Direito Administrativo - sumarios.grupogen.com.brsumarios.grupogen.com.br/jur/MET/9788530977955_Amostra.pdf · tivas à matéria e, ao final, uma folha de questões para preenchimento

Método de estudo

Direito Administrativo

José Aras

2ªedição

revista e atualizada

Apresentação da Coleção

O Grupo Editorial Nacional – Editora Método tem o prazer de apresentar a Série Método de Estudo OAB, dando continuidade à sua tradição na preparação de candidatos ao Exame da Ordem.

Utilizando os mais modernos recursos didáticos, a Série fornece ao leitor um verdadeiro método de aprendizagem, com todas as ferramentas necessárias para a compreensão da matéria e para a fixação dos pontos mais importantes.

Todo o conteúdo foi elaborado por autores com ampla experiência no ensino para provas da OAB e está atualizado com as mais recentes tendências do Exame da Ordem.

Os livros da Série apresentam os seguintes ícones:

Presente em cada capítulo, o roteiro de estudos serve como um guia, apontando os itens mais relevantes de cada matéria e permitindo que o estudan-te acompanhe sua evolução na disciplina, ao marcar os tópicos já estudados. Na mesma linha, o sumário do livro possui um espaço antes de cada capítulo para

X | DIREITO ADMINISTRATIVO – José Soares Ferreira Aras Neto

que o leitor possa marcar os que já foram vistos, ajudando-o na organização dos seus estudos.

Tempo médio de estudo Doutrina: 60 min. Questões: 260 min.

Recurso que auxilia o planejamento do horário de estudo, permitindo um cálculo aproximado do tempo a ser dedicado a cada capítulo.

Destaque para as fontes normativas pertinentes ao capítulo, para que o leitor possa relacionar a doutrina e a legislação sobre cada matéria.

De forma didática e objetiva, a doutrina relativa ao tema estudado pro-porciona o embasamento necessário para a resolução das questões do Exame da OAB.

Destaques para informações importantes que apontam as tendências e particularidades da matéria na prova da OAB.

APRESENTAÇÃO DA COLEÇÃO | XI

Por meio de QR Codes, são disponibilizados vídeos de curta duração, em que os autores trazem resumos, dicas e atualizações sobre a disciplina.

Os principais pontos do tema estudado estão esquematizados em quadros sinóticos, de forma a facilitar a memorização.

Além disso, para ajudar na fixação do conteúdo, há questões da OAB rela-tivas à matéria e, ao final, uma folha de questões para preenchimento.

Há, também, comentários dos autores às questões da OAB, com a indica-ção da resposta correta e um gabarito ao final para conferência.

XII | DIREITO ADMINISTRATIVO – José Soares Ferreira Aras Neto

Questões discursivas já cobradas na 2ª fase da OAB sobre os temas estu-dados são acompanhadas das respostas e dos critérios de avaliação.

O Grupo Editorial Nacional – Editora Método oferece ao público mais uma Série inovadora, projetada e desenvolvida para tornar a preparação para a OAB ainda mais efetiva.

1Atuação

Administrativa, Controle e Regime

Jurídico Administrativo

Atuação Administrativa

Controle Administrativo

Regime Jurídico Administrativo

( )

( )

( )

Tempo médio de estudo Doutrina: 68 min. Questões: 290 min.

2 | DIREITO ADMINISTRATIVO – José Soares Ferreira Aras Neto

Arts. 31, § 4º; 37; 49 a 52; 70 a 75, da CF.Lei nº 4.717/1965, art. 2º.Lei nº 9.784/1999, arts. 2º e 50.

SÚMULAS

Correlatas – 27STF: 101, 248, 266, 267, 269, 271, 304, 330, 346, 347, 392, 405, 429, 430,

473, 510, 512, 597, 622, 623, 624, 625, 626, 627, 629, 630, 631, 632, 643, 644, 653, 654, 655, 673 e 674.

STJ: 2, 7, 41, 42, 85, 105, 107, 150, 169, 172, 173, 177, 208, 209, 312, 329, 333, 373, 406, 412, 421, 434, 452, 467, 481 e 483.

1.1 DIREITO ADMINISTRATIVO E FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

O fabuloso Direito Administrativo é um ramo do direito público que re-gulamenta as relações jurídicas travadas entre a Administração Pública e os particulares, coordenando, ainda, a própria Administração Pública nas suas re-lações internas.

