Direito administrativo maria sylvia zanella di pietro - 27ª edição (2014)
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� VIGESIMA � SETIMA EDIÇAO DIREITO ADMINISTTIVO Maria Sylvia Zanella Di Pietro FECHAMENTO DESTA EDIÇÃO: 20-12-2013 SÃO PAULO EDITORA ATLAS S. A. - 2014
Direito administrativo maria sylvia zanella di pietro - 27ª edição (2014)
1. VIGESIMA SETIMA EDIAO DIREITO ADMINISTRATIVO Maria Sylvia
Zanella Di Pietro FECHAMENTO DESTA EDIO: 20-12-2013 SO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. - 2014
2. 1989 by Editora Atlas S.A. 1.ed.1990;2.
ed.1991;3.ed.1992;4.ed.1994;5.ed.1995;
6.ed.1996;7.ed.1996;8.ed.1997;9.ed.1998;10.ed.1998;
11.ed.1999;12.ed.2000;13. ed.2001;1ed.2002;15.ed.2003;
16.ed.2003;17.ed.2004;18. ed.2005;19.ed. 2006;20. ed. 2007;
21.ed.2008;22.ed.2009;23. ed.2010; 24.ed. 2011;25. ed.2012
26.ed.2013;27.ed.2014 Capa: Leonardo Hermano Composio: Formato
Servios de Editorao Ltda. Dados Internacionais de Catalogao na
Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Di Pietro,
Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella
Di Pietro. - 27. ed.- So Paulo: Atlas, 2014. Bibliografia. ISBN
978-85-224-8680-9 1. Direito administrativo 2.Direito
administrativo - Brasil 1. Ttulo. 93-3298 CDD-35 ndice para catlogo
sistemtico: 1. Direito administrativo 35 TODOS OS DIREITOS
RESERVADOS - proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer
forma ou por qualquer meio. A violao dos direitos de autor (Lei n
9.610/98) crime estabelecido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.
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dezembro de 2004. Impresso no Brasil/Printed in Brazil Editora
Atlas S.A. Rua Conselheiro Nbias, 1384 Campos Elsios 01203 904 So
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3. Ao Professor Jos Cretella Jnior; pela amizade, incentivo e
apoio de valor inestimvel.
4. OBRAS DAAUTORA Livros 1. Servido administrativa. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1978. 2. Uso privativo de bem pblico por
particulm: 2. ed. So Paulo: Atlas, 2010. 3. Do direito privado na
administrao pblica. So Paulo: Atlas, 1989. 4. Direito
administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. 5.
Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 3. ed. So
Paulo: Atlas, 2012. 6. Temas polmicos sobre licitaes e contratos.
5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001 (em coautoria). 7. Parcerias na
administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao,
parceria pblico-privada e outras formas. 9. ed. So Paulo: Atlas,
2012. 8. Direito regulatrio. Temas polmicos (organizadora). 2. ed.
Belo Horizonte: Frum, 2004. 9. Supremacia do interesse pblico e
outros temas relevantes do direito administrativo (coordenao,
juntamente com Carlos Vincius Alves Ribeiro). So Paulo: Atlas,
2010. 10. Servidores pblicos na Constituio de 1988. So Paulo:
Atlas, 2011 (em coautoria com Fabrcio Motta e Luciano de Arajo
Ferraz). 11. Direito privado administrativo (organizao). So Paulo:
Atlas, 2013. Artigos e Pareceres 1. Cremao de cadveres. Revista da
Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 7, p. 213-302, dez.
1975. 2. Autarquias. Regime de dedicao exclusiva. Ilegalidade.
Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 11, p.
535-543, dez. 1977. 3. Tribunal de Contas. Fundaes pblicas. Revista
da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 12, p. 619- 629, jun.
1978. 4. As competncias no Estado Federal. Revista da Procuradoria
Geral do Estado, v. 13/15, p. 237-262, dez. 1978-1979. 5. Iseno de
tarifas relativas s travessias por balsas. Preo pblico. Boletim da
Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 3, p. 659-661, ago.
1979. 6. Natureza dos bens das empresas estatais. Revista da
Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 30, p. 173- 186. 7.
Fundaes pblicas. Revista de Informao Legislativa, ano 26, n2101, p.
173-182, jun./mar. 1989. 8. Conceito e princpios da licitao.
Boletim de Licitao e Contratos, p. 73-80, dez. 1988. 9. A gesto do
patrimnio imobilirio do Estado. Cadernos Fundap, ano 9, n217, p.
55-65, dez. 1989. 10. Concurso pblico. Natureza jurdica da
importncia paga para fins de inscrio. Boletim da Procuradoria Geral
do Estado, v. 12, p. 198-200, jun. 1988. 11. Da exigncia de
concurso pblico na Administrao Indireta. RDP n293, p. 129-132. 12.
Sociedade de economia mista. Incorporao. Necessidade de autorizao
legislativa. Boletim de Direito Administrativo, ano 6, n2 11, p.
599-603, nov. 1990. 13. Contratao de professores estrangeiros
perante a Constituio Federal de 1988. RDP n2 97, p. 76-80, 1991.
14. Fundao. Personalidade de direito privado. Admisso de pessoal.
Boletim de Direito Administrativo, ano 7, n10, p. 561-564, out.
1991. 15. Funcionrio pblico. Acumulao de cargos e funes. Proventos.
Boletim de Direito Administrativo, n 10, p. 561-564, out. 1991. 16.
Polcia do meio ambiente. Revista Forense, v. 317, p. 179-187, 1992.
17. Participao popular na Administrao Pblica. Revista Trimestral de
Direito Pblico, v. 1, p. 127-139. 18. Processo administrativo.
Garantia do administrado. Revista de Direito Tributrio, n2 58, p.
113-139, out./ dez. 1991.
5. viii Direito Administrativo Di Pietro 19. Servidor pblico.
Incompetncia da Justia do Trabalho para julgar dissdios de
servidores pblicos estatu trios. Comentrios a acrdo do STF. Revista
de Direito do Trabalho, n 4, p. 379-385, abr. 1993. 20.
Responsabilidade administrativa do servidor pblico. Revista de
Direito Administrativo Aplicado, v. 4, p. 29-36, mar. 1995. 21.
Fundao governamental. Personalidade de direito privado. Revista de
Direito Administrativo Aplicado, v. 31784-794, mar. 1994. 22. Da
franquia na Administrao Pblica. Boletim de Direito Administrativo,
n 3, p. 131-151, mar. 1995, e Revista de Direito Administrativo, v.
199, p. 131-140, jan./mar. 1995. 23. Responsabilidade do Estado por
ato jurisdicional. Revista de Direito Administrativo, v. 198, p.
85-96, out./ dez. 1994. 24. Mandado de segurana: ato coator e
autoridade coatora. ln: GONALVES, Aroldo Pnio (Coord.). Mandado de
Segurana. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora, 1996. 25. Coisa
julgada. Aplicabilidade a decises do Tribunal de Contas da Unio.
Revista do Tribunal de Contas da Unio, v. 27, n 70, p. 23-36,
out./dez. 1996. 26. As carreiras jurdicas e o controle da
Administrao Pblica. Revista Jurdica de Osasco, v. 3, p. 59-68,
1996. 27. Contratos de gesto. Contratualizao do controle
administrativo sobre a administrao indireta e sobre as organizaes
sociais. Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, v.
45-46, p. 173-194, jan./dez. 1996. 28. Advocacia pblica. Revista
Jurdica da Procuradoria Geral do Municpio de So Paulo, v. 3, p.
11-30, dez. 1996. 29. Necessidade de motivao do ato de dispensa de
servidor celetista. Revista Trimestral de Direito Pblico, v. 13, p.
74-76, 1996. 30. O sistema de parceria entre os setores pblico e
privado. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo: NDJ, n 9, p.
586-590, ser. 1997. 31. A Reforma Administrativa e os contratos de
gesto. Revista Licitar, ano 1, n 4, p. 10-19, out. 1997. 32. O que
muda na remunerao dos servidores? (subsdios). Boletim de Direito
Administrativo, So Paulo: NDJ, n 7, p. 421-428, jul. 1998. 33. A
defesa do cidado e da res publica. Revista do Servio Pblico, Fundao
Nacional Escola Nacional de Administrao Pblica, ano 49, n 2, p.
127-132, abr./jun. 1998. 34. SOO anos de direito administrativo.
Cadernos de Direito e Cidadania II -Instituto de Estudos de Direito
e Cidadania. So Paulo: Artchip, 2000. p. 39-69. 35. Reforma
administrativa. ANAIS DA XVII CONFERNCIA NACIONAL DA OAB. Rio de
Janeiro, v. 1, p. 579- 587. 36. Teto salarial posterior Emenda
Constitucional n 19/98. Boletim de Direito Administrativo, So
Paulo: NDJ, n 12, p. 893-903, dez. 2000. 37. Previdncia Social do
servidor pblico. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, v.
26, p. 168-185, 1999. 38. Agncias executivas, agncias reguladoras e
organizaes sociais. Boletim de Direito Municipal, So Paulo: NDJ, n
12, p. 745-767, dez. 2000. 39. Atos administrativos. Elementos.
Poder discricionrio face ao princpio da legalidade. Boletim de
Direito Municipal, So Paulo: NDJ, n2 11, p. 669-691, 2000. 40.
Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 18 a 28). ln:
MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCI MENTO, Carlos Valder do
(Org.). 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 182-237. 41. As inovaes
constitucionais no regime previdencirio do servidor pblico. Frum
Administrativo, Belo Horizonte, ano 1, n 2, p. 163-175, abr. 2001.
42. As novas regras para os servidores pblicos. ln: Cadernos
FUNDAP/Fundao do Desenvolvimento Adminis trativo. So Paulo: FUNDAP,
2002, n 22. Reforma Administrativa. 43. Compartilhamento de
infraestrutura por concessionrias de servios pblicos.
FrumAdministrativo -Direito Pblico, Belo Horizonte: Editora Frum,
ano 2, n2 11, p. 43-52, jan. 2002. 44. Aspectos jurdicos envolvendo
o uso de bens pblicos para implantao e instalao do servio de
telefonia. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte:
Editora Frum, ano 1, n 1, p. 38-48, jan. 2002.
6. Obras da Autora ix 45. Concesso de uso especial para fins de
moradia (Medida Provisria n2 2.220, de 4-9-2001). Estatuto da
cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros,
2002. p. 152-170. 46. Direito de superfcie. Estatuto da cidade:
comentrios Lei Federal 10.257/2002. So Paulo: Malheiros, 2002. p.
172-190. 47. Terceirizao municipal em face da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Revista de Direito Municipal. Belo Hori
zonte: Frum, n 1, ano 4, n 7, p. 40-50, jan./fev./mar. 2003. 48.
Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da
legalidade. Direito Regulatrio. Temas Polmicos. Belo Horizonte:
Frum, 2003. p. 27-60. 49. O equilbrio econmico-financeiro e o
controle das agncias reguladoras. O controle externo da regulao de
servios pblicos. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2002. p.
55-65. 50. Transporte alternativo de passageiros por "perueiros".
Poder de polcia do Municpio.DireitoPblicoModerno. Org. por Luciano
Ferraz e Fabrcio Motta. Belo Horizonte: Dei Rey, 2003. p. 3. 51.
Funo social da propriedade pblica. Direito Pblico. Estudos em
homenagem ao Prof. Adilson Abreu Dallari. Org. por Luiz Guilherme
da Costa Wagner Jnior. Belo Horizonte: Dei Rey, 2004. 52. Inovaes
no direito administrativo brasileiro. ln: Revista Interesse Pblico.
Porto Alegre: Notadez, ano 6, n2 30, 2005, p. 39-55. 53. Regulao,
poder estatal e controle social. ln: Revista de Direito Pblico
daEconomia. Belo Horizonte: Frum, n 11, jul./set. 2005, p. 163-172.
54. Bens pblicos e trespasse de uso. ln: Boletim de Direito
Administrativo. So Paulo: NDJ, n2 4, abr. 2005, p. 403-412. 55.
Concesses de servios pblicos. ln: Boletim de Licitaes e Contratos.
So Paulo: NDJ, n 3, mar. 2006, p. 210-219. 56. Discricionariedade
tcnica e discricionariedade administrativa. Estudos de direito
pblico em homenagem a Celso Antnio Bandeira de Mello. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 480-504. 57. Omisses na atividade regulatria do
Estado e responsabilidade civil das agncias reguladoras. ln:
FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil do Estado. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 249-267. 58. O consrcio pblico na Lei n 11.107,
de 6-4-05. ln: Boletim de Direito Administrativo. So Paulo: NDJ, n
11, nov. 2005, p. 1220-1228. 59. Os princpios da proteo confiana,
da segurana jurdica e da boa-f na anulao do ato administrativo. ln:
MOITA, Fabrcio (Org.). Estudos em homenagem ao Professor Nlson
Figueiredo. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 295-315. 60. O princpio
da supremacia do interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais
do neoliberalismo. ln: Revista Trimestral de Direito Pblico. So
Paulo: Malheiros, v. 48, p. 63-76, 2004; e Jam-Jurdica, ano XIII, n
9, set. 2008, p. 32-45. 61. Parecer sobre a exclusividade das
atribuies da carreira de Advogado da Unio. ln: Revista de Direito
dos Advogados da Unio, ano 7, n 7, out. 2008, p. 11-35. 62. Direito
adquirido: comentrio a acrdo do STE Frum Administrativo - Direito
Pblico. Belo Horizonte: Frum, 2007, n 81, ano 6, p. 7-16. 63. O
princpio da supremacia do interesse pblico. ln: Revista Interesse
Pblico. Belo Horizonte: Frum, jul./ ago. 2009, ano 11, n 56, p.
35-54. 64. Gesto de florestas pblicas por meio de contratos de
concesso. ln: Revista do Advogado. So Paulo: AASP - Associao dos
Advogados de So Paulo, dez. 2009, n 107, p. 140-149. 65. O
Ministrio Pblico como funo essencial justia. ln: Ministrio Pblico -
Reflexes sobre princpios e funes institucionais. Org. por Carlos
Vincius Alves Ribeiro. So Paulo: Atlas, 2010, p. 3-12. 66.
Servidores temporrios. Lei n2 500/1974. Incluso no regime prprio de
previdncia do servidor pblico. ln: Revista da Procuradoria Geral do
Estado de So Paulo, n 69-70, jan./dez. 2009, p. 221-237. 67.
Transformaes da organizao administrativa. Diretrizes, relevncia e
amplitude do anteprojeto. ln: MO DESTO, Paulo (Coord.). Nova
organizao administrativa brasileira. 2. ed. Belo Horizonte: Frum,
2010, p. 21-33. 68. Das entidades paraestatais e das entidades de
colaborao. ln: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao
administrativa brasileira. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010, p.
239-255.
7. X Direito Administrativo Di Pietro 69. Existe um novo
direito administrativo? ln: OI PIETRO,Maria Sylvia Zanella;
RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse
pblico e outros temas relevantes do direito administrativo. So
Paulo: Atlas, 2010, p. 1-9. 70. O princpio da supremacia do
interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais do neoliberalismo.
ln: OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves
(Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes
do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 85-102. 71. Da
constitucionalizao do direito administrativo: reflexos sobre o
princpio da legalidade e a discricio nariedade administrativa. ln:
OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves
(Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes
do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 175-196; e
Atualidades Jurdicas -Revista do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, ano 1, n2 1, jul./dez. 2011, Belo Horizonte:
Frum, 2011, p. 83-106. 72. Ainda existem os contratos
administrativos? ln: OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO,
Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e
outros temas relevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas,
2010, p. 398-410. 73. Responsabilidade civil das entidades
paraestatais. ln: GUERR A, Alexandre Dartanhan de Mello; PIRES,
Luis Manuel Fonseca; BENACCHIO, Marcelo (Org.). Responsabilidade
civil do Estado: desafios contemporneos. So Paulo: Quartier Latin,
2010, p. 824-842. 74. A lei de processo administrativo federal: sua
ideia matriz e mbito de aplicao. ln: NOHARA, Irene Patricia; MORAES
FILHO, Marco Antonio Praxedes de (Org.). Processo administrativo.
Temas polmicos da Lei n 9.784/99. So Paulo: Atlas, 2011, p.
185-201. 75. Princpio da segurana jurdica no direito
administrativo. ln: BOTTINO, Marco Tlio (Org.). Segurana jurdica no
Brasil. So Paulo: RG, 2012, p. 159-188. 76. Terceirizao municipal
em face da lei de responsabilidade fiscal (com adendo: inovaes em
matria de terceirizao na Administrao Pblica). ln: FORTINI,
Cristiana (Coord.). Terceirizao na Administrao Pblica. Estudos em
homenagem ao Professor Pedro Paulo de Almeida Outra. 2. ed. Belo
Horizonte: Frum, 2012. p. 71-87. 77. Servios pblicos. ln: DALLARI,
Adilson Abreu; NASCIMENTO, Carlos Valder do; MARTINS, lves Gandra
da Silva. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Saraiva,
2013, v. 2, p. 292-317. 78. Direito fundamental intimidade e
publicao da remunerao dos agentes pblicos. ln: Revista de Direito
Administrativo Contemporneo, So Paulo: Revista dos Tribunais, ano
1, n2 1, jul./ago. 2013, p. 15-26. 79. Direito administrativo e
dignidade da pessoa humana. ln: Revista de DireitoAdministrativo
& Constitucional, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 52, abr./jul.
2013, p. 13-33. 80. Do direito privado na Administrao Pblica. ln:
OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito privado adminis trativo.
So Paulo: Atlas, 2013. p. 1-20. 81. Limites da utilizao de
princpios do processo judicial no processo administrativo. ln:
FrumAdministrativo, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 147, maio 2013,
p. 44-60
8. SUMARIO Nota 27 edio, xxiii Nota 26edio, xxv Nota 25 edio,
xxvii Nota 24 edio, xxix Nota 23 edio, xxxi Nota 22 edio, xxxiii
Nota 21edio, xxxvii Nota 20 edio, xxxix Nota introdutria, xli 1
ORIGEM, OBJETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 1 1.1 Formao
do Direito Administrativo, 1 1.2 Contribuio do direito francs, 4
1.3 Direito administrativo alemo, 8 1.4 Direito administrativo
italiano, 10 1.5 Direito administrativo anglo-americano, 11 1.6
Direito administrativo brasileiro, 20 1.7 O direito administrativo
brasileiro sob influncia do direito estrangeiro: sistemas de base
romanstica e da commonlaw, 22 1.8 Tendncias atuais do direito
administrativo brasileiro, 27 1.9 Objeto do Direito Administrativo,
40 1.9. 1 Escola legalista, exegtica, emprica o u catica, 4 1 1.9.2
Direito administrativo e cincia da administrao, 42 1.9.3 Critrio
tcnico-cientfico de estudo do Direito Administrativo, 43 1.10
Conceito de Direito Administrativo, 44 1.10.1 Escola do servio
pblico, 44 1.10.2 Critrio do Poder Executivo, 45 1.10.3 Critrio das
relaes jurdicas, 45 1.10.4 Critrio teleolgico, 46 1.10.5 Critrio
negativo ou residual, 46 1.10.6 Critrio da distino entre
atividadejurdica e social do Estado, 47 1.10.7 Critrio da
Administrao Pblica, 47 1.10.8 Nossa definio, 48 2 ADMINISTRAO
PBLICA, 49 2.1 O vocbulo administrao, 49
9. xii Direito Administrativo Di Pietro 2.2 A expresso
Administrao Pblica, 50 2.3 Administrao pblica e governo, 51 2.3.1
Aspecto objetivo, 51 2.3.2 Aspecto subjetivo, 52 2.4 Administrao
Pblica em sentido estrito, 54 2.5 Administrao Pblica em sentido
objetivo, 55 2.6 Administrao Pblica em sentido subjetivo, 58 3
REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO, 60 3.1 Regimes pblico e privado na
Administrao Pblica, 60 3.2 Regime jurdico administrativo, 61 3.3
Princpios da administrao pblica, 63 3.3.1 Legalidade, 64 3.3.2
Supremacia do interesse pblico, 65 3.3.3 Impessoalidade, 68 3.3.4
Presuno de legitimidade ou de veracidade, 69 3.3.5 Especialidade,
69 3.3.6 Controle ou tutela, 70 3.3.7 Autotutela, 70 3.3.8
Hierarquia, 71 3.3.9 Continuidade do servio pblico, 71 3.3.10
Publicidade, 72 3.3.11 Moralidade administrativa, 77 3.3.12
Razoabilidade e proporcionalidade, 80 3.3.13 Motivao, 82 3.3.14
Eficincia, 84 3.3.15 Seguranajurdica, proteo confiana e boa-f, 85
3.3.15.1 Seguranajurdica, 85 3.3.15.2 Proteo confiana, 87 3.3.15.3
Boa-f, 88 3.3.15.4 Aplicao dos princpios da seguranajurdica, boa-f
e proteo confiana, 89 3.4 Poderes da Administrao, 90 3.4.1
Normativo, 91 3.4.2 Disciplinar, 95 3.4.3 Decorrentes da
hierarquia, 96 4 SERVIOS PBLICOS, 100 4.1 Conceito, 100 4.1 . l
Servio pblico em sentido amplo, 100 4.1.2 Servio pblico em sentido
restrito, 104 4.1.3 Evoluo, 105 4.1.4 Concluses quanto ao conceito,
106 4.2 Elementos da definio, 108 4.2.1 Elemento subjetivo, 108
4.2.2 Elemento formal, 108 4.2.3 Elemento material, 109 4.3 A
pretensa crise na noo de servio pblico, 1 10 4.4 Princpios, 112 4.5
Classificao, 1 14 4.6 Formas de gesto, 118 5 PODER DE POLCIA, 121
5.1 Introduo, 121
10. 5.2 Evoluo, 122 5.3 Conceito, 124 5.4 Polcia administrativa
e judiciria, 125 5.5 Meios de atuao, 126 5.6 Caractersticas, 126
5.7 Limites, 129 6 RESTRIES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA,
131 6.1 Evoluo, 131 6.2 Modalidades, 132 6.3 Fundamento, 133 6.4
Funo social da propriedade, 135 6.5 Limitaes administrativas, 138
6.6 Ocupao temporria, 141 6.7 Requisio administrativa, 143 6.8
Tombamento, 145 6.8.1 Proteo do patrimnio histrico e artstico
nacional, 145 6.8.2 Conceito e caractersticas, 146 6.8.3 Objeto,
147 6.8.4 Modalidades, 148 6.8.5 Procedimento, 149 6.8.6 Efeitos,
151 6.8.7 Naturezajurdica, 154 6.9 Servido administrativa, 155
6.9.1 Servido na teoria geral do direito, 155 6.9.2 Servido de
direito privado e de direito pblico, 156 6.9.3 Servido
administrativa e limitao administrativa, 157 6.9.4 Conceito, 158
6.9.5 Forma de constituio, 158 6.9.6 Extino, 160 6.9.7 Direito
indenizao, 161 6.9.8 Modalidades, 161 6.9.8.l Servido sobre
terrenos marginais, 161 Sumrio xiii 6.9.8.2 Servido a favor das
fontes de gua mineral, termal ou gasosa e dos recursos hdricos, 162
6.9.8.3 Servido sobre prdios vizinhos de obras ou imvel pertencente
ao patrimnio histrico e artstico nacional, 162 6.9.8.4 Servido em
torno de aerdromos e heliportos, 163 6.9.8.5 Servido militar, 163
6.9.8.6 Servido de aqueduto, 163 6.9.8.7 Servido de energia
eltrica, 164 6.10 Desapropriao, 165 6.10.1 Evoluo no direito
brasileiro, 165 6.10.2 Conceito, 166 6.10.3 Modalidades de
desapropriao sancionatria, 167 6.10.4 Procedimento, 170 6.10.5
Sujeitos ativo e passivo, 175 6.10.6 Pressupostos, 176 6.10.7
Objeto, 178 6.10.8 Indenizao, 180 6.10.9 Naturezajurdica, 184
6.10.10 !misso provisria na posse, 186 6.10.11 Destino dos bens
desapropriados, 189 6.10.12 Desapropriao indireta, 192
11. XiV Direito Administrativo Di Pietro 6.10.13 Retrocesso,
194 7 ATOS ADMINISTRATIVOS, 199 7.1 Fatos da administrao, 199 7.2
Atos da administrao, 199 7.3 Origem da expresso, 200 7.4 Conceito,
201 7.5 Ato administrativo e produo de efeitosjurdicos, 205 7.6
Atributos, 206 7.6.1 Presuno de legitimidade e veracidade, 206
7.6.2 Imperatividade, 209 7.6.3 Autoexecutoriedade, 209 7.6.4
Tipicidade, 210 7.7 Elementos, 211 7.7.1 Sujeito, 212 7.7.2 Objeto,
215 7.7.3 Forma, 216 7.7.4 Finalidade, 218 7.7.5 Motivo, 219 7.8
Discricionariedade e vinculao, 220 7.8.l Conceito, 220 7.8.2
Justificao, 221 7.8.3 mbito de aplicao da discricionariedade, 222
7.8.4 Legalidade e mrito do ato administrativo, 225 7.8.5 Limites
da discricionariedade e controle pelo Poder Judicirio, 229 7.9
Classificao, 231 7.10 Atos administrativos em espcie, 236 7.10.l
Quanto ao contedo, 237 7.10.1.1 Autorizao, 237 (.10.1.2 Licena, 239
7.10.1.3 Admisso, 240 7.10.1.4 Permisso, 240 7.10.1.5 Aprovao, 241
7.10.1.6 Homologao, 241 7.10.1.7 Parecer, 241 7.10.1.8 Visto, 244
7.10.2 Quanto forma, 244 7.10.2.l Decreto, 244 7.10.2.2 Resoluo e
portaria, 245 7.10.2.3 Circular, 246 7.10.2.4 Despacho, 246
7.10.2.5 Alvar, 246 7.1 1 Extino, 247 7.11.1 Modalidades, 247 7.1 1
.2 Anulao ou invalidao, 248 7.11.2.1 Conceito, efeitos e natureza,
248 7.11.2.2 Vcios: peculiaridades no direito administrativo, 250
7.11.2.3 Vcios relativos ao sujeito, 251 7.11.2.4 Vcios relativos
ao objeto, 253 7.11.2.5 Vcios relativos forma, 254 7.1 1.2.6 Vcios
quanto ao motivo, 254 7.11.2.7 Vcios relativos finalidade, 254
7.11.2.8 Consequncias decorrentes dos vcios, 255 7.1 1.2.9 Atos
administrativos nulos e anulveis, 257
12. 7.11.2.10 Convalidao, 258 7.11.2.11 Confirmao, 260 7.11.3
Revogao, 261 8 CONTRATO A DMINISTRATIVO, 263 8.1 Contratos da
administrao, 263 8.2 Divergncias doutrinrias, 263 8.3 O contrato
administrativo como espcie do gnero contrato, 265 Sumrio XV 8.4
Traos distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de
direito privado, 268 8.5 Direito positivo, 271 8.5.1 Normas
constitucionais, 271 8.5.2 Legislao ordinria, 271 8.6
Caractersticas dos contratos administrativos, 273 8.6.1 Presena da
Administrao Pblica como Poder Pblico, 273 8.6.2 Finalidade pblica,
274 8.6.3 Obedincia forma prescrita em lei, 274 8.6.4 Procedimento
legal, 278 8.6.5 Contrato de adeso, 279 8.6.6 Natureza intuitu
personae, 280 8.6.7 Presena das clusulas exorbitantes, 280 8.6.7.l
Exigncia de garantia, 280 8.6.7.2 Alterao unilateral, 281 8.6.7.3
Resciso unilateral, 283 8.6. 7.4 Fiscalizao, 284 8.6.7.5 Aplicao de
penalidades, 284 8.6.7.6 Anulao, 286 8.6.7.7 Retomada do objeto,
287 8.6.7.8 Restries ao uso da exceptio non adimpleti contractus,
288 8.6.8 Mutabilidade, 288 8.6.8.1 lea administrativa: alterao
unilateral do contrato, 291 8.6.8.2 lea administrativa: fato do
prncipe, 292 8.6.8.3 lea administrativa: fato da administrao, 293
8.6.8.4 lea econmica: teoria da impreviso, 295 8.7 Resciso do
contrato administrativo, 298 8.8 Modalidades de contratos
administrativos, 299 8.8.l Concesso, 300 8.8. 1 . 1 Conceito e
modalidades, 300 8.8.1.2 Naturezajurdica, 302 8.8.1.3 Concesso de
servio pblico, 304 8.8.1.3.l Evoluo, 304 8.8.1.4 8.8.1.5 8.8.1.6
8.8.1.3.2 Conceito e caractersticas, 306 8.8.1.3.3 Concesso,
permisso e autorizao de servio pblico, 313 Parcerias
pblico-privadas, 316 8.8.1.4.1 Direito positivo, 316 8.8.1.4.2
Conceito e modalidades, 318 8.8.1.4.3 Concesso patrocinada, 319
8.8.1.4.4 Concesso administrativa, 323 8.8.1.4.5 Traos comuns
concesso patrocinada e concesso administrativa, 326 8.8.1.4.6 Da
licitao, 329 8.8.1.4.7 Normas aplicveis apenas Unio, 335 Concesso
de obra pblica, 340 Concesso de uso, 341
13. xvi Direito Administrativo Di Pietro 8.8.2 Contratos de
obra pblica e de prestao de servios, 341 8.8.2.1 Empreitada, 344
8.8.2.2 Administrao contratada, 346 8.8.2.3 Tarefa, 347 8.8.2.4
Servios de publicidade, 347 8.8.3 Contrato de fornecimento, 349 8.9
Contrato de gesto, 349 8.10 Convnio, 352 8.11 Consrcio
administrativo, 359 8.12 Terceirizao, 360 8.13 Contratos em regime
diferenciado de contratao (RDC), 368 8.13.1 Regimejurdico, 368
8.13.2 Regime de contratao integrada, 369 8.13.3 Convocao para
assinatura do contrato, 370 8.13.4 Remunerao varivel, 371 8.13.5
Contrataes simultneas, 371 9 LICITAO, 373 9.1 Conceito, 373 9.2
Direito positivo, 374 9.3 Princpios, 377 9.3.1 Princpio da
igualdade, 378 9.3.2 Princpio da legalidade, 384 9.3.3 Princpio da
impessoalidade, 385 9.3.4 Princpio da moralidade e da probidade,
385 9.3.5 Princpio da publicidade, 385 9.3.6 Princpio da vinculao
ao instrumento convocatrio, 386 9.3.7 Princpio dojulgamento
objetivo, 387 9.3.8 Princpio da adjudicao compulsria, 388 9.3.9
Princpio da ampla defesa, 388 9.3.10 Princpio da licitao
sustentvel, 389 9.4 Obrigatoriedade de licitao, 393 9.5 Dispensa e
inexigibilidade, 394 9.6 Modalidades, 411 9.6.1 Concorrncia, 415
9.6.2 Tomada de preos, 415 9.6.3 Convite, 417 9.6.4 Concurso, 419
9.6.5 Leilo, 419 9.6.6 Prego, 420 9.6.7 Regime diferenciado de
contratao (RDC), 420 9.7 Procedimento, 421 9.7.1 Procedimento da
concorrncia, 423 9.7.1.1 Edital, 423 9.7.1.2 Habilitao, 425 9.7.1.3
Classificao, 429 9.7.1.4 Homologao, 433 9.7.1.5 Adjudicao, 433
9.7.2 Procedimento da tomada de preos, 435 9.7.3 Procedimento do
convite, 435 9.7.4 Procedimento do concurso, 435 9.7.5 Procedimento
do leilo, 436 9.7.6 Procedimento do prego, 436 9.7.7 Procedimento
para contratao de servios de publicidade, 440
14. 9.8 Sistema de registro de preos, 444 9.9 Anulao e revogao,
450 9.10 Recursos administrativos, 451 9.11 Licitao no Regime
Diferenciado de Contratao (RDC), 454 9.11.1 Direito positivo, 454
9.11.2 Principais inovaes, 456 9.11.3 Objetivos da licitao, 456
9.11.4 Princpios da licitao, 456 9.11.5 Restries publicidade do
oramento estimado, 457 9.11.6 Comisso de licitao, 458 9.11.7
Procedimento da licitao, 459 9.11.8 Procedimentos auxiliares das
licitaes, 470 9.11.9 Pedidos de esclarecimento, impugnaes e
recursos, 478 9.11.10 Sanes, 479 10 ADMINISTRAO INDIRETA, 481 10.1
Descentralizao, 481 10.1.1 Descentralizao e desconcentrao, 481
10.1.2 Descentralizao poltica e administrativa, 481 10.1.3
Modalidades de descentralizao administrativa, 482 10.1.3.1
Descentralizao territorial, 482 10.1.3.2 Descentralizao por
servios, 483 10.1.3.3 Descentralizao porcolaborao, 485 10.1.4
Evoluo, 486 Sumrio xvii 10.1.5 A descentralizao administrativa no
direito positivo brasileiro, 488 10.1.5.1 A confuso do legislador,
488 10.1.5.2 A expresso Administrao Indireta na Constituio, 492
10.2 Entidades da Administrao Indireta, 493 10.2.1 Modalidades e
naturezajurdica, 493 10.2.2 Regimejurdico, 494 10.3 Autarquias, 498
10.3. l O vocbulo autarquia, 498 10.3.2 Evoluo no direito
brasileiro, 499 10.3.3 Conceito e caractersticas, 500 10.3.4 Posio
perante a administrao pblica e terceiros, 501 10.3.5 Classificao,
502 10.4 Fundao, 505 10.4.1 Naturezajurdica e conceito, 505 10.4.2
Fundao de direito privado, 507 10.4.3 Direito positivo brasileiro,
510 10.4.4 Fundao de direito pblico, 513 10.5 Empresas estatais,
515 10.5.1 Alcance da expresso, 515 10.5.2 Distino quanto ao tipo
de atividade, 515 10.5.3 Sociedade de economia mista e empresa
pblica, 518 10.5.3.1 Traos comuns, 518 10.5.3.2 Traos distintivos,
522 10.6 Normas comuns s entidades da Administrao Indireta, 525
10.7 Privilgios prprios das autarquias e fundaes pblicas, 533 10.8
Naturezajurdica dos bens das entidades da Administrao Indireta, 533
10.9 Agncias, 536 10.9.l Consideraes gerais, 536 10.9.2 Agncia
executiva, 538 10.9.3 Agncia reguladora, 540
15. xviii Direito Administrativo Di Pietro 10.10 Consrcio
pblico, 546 10.10.1 Consideraes gerais, 546 10.10.2 Conceito e
naturezajurdica, 549 10.10.3 Constituio, alterao e extino do
consrcio, 552 10.10.4 Contratos de rateio, 554 10.10.5 Contratos de
programa e convnios de cooperao, 555 10.11 Controle administrativo
ou tutela das entidades da Administrao Indireta, 558 11 ENTIDADES
PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR, 562 11.1 A expresso entidade
paraestatal, 562 1 1.2 Aproximao entre entidades paraestatais e
terceiro setor, 565 11.3 As entidades paraestatais no direito
positivo, 570 11.4 Servios sociais autnomos, 573 11.5 Entidades de
apoio, 574 11.6 Organizaes sociais, 580 11.7 Organizaes da
sociedade civil de interesse pblico, 584 12 RGOS PBLICOS, 589 12.l
Teorias sobre as relaes do Estado com os agentes pblicos, 589 12.2
Conceito, 590 12.3 Natureza, 591 12.4 Classificao, 592 13
SERVIDORES PBLICOS, 595 13.1 Terminologia, 595 13.2 Agentes
pblicos, 596 13.2.1 Agentes polticos, 596 13.2.2 Servidores
pblicos, 598 13.2.3 Militares, 603 13.2.4 Particulares em colaborao
com o Poder Pblico, 603 13.3 Cargo, emprego e funo, 604 13.4 Normas
constitucionais, 607 13.4.1 Regime jurdico do servidor, 607 13.4.2
Direito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, 609 13.4.3
Condies de ingresso, 610 13.4.4 Sistema remuneratrio dos servidores
pblicos, 617 13.4.5 13.4.6 13.4.7 13.4.4.1 Normas constitucionais
pertinentes remunerao ou vencimento, 618 13.4.4.2 Regime de
subsdios, 621 13.4.4.2.l Agentes pblicos em regime de subsdio, 623
13.4.4.2.2 Competncia para fixao e alterao dos subsdios, 624
13.4.4.2.3 Subsdios para os servidores organizados em carreira, 625
13.4.4.3 Normas comuns remunerao e aos subsdios, 626 13.4.4.3.l
Fixao e alterao da remunerao e do subsdio, 626 13.4.4.3.2 Teto das
remuneraes e subsdios, 627 13.4.4.3.3 Irredutibilidade de remunerao
e subsdio, 632 Direito de greve e de livre associao sindical, 633
Proibio de acumulao de cargos, 637 Aposentadoria, 641 13.4.7.1
Regime previdencirio, 641 13.4.7.2 Princpios da reforma
previdenciria, 642 13.4.7.3 Regimes previdencirios diferenciados,
644 13.4.7.4 Modalidades de aposentadoria, 649
16. Sumrio xix 13.4.7.5 Valor dos proventos de aposentadoria
voluntria e das penses, 657 13.4.7.6 Disposies transitrias, 658
13.4.7.7 Previdncia complementar, 663 13.4.7.8 Contagem de tempo
para aposentadoria, 665 13.4.8 Estabilidade, 666 13.4.9 Afastamento
para exerccio de mandato eletivo, 670 13.4.10 Direitos sociais, 671
13.4.11 Limites de despesa com pessoal, 672 13.5 Provimento, 676
13.6 Vacncia, 680 13.7 Direitos e deveres, 681 13.8
Responsabilidade, 684 13.8.l Responsabilidade civil, 684 13.8.2
Responsabilidade administrativa, 685 13.8.3 Responsabilidade penal,
686 13.8.4 Comunicabilidade de instncias, 688 14 PROCESSO
ADMINISTRATIVO, 694 14.1 Processos estatais, 694 14.2 Processo
administrativo, 695 14.3 Processo e procedimento, 696 14.4
Modalidades, 697 14.5 Princpios, 700 14.5.l Princpio da
publicidade, 700 14.5.2 Princpio da oficialidade, 701 14.5.3
Princpio da obedincia forma e aos procedimentos, 702 14.5.4
Princpio da gratuidade, 703 14.5.5 Princpio da ampla defesa e do
contraditrio, 704 14.5.6 Princpio da atpicidade, 706 14.5.7
Princpio da pluralidade de instncias, 707 14.5.8 Princpio da
economia processual, 708 14.5.9 Princpio da participao popular, 709
14.6 Processo administrativo disciplinar, 711 14.7 Processo sumrio,
713 14.7.1 Sindicncia, 713 14.7.2 Verdade sabida, 714 15
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO, 715 15.l Delimitao do
tema, 715 15.2 Evoluo, 716 15.2.l Teoria da irresponsabilidade, 717
15.2.2 Teorias civilistas, 717 15.2.3 Teorias publicistas, 718 15.3
Direito positivo brasileiro, 721 15.4 Causas excludentes e
atenuantes da responsabilidade, 724 15.5 Responsabilidade do estado
poromisso, 727 15.6 Responsabilidade do Estado por danos
decorrentes de leis e regulamentos, 730 15.7 Responsabilidade do
Estado por atosjurisdicionais, 735 15.8 Reparao do dano, 737 16
BENS PBLICOS, 742 16.1 Evoluo, 742 16.2 Classificao, 743 16.3 Bens
do domnio pblico do Estado, 745
17. XX Direito Administrativo Di Pietro 16.3.1 Conceito, 745
16.3.2 Naturezajurdica, 747 16.3.3 Modalidades, 748 16.3.4 Regime
jurdico, 749 16.4 Bens do domnio privado do Estado ou bens
dominicais, 751 16.4.1 Conceito, 751 16.4.2 Caractersticas, 751
16.4.3 Regimejurdico, 752 16.5 Alienao, 757 16.5.l Alienao dos bens
de uso comum e de uso especial, 757 16.5.2 Alienao dos bens
dominicais, 758 16.6 Uso de bem pblico por particular, 761 16.6.1
Uso normal e uso anormal, 762 16.6.2 Uso comum, 763 16.6.3 Uso
privativo, 765 16.6.3.1 Conceito e caractersticas, 765 16.6.3.2
Instrumentos estatais de outorga de uso privativo, 767 16.6.3.3
Autorizao, permisso e concesso, 767 16.6.3.4 Uso privativo de bens
imveis da Unio, 774 16.6.3.5 Tutela do uso privativo, 782 16.7
Formao do patrimnio pblico, 784 16.8 Bens pblicos em espcie, 787
16.8.1 Direito positivo, 787 16.8.2 Terrenos reservados, 788 16.8.3
Terrenos de marinha e seus acrescidos, 791 16.8.4 Terras
tradicionalmente ocupadas pelos ndios, 793 16.8.5 Terras devolutas,
794 16.8.5.1 Evoluo da propriedade rural no Brasil, 794 16.8.5.2
Conceito e naturezajurdica, 796 16.8.5.3 Titularidade, 798 16.8.5.4
Processo de discriminao, 799 16.8.6 Faixa de fronteira, 801 16.8.7
Ilhas, 801 16.8.8 guas pblicas, 802 16.8.9 Minas e jazidas, 805
16.8.9.l Conceito, 805 16.8.9.2 Sistemas de explorao e
aproveitamento dasjazidas, 805 16.8.9.3 Evoluo no direito
brasileiro, 806 16.8.9.4 Sistema atual, 807 17 CONTROLE DA
ADMINISTRAO PBLICA, 808 17 .1 Conceito e abrangncia, 808 17.2
Espcies, 809 17.3 Controle administrativo, 811 17.3.l Conceito e
alcance, 811 17.3.2 Recursos administrativos, 812 17.3.2.1
Conceito, efeitos e fundamento, 812 17.3.2.2 Modalidades, 814
17.3.2.3 Coisajulgada administrativa, 819 17.3.2.4 Prescrio
administrativa, 820 17.4 Controle legislativo, 822 17.4.l Alcance,
822 17.4.2 Controle poltico, 823 17.4.3 Controle financeiro,
825
18. 17.5 Controle judicial, 827 17.5.1 Sistema de unidade
dejurisdio, 827 17.5.2 Limites, 828 17.5.3 Controlejudicial das
polticas pblicas, 829 Sumrio xxi 17.5.3.l Conceito de polticas
pblicas e competncia para sua definio e execuo, 829 17.5.3.2
Controle das polticas pblicas pelo Poder Judicirio, 832 1 7.5.4 A
Administrao Pblica emjuzo, 837 1 7.5.5 Meios de controle, 848
17.5.5.1 Habeas corpus, 849 17.5.5.2 Habeas data, 850 17.5.5.3
Mandado de injuno, 854 17.5.5.3.l Controvrsias quanto origem, 854
17.5.5.3.2 Controvrsias quanto ao objeto, 855 17.5.5.3.3 Nossa
opinio, 857 17.5.5.3.4 Pressupostos, 859 17.5.5.3.5 Competncia, 859
17.5.5.4 Mandado de segurana individual, 860 17.5.5.4.1 Origem, 860
17.5.5.4.2 Conceito e pressupostos, 860 17.5.5.4.3 Restries, 866
17.5.5.4.4 Anotaes quanto ao processo, 870 17.5.5.4.5 Prazo, 877
17.5.5.5 Mandado de segurana coletivo, 878 17.5.5.6 Ao popular, 882
17.5.5.6.1 Evoluo, 882 17.5.5.6.2 Conceito e pressupostos, 883
17.5.5.6.3 Sujeito ativo e passivo, 887 17.5.5.6.4 Posio do
Ministrio Pblico, 888 17.5.5.6.5 Objeto, 889 17.5.5.6.6 Anotaes
quanto ao processo, 890 17.5.5.7 Ao civil pblica, 892 17.5.5.7.1
Origem e evoluo, 892 17.5.5.7.2 Comparao com aopopular e mandado de
segurana coletivo, 893 17.5.5. 7.3 Pressupostos e conceito, 894
17.5.5.7.4 Sujeito ativo e passivo, 895 17.5.5.7.5 Funes do
Ministrio Pblico, 896 17.5.5.7.6 Objeto, 897 17.5.5.7.7 Anotaes
quanto ao processo, 898 18 IMPROBIDADE ADMINISTRATNA, 899 18.1
Legalidade, moralidade e probidade, 899 18.2 Evoluo no direito
positivo, 902 18.3 Lei de Improbidade Administrativa, 906 18.3.1
Competncia para legislar sobre improbidade administrativa em funo
da natureza do ilcito e da sano cabvel, 906 18.3.2 Concomitncia de
instncias penal, civil e administrativa, 908 18.3.3 Elementos
constitutivos do ato de improbidade administrativa, 909 18.3.3.1
Sujeito passivo, 909 18.3.3.2 Sujeito ativo, 911 18.3.3.3 Ocorrncia
de ato danoso, 916 18.3.3.4 Elemento subjetivo: dolo ou culpa, 919
18.3.4 Sanes, 920
19. XX Direito Administrativo Di Pietro 18.3.5 18.3.6
Procedimento administrativo, 923 Aojudicial de improbidade
administrativa, 924 19 RESPONSABILIDADE DAS PESSOAS JURDICAS PELA
PRTICA DE ATOS DANOSOS CONTRA A ADMINISTRAO PBLICA, 928 19.1 Da lei
anticorrupo, 928 19.2 Dos requisitos da responsabilizao, 929 19.3
Responsabilizao administrativa, 932 19.4 Do processo administrativo
de responsabilizao, 934 19.5 Do acordo de lenincia, 935 19.6 Da
responsabilizaojudicial, 937 19. 7 Do Cadastro Nacional de Empresas
Punidas - CNEP, 939 Bibliografia, 941 ndice remissivo, 951
20. NOTA 27 EDIO Como nas edies anteriores, foi feita reviso e
atualizao da legislao mencionada na obra. Contudo, nesta nova edio,
foram acrescentadas algumas matrias novas, ou porque no tratadas
anteriormente, ou porque passaram por alguma evoluo, ou porque
cuidam de tema novo, introduzido por legislao recente. Assim que,
no Captulo 7, o tema do mrito do ato administrativo, tratado no
item 7.8.4, foi consideravelmente ampliado, para anlise e comentrio
da evo luo pela qual vem passando o seu conceito e amplitude nos
ltimos anos, no que diz respeito sua relao com a ideia de
discricionariedade administrativa e aos limites do controle pelo
Poder Judicirio. Isto em decorrncia principalmente da
constitucionalizao do direito administrativo ou dos princpios da
Administrao Pblica, ocorrida a partir da Constituio de 1988. No
Captulo 9, que trata das licitaes, foi includo o item 9.8, para
analisar o Sistema de Registro de Preos, tal como disciplinado pela
Lei n 8.666, de 21-6-93, e no novo Regulamento, aprovado pelo
Decreto n 7.892, de 23-1-13. No Captulo 1 7, sobre Controle da
Administrao Pblica, foi inserido um item especfico (17.5.3) sobre
controle das polticas pblicas pelo Poder Judi cirio, que se tornou
um dos temas mais controvertidos, nos ltimos tempos, no mbito do
direito administrativo e constitucional, porque envolve a
controvertida questo da discricionariedade administrativa e
legislativa na fixao e implemen tao das polticas pblicas e do no
menos controvertido aspecto dos limites da interferncia do Poder
Judicirio nas polticas pblicas definidas pelos Poderes Legislativo
e Executivo.
21. xxiv DireitoAdministrativo Di Pietro E foi includo no livro
mais um captulo, de n 19, para tratar do tema da Responsabilidade
das pessoasjurdicas por danos causados Administrao Pblica. Nesse
captulo, comenta-se a Lei n 12.846, de 1-8-2013, que entrar em
vigor 180 dias aps a data de sua publicao. Portanto, em fevereiro
de 2014.
22. ' NOTA A 26 EDIAO Nesta nova edio, alm da reviso geral da
obra e acrscimo de alguma jurisprudncia, foi feita a atualizao dos
Captulos 8 e 9, para adaptao s alteraes legislativas, especialmente
quanto licitao sustentvel (regula mentada na esfera federal) e
extenso do Regime Diferenciado de Contratao - RDC a outras
contrataes que no as previstas na redao original da Lei n
12.462/11. Com efeito, o Regime foi estendido s aes integrantes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e a obras e servios de
engenharia no mbito dos sistemas de ensino pblico. Em consequncia,
embora a lei tivesse sido pro mulgada originariamente para ter
vigncia temporria, vai aos poucos perdendo essa caracterstica, com
as ampliaes quevm sendo feitas por normas esparsas. Mesmo no
Congresso Nacionaltornou-se patente o intuito de ampliar o mbito de
aplicao do RDC, com a alterao introduzida no projeto de converso da
Medida Provisria n 580, deste ano, estendendo o novo regime aos
contratos de obras e servios de engenharia firmados no mbito do
Sistema nico de Sade - SUS, na forma do artigo 62, 12, da
Constituio. Tambm alteraes foram feitas no Captulo 8, com referncia
s parcerias pblico-privadas, em decorrncia da Medida Provisria n
575, que introduz alteraes na Lei n 1 1 .079, de 2004, e que perder
eficcia se no aprovada no prazo previsto no artigo 62, 3, da
Constituio. No Captulo 6, que trata das restries do Estado sobre a
propriedade privada, foi referida e comentada jurisprudncia do
Superior Tribunal de Justia quanto aos requisitos exigidos para que
ocorra a chamada desapropriao indireta. E no Captulo 13, sobre
servidores pblicos, foi comentada a inovao intro duzida pela Emenda
Constitucional n 70, de 2012, no que diz respeito ao clculo dos
proventos em caso de aposentadoria por invalidez. Tambm foi
introduzida a nova legislao sobre o regime de previdncia
complementar, j institudo para os servidores pblicos federais.
23. xxvi Direito Administrativo Di Pietro Essas foram as
principais alteraes e inovaes, sem prejuzo de outras, tambm
introduzidas no livro. Ainda desta vez, contei com a colaborao do
Professor Fabrcio Motta, Pro fessor Doutor da Universidade Federal
de Gois e membro do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas
dos Municpios do mesmo Estado, na parte referente ao levantamento
da legislao ejurisprudncia. A sua colaborao tem sido cons tante e
valiosa no difcil trabalho de atualizao do livro.
24. ' - NOTA A 25 EDIAO Talvez o direito administrativo seja o
ramo do direito que venha passando por maiores alteraes nos ltimos
anos, especialmente a partir da dcada de noventa. Da o crescimento
do livro e a necessidade de reviso e atualizao todos os anos, seja
para incluir alteraes no direito positivo, seja para analisar novos
institutos, seja para acompanhar a evoluo do pensamento doutrinrio
sobre osvrios temas que constituem objeto de estudo no mbito do
direito administrativo. Nesta nova edio, fez-se necessria a anlise
do Regime Diferenciado de Contratao (RDC), institudo pela Lei n
12.462, de 4-8-1 1, regulamentada pelo Decreto n 7.581, de 1
1-10-11. Trata-se de normas postas paravigncia tempor ria, j que
preveem regime de licitao e contratao idealizado para, de forma
mais rpida e eficiente, permitir a execuo, a tempo, das obras
necessrias para a Copa do Mundo de 2014 e para os Jogos Olmpicos de
2016. Embora o intuito possa ter sido limitado a esse objetivo, no
poderia deixar de ser analisada essa nova legislao neste livro, at
porque a sistemtica por ela instituda apresenta aspectos bastante
positivos que podem vir a servir de modelo para futuras alte raes
em matria de licitao e contratos administrativos; o caso da inverso
das fases do procedimento, para permitir o julgamento antes da
habilitao, dos procedimentos auxiliares da licitao (pr-qualificao,
cadastramento, catlogo eletrnico de padronizao e sistema de
registro de preos) e dos novos critrios de julgamento. Em
decorrncia disso, houve necessidade de alterar o Captulo 8, que
trata dos contratos administrativos, no s para mencionar e analisar
as alteraes legislativas, mas tambm para incluir o novo regime de
execuo - contratao integrada - e a chamada contratao simultnea,
disciplinadas pela nova legislao. Tambm o Captulo 9, pertinente s
licitaes, foi alterado, para ampliar os comentrios ao princpio da
isonomia, incluir o princpio da sustenta bilidade e inserir tpico
especialmente destinado ao tema das licitaes no RDC.
25. x:xviii Direito Administrativo Di Pietro Tambm no Captulo
8, foi atualizada a legislao sobre convnio e outros ajustes
celebrados entre a Unio e entidades privadas sem fins lucrativos,
com normas que tm o objetivo evidente de moralizar a utilizao de
recursos pblicos e aperfeioar o regime de controle exercido pelo
Poder Pblico. O tema da terceirizao foi tambm aprofundado,
especialmente para atua lizar a jurisprudncia do TST a respeito dos
contratos de fornecimento de mo de obra, com alteraes de sua Smula
n 331, em decorrncia de interpretao adotada pelo STF sobre a
constitucionalidade do artigo 71 da Lei n 8.666/93. A autora sentiu
a necessidade de reformular parcialmente o captulo pertinen te s
entidades paraestatais e ao terceiro setor, para melhor colocar e
desenvolver o seu pensamento a respeito desses entes que, embora no
inseridos no mbito da Administrao Pblica direta ou indireta,
prestam atividades de interesse geral e mantm vnculo com o Poder
Pblico, colocando-se a meio caminho entre o direito pblico e o
privado e, por isso mesmo, exigindo controle estatal. Tambm o
captulo sobre servios pblicos foi ampliado, de um lado para
atualizar a citao doutrinria, hoje enriquecida pela lio de novos
autores do direito administrativo; de outro lado, para tratar das
vrias formas de gesto previstas no direito positivo brasileiro.
Para fins de atualizao da jurisprudncia e da legislao, mais uma vez
a autora contou com a preciosa colaborao do Professor Fabrcio
Motta, da Univer sidade Federal de Gois, o qual, por sua vez, teve
a ajuda de zio Lacerda Jnior, no levantamento de toda a legislao
mencionada no livro. A ambos o meu mais sincero agradecimento. .
..
26. NOTA 24 EDIO Fiel ao ideal de manter este livro atualizado
em termos de legislao, de jurisprudncia e de doutrina e firme no
propsito de acompanhar a cada passo a evoluo pela qual vem passando
o direito administrativo nos ltimos anos, preparei esta nova edio,
em que quase todos os captulos sofreram correes, atualizaes ou
acrscimos. As principais inovaes foram em matria de licitao, em
decorrncia, prin cipalmente, da Lei n 12.232, de 29-4-10, que dispe
sobre normas gerais para licitao e contratao pela administrao
pblica de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias
de propaganda. Alm de pequenas alteraes no Captulo 8, que trata dos
contratos administrativos (para incluir os servios de publicidade),
o Captulo 9 teve que passar por considervel reviso, inclusive com a
insero de um item para tratar especificamente do procedimento para
contratao de servios de publicidade, que tem algumas peculiaridades
que o diferenciam dos procedimentos previstos na Lei n 8.666/93.
Alm disso, a Medida Provisria n 495, de 19-7-10, que se converteu
na Lei n 12.349, de 15-12-10, introduziu alteraes na Lei n 8.666,
ampliando os objetivos da licitao para favorecer a promoo do
desenvolvimento; em decorrncia disso, foram alterados os critrios
de desempate e previstas medidas que estabeleam margem de
preferncia por produtos manufaturados nacionais e servios nacio
nais, em mais uma exceo ao princpio da isonomia. A mesma Medida
Provisria tambm alterou a Lei n 8.958, de 20-12-94, que disciplina
o vnculo das Instituies Federais de Ensino Superior (IFES) e das
Instituies Cientficas e Tecnolgicas (ICTs) com as chamadas fundaes
de apoio, estabelecendo normas de natureza altamente moralizadora,
comentadas nesta nova edio. Em decorrncia dessa alterao, foi
bastante alterado e revisto o Captulo 1 1, referente s entidades
paraestatais e terceiro setor, especialmente no item que trata das
entidades de apoio.
27. XXX Direito Administrativo Di Pierro No Captulo 14, que
trata do processo administrativo, entendeu-se conveniente
esclarecer melhor o denominado princpio da atipicidade, presente
com relao a muitos dos ilcitos administrativos, quando comparado
com a tipicidade, que constitui caracterstica inerente ao ilcito
penal. Outro captulo bastante alterado foi o relativo aos bens
pblicos, o que foi feito com o objetivo no s de atualizar as citaes
de legislao, mas principalmente de aperfeio-lo a partir de maior
reflexo sobre alguns ternas e de sugestes valiosas feitas pelo
ProfessorJuarezFreitas, da Universidade Federal do Rio Grande do
Sul. Fao um parntesis para dizer que, em inmeras oportunidades,
tenho re cebido crticas e sugestes de leitores que muito contribuem
para o aperfeioa mento deste livro, que foi engrossando desde a
primeira edio, de 1990, corno decorrncia da prpria ampliao do
objeto de estudo do direito administrativo. A todos deixo
registrada minha imensa gratido. Ainda desta vez e pela terceira
edio consecutiva, contei com a colaborao do Professor Fabrcio
Motta, Professor Doutor da Universidade Federal de Gois e membro do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas dos Municpios do mesmo
Estado. A sua boa vontade, dedicao, competncia e desprendimento,
alm de suajuventude, em muito tm contribudo para que este livro
permanea jovem.
28. NOTA 23 EDIO Na nota 22 edio, comentei a evoluo pela qual
tem passado o direito administrativo, seja pelo surgimento de novos
institutos ou reformulao de ins titutos antigos, seja pelas
frequentes alteraes legislativas, seja pelo crescimento do papel
dajurisprudncia nesse ramo do direito. Neste ano de 2009, em termos
de alterao legislativa, ressalta-se a nova lei que rege o mandado
de segurana - Lei n 12.016, de 7-8-09 - e as novas Emendas
Constitucionais, especialmente a de n 62, de 1 1-11-09, que altera
o artigo 100 da Constituio, introduzindo considerveis mudanas no
processo de execuo contra a Fazenda Pblica - o chamado processo dos
precatrios. Alm disso, a mesma Emenda introduz o artigo 97 no Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias, prevendo regime especial
ao qual ficaro sujeitos Estados, Distrito Federal e Municpios, que
estejam em atraso no pagamento dos precatrios. Esse regime especial
pode durar at 15 anos ou enquanto no superada a situao de
inadimplncia. a terceira Emenda Constitucional que, sob o pretexto
de facilitar s entidades pblicas devedoras a regularizao do
pagamento dos precatrios em atraso, consagra e oficializa o que j
vem sendo chamado, desde longa data, de calote do poder pblico
perante os seus credores. As duas Emendas anteriores no alcanaram o
seu objetivo. Tenta-se pela terceiravez. um desrespeito ao cidado
demonstrado por poderes institucionalizados de que se esperaria a
tutela do direito e da moral. uma imoralidade oficializada por meio
de Emendas Constituio. As duas alteraes legislativas referentes ao
mandado de segurana e ao processo de execuo dos precatrios - so
amplamente analisadas e comentadas nesta nova edio. Alm disso, foi
feita atualizao, quanto legislao e jurisprudncia, nos Captulos 6
(na parte relativa desapropriao), 8 (sobre contratos) , 9 (que
trata de licitaes), 13 (referente a servidores pblicos), 15
(responsabilidade extracontratual do Estado), 17 (controle da
Administrao Pblica, especialmente
29. xxxii Direito Administrativo Oi Pietro com atualizao da
jurisprudncia e comentrios sobre a nova lei do mandado de segurana
e a Emenda Constitucional n 62) e 18 (referente improbidade
administrativa) . A preocupao com ajurisprudncia, pouco mencionada
at a 2 edio des te livro, encontra justificativa, em primeiro
lugar, pelo fenmeno da crescente constitucionalizao do direito
administrativo, cujos institutos, em sua grande parte, encontram
fundamento na Constituio, como ocorre com os temas da Administrao
Pblica direta e indireta, princpios constitucionais, funo social da
propriedade, desapropriao, tombamento, bens pblicos, servidores
pbli cos, processo administrativo, improbidade administrativa,
responsabilidade civil do Estado, controle da Administrao Pblica.
Com isto, tem havido ao longo dos anos um acrscimo considervel das
matrias submetidas apreciao do Supremo Tribunal Federal, sem falar
na mudana de rumos provocada pela re novao parcial do quadro de
Ministros. No menos importantes so as decises do Superior Tribunal
de Justia, por ultrapassarem o mbito de interesse de cada
Estado-membro e produzirem efeitos em mbito nacional, em matrias
relevantes do direito administrativo. No h dvida de que
ajurisprudncia vem crescendo de importncia com.o fonte do direito
administrativo. Mais uma vez, contei com a colaborao, que considero
de valor inestimvel, de Fabricio Motta, a quem renovo a minha
gratido pela boa vontade, competncia e desprendimento com que vem
se dedicando pesquisa da legislao ejurispru dncia nos temas mais
relevantes do direito administrativo.
30. ' - NOTA A 22 EDIAO Um longo percurso desde que publicada a
primeira edio deste livro, em 1990. A anlise comparativa das vrias
edies demonstra a evoluo que o direito administrativo vem
experimentando nos ltimos anos, por conta da Reforma do Estado, da
globalizao, da mudana de influncias, em especial do sistema da
common law e do direito comunitrio europeu. Institutos novos foram
surgindo. No mbito das pessoas jurdicas, surgiram as agncias
reguladoras, as or ganizaes sociais, as organizaes da sociedade
civil de interesse pblico, os consrcios pblicos. O
regimejurdico-constitucional do servidor sofreu profundas alteraes,
com a previso de normas restritivas em relao ao regime remuneratrio
e insti tuio do regime previdencirio de carter contributivo. A
responsabilidade do agente pblico ampliou-se com a previso
constitucional dos atos de improbidade administrativa, de profcua
aplicao. Em matria de contratos e outros tipos de ajustes firmados
pelos entes pbli cos, o instituto da concesso de servios pblicos
passou por toda uma reformu lao, criaram-se as parcerias
pblico-privadas, surgiram os contratos de gesto e os termos de
parceria. As medidas de controlejudicial da Administrao Pblica
foram enriquecidas com a criao do mandado de injuno, do mandado de
segurana coletivo, da ao civil pblica e outras aes coletivas, a que
se liga a crescente procura do Poder Judicirio para controle das
polticas pblicas. Surgiu a Lei de Processo Administrativo. Novos
princpios foram sendo incorporados ao regimejurdico-administrativo,
como os da razoabilidade, proporcionalidade, segurana jurdica,
proteo confiana, boa-f, reserva do possvel.
31. xxxiv Direito Administrativo Oi Pietro Institutos antigos
foram sendo reformulados, como o servio pblico, o prin cpio da
supremacia do interesse pblico, a funo normativa da Administrao
Pblica, hoje inserida no conceito mais amplo de regulao. Houve uma
ampliao do princpio da legalidade, para abarcar princpios e
valores, e, paralelamente, maiores restries ao exerccio das
competncias discricionrias da Administrao Pblica. Alm disso, o
direito administrativo, como outros ramos do direito pblico e
privado, no escapou ao fenmeno da hiperconstitucionalizao, j que
grande parte dos institutos encontra o seu fundamento na prpria
Constituio. As prprias fontes do direito administrativo se
ampliaram em decorrncia do crescimento da atividade de regulao e
tambm do papel da jurisprudncia, hoje mais fcil de ser acompanhada
pelo crescimento dos meios de comunicao e da informtica. Em
decorrncia de todas essas inovaes, foi-se formando um novo direito
administrativo. Cada nova edio exige intenso trabalho de atualizao,
de acompanhamento das mudanas legislativas e jurisprudenciais. At
mesmo as fontes doutrinrias citadas tm que ser atualizadas e
renovadas para acompanhar o pensamento dos grandes autores,
mantendo-se viva a doutrina dos antigos, mas acolhendo-se os
ensinamentos enriquecedores dos novos juristas, sempre
entusiasmados com as inovaes. um trabalho difcil, para o qual
contribuem no s os estudantes, mas os leitores em geral, sempre
prontos a apontar falas e apresentar crticas e suges tes. Algumas
vezes, preciso procurar ajuda de novos estudiosos, mais afeitos s
tcnicas da informtica, para que a atualizao se faa de forma mais
adequada, especialmente na pesquisa da legislao e jurisprudncia.
Nesta nova edio, contei com a colaborao preciosa de umjovemjurista
de Gois, Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas dos Municpios daquele Estado, Professor de Direito
Administrativo da Universida de Federal de Gois, Presidente do
Instituto de Direito Administrativo de Gois (IDAG), Doutor pela
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, autor e
palestrante na rea do direito administrativo. E, acima de tudo, um
grande ami go que, ao saber que estava empenhada em nova atualizao,
generosamente se ofereceu para ajudar nas pesquisas, tarefa que
cumpriu com muita seriedade e responsabilidade. Trata-se do Fabrcio
Motta, a quem dedico esta nova edio, deixando regis trado, de forma
indelvel, o meu mais profundo agradecimento. Com sua ajuda, foi
feita reviso de toda a legislao mencionada no livro e,
especialmente, foi acrescentada meno ajurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia e, em algumas
matrias, do Tribunal de Contas da Unio, em
32. Nota 22 Edio XXXV todos os temas em que a mesma vem se
alterando ou traando novos rumos a institutos do direito
administrativo. Alm de mencionar ajurisprudncia, procurei
coment-la, quando isso pare ceu necessrio, seja para registrar
concordncia, seja para rejeit-la. No Captulo 3, que trata do regime
jurdico-administrativo, foi ampliado o estudo do princpio da
publicidade. Foram acrescentados, no item pertinente
seguranajurdica, os princpios da proteo confiana e da boa-f, com
citao de situaes concretas em que os mesmos tm aplicao. No captulo
dos atos administrativos, foi feita anlise mais aprofundada do tema
relativo ao parecer proferido por rgos jurdicos, tendo em vista
decises do Tribunal de Contas da Unio (que vm responsabilizando os
advogados p blicos) e decises do Supremo Tribunal Federal (que
estabelecem limites a essa responsabilizao, como no poderia deixar
de ocorrer) . Com relao aos entes da administrao indireta, foi
levado em considera o e comentado acrdo do Supremo Tribunal
Federal, que praticamente cria a figura da pessoa jurdica de
direito pblico sem natureza jurdica autrquica (OAB), com a estranha
consequncia de reconhecer a ela todos os privilgios dos entes
estatais, mas subtraindo-a s restries que se impem s demais
entidades dessa natureza e s prprias pessoas jurdicas polticas
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) . Cria-se um
regimejurdico-administrativo peculiar a essa entidade, constitudo
somente de prerrogativas, quando se sabe que o regime
jurdico-administrativo, formado com a instituio do Estado de
Direito, se cons titui deprerrogativas (necessrias consecuo do
interesse pblico por parte das autoridades) e de restries
(indispensveis para proteo dos direitos individuais) . Tambm foi
comentada a jurisprudncia divergente que vem surgindo no mbito do
Superior Tribunal de Justia, a respeito da revogao, ou no, da
prescrio quinquenal prevista no Decreto n 20.910/32 diante dos
novos prazos prescricionais previstos no Cdigo Civil,
confundindo-se normas que regulam relaes jurdicas especficas do
particular com o Poder Pblico com normas que disciplinam relaes dos
particulares entre si, como o caso das que tratam de prescrio no
Cdigo Civil. Enfim, esta nova edio resulta de mais um empenho da
autora em manter a obra atualizada para os que dela se utilizam
para seus estudos de direito admi nistrativo.
33. ' - NOTA A 21 EDIAO Nesta edio, como na anterior, no foi
inserido captulo novo. Foi apenas feita reviso e atualizao diante
de alteraes legislativas e jurisprudenciais em matrias tratadas no
livro. O captulo em que foram introduzidas maiores alteraes o que
trata da responsabilidade extracontratual do Estado. Embora em
edies anteriores j tivesse sido feita meno s alteraes feitas pelo
novo Cdigo Civil, entendeu-se conveniente, agora, ampliar um pouco
a anlise do tema, tendo em vista o amadu recimento sobre alguns
aspectos, decorrente de estudos e de meditao somente possveis com o
decurso do tempo. Assim que houve um aprofundamento sobre o
conceito de ato antijurdico, para fins de responsabilidade objetiva
do Estado. Tambm as causas excludentes e atenuantes da
responsabilidade foram objeto de maior aprofundamento, diante do
tratamento da matria pelo Cdigo Civil. Alm disso, foi inserido um
item especfico para tratar do tema da responsabilidade do Estado
por omisso. O captulo pertinente licitao foi objeto de atualizao,
para incluir meno s alteraes introduzidas pelas Leis nlll 1 1 .445,
de 5-1-07, 1 1 .481, de 31-5-07, 1 1.484, de 3 1-5-07, e 1 1 .488,
de 15-6-07, esta ltima estendendo s sociedades cooperativas o mesmo
benefcio que a Lei Complementar n 123, de 14-12-06, conferiu s
microempresas e empresas de pequeno porte. No captulo que trata dos
convnios, foram mencionadas as alteraes in troduzidas pelo Decreto
n 6.170, de 25-7-07, que dispe sobre normas relativas s
transferncias de recursos Unio mediante convnios e contratos de
rateio. Tambm alguns acrscimos foram feitos na seo 1 .8, do
primeiro captulo, pertinente s tendncias atuais do direito
administrativo. Preferimos, por ora, manter essas novas tendncias
em item especfico, em vez de mencion-las nos captulos em que as
inovaes esto ocorrendo ou podem vir a ocorrer, porque a maior parte
dessas tendncias no foi concretizada no direito brasileiro, j
que
34. xxxviii Direito Administrativo Oi Pietro dependem de
alteraes legislativas, inclusive de ordem constitucional. So ten
dncias importadas do sistema da common law e do direito comunitrio
europeu, sem muita preocupao em verificar se elas se adaptam ao
ordenamento jurdico brasileiro. No II Congresso Internacional de
Direito Administrativo da Cidade do Rio de Janeiro, organizado pelo
Instituto Brasileiro de Direito Pblico, em 30 de outubro a 10 de
novembro deste ano, Santiago Munhoz Machado, Professor Catedrtico
da Universidade Complutense de Madri, relatou as principais inovaes
que se est tentando introduzir no direito administrativo, por
imposio da Comunidade Euro peia aos pases-membros. Porm, em
determinado momento, o professor afirmou que nos cursos de direito
administrativo e nos manuais de direito administrativo continua a
ser dada a matria nos moldes tradicionais. Por outras palavras, a
doutrina no incorporou as inovaes. Pode-se pressupor que a doutrina
no as incorporou porque no acredita nelas. Prefiro, por enquanto,
seguir igual posicionamento. Estamos em fase de tran sio. Parte da
doutrinafora mudanas que nem sempre se justificam no direito
brasileiro. o que ocorre em relao pretendida extino do conceito de
servio pblico, das clusulas exorbitantes dos contratos
administrativos, do princpio da supremacia do interesse pblico. Mas
tais conceitos e institutos continuam pre sentes no direito
administrativo brasileiro, na lei, doutrina e jurisprudncia. Por
isso, mencionam-se, neste livro, as novas tendncias em item parte e
mantm-se o corpo do livro sem inseri-las, salvo com relao s que j
tenham se concreti zado. Enquanto tais inovaes existirem apenas
como ideologia de uma parte da doutrina, elas permanecero em item
parte, porque no correspondem ainda realidade do direito
brasileiro. Quanto ao mais, na nova edio a autora limita-se a
efetuar uma reviso geral, para manter a obra devidamente
atualizada.
35. NOTA 20 EDIO Nesta edio no so includos captulos novos, mas
apenas revistos, atuali zados e ampliados alguns temas. No captulo
sobre terceiro setor, alteram-se os conceitos de organizao social e
de organizao da sociedade civil de interesse pblico, ampliando-se
os comen trios e incluindo-se a legislao do Estado de So Paulo
pertinente ao tema. H breve anlise da nova Lei de Falncias (Lei n 1
1 . 101, de 9-1-05), seja no captulo que trata das empresas pblicas
e sociedades de economia mista eexpres samente excludas do mbito de
abrangncia da lei), seja no captulo referente concesso de servios
pblicos, j que a falncia constitui uma das formas de sua extino.
Tambm feita anlise das consequncias do pedido de recuperao judicial
da empresa para o contrato de concesso de servio pblico. Sobre a
matria de licitao, foi necessrio inserir as alteraes decorrentes da
Lei Complementar n 123, de 14-12-06, que, ao instituir o Estatuto
Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, estabelece
um tratamento di ferenciado s empresas dessa natureza. Tambm foram
acrescentados alguns comentrios sobre a smula vinculan te prevista
no artigo 103-A da Constituio Federal (introduzido pela Emenda
Constitucional n 45/04), tendo em vista a regulamentao da matria
pela Lei n 1 1 .417, de 19-12-06. Algumas observaes a esse respeito
foram feitas no que se refere ao princpio da hierarquia, aos
recursos administrativos, ao controle judicial da Administrao
Pblica. Alguns acrscimos foram feitos no captulo referente ao
servidor pblico, mais com o objetivo de mencionar algumas alteraes
na legislao. Quanto ao mais, na nova edio a autora limita-se a
efetuar uma reviso geral, para manter a obra devidamente
atualizada.
36. ; NOTA INTRODUTORIA Estudando-se o Direito Administrativo
desde o seu nascimento, com o Estado de Direito, at os dias atuais,
constata-se a ampliao do seu contedo e as fre quentes mutaes que
vem sofrendo, intensificadas, no direito brasileiro, com a entrada
em vigor da Constituio de 1988 e, mais recentemente, das
Constituies estaduais. Isto se explica, de um lado, pelo sensvel
acrscimo das funes assumidas pelo Estado como consequncia das
crescentes necessidades coletivas nos mbi tos econmico e social. O
conceito de servio pblico ampliou-se para abranger servios sociais,
comerciais e industriais antes privativos do particular; o poder de
polcia estendeu-se a reas onde antes no se fazia necessrio, como a
proteo ao meio ambiente e a defesa do consumidor; a atuao do Estado
estendeu-se esfera da atividade econmica de natureza privada. Mas,
paralelamente, a nova Constituio trouxe princpios inovadores que
refletem o esprito democrtico que norteou a sua elaborao; nota-se a
preo cupao em restringir a autonomia administrativa, aumentando o
controle dos demais Poderes sobre a Administrao Pblica e inserindo
a participao popular na funo fiscalizadora. O Direito
Administrativo assume, pois, feio nova. No fcil discorrer sobre
ele, porque a fase de aprendizado, de interpretao, de assimilao de
novos conceitos e princpios; o momento de elaborao legislativa,
doutrinria e jurisprudencial; muita coisa h por fazer. Mas a
dificuldade no pode deter ou atemorizar quem exerce a funo de Pro
curador do Estado h vinte anos e faz do estudo do direito
administrativo objeto de trabalho no dia a dia, na difcil misso de
defesa da legalidade administrativa, combinada com o exerccio do
Magistrio na mesma rea.
37. xlii Direito Administrativo Di Pietro Vivemos o direito
administrativo cotidianamente e acompanhamos a sua cons tante
evoluo, facilmente perceptvel pela quantidade de leis e
regulamentos que se editam nessa rea, revelando um aspecto de
flexibilidade que lhe prprio e inevitvel em face da dinmica dos
interesses pblicos que a Administrao deve atender. O livro cuida
dos vrios temas do Direito Administrativo, comeando pelo seu
conceito, origem e objetivo, passando para o exame da Administrao
Pblica em sentido objetivo (servio pblico, poder de polcia, atos e
contratos, licitao) e em sentido subjetivo (pessoasjurdicas, rgos e
agentes pblicos) para, a seguir, analisar os instrumentos de atuao
(processo administrativo e bens pblicos), deixando para a parte
final a matria relativa ao controle, j que este incide sobre vrios
aspectos da atuao administrativa. A Autora
38. 1 ORIGEM, OBJ ETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRAT IVO 1.1
FORMAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO O Direito Administrativo, como
ramo autnomo, nasceu em fins do sculo XVIII e incio do sculo XIX, o
que no significa que inexistissem anteriormente normas
administrativas, pois onde quer que exista o Estado existem rgos
encar regados do exerccio de funes administrativas. O que ocorre
que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que
nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do
direito. Alm disso, o que havia eram normas esparsas relativas
principalmente ao funcionamento da Administrao Pblica, competncia
de seus rgos, aos po deres do Fisco, utilizao, pelo povo, de
algumas modalidades de bens pblicos, servido pblica. No se tinha
desse ramo do direito uma elaborao baseada em princpios
informativos prprios que lhe imprimissem autonomia. A Idade Mdia no
encontrou ambiente propcio para o desenvolvimento do Direito
Administrativo. Era a poca das monarquias absolutas, em que todo
poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que
obedeciam todos os cida dos, justificadamente chamados servos ou
vassalos (aqueles que se submetem vontade de outrem) . Nesse
perodo, do chamado Estado de Polcia, assinala Merkl (1980:93) que o
direito pblico se esgota num nico preceitojurdico, que estabelece
um direito ilimitado para administrar, estruturado sobre princpios
segundo os quais quod regi placuit lex est, the king can do no
wrong, le roi ne peut malfaire. O rei no podia ser submetido aos
Tribunais, pois os seus atos se colocavam acima de qualquer
ordenamentojurdico. Com base nessa ideia que se formulou a teoria
da irresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, continuou
a ter aplicao mesmo aps as conquistas do Estado Moderno em benefcio
dos direitos individuais.
39. 2 Direito Administrativo Di Pietro No havia Tribunais
independentes, uma vez que, em uma primeira fase, o prprio rei
decidia os conflitos entre particulares e, em fase posterior, as
funes judicantes foram delegadas a um conselho, que ficava, no
entanto, subordinado ao soberano. No entanto, apontam-se algumas
obras de glosadores da Idade Mdia, princi palmente dos sculos XIII
e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos
constitucional, administrativo e fiscal. Indica-se a obra de Andrea
Bonello (1 190 a 1275 d.C.), dedicada ao estudo dos trs ltimos
livros do Cdigo Justiniano, que tinham sido deixados de lado,
porque dedicados a estruturas fiscais e administra tivas de um
imprio que j no existia. Outro texto sobre o qual trabalharam os
juristas, na poca, foi o Liber Constitutionis, publicado pelo
parlamento de Melfi em 123 1 . No sculo XIV, a obra de Bartolo de
Sassoferrato (1313-57) lana as bases da teoria do Estado Moderno
(cf. Mario G. Losano, 1979:55) . Mas a formao do Direito
Administrativo, como ramo autnomo, teve incio, juntamente com o
direito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir
do momento em que comeou a desenvolver-se -j na fase do Estado
Moderno - o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o
princpio da legalidade (em decorrncia do qual at mesmo os
governantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a
Constituio) e sobre o princpio da separao de poderes, que tem por
objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas
relaes entre particulares, mas tambm entre estes e o Estado. Da a
afirmao de que o Direito Administrativo nasceu das Revolues que
acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Mdia.
"Constitui disciplina prpria do Estado Moderno, ou melhor, do
chamado Estado de Direito, porque s ento se cogitou de normas
delimitadoras da organizao do Estado -poder e da sua ao,
estabelecendo balizas s prerrogativas dos governantes, nas suas
relaes recprocas, e, outrossim, nas relaes com os governados. Na
verdade, o Direito Administrativo s se plasmou como disciplina
autnoma quando se prescreveu processo jurdico para atuao do
Estado-poder, atravs de programas e comportas na realizao das suas
funes" (cf. O. A. Bandeira de Mello, 1979, v. 1 :52) . Alguns vo ao
ponto de afirmar que o Direito Administrativo produto ex clusivo da
situao gerada pela Revoluo Francesa, s existindo nos pases que
adotaram os princpios por ela defendidos. Onde no houve a mesma
luta que convergiu para a mudana brusca de regime, no existe
Direito Administrativo. o que expe Mario G. Losano (1979:68),
quando, citando tese defendida, na Frana, por Hauriou, na Sua, por
Fleiner, e na Itlia, por Zanobini, afirma que ela "foi
reconsolidada pela constatao de que o direito ingls - no tendo
sofri do o ntido corte gerado pela Revoluo Francesa entre mundo
feudal e mundo burgus - no conhece um Direito Administrativo, tal
como no conhece direitos imobilirios (ou reais) encerrados em
categorias taxativas determinadas". Com isso, deve concluir-se que
"o Direito Administrativo um produto da Europa con-
40. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 3
tinental ps-revolucionria, o que impede a generalizao de conceitos
para alm destes limites de espao e de tempo. Na realidade, ele
apresenta-se como o direito que o Estado burgus utiliza para se
defender tanto contra a classe derrubada como contra a que,
utilizada como aliada no decurso da revoluo, reprimida depois da
tomada do poder". No se afigura verdadeira a tese de que o Direito
Administrativo s exista nos sistemas europeus formados com base nos
princpios revolucionrios do sculo XVIII. O que verdadeiro o fato de
que nem todos os pases tiveram a mesma histria nem estruturaram
pela mesma forma o seu poder; em conse quncia, o Direito
Administrativo teve origem diversa e desenvolvimento me nor em
alguns sistemas, como o anglo-americano. Mesmo dentro dos "direi
tos" filiados ao referido sistema europeu existem diferenas que
vale a pena assinalar, uma vez que, quanto menos desenvolvido o
Direito Administrativo, maior a aplicao do direito privado nas
relaes jurdicas de que participa o Estado. Na realidade, o contedo
do Direito Administrativo varia no tempo e no espao, conforme o
tipo de Estado adotado. No chamado Estado de Polcia, em que a
finalidade apenas a de assegurar a ordem pblica, o objeto do
Direito Administrativo bem menos amplo, porque menor a interferncia
estatal no domnio da atividade privada. O Estado do Bem-estar um
Estado mais atuante; ele no se limita a manter a ordem pblica, mas
desenvolve inmeras atividades na rea da sade, educao, assistncia e
previdncia social, cultura, sempre com o objetivo de promover o
bem-estar coletivo. Nesse caso, o Direito Administrativo amplia o
seu contedo, porque cresce a mquina estatal e o campo de incidncia
da burocracia administrativa. O prprio conceito de servio pblico
amplia-se, pois o Estado assume e submete a regime jurdico
publicstico atividades antes reservadas aos particulares. Alm
disso, a substituio do Estado liberal, baseado na liberdade de
iniciativa, pelo Estado-Providncia ampliou, em muito, a atuao
estatal no domnio econmico, criando novos instrumentos de ao do
poder pblico, quer para disciplinar e fiscalizar a iniciativa
privada, com base no poder de polcia do Estado, quer para exercer
atividade econmica, diretamente, na qualidade de empresrio. Tambm
sob esse aspecto, ampliou-se o contedo do Direito Administrativo, a
ponto dej se comear a falar em novo ramo que a partir da vai-se
formando - o direito econmico - baseado em normas parcialmente
pblicas e parcialmente privadas. Neste captulo, o que se pretende
mostrar a contribuio do direito francs, do direito alemo e do
direito italiano para a formao do Direito Administrativo como ramo
autnomo. A orientao seguida pelos trs "direitos" foi diversa: o
primeiro, que praticamente deu origem ao Direito Administrativo,
formou, no incio, a chamada escola legalista ou exegtica, porque o
estruturou quase intei ramente a partir da interpretao de textos
legais, levada a efeito pelos Tribunais Administrativos; o segundo,
embora influenciado pelo direito francs, deu os
41. 4 Direito Administrativo Di Pietro primeiros passos no
sentido da elaborao cientfica do Direito Administrativo; e o
terceiro, seguindo um pouco de cada tendncia - a exegtica e a
cientfica - trouxe inegvel contribuio para a elaborao sistemtica do
Direito Administrativo. Tambm se far rpida anlise do Direito
Administrativo anglo-americano, com o objetivo de demonstrar a
diversidade de sua formao e o seu menor de senvolvimento quando
comparado com o sistema europeu-continental. No se poderia deixar
de dedicar um pargrafo ao Direito Administrativo bra sileiro que,
seguindo a orientao dos demais pases da Amrica Latina, adotou o
sistema europeu-continental. O captulo se encerrar com um item
sobre o objeto e outro sobre o conceito do Direito Administrativo.
1.2 CONTRIBUIO DO DIREITO F RANCS inegvel a contribuio do direito
francs para a autonomia do Direito Administrativo. Costuma-se
indicar, corno termo inicial do nascimento do Direito Adminis
trativo, a Lei de 28 pluvioso do Ano VIII (1800), que organizou
juridicamente a Administrao Pblica na Frana. Mas foi graas
principalmente elaborao jurisprudencial do Conselho de Estado
francs que se construiu o Direito Administrativo. O apego ao
princpio da separao de poderes e a desconfiana em relao aos juzes
do velho regime serviram de fundamento para a criao, na Frana, da
jurisdio administrativa (o contencioso administrativo), ao lado
dajurisdi o comum, instituindo-se, dessa forma, o sistema da
dualidade de jurisdio. Com efeito, os constituintes franceses
ps-revolucionrios deram alcance mais amplo teoria da separao de
poderes, entendendo que a soluo dos litgios nos quais a Administrao
Pblica parte no pode ser atribuda ao Poder Judi cirio, sob pena de
criar-se subordinao de um Poder ao outro. Essa concepo do princpio
da separao de poderes traduzia urna viso poltica herdada da
experincia do Velho Regime: a desconfiana em relao ao Poder
Judicirio, pois a sua resistncia ao poder real e s reformas que ele
pretendia promover foi urna das principais causas do imobilismo que
acabou por provocar a Revoluo (cf. Georges Vedel, 1964:60) . Tal o
fundamento pelo qual se instituiu na Frana o contencioso
administrati vo, com apoio no texto do artigo 13 da Lei de 16-24 de
agosto de 1 790, em cujos termos "as funes judicirias so distintas
e permanecero sempre separadas das funes administrativas. No podero
os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar de qualquer modo as
operaes dos corpos administrativos, nem citar diante de si os
administradores por motivo das funes que estes exercem".
42. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 5 Essa
norma foi confirmada, posteriormente, pelo decreto de 16 frutidor
do ano III: "Proibies iterativas feitas aos tribunais de conhecer
atos de administrao de qualquer espcie..." (cf. Jos CretellaJnior,
Tratado de DireitoAdministrativo, 1969, V. 6:69-71). De incio, a
prpria Administrao decidia os seus conflitos com os particu lares,
j que o Judicirio no podia faz-lo. Foi a fase do
administrador-juiz, em que a Administrao era, ao mesmo tempo,juiz e
parte. No entanto, no ano VIII, comea a desenvolver-se urna
verdadeirajurisdio administrativa, com a criao do Conselho de
Estado, que s passa a exercer funo verdadeiramente jurisdi cional a
partir de 1872, quando se tornou independente e suas decises
deixaram de submeter-se ao chefe de Estado. Foi pela elaborao
pretoriana desse rgo de jurisdio administrativa que se
desenvolveram inmeros princpios informativos do Direito
Administrativo, incorporados ao regime jurdico de inmeros outros
pases. Pode-se dizer que a autonomia do Direito Administrativo, ou
seja, a sua posio corno cincia dotada de objeto, mtodo, institutos,
princpios e regime jurdico prprios, comeou a conquistar-se a partir
do famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu urna menina
(Agnes Blanco) que, ao atravessar urna rua da cidade francesa de
Bordeaux, foi colhida por urna vagonete da Companhia Nacional de
Manufatura de Fumo, que transportava matria-prima de um para outro
edifcio (cf. Jos Cretella Jnior, 'fratado de Direito
Administrativo, 1970, v. 8:22-23) . Naquela oportunidade, o
Conselheiro Davi, do Tribunal de Confli tos, proferiu o seu voto,
colocando de lado o Cdigo Napoleo e afirmando, pela primeira vez, o
equacionamento e a soluo da responsabilidade civil do Estado em
termos publicsticos. Relembre-se de que, nessa ocasio, ocorreu
choque de competncia entre o Conselho de Estado e a Corte de
Cassao. O conflito era de atribuio negativo; suscitado perante o
Tribunal de Conflitos - a quem cabia dirimir os conflitos dessa
natureza entre ajurisdio comum e a administrativa -, o Conselheiro
Davi, entusiasmado com o caso, no s concluiu que o Conselho de
Estado era competente para decidir a controvrsia, corno tambm devia
faz-lo em termos publicsticos,j que o Estado era parte na
relaojurdica. Acentua-se aqui a sada do instituto da
responsabilidade do campo do direito civil, corno ento era tratado,
para mergulhar no campo do DireitoAdministrativo, onde a relao
entre preposto e preponente diversa dessa mesma relao no campo do
Direito Civil. Embora a deciso apenas confirmasse, quanto
competncia da jurisdio administrativa, jurisprudncia anterior do
Conselho de Estado, adotada nos casos Rotschild (1855) e Dekeister
(1862), ela inovava em dois pontos: quando defi nia a competncia da
jurisdio administrativa pelo critrio do servio pblico
(responsabilidade por danos decorrentes do servio pblico) e quando
resolvia
43. 6 Direito Administrativo Di Pietro a questo com base em
princpios autnomos, distintos daqueles adotados pelo Cdigo Civil
para as relaes entre particulares. A partir de ento, inegvel foi a
contribuio do Conselho de Estado francs para a elaborao de
princpios informativos do Direito Administrativo. "Em 1945, o
Conselho de Estado francs invocou, pela primeira vez de modo
expresso, os princpios de direito aplicveis, mesmo na ausncia de
textos legais, s relaes entre Administrao-indivduo,
Administrao-funcionrio ou entre rgos admi nistrativos. E a partir
de ento expediu-se naquele tribunal essa diretriz, atribuin do-se
aos princpios fora de lei quanto aos atos administrativos gerais e
especiais. Em virtude do surgimento de regulamentos autnomos
previstos na Constituio francesa de 1958 e dotados da mesma fora de
lei, o Conselho de Estado passou a conferir, aos princpios gerais,
valor constitucional, com base no prembulo da referida Constituio"
(cf. Odete Medauar, O Estado de S. Paulo, 24-4-86, p. 42) . Georges
Vedel (1964:53) ressalta o fato de que o Direito Administrativo
francs , em grande parte, no legislativo, porque formulado pelo
juiz. Diz ele que, nesse ramo do Direito, o repdio ao Cdigo Civil e
ao direito privado e a imensido de lacunas legislativas levaram o
juiz a fazer verdadeiramente o direi to. A funo do juiz
administrativo no era s a de interpretar o direito positivo, como o
fazia ojuiz comum, mas tambm preencher, por suas decises, as
lacunas da lei. Da a contribuio do Conselho de Estado para a
elaborao de princpios informativos do Direito Administrativo, ainda
hoje vigentes em vrios sistemas: o da responsabilidade civil da
Administrao, o da alterao unilateral dos contratos administrativos,
os concernentes ao regime jurdico especial dos bens do domnio
pblico, a teoria da nulidade dos atos administrativos. Afora a
contribuio do Conselho de Estado, que no se limitou s origens do
Direito Administrativo, pois se perpetuou nas sucessivas
interpretaes de leis e regulamentos administrativos, mediante
princpios publicsticos, o direito francs tambm se coloca entre os
pioneiros no campo da elaborao doutrinria do Direito
Administrativo. verdade que se indica como primeira obra, nessa
matria, os Principii fondamentali di diritto amministrativo, de
Giandomenico Romagnosi, publicada na Itlia em 1814; porm, logo a
seguir, surgem, na Frana, as obras de Macarel (lements
dejurisprudence administrative, 1818) e De Cormenin (Questions de
droit administratif, 1822) . Costuma-se criticar essas primeiras
obras pelo fato de que se limitaram a comentar textos legais e
decises jurisprudenciais. Assim foram as obras de Macarel, Cormenin
e De Gerando. No entanto, so ainda do Direito Administrativo francs
as primeiras obras que trataram dos temas do Direito Administrativo
como categoria prpria, constituda por princpios autnomos; o caso do
Cours de droit administratif, de Ducroq, das Confrences sur le
Droit, de Aucoc, e do Trait sur lajuridiction administrative, de
Laferriere. Tambm foi o direito francs o primeiro a colocar o
Direito Administrativo como matria de ensino universitrio. Em 1819,
muito antes, portanto, do referido
44. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 7 caso
Blanco, foi inaugurada na Faculdade de Direito de Paris a cadeira
de Direito Administrativo, ministrada pelo Baro de Gerando, que
publica o seu Programe du Cours de Droit Public
PositifAdministratif la Facult de Droit de Paris, no qual expe os
princpios gerais da Cincia da Administrao, distinta do Direito
Administrativo Positivo. Em 1829, ele publica as Institutes du
DroitAdministratif Franais, nas quais sistematiza a exposio de mais
de 80.000 dispositivos legais e regulamentares (cf. Oswaldo Aranha
Bandeira de Mello, 2007:78) . O Direito Administrativo francs
formou-se como disciplina normativa referida a um sujeito - a
Administrao Pblica, ou, nas palavras de Andr Hauriou (RDA 1:465),
il reste une discipline interieure un groupe. Ele se elaborou com
base em determinados conceitos, como o de servio pblico, de
autoridade, de Poder P blico, de especialidade dejurisdio, nenhum
deles inspirado no direito privado. Segundo Vedel (1964:57), quatro
princpios essenciais informam o Direito Admi nistrativo francs: o
da separao das autoridades administrativa ejudiciria, que determina
as matrias para as quais os tribunaisjudiciais so incompetentes; o
das decises executrias, que reconhece Administrao a prerrogativa de
emitir unilateralmente atos jurdicos que criam obrigaes para o
particular, indepen dentemente de sua concordncia; o da legalidade,
que obriga a Administrao a respeitar a lei; e o da responsabilidade
do poder pblico, em virtude do qual as pessoas pblicas devem
reparar os danos causados aos particulares. Tendo o Direito
Administrativo francs nascido como o direito concernente a um
sujeito - Administrao Pblica -, natural que se entendesse que sua
orga nizao, seus direitos, prerrogativas e obrigaes fossem
regulados por normas prprias, diversas daquelas que disciplinam as
relaes particulares. Da a razo pela qual muitos autores viram o
Direito Administrativo como "o conjunto das derrogaes que as leis
trariam aplicao do direito privado no que concerne via
administrativa. Ele sempre foi apresentado como um corpo de regras
global mente autnomo, repudiando em bloco o direito privado" (cf.
Vedel, 1964:47) . Foi o que fez o Conselheiro Davi, no caso Blanco,
onde ele afirma que "a respon sabilidade que pode incumbir ao
Estado para os danos causados aos particulares por fato das pessoas
que ele emprega no servio pblico no pode ser regida por princpios
que so estabelecidos pelo Cdigo Civil para as relaes de particular
a particular. .." (cf. Vedel, 1964:48) . A mesma rejeio s normas do
Direito Civil, que se verifica em relao ao tema da
responsabilidade, repete-se tambm em relao aos contratos
administrativos, aos bens pblicos, s fundaes pblicas. Vale dizer
que se procura solucionar, com normas e princpios do Direito
Administrativo, todas as questes em que a Administrao parte.
Evidentemente, a autonomia nunca foi total. Jean Waline (apud
Vedel, 1964:48) "mostra que as hipteses nas quais ojuiz
administrativo aplica aos litgios que lhe so submetidos regras
emprestadas ao Cdigo e leis de direito privado so muito
45. 8 Direito Administrativo Di Pietro mais numerosas do que se
supe geralmente, de tal sorte que a apresentao tra dicional que
nisso v 'excees' autonomia do direito administrativo repudiando 'em
bloco' o direito privado torna-se muito contestvel". Vedel
(1964:48), que aceita essa concluso, afirma que "o que permanece
ver dadeiro da tese clssica que, ao contrrio dojuizjudicirio, ojuiz
administrativo senhor de decidir se os Cdigos e as leis de direito
privado se aplicam a tal ou tal matria dependente de sua
competncia. Conforme os casos, ele prprio forjar as regras
aplicveis ou considerar intil a derrogao das regras do direito
privado". 1.3 DIRE ITO ADMINISTRATIVO ALEMO Enquanto na Frana o
Direito Administrativo surgiu aps a revoluo, que rompeu
inteiramente com o sistema anterior, na Alemanha no houve a mesma
ruptura, pois resultou, esse ramo do direito, de longa evoluo, no
processada pela mesma forma nos diferentes Estados. L, a
transformao "no se desenro lou segundo um ritmo uniforme nos
diferentes Estados alemes, e em nenhuma parte o velho direito foi
em um dado momento totalmente eliminado para ser substitudo por um
direito novo; constata-se, em cada perodo, a subsistncia de
reminiscncias jurdicas de concepes passadas. Mas em cada um desses
pero dos, a situao do poder pblico em relao aos sujeitos e em relao
ao direito determinada por uma concepo nova, que se afasta das
tendncias anteriores" (cf. Fritz Fleiner, 1933:25) . Na Idade Mdia,
a proteo jurdica para a autoridade e para o particular era a mesma,
sujeitando-se, um e outro, s instncias jurisdicionais dos
tribunais, cabendo, no entanto, ao prncipe um direito eminente (jus
eminens), composto por uma srie de prerrogativas e poderes que ele
devia exercer no interesse da coletividade. Em uma segunda fase,
aps a Reforma, ampliou-se o poder do prncipe; constitui-se o
chamadojus politiae (direito de polcia), que, partindo da ideia de
podersobre avida religiosa e espiritual do povo, concentrou em mos
dos prncipes poderes de interferir na vida privada dos cidados, sob
o pretexto de alcanar a segurana e o bem-estar coletivo; houve,
nesse perodo, uma separao entre a polcia e a justia; o prncipe
podia baixar regras de polcia, relativas Administrao, e normas
relativas justia; estas ltimas ficavam fora de sua ao e s podiam
ser aplicadas pelos juzes; as outras eram aplicadas pelo prncipe e
seus funcionrios, que agiam exclusivamente sob normas dele emanadas
e sem assegurar aos indivduos apelo aos tribunais. Para combater
esse poder absoluto do prncipe, elaborou-se a teoria do fisco, em
consonncia com a qual o patrimnio pblico no pertence ao prncipe nem
ao Estado, mas ao Fisco, que teria personalidade de direito
privado, diversa da personalidade do Estado, associao poltica,
pessoa jurdica de direito pblico, com poderes de mando, de imprio;
o primeiro submetia-se ao direito privado
46. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 9 e, em
consequncia, aos tribunais; o segundo regia-se por normas editadas
pelo prncipe, fora da apreciao dos tribunais. Com isto, muitas das
relaesjurdicas em que aAdm