mais se acentua na medida em que o

Poder Executivo pratica atos que no se submetem ao Direito Administrativo, a

66

exemplo dos atos regidos pelo Direito Privado, como so a compra e venda e a locao.

ou que no se submetem a qualquer dos ramos do Direito, como so os atos materiais

(dirigir caminho, varrer rua etc.).

Pelo critrio das relaes jurdicas. cujos defensores so, entre outros. Laferrire e

Otto Mayer. o Direito Administrativo o conjunto de regras jurdicas que disciplinam o

relacionamento da Administrao Pblica com os administrados. No conceito de

grande valia. De fato. idnticas relaes existem no Direito Constitucional e no Direito

Processual. Pouco circunscreve ou explica.

O referencial servio pblico, utilizado por Gaston Jze e Duguit. entre outros,

para definir o Direito Administrativo como sendo a disciplina jurdica que regula a

instituio, a organizao e o funcionamento dos servios pblicos e o seu oferecimento

aos administrados, tambm insatisfatrio. O conceito, calcado nesse critrio, acaba

sendo impreciso. dada a equivocidade da expresso servio pblico tomada como

base. A expresso vaga e de difcil entendimento. Ademais, nenhum conceito deve

abrigar expresses pendentes de esclarecimentos. No deve o indefinido fazer parte do

definido. A locuo servio pblico integra o conceito sem estar definida.

O critrio teleolgico ou finalstico, defendido por Orlando. acaba por conceituar

o Direito Administrativo como o sistema de princpios que regulam a atividade do

Estado para o cumprimento de seus fins. Tal conceito criticvel por oferecer

expresses no definidas (atividade do Estado) e por trazer baila a discusso dos fins

do Estado.

O critrio negativista, preconizado por Fleiner e Velasco. define o Direito

Administrativo como o ramo do Direito que regula toda a atividade estatal que no seja

legislativa e jurisdicional. Alguns autores demonstram sua existncia matematicamente.

Assim:

DA =AL +AJ +AA

Do segundo membro dessa igualdade tira-se o que no atividade administrativa

(AA).

DA =AL +AJ +AA - (AL +AJ)

Eliminando-se OS parnteses tem-se:

DA = AL + AJ + AA - AL -AJ

Reduzindo-Se OS termos semelhantes tem-se:

DA = L + AJ + AA -AL-AJou

67

DA =AA

Apesar disso tudo, o critrio no satisfaz, e as definies devem afirmar o que

uma coisa , e no o que no .

Para as correntes que se valem da duplicidade de critrios, o Direito

Administrativo o conjunto de leis administrativas que regulam as relaes entre a

Administrao Pblica e os administrados (legalista-relao jurdica) ou o conjunto de

leis administrativas que disciplinam a instituio, a organizao e o funcionamento dos

servios pblicos e seu oferecimento aos administrados (legalista-servio pblico).

Esses conceitos, como outros da mesma ndole, no so melhores que os anteriormente

estudados. Com efeito, a conjugao de referenciais inadequados no tornar mais

preciso ou correto o conceito, que acabar por padecer dos respectivos vcios.

Tendo presentes todas essas dificuldades, preferimos. antes de formular mais um

conceito para o Direito Administrativo, em termos universais, e, posteriormente

formular uma definio de Direito Administrativo brasileiro 5, adotar, desde logo, a

oferecida por Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 24. ed., atual.

Eurico Andrade Azevedo et al.. So Paulo, Malheiros. 1999, p. 34). Para esse

consagrado autor. o Direito Administrativo brasileiro o conjunto harmnico de

princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a

realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

V-se que o Direito Administrativo uma sistematizao de normas doutrinrias

de Direito (conjunto harmnico de princpios jurdicos). no de ao social. Da seu

carter cientfico. Suas normas destinam-se a ordenar a estrutura e o pessoal (rgos e

agentes) e os atos e atividades daAdministrao Pblica, praticados ou desempenhados

enquanto poder pblico. Excluem-se, portanto, os atos materiais e os regidos pelo

Direito Privado. Ademais, o Direito Administrativo no se preordena a reger as

atividades

4. Os concessionrios e permissionrios de servio pblico, por exemplo, so

particulares que podem editar atos administrativos em algumas circunstncias.

5. Sobre esse tema oportuno ver o trabalho Conceituao de direito

administrativo brasileiro, de Percival Jlio Vaz Cerquinho. RDA. 121:1.

5

68

abstratas (legislao). indiretas (jurisdio) e mediatas (ao social) do Estado.

Por ltimo, no lhe compete dizer quais so os fins do Estado. A fixao desses fins

atribuio de outras cincias.

PRINCPIOS INFORMATIVOS DO DIREITO

ADMINISTRATIVO

1. Aspectos preliminares

Constituem os princpios um conjunto de proposies que aliceram ou embasam

um sistema e lhe garantem a validade. Os princpios so: 1) onivalentes, isto , os que

valem para qualquer cincia. a exemplo do princpio de no-contradio: uma coisa no

pode ser e no ser ao mesmo tempo: 2) plurivalentes, ou seja, os que valem para um

grupo de cincias. a exemplo do princpio da causalidade, que informa as cincias

naturais: causa corresponde um dado efeito: 3) nionovalentes. tais como os que valem

s para uma cincia. a exemplo do princpio da legalidade (a lei submete a todos), s

aplicvel ao Direito. Estes ltimos podem ser: a) gerais. a exemplo dos que valem s

para um ramo de uma dada cincia. como o princpio da supremacia do interesse

pblico (no embate entre o interesse pblico e o privado h de prevalecer o pblico),

que s aplicvel ao Direito Pblico: b) especijicos, ou seja, os que valem s para uma

parte de um ramo de certa cincia. nos moldes do princpio da continuidade do servio

pblico (a atividade pblica ininterrupta). s verdadeiro para o Direito Administrativo,

que sub-ramo do Direito Pblico.

Em resumo:

1. Onivalentes

2. Plurivalentes

Principios

Normalmente os princpios no so encontrveis no Direito Positivo. Este. quando

muito. apenas os menciona, como faz o art. 37 da Constituio Federal. que enumera os

princpios da legalidade, da impessoalidade. da moralidade, da publicidade e da

eficincia6. Se consignados em lei. so

69

6. O princpio da eficincia foi acrescentado Constituio Federal pela Emenda

Constitucional o. 19/98.

70

6

normas principiolgicas. Esse tambm o entendimento de Joaquim Castro

Aguiar (Competncia e autonomia dos municpios na nova Constituio, Rio de Janeiro.

Forense. 1993, p. 27). ao afirmar que os princpios no necessitam ser formulados

positivamente para que tenham existncia como categoria jurdica. Quando positivados

chamam-se normas princpios.

Os princpios so mandamentos nucleares de um sistema. seu verdadeiro alicerce,

disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas. compondo-lhes o

esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso. ensina Celso Antnio

Bandeira de Mello (RDP. 15:284). Sendo assim certo que violar um princpio

muito mais grave que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa

no a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. E a

mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do

princpio violado, porque representa insurgncia contra todo o sistema. subverso de

seus valores fundamentais. contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de

sua estrutura mestra. afirma esse notvel administrativista (RDP. 15:284).

2. Princpios de Direito Administrativo

A Constituio Federal. no art. 37, preceitua que a Administrao Pblica. tanto a

direta como a indireta de qualquer dos Poderes da Unio. dos Estados-Membros, do

Distrito Federal e dos Municpios. obedecer aos princpios da legalidade.

impessoalidade. moralidade, publicidade e eficincia. j por ns referidos acima. Mas

certamente no s a esses. como ensina Toshio Mukai (Administrao pblica na

Constituio de 1988. So Paulo. Saraiva. 1989, p. 48). Alis, seguindo essa orientao.

a Constituio de So Paulo. no art. 111. ampliou esse rol. acrescentando os princpios

da razoabilidade, finalidade, motivao e interesse pblico como de observncia

obrigatria pela Administrao Pblica direta. indireta e fundacional. Assim, entre

outros. so princpios que. sobre nortearem a atividade administrativa, informam e

fundamentam o Direito Administrativo, os abaixo elencados.

2.1. Princpio da legalidade

O princpio da legalidade significa estar a Administrao Pblica, em toda a sua

atividade, presa aos mandamentos da lei, deles no se podendo afastar. sob pena de

invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ao estatal sem o

71

correspondente calo legal. ou que exceda ao mbito demarcado pela lei. injurdica e

expe-se anulao. Seu campo de

a) Gerais 3. Monovalentes 1 b) Especficos

7

ao, como se v. bem menor que o do particular. De fato, este pode fazer tudo

que a lei permite e tudo que a lei no probe: aquela s pode fazer o que a lei autoriza e.

ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser. no pode a

Administrao Pblica agir. salvo em situaes excepcionais (grave perturbao da

ordem e guerra quando irrompem inopinadamente). A esse princpio tambm se

submete o agente pblico. Com efeito, o agente da Administrao Pblica est preso

lei, e qualquer desvio de sua competncia pode invalidar o ato e tomar o seu autor

responsvel, conforme o caso. disciplinar. civil e criminnlmente . Esse princpio

orientou o constituinte federal na elaborao do inciso II do art. 5 da Constituio da

Repblica. que estatui: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa

seno em virtude de lei. Essa regra. todos sabem, se de um lado prestigia e resguarda o

particular contra investidas arbitrrias da Administrao Pblica, de outro exige lei para

os comportamentos estatais, pois quaisquer desses comportamentos, por mnimos que

sejam. alcanam o particular.

Por fim. observe-se que o princpio da legalidade no incide s sobre a atividade

administrativa. E extensivo s demais atividades do Estado. Aplica-se, portanto,

funo legislativa, salvo nos casos de pases de Constituio flexvel, onde o Poder

Legislativo pode. livremente, alterar o texto constitucional. O Legislativo, no caso,

tambm poder constituinte, como ocorre na Inglaterras. Aplica-se ainda atividade

jurisdicional. Assim, no pode o Judicirio comportar-se com inobservncia da lei. Seu

comportamento tambm se restringe aos seus mandamentos. Da a afirmao de Carlos

Alberto Ortiz9 segundo a qual: Nem o Judicirio em sua prestao junsdicional

prescinde da bitola legal, que lhe impem as regras legais. como as de competncia e as

processuais. v. g.. o art. 126. do Cdigo de Processo Civil. O mesmo se pode dizer das

cortes de contas. Em suma, ningum est acima da lei.

2.2. Princpio da impessoalidade

72

A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida

aos cidados em geral, sem determinao de pessoa ou discriminao de qualquer

natureza. E o que impe ao Poder Pblico este princpio.

7. Essa trplice responsabilidade est expressamente prevista no art. 121 da Lei

federal n. 8.112/90. que dispe sobre o Regime Unico dos Servidores Pblicos Civis da

Unio. das Autarquias e das Fundaes Pblicas.

8. Veja sobre esse tema Paulo Brossard na RTDP. 4:15.

9. Cadernos de Diretto Constitucional e Eleitoral, publicao do Tribunal

Regional Eleitoral e da Procuradona Regional Eleitoral do Estado de So Paulo.

IMESP. . 28. p.

11.

8

73

Com ele quer-se quebrar o velho costume do atendimento do administrado em

razo de seu prestgio ou porque a ele o agente pblico deve alguma obrigao. Assim,

tem toda razo Wolgran Junqueira Ferreira (Comentrios Constituio de 1988, Julex,

1989, v. 1, p. 452) quando afirma que a impessoalidade isto , o ato administrativo,

no deve ser elaborado tendo como objetivo a pessoa de algum. No pode ser dirigido

com o intuito de beneficiar esta ou aquela pessoa, esta ou aquela empresa. Caso tpico

de pessoalidade que deve sofrer sano do Direito Administrativo foi a concorrncia

para a construo da ferrovia norte-sul, onde j se sabia com antecedncia os

ganhadores das concorrncias pblicas de todos os trechos, pois foi usado o critrio

pessoal ao invs da impessoalidade que ora a Constituio obriga.

A mesma inteligncia esposada por Ivan Barbosa Rigolin (O servidor pblico na

Constituio de 1988, So Paulo, Saraiva, 1989, p. 73), por Adilson Abreu Dalian

(Suplemento Jurdico do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de So

Paulo, jan./mar. 1989, n. 134, p. 8) e por Celso Antnio Bandeira de Melio (Curso de

direito administrativo, 5. ed.. rev., atual. e ampl., So Paulo, Malheiros, 1994, p. 7), para

quem o princpio em causa no seno o prprio princpio da igualdade ou isonomia.

Jos Afonso da Silva, em seu Curso de direito constitucional positivo (9. ed., So Paulo,

Malheiros, 1992, p. 570), atribui outro contedo a esse princpio, ao asseverar: O

princpio ou regra da impessoalidade significa que os atos e provimentos

administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou

entidade administrativa em nome do qual age o funcionrio, e Hely Lopes Meirelles

(Direito administrativo, cit., p. 85) preleciona que essa proposio nada mais que o

clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique

o ato para o seu fim legal, e este unicamente o que a norma de direito indica expressa

ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.

2.3. Princpio da moralidade

Diz Hauriou. seu sistematizador, que o princpio da moralidade extrai- se do

conjunto de regras de conduta que regulam o agir da Administrao Pblica; tira-se da

boa e til disciplina intema da Administrao Pblica, O ato e a atividade da

Administrao Pblica devem obedecer no s lei. mas prpria moral, porque nem

tudo que legal honesto, conforme afirmavam os romanos. Para Hely Lopes

Meirelles, apoiado em Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, a moralidade

administrativa est intimamente ligada ao conceito do bom administrador, aquele que,

74

usando de sua competncia. determina-se no s pelos preceitos legais vigentes, como

tambm pela moral co-

9

mum, propugnando pelo que for melhor e mais til para o interesse pblico. Por

essa razo. veda-se Administrao Pblica qualquer comportamento que contrarie os

princpios da lealdade e da boa-f. A importncia do princpio da moralidade

administrativa j foi ressaltada pelo Tribunal de Justia de So Paulo (RDA. 89:134). ao

afirmar que a moralidade administrativa e o interesse coletivo integram a legalidade do

ato administrativo.

Note-se, por fim. que qualquer cidado parte legtima para propor ao popular

objetivando anular ato lesivo moralidade administrativa (art. 5. LXXIII. da CF) e que

os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no. contra

a Administrao direta. indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes d Unio. dos

Estados. do Distrito Federal. dos Municpios. de empresa incorporada ao patrimnio

pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra

com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual. sero punidos com

base na Lei federal n. 8.429. de 2 de junho de 1992.

Alguns autores, com base no art. 85. V. da Constituio Federal, que considera

crime de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentarem contra a

probidade administrativa, vem, distinto da moralidade administrativa, um novo

princpio. o da probidade administrativa. Outros indicam o princpio da probidade

administrativa como uma espcie do princpio da moralidade administrativa. No

cremos que haja entre esses comportamentos da Administrao Pblica caractersticas

que permitam tratlos como princpios distintos. Quando muito. podemos afirmar que a

probidade administrativa apenas um particular aspecto da moralidade administrativa

que recebeu da Constituio Federal um tratamento prprio. na medida em que atribuiu

ao mprobo a pena de suspenso dos direitos polticos.

2.4. Princpio da publicidade

Esse princpio torna obrigatria a divulgao de atos, contratos e outros

instrumentos celebrados pela Administrao Pblica direta e indireta. para

conhecimento, controle e incio de seus efeitos. Todos os atos. contratos e instrumentos

jurdicos devem ser publicados porque. diz Hely Lopes

75

10. Essa lei dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de

ennquecimento ilcito no exerccio de mandato. cargo. emprego ou funo na

administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias.

11. Nesse sentido, confira Jos Afonso da Silva. Curso de direito constitucional

positivo. 16. ed.. So Paulo. Malheiros Ed.. 1999. Meirelles (Direito administrativo. cit.,

p. 87),

10

pblica a Administrao que os pratica. A essa regra escapam os atos e

atividades relacionados com a segurana nacional (art. 52, XXXIII. da CF). os ligados a

certas investigaes. a exemplo dos processos disciplinares, de determinados inquritos

policiais (art. 20 do CPP) e dos pedidos de retificao de dados (art. 59, LXXII. b. da

CF). desde que prvia e justificadamente sejam assim declarados pela autoridade

competente. Para esses pode-se falar em sigilo. Observe-se que critrio a ser atendido

na tramitao dos processos administrativos a divulgao oficial dos atos

administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio Federal.

consoante prescrito no inciso V do pargrafo nico do art. 2 da Lei federal n. 9.784/99.

que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal.

Declarado o sigilo, s algumas pessoas. como os interessados e seus procuradores

e os servidores que devem atuar nos processos assim caracterizados, podem ter vista e

examin-los. A qualquer outra pessoa esses atos esto vedados. Essas excees no so

privilgio deste ou daquele Poder. Existem no Judicirio (segredo de justia art. 155 do

CPC e art. 59, LX. da CF) e no Legislativo (sesso e voto secreto, conforme dispem.

respectivamente. os arts. 69 e 184 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados

Federais. aprovado pela Resoluo n. 17. de 1989).

Pela publicao ou. quando isso no for possvel, pelo processo de expedio de

certides. a Administrao Pblica d conhecimento de seu comportamento. tornando o

seu agir transparente. Ademais, permite o controle por qualquer dos administrados,

consoante assegurado na alnea a do inciso XXXIV do art. 52 da Lei Magna. e

desencadeia o incio dos prazos de interposio de recursos. de prescrio e decadncia.

A publicao para surtir os efeitos desejados a do rgo oficial. De sorte que no

se considera como tendo atendido ao princpio da publicidade a mera notcia. veiculada

pela imprensa falada. escrita ou televisiva. do ato praticado pela Administrao Pblica.

76

mesmo que a divulgao ocorra em programas dedicados a noticiar assuntos relativos ao

seu dia-a-dia. como o caso da Vozdo Brasil, conforme j decidiu o STF ao julgar o RE

71.652 (RDA. 111:145).

rgo oficial o jornal, pblico ou privado, destinado publicao dos atos

estatais. A Lei federal n. 8.666/93. chamada de Lei federal das Licitaes e Contratos da

Administrao Pblica, no art. 6, XIII, com a redao que lhe atribuiu a legislao

posterior, define imprensa oficial como o veculo oficial de divulgao da

Administrao Pblica, sendo para a Unio o Dirio Oficial da Unio. e, para os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios. o que for definido nas respectivas leis. Se

no for, por lei. exigida essa forma de publicidade, os mesmos efeitos so alcanados

mediante a afixao dos

11

atos, contratos e outros instrumentos jurdicos em quadro de editais, colocado em

local de fcil acesso na sede do rgo emanador. Tal forma de publicao tambm

adotada por essa lei para divulgar o convite (art. 22, 3) A Administrao Pblica,

salvo determinao legal. livre para escolher um ou outro desses procedimentos para

dar a devida publicidade a seus atos. contratos e atividades, mas no pode valer-se ora

de um, ora de outro, dado que tal conduta dificultaria o conhecimento que desses atos e

comportamentos devem ter os administrados. Nesse sentido j decidiu o Primeiro

Tribunal de Alada Civil de So Paulo (Ap. 33.371. RT, 597:106).

A publicao de atos. contratos e outros instrumentos jurdicos. salvo os

normativos, pode ser resumida. Essa a regra geral que a Constituio de So Paulo

repisa. certamente, para fins didticos, e que em mais de uma vez encontrada nos

diversos diplomas legais em vigor, a exemplo da Lei federal n. 8.666, de 21 de junho de

1993 (arts. 21 e 61, pargrafo nico). As leis, cdigos e outros atos normativos

(regulamentos, instrues, regimentos) devem ser publicados integralmente.

A publicidade dos atos, contratos e outros instrumentos jurdicos da

Administrao direta, indireta e fundacional, sob pena de ser tida como irregular. deve

atender a outras exigncias legais. como , por exemplo, o nmero de publicaes.

Assim, no estar regularmente publicado o ato. para o qual a lei exige, v. g., publicao

durante trs dias consecutivos, se houve apenas uma publicao ou se aconteceram as

trs mas em dias alternados. Tambm no estar atendido o princpio se a lei prescreve,

77

alm de uma publicao em rgo oficial, a afixao no quadro de edital e a remessa de

cpia do ato para determinada entidade que congrega interessados a quem o ato se

destina, como acontece com disposio da Lei estadual de So Paulo n. 6.544/89 (art.

22, II). e nada disso foi feito ou, quando muito, o foi em parte. Ademais, devem-se

observar os prazos limite de publicao, como ocorre em relao Administrao

direta, indireta, fundacional, ao Ministrio Pblico e ao Poder Judicirio, que esto, por

fora do art. 115, 52, da Constituio estadual de So Paulo. obrigados a publicar at

o dia 30 de abril o respectivo quadro de cargos e funes, preenchidos e vagos,

referentes ao exerccio anterior. A isso tambm est obrigado o Poder Legislativo. O

ato. contrato ou lei ser tido como inexistente se sua publicao no for regular,

conforme j decidiu o STE ao julgar o RE 108.543-6-Sp (DJU, 9maio 1989).

Entre outros, so efeitos da publicao oficial: 1 presumir o conhecimento dos

interessados em relao ao comportamento da Administrao Pblica direta, indireta e

fundacional: II desencadear o decurso dos prazos de interposio de recursos; III

marcar o incio dos prazos de decadncia e prescrio: IV impedir a alegao de

ignorncia em relao ao comportamento da Administrao Pblica direta e indireta.

12

Diga-se que o princpio da publicidade no deve ser desvirtuado. Com efeito,

mesmo a pretexto de atend-lo, vedado mencionar nomes ou veicular smbolos ou

imagens que possam caracterizar promoo pessoal de autoridade ou servidor pblico,

ex vi do que prescreve o 1 do art. 37 da Constituio Federal, repisado nas

Constituies estaduais, a exemplo da paulista (art. 115, 1). Essas disposies so de

observncia imediata, no necessitando para sua aplicao de qualquer regulamentao.

No obstante essa regra. certo que no se comete infrao com a colocao dos nomes

das autoridades pblicas responsveis por determinada obra em placa alusiva sua

inaugurao ou com a colocao de fotos de autoridades em galerias especialmente

criadas, a exemplo da Galeria dos ex-Prefeitos. As duas situaes espelham uma

preocupao com o registro de fatos histricos, sem caracterizar promoo pessoal.

Outras vedaes divulgao de certos comportamentos da Administrao podem ser

feitas, como o caso da publicidade fora dos limites territoriais do Estado ou do

Municpio. A Constituio paulista veda a publicidade fora do Estado (art. 115, 2)

para fim de propaganda governamental, mas ressalva a publicidade das empresas

78

estatais paulistas que enfrentam concorrncia de mercado. A esses princpios tambm

esto submetidas as autarquias e as fundaes pblicas.

As sociedades de economia mista e as empresas pblicas somente se subordinam

a esses princpios se prestadoras de servio pblico. A eles, em tese, no se submetem

se interventoras da atividade econmica, dado que so constitudas e organizadas para

atuar nos termos das entidades privadas, conforme estabelece o art. 173 da Constituio

Federal. Assim, como regra, seus atos e comportamentos so prestigiados pelo sigilo

quando disserem respeito aos seus objetivos.

2.5. Princpio da finalidade

Por esse princpio impe-se Administrao Pblica a prtica, e to s essa, de

atos voltados para o interesse pblico2. O afastamento da Administrao Pblica da

finalidade de interesse pblico denomina-se desvio de finalidade. O desvio de finalidade

pode ser genrico ou especifico. Diz-se genrico quando o ato simplesmente deixa de

atender ao interesse pblico,

12. Para aprofundar. veja Sueli Solange Capitula. Interesse pblico princpio

constitucional implcito. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica. Revista

dos Tribunais v. 17. out./dez. 1996. e Hctor Jorge Escola. El inters pblico como

fundamento dei derecho administrativo. Buenos Aires. Depalma. 1989.

13

como ocorre na edio de atos preordenados a satisfazer interesses privados. a

exemplo da desapropriao de bens para do-los a particular ou como medida de mera

vingana. Diz-se especfico quando o ato desatende a finalidade indicada na lei. como

se d quando usado um instrumental jurdico (Carteira de Identidade), criado para um

fim (segurana pblica) para se alcanar outro (aumento de arrecadao) . O ato

portador desse vcio nulo. independentemente de outras sanes, quando cabveis. Em

suma: o ato que favorece ou persegue interesses particulares. tanto quanto o que

propugna fim diverso do previsto. tcita ou expressamente. na regra da competncia.

so nulos por desvio de finalidade, conforme prescreve o art. 22, pargrafo nico, e. da

Lei federal n. 4.717/65. chamada Lei da Ao Popular.

Resta. Assim, saber o que interesse pblico. Este o que se refere a toda a

sociedade. E o interesse do todo social. da comunidade considerada por inteiro. Nesse

sentido a lio de De Plcido e Silva (Vocabulrio jurdico. 10. ed.. Rio de Janeiro.

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Forense. . 2, p. 498): Ao contrrio do particular. o que se assenta em fato ou direito

de proveito coletivo ou geral. Est, pois. adstrito a todos os fatos ou a todas as coisas

que se entendam de benefcio comum ou para proveito geral. ou que se imponham para

uma necessidade coletiva. E o pertinente sociedade como um todo. assegura Celso

Antnio Bandeira de Mello.

Esse proveito geral o interesse primrio a que se refere Renato Alessi

(Jnstitucjones de derecho administrativo. Barcelona. Bosch. trad. da 3. ed. italiana. t. 1,

p. 184). E o nico que pode ser perseguido pela Administrao Pblica, pois. como

ensina Celso Antnio Bandeira de Mello. o que a lei consagra e entrega

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