Cap. 1 • ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA, CONTROLE E REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO | 3

Embora de pequeno efeito prático, metodologicamente a expressão “Admi-nistração Pública” (com as iniciais maiúsculas) indica as pessoas jurídicas ou os órgãos que são incumbidos de efetivar função de natureza administrativa, ou seja, o conjunto de atividades necessárias ao atendimento do interesse coletivo, representado pela expressão “administração pública” (com as inicias minúsculas).

Comumente associa-se a ideia de administração pública ao Poder Execu-tivo, como se somente este Poder exercesse a função administrativa, o que é equivocado.

Isso porque, embora a função administrativa seja exercida tipicamente pelo Poder Executivo, os Poderes Judiciário e Legislativo também a desempe-nham, porém de forma atípica.

Por exemplo, a Câmara Legislativa de determinado Município, ao construir um novo prédio, não está executando função típica legislativa, mas, sim, função de natureza administrativa, por intermédio da qual, mediante licitação, firmará um contrato administrativo. Por sua vez, o presidente de um órgão do Poder Ju-diciário, ao conceder férias a determinado servidor, estará praticando não um ato jurisdicional, mas, sim, um ato administrativo, também de forma atípica.

Daí se constata que o exercício da função administrativa e, portanto, o Direito Administrativo se aplicam a quaisquer dos Poderes, não se restringindo ao Executivo.

Nesse sentido é o que está previsto no art. 1º e seu § 1º da Lei Federal nº 9.784/1999, que estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, instituindo que:

§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.

1.2 ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA: ATUAÇÃO VINCULADA X ATUA-ÇÃO DISCRICIONÁRIA (E O MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO)

Na qualidade de pessoa jurídica, a Administração Pública manifesta sua vontade por meio de pessoas físicas, pela prática de atos administrativos.

Ato administrativo, assim, corresponde à conduta humana desempenha-da em nome da Administração Pública, sob a égide do direito público e sujeito a controle, notadamente judicial.

A atuação administrativa, que deve obedecer à lei, pode acontecer de for-ma vinculada ou discricionária, dando ensejo aos denominados “ato vincula-do” e “ato discricionário”.

Quando o ato é vinculado, todos os seus elementos constitutivos estão preestabelecidos na lei, não havendo qualquer opção de escolha por parte do gestor.


Por exemplo, quando o servidor público completa 75 anos de idade, de-verá ser aposentado de forma compulsória, não havendo qualquer margem de escolha ao gestor para praticar, com relação a ele, outro tipo de ato (a exemplo de remoção, férias, licenças etc.).

Vê-se, assim, que os atos vinculados envolvem conceitos unissignificati-vos (teoréticos), uma vez que, repita-se, à luz de um caso concreto, somente uma conduta poderá ser exercida, ou seja, aquela previamente disposta na lei.

Já na atuação discricionária, apenas alguns dos elementos do ato estão preestabelecidos em lei.

Haverá lugar, assim, no caso concreto, para a avaliação da escolha do ges-tor, à luz dos critérios de conveniência e oportunidade, componentes do méri-to do ato administrativo.

Os aspectos legais, dessa forma, limitam-se a estabelecer uma moldura, dentro da qual pode ser praticado qualquer ato válido, de acordo com a opção de escolha da Administração.

O ato discricionário, portanto, envolve conceitos plurissignificativos, já que o gestor tem liberdade de escolha, em razão da margem deixada pela pró-pria lei diante da imprecisão de aspectos ligados a expressões vagas como, v.g., “urgência”, “tranquilidade pública”, “melhor conduta”, “utilidade pública”, “inte-resse social”, entre outras.

Considerando a impossibilidade de a lei prever a gama de situações sociais que exigem a atuação administrativa, a arrasadora parcela dos atos administra-tivos são exercidos discricionariamente, a exemplo da aplicação de verbas do IPTU, que, a critério do gestor e no atendimento do interesse público, poderá ser gasto para construção de prédios, manutenção de ruas e calçadas, ofereci-mento de creches e escolas, para construção de praças públicas ou para uso em situações emergenciais.

Esses aspectos quanto à valoração da conveniência e oportunidade com-põem a noção de mérito do ato administrativo, praticados no exercício de competência discricionária.

Com efeito, é importante registrar que não existe mérito no ato adminis-trativo vinculado, já que nele o gestor deve aplicar a lei, sem qualquer possibili-dade de avaliação de critério de conveniência e oportunidade, o que já foi prece-dido, em sua valoração, pelo Legislativo, ao editar a norma. Ainda aproveitando o exemplo da aposentadoria compulsória (ato vinculado), mesmo que o gestor entenda que o servidor com 75 anos ainda tem condições de exercer o cargo (notadamente naquelas hipóteses em que valerá o aspecto cognitivo, de expe-riência, maturidade etc.), terá que ser efetivada a sua aposentadoria, obrigatória por força da lei que estabeleceu, para essa situação, uma presunção absoluta de incapacidade para o desempenho da função administrativa.


Consigne-se, entretanto, que ato discricionário não se confunde com ato arbi-trário. Ou seja, ainda que tenha liberdade de escolha, o gestor não está totalmente livre para agir, devendo atender não apenas ao interesse público, como também aos aspectos legalmente postos para a prática do ato, ou seja, a moldura de legalidade.

Realmente, das noções de atos vinculados e discricionários, denota-se que alguns elementos do ato administrativo são sempre vinculados (porque total-mente estabelecidos pela lei) e outros são discricionários.

Esses elementos (que serão analisados detidamente em tópico a seguir) compõem a essência do ato administrativo. São eles: sujeito, objeto, forma, mo-tivo e finalidade.

Assim, conforme adiantado, quando o ato é vinculado, todos esses ele-mentos estão preestabelecidos na lei, e, quando o ato é discricionário, apenas o sujeito, a finalidade e a forma (solene) são estabelecidos na lei, havendo opção de escolha quanto aos elementos do objeto e motivo.

A tabela a seguir busca uma melhor memorização do tema:

ELEMENTOS DO ATO A. VINCULADO A. DISCRICIONÁRIO

SUJEITO/COMPETÊNCIA VINCULADO VINCULADO

OBJETO/CONTEÚDO VINCULADO DISCRICIONÁRIO

FORMA VINCULADO VINCULADO

MOTIVO VINCULADO DISCRICIONÁRIO

FINALIDADE VINCULADO VINCULADO

Constata-se, portanto, que o mérito do ato administrativo discricionário reside apenas na avaliação dos elementos “objeto” e “motivo”. Não há, assim, op-ção de escolha, mesmo nos atos discricionários, quanto aos elementos “sujeito” (cuja competência é estabelecida em lei); “forma” (relativamente às formalida-des essenciais à edição do ato) e “finalidade” (que sempre deve ser o atendimen-to do interesse público).

Cumpre ressaltar, ainda, que a avaliação de mérito é exclusiva da Admi-nistração Pública, não cabendo ao Poder Judiciário, por exemplo, a análise dos critérios de conveniência e oportunidade por ela adotados, sob pena de interfe-rência indevida na atuação do outro Poder, o que violaria o princípio da inde-pendência e harmonia, previsto no art. 2º da Constituição Federal.

Um magistrado, por exemplo, por mais que tenha noções de engenharia de trânsito, não pode alterar o sentido de uma via pública, por entender que os veí-culos trafegariam em melhor cadência nessa ou naquela “mão”. Essa atividade


integra a avaliação discricionária da função tipicamente administrativa a cargo do gestor público, não podendo, portanto, ser exercida pelo Judiciário.

A arrumação do serviço público, a lotação de pessoal, o estabelecimen-to de metas, a nomeação para exercício de funções de confiança e cargos em comissão de natureza política, a concessão de férias a servidores, a remoção de pessoal, o entendimento de que um bem é de utilidade pública para fins de desapropriação, entre outros tantos, são aspectos ligados ao mérito do ato, cuja avaliação, repita-se, é exclusiva da Administração Pública, não cabendo interfe-rência do Judiciário.

A não ser que o gestor, na prática desses atos discricionários, viole a lei ou desatenda os princípios da administração pública, em que poderão ser anulados pelo Judiciário quando do controle da Administração Pública, situação que não trata de questão de mérito, mas, sim, de legalidade e legitimidade, conforme anotaremos logo a seguir.

1.3 CONTROLE SOBRE A ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA: ANULA-ÇÃO E REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos administrativos, conforme vimos, são praticados por seres huma-nos, que, na sua essência, são extremamente falíveis.

Por conta dessa realidade, a atuação administrativa se sujeita a um siste-ma de controle, como forma de conter erros, falhas e desvios praticados pela Administração.

Esse controle é exercido, preventiva ou repressivamente, de forma interna e externa. Será interno o controle realizado pelos próprios órgãos da Adminis-tração, a exemplo das corregedorias e controladorias.

O controle externo, por sua vez, é aquele efetivado por um Poder sobre o outro, como um dos seguimentos do princípio dos freios e contrapesos (checks and balances) estudado no Direito Constitucional.

Assim, a atuação administrativa sofre controle (externo) judicial; adminis-trativo (interno) e legislativo (externo); este último se desdobrando nas verten-tes política e financeira (com o auxílio dos Tribunais de Contas).

Adiantamos que, por motivos de ordem didática, deixaremos para o último item deste capítulo o tópico relativo ao controle legislativo, considerando a sua autonomia epistemológica em relação aos demais controles agora estudados.

1.3.1 Controle judicial

Controle judicial é aquele que o Poder Judiciário realiza sobre a atuação administrativa, no exercício típico da sua função jurisdicional.


A “jurisdição” (juris + dicção) nada mais é do que a função confiada ao juiz de “dizer o direito”, ou seja, de pronunciar o que está, ou não, em conformidade com a lei.

Assim, sempre que o ato administrativo não obedecer à lei, isto é, quando for praticado de forma ilegal, será extinto por anulação.

A anulação, portanto, corresponde à extinção do ato administrativo, por motivo de inobservância da legalidade.

O Judiciário, assim, pode anular tanto os atos administrativos vinculados quanto os discricionários, quando praticados com vício de legalidade.

Recorde-se que o juiz não pode controlar os aspectos de mérito do ato discricionário exarados pela própria Administração Pública.

Importante aspecto refere-se ao controle judicial sobre o atendimento, pelo administrador, dos princípios do Direito Administrativo, configurando a possibilidade de anulação também por força de ilegitimidade, o que será abor-dado em nota de aprofundamento a seguir.

1.4 CONTROLE ADMINISTRATIVO (AUTOTUTELA)

O controle administrativo é aquele em que a Administração Pública controla os seus próprios atos (controle interno). Assim como o Judiciário, a Administração Pública pode anular os seus próprios atos, vinculados ou discricionários, praticados ilegalmente.

A anulação efetivada pelo Judiciário difere da anulação realizada pela Ad-ministração Pública em razão de dois aspectos:

• o Poder Judiciário age apenas mediante provocação – de acordo com o princí-pio da inércia da jurisdição –, enquanto a Administração Pública age de ofício – regida pelo princípio da oficialidade –, de modo que não precisa de provoca-ção para agir, ou seja, para anular seus próprios atos;

• a anulação realizada pelo Judiciário faz coisa julgada formal e material, de modo que, após o esgotamento das vias recursais, não mais pode ser discuti-da; já a anulação realizada pela Administração Pública opera mera preclusão administrativa e pode ser revista a qualquer tempo pelo Poder Judiciário, em conformidade com o postulado da inafastabilidade da jurisdição, inserto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.

Além de anular, a Administração Pública pode revogar os seus próprios atos administrativos.

A revogação corresponde à extinção do ato administrativo por motivo de conveniência e oportunidade, estando atrelada, portanto, aos aspectos de mé-rito do ato.


Considerando que a revogação envolve mérito e que só existe mérito nos atos discricionários, a revogação, portanto, só atinge os atos discricionários, não sendo possível a revogação de atos vinculados (que podem apenas ser anulados, quando eivados de ilegalidade).

Ainda na seara da lógica, se a revogação envolve mérito e o mérito é de avaliação exclusiva da Administração Pública, a revogação somente pode ser efetivada pela própria Administração.

Não pode o juiz, por exemplo, revogar atos administrativos praticados pela Administração, como se disse, sob pena de substituir a vontade do administra-dor e violar o postulado da independência e da harmonia entre os Poderes.

Entretanto, o Judiciário e o Legislativo, no exercício da função administra-tiva, podem revogar os seus próprios atos, oportunidade em que estarão exer-cendo, atipicamente, a função administrativa.

O controle que a Administração Pública faz sobre seus próprios atos é ba-seado no princípio da autotutela.

Dessa forma, no desempenho do controle interno, a Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vícios de legalidade, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e opor-tunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial em função do princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no art. 5º, XXXV, da CRFB.

A autotutela está materializada nas Súmulas nºs 346 e 473 do STF e no art. 53 da Lei Federal nº 9.784/1999, valendo a nota de que esse dispositivo legal corrige uma pequena falha técnica das mencionadas súmulas, já que a Administração não “pode” (como preveem os mencionados verbetes), mas deve anular os atos ilegais.

A possibilidade, destarte, é apenas para revogar (de forma discricionária), já que a anulação é um dever, tendo natureza vinculada e obrigatória, portanto.

A fim de condensar os ensinamentos anteriores, vale a seguinte tabela comparativa:

MODALIDADE DE EXTINÇÃO

CAUSA COMPETÊNCIA ALCANCE EFEITOS

ANULAÇÃO(invalidação)

ILEGALIDADE JUDICIÁRIO eADM. PÚBLICA

ATOS VINCULADOSou DISCRICIONÁRIOS

EX TUNC

REVOGAÇÃO CONVENIÊNCIAe/ou OPORTUNI-DADE

ADM. PÚBLICA ATOS DISCRICIONÁRIOS(envolve questão de mérito)

EX NUNC

Consigne-se, finalmente, a necessidade de motivação para extinção do ato administrativo, seja pela revogação, seja pela anulação, que não prescinde,


também, da observância do contraditório por meio da instauração do processo administrativo que enseja a audição daqueles que terão modificada situação já alcançada.

A. Notas de aprofundamentoA tabela anterior esquematiza o tema de anulação e revogação dos atos ad-

ministrativos, envolvendo, concomitantemente, o controle judicial e o controle administrativo.

Cabe, ainda, as notas seguintes, para um maior aprofundamento da matéria.

A.1. Efeitos da anulação e da revogaçãoA anulação alcança os atos ilegais (inválidos), gerando efeitos ex tunc, ou

seja, retroativos, desconstituindo as relações presentes, passadas e futuras, já que o ato nulo não gera efeitos jurídicos válidos.

Por isso mesmo, equivalem-se os conceitos de “anulação” e “invalidação”.A seu turno, a revogação incide sobre atos que, embora sejam legais (váli-

dos), mostram-se, naquele momento, inconvenientes ou inoportunos, operan-do, portanto, efeitos ex nunc, isto é, apenas para o futuro.

A revogação não atinge, destarte, os atos consumados, ou seja, aqueles cujos efeitos jurídicos já se esgotaram e também o direito adquirido, que não pode ser prejudicado sequer pela lei (art. 5º, XXXVI, da CF).

A.2. Anulação com efeitos ex nuncEmbora a anulação opere, em regra, efeitos retroativos (ex tunc), às vezes

terá efeitos apenas ex nunc, ou seja, para o futuro, preservando as relações jurí-dicas anteriores à anulação.

Essa situação é possível nas hipóteses da prática de atos administrativos que geram efeitos favoráveis aos administrados, em homenagem aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica.

Imagine a hipótese em que a Administração Pública edita um ato determi-nando um servidor para o desempenho de certa função de confiança, na qual o servidor terá ampliada a sua parcela de competência e receberá uma gratifica-ção, aumentando os seus vencimentos. Três anos após, percebe a Administração que o referido servidor não preenchia condições legais para o exercício daquela função, sendo obrigada, portanto, a anular o ato ilegal.

Se nessa hipótese a anulação operasse efeitos ex tunc, o servidor seria obri-gado a devolver todos os valores recebidos no período a título de gratificação e deveriam ser anulados todos os atos praticados nesse interstício, o que violaria a segurança jurídica e prejudicaria terceiros de boa-fé e o próprio servidor, que não contribuiu com má-fé para a edição do ato que foi anulado. Ademais, tendo trabalhado (legalmente ou não), faz jus o servidor à contraprestação pecuniária.


Por essas razões, de forma excepcional, a anulação dos atos ampliativos (como retratado) terá efeitos apenas para o futuro (ex nunc).

Importa registrar que quando o ato ampliativo tiver sido editado há mais de 5 (cinco) anos e não tiver sido praticado de má-fé, a Administração Pública não poderá mais anulá-lo, em homenagem ao postulado da segurança jurídica, que, nesse momento, prevalecerá sobre o princípio da legalidade.

É o que estabelece o art. 54 da Lei Federal nº 9.784/1999, in verbis:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decor-ram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

No âmbito dos Tribunais Regionais do Trabalho, por exemplo, em meados de 1990 (após, portanto, a promulgação da atual Constituição Federal), diver-sos servidores públicos lotados em seus quadros ascenderam de cargos de nível técnico para cargos de nível superior, sem a prévia (e necessária) aprovação em concurso público.

Essa ascensão funcional (mais do que ilegal, inconstitucional) foi impug-nada apenas décadas depois, notadamente por ações civis públicas movidas pelo Ministério Público Federal.

Por óbvio que a anulação desses atos ampliativos de nomeação, tantos anos depois, não seria mais possível, sob pena de se praticar uma teratologia jurídica, ante a impossibilidade de desfazimento de uma situação como esta, já irreme-diavelmente consolidada com o decurso do tempo.

Na condição de advogado, defendi diversos servidores nessa situação jurí-dica, contribuindo, muito modestamente, para que fosse firmada jurisprudên-cia, hoje consolidada nesse sentido (em especial no âmbito do STJ: MS 17.526/DF, MS 18.554/DF, entre outros julgados nesse mesmo diapasão).

A.3. Anulação por força de ilegitimidade, regime jurídico e os princí-pios do Direito Administrativo

A anulação dos atos administrativos se efetiva tanto em razão de ilegalida-de quanto por força de ilegitimidade.

Daí se constata que, juridicamente, a ilegalidade e a ilegitimidade envol-vem conceitos distintos. Com efeito, a ilegalidade se observa quando a conduta viola o texto da lei, isto é, o direito positivo.


A ilegitimidade, a seu turno, se configura quando o ato malfere um dos princípios do Direito Administrativo, a exemplo da eficiência, razoabilidade ou proporcionalidade.

Considerando que o Direito Administrativo não é codificado e, com isso, não há uma sistematização efetiva de normas que limitem a atuação do gestor, o Judiciário ficaria impedido de controlar situações em que a lei não proibisse, diretamente, esta ou aquela conduta.

Por exemplo, o Prefeito de uma cidade do interior do Estado, em viagem à capital, dispõe de uma verba para custar despesas com a viagem e estada. A lei não especifica como, quando ou onde essa verba vai ser aplicada. Por isso, esse Prefeito, antes de retornar para a sua cidade, decide almoçar em um restaurante da capital.

Boa parte das vezes, o gestor não se contenta em almoçar em restaurante por quilo, ou que disponibilize pratos feitos. Geralmente opta por churrascarias chiques, com altíssimos preços por pessoa, efetivando o pagamento com a uti-lização dessa verba.

Essa conduta, apesar de não ser formalmente ilegal (já que, como vimos, não há lei que proíba o gestor de ali almoçar), afigura-se flagrantemente ilegíti-ma, por violar, entre outros, o princípio da moralidade administrativa.

Em função da ilegitimidade, portanto, a hipótese pode ser levada à apre-ciação judicial, podendo o juiz anular esse ato.

Destarte, além da lei, os princípios integram o chamado regime jurídico administrativo, ou seja, a maneira como juridicamente deve se comportar a Administração Pública.

E o bacana do controle realizado nessa modalidade é que o Judiciário não es-tará adentrando nas questões relativas ao mérito do ato administrativo (o que, con-soante vimos, lhe é vedado), mas, sim, efetivando a análise dos aspectos pertinentes ao atendimento aos princípios, de observância obrigatória pelos administradores.

Aliás, segundo reza o art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, “Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a ana-logia, os costumes e os princípios gerais de direito”.

De tudo isso exsurge a importância dos princípios na seara do Direito Ad-ministrativo, talvez maior do que em qualquer outro ramo.

Didaticamente os princípios se dividem em dois blocos: os princípios im-plícitos e os princípios expressos.

Os princípios implícitos são aqueles que não têm previsão expressa no or-denamento jurídico (Constituição ou leis infraconstitucionais) e correspondem às balizas do ordenamento jurídico administrativo. São eles a Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado e o Princípio da Indisponibilida-de do Interesse Público.


Mais do que um princípio, a Supremacia do Interesse Coletivo é uma con-dição de convivência social. Com efeito, jamais haveria sociedade se o interesse dos particulares pudesse se sobrepor às necessidades sociais.

Por isso, a supremacia do interesse público é informativa de todos os ins-titutos do Direito Administrativo. Da simples remoção de um servidor à assi-natura de um contrato administrativo ou à desapropriação de um imóvel parti-cular, tudo, absolutamente tudo, deve ser praticado visando ao atendimento do interesse coletivo, fim da própria razão de ser da Administração Pública.

Doutrinariamente dividimos o interesse público em primário e secundá-rio. O interesse público primário corresponde ao interesse coletivo, e o interesse público secundário ao interesse da Administração, como pessoa jurídica.

Quando a Administração resiste ao pagamento de uma indenização ou ao reajuste de seus servidores, por exemplo, está agindo em nome do interesse pú-blico secundário, defendido judicialmente pela respectiva procuradoria jurídica.

No momento em que a Administração constrói estradas, amplia a rede de escolas ou de hospitais públicos, por sua vez, está atendendo ao interesse públi-co primário. Na via judicial, esse interesse coletivo insere-se na tutela da ação popular e da ação civil pública, comumente utilizada pelo Ministério Público, embora não seja o seu único legitimado ativo.

De seu modo, o postulado da indisponibilidade do interesse público impõe que o administrador não pode utilizar, como se fosse seu, os bens e as utilidades públicas. Situações como uso de veículos oficiais para finalidades particulares, estabelecimento de condições para uso de ambulâncias, entre tantos outros, são exemplos de violação desse princípio.

Os princípios expressos são aqueles que encontram previsão na Consti-tuição ou em normas infraconstitucionais.

Além dos princípios da inafastabilidade da jurisdição, ampla defesa, do contraditório, devido ao processo legal e da razoável duração do processo (art. 5º, XXXV, LIV, LV e LXXVIII, respectivamente), dentre outros, a Carta Magna institui, no seu art. 37, os princípios da Administração Pública, a saber: legali-dade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Esses princípios formam a simbólica sigla “LIMPE”, induz a que se deve ser “limpo” para integrar a Administração.

O princípio da legalidade impõe o cumprimento da lei pelo administra-dor. Enquanto os particulares estão submetidos a uma legalidade ampla, em que tudo é permitido, exceto o que a lei proíbe, a Administração Pública está atre-lada à legalidade estrita (ou restrita), na medida em que o gestor somente pode fazer aquilo que a lei determina, ou deve fazer o que a lei determina.

O princípio da impessoalidade proíbe a adoção de critérios pessoais quando da atuação administrativa, tendo em vista que a sua finalidade é sempre


a consecução do interesse público. São decorrências da impessoalidade a obri-gatoriedade de realização de concurso público, de licitação, e a responsabilidade objetiva do Estado.

O princípio da impessoalidade tem dupla face, pois a um só tempo impede o favorecimento de determinadas pessoas e proíbe condutas discriminatórias e perseguições entre os administrados.

A impessoalidade está intimamente ligada ao princípio da finalidade. Isso porque, se a finalidade da administração é sempre a consecução do interesse pú-blico, somente agindo de forma impessoal é que tal interesse será atingido Assim, um ato praticado com pessoalidade implica necessariamente desvio de finalidade.

O postulado da moralidade impõe aos administradores atuarem segun-do padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. Tem correlação direta com a improbidade administrativa, por meio da qual a imoralidade administrativa implica sanção jurídica.

Portanto, mais do que legal, a conduta dos administradores tem que ser moral.O princípio da publicidade impõe a divulgação oficial dos atos adminis-

trativos.Os atos administrativos, em regra, devem ser públicos, isto é, acessíveis a

todos os interessados, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constitui-ção, quando imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, na forma do art. 5º, XXXIII, da CF. O tema é regulado pela Lei Federal nº 12.527/2011, que trata do acesso às informações públicas.

Publicidade, entretanto, não se confunde com publicação. A publicação é obrigatória apenas quando os atos administrativos adotarem forma solene.

O princípio da eficiência impõe aos gestores a adoção da conduta mais produtiva ao atendimento dos interesses coletivos, buscando um melhor rendi-mento com o mínimo de erros ou dispêndios. Envolve, além da própria eficiên-cia, a noção de efetividade, eficácia e economicidade.

Esse princípio, introduzido na Constituição com a Emenda Constitucional nº 19/1998 (reforma administrativa), trouxe uma noção gerencial para a Admi-nistração Pública, contrapondo-se à noção burocrática classicamente vigente.

O art. 2º da Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo na Esfera Federal), além de reafirmar os princípios da legalidade, moralidade, ampla de-fesa, contraditório e eficiência, institui postulados considerados implícitos na Constituição, valendo ressaltar: a segurança jurídica, a razoabilidade, a propor-cionalidade e a motivação.

Para fins de memorização, esses últimos formam a sigla “RPM” (famosa banda musical, com imenso sucesso no Brasil nas décadas de 1980 e 1990).

O princípio da segurança jurídica (ou proteção à confiança) está atrela-do à ideia de estabilidade social.


Muito mais abrangente que a segurança pública, a segurança jurídica ga-rante a manutenção das relações sociais dos indivíduos, desde que validamente consolidadas sob determinada regulamentação, não podendo ser afetada por outra que advenha, emprestando, destarte, como se disse, a necessária estabili-dade conferida aos administrados.

Com efeito, o leitor não teria sequer se inscrito no Curso de Direito se não tivesse a garantia de que, uma vez concluída a carga horária e atendidos os demais requisitos, lhe seria conferido um diploma de graduação, por meio do qual se pode atuar nas diversas atividades atreladas a essa formação profissional.

Esse postulado, assim, embora não proíba que a Administração empreste nova interpretação às normas, veda que esse novo entendimento seja aplicado de forma retroativa, conforme se vê no inciso XIII do art. 2º da mencionada lei.

O princípio da razoabilidade impõe uma adequação entre os meios uti-lizados e os fins buscados pela Administração Pública.

A ideia básica da razoabilidade envolve uma valoração objetiva da conduta praticada pela Administração ao atendimento da finalidade pública a que está atrelada.

Em nossas (para mim, sempre prazerosas) aulas no Centro de Estudos José Aras (CEJAS), costumo dar como exemplo, entre outros tantos, a construção de uma pista de pouso para discos voadores na bela Cidade de Barra do Garça/MT, com recursos públicos.

A conduta, que à primeira vista se mostra mais do que inconveniente ou inoportuna, lunática mesmo, encontra absoluta razoabilidade considerando-se o fato de que essa cidade é um dos polos internacionais de turismo ufólogo. As-sim, a construção do discoporto se coaduna com a finalidade pública de aumentar o atrativo àqueles que pretendem estudar esse tipo de fenômeno, com evidente atendimento ao interesse coletivo, em decorrência do aumento de turistas, ocupa-ção hoteleira, geração de empregos e receitas decorrentes de impostos.

O postulado da proporcionalidade, por sua vez, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público, impõe, assim, que a energia despendida pela Administração Pública deve se dar na medida necessária à proteção do interesse público.

Pelo princípio da proporcionalidade, por exemplo, não se pode punir com a pena de demissão um servidor que se ausente uma única vez ao serviço, da mesma forma que não se pode aplicar a pena máxima de declaração de inido-neidade a uma contratada que tenha atrasado um dia na entrega da obra.

O princípio da motivação impõe a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão, ou seja, a exposição dos motivos que levaram à prática do ato.


Os atos administrativos, portanto, devem ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, sempre que tiverem natureza decisória ou alterarem relações jurídicas.

Devem ser motivados, por exemplo, os atos que neguem, limitem ou afe-tem direitos ou interesses; imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; decidam recursos admi-nistrativos; decorram de reexame de ofício; deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relató-rios oficiais; importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, infor-mações, decisões ou propostas, que serão parte integrante do ato decisório. Nes-se caso, temos a motivação aliunde, ou seja, aquela cujos motivos apresentados proveem de “outro lugar”, isto é, de outro processo.

Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudi-que direito ou garantia dos interessados.

A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

A motivação não se confunde com o motivo. O motivo é um dos elemen-tos do ato administrativo, enquanto a motivação é a sua exposição. O motivo é sempre obrigatório; já a motivação pode ou não ser exigida.

Embora a motivação nem sempre seja obrigatória, uma vez motivando o ato, a Administração Pública fica presa, adstrita, isto é, vinculada aos motivos que apresentou como justificativa para a prática do ato, de acordo com a teoria dos motivos determinantes.

Se, por exemplo, a Administração Pública nega a concessão de férias a um servidor, motivando a decisão com a escassez de servidores no período solici-tado, e o interessado comprova que haverá, na realidade, um excesso de agentes disponíveis, impor-se-á a anulação dessa decisão, por ilegalidade, aplicando-se a teoria dos motivos determinantes.

Estudaremos no tópico a seguir o motivo, um dos elementos do ato admi-nistrativo.

Não se pode olvidar, finalmente, a existência de diversos princípios seto-riais e que serão estudados nos respectivos capítulos deste livro, como, verbi gratia, o princípio da responsabilidade objetiva do Estado, o da continuidade do serviço público e o da vinculação ao instrumento convocatório em matéria de licitação.


1.5 ATOS ADMINISTRATIVOS: TEORIA GERAL

1.5.1 Classificação

São diversas as classificações dos atos administrativos.As mais comuns e cobradas em prova são aquelas relativas ao seu objeto e

à sua formação.Quanto ao objeto, dividimos os atos administrativos em atos de império,

de gestão e de expediente. Os atos de império ou de autoridade são todos aqueles em que a Admi-

nistração lança mão de sua supremacia sobre o administrado, impondo-lhes o atendimento. Atos de gestão, ao contrário, são aqueles em que a Administração não utiliza o jus imperium, a exemplo da aquisição de bens e de locação de um imóvel. Esses atos não reclamam a prévia ciência e o acompanhamento dos eventuais interessados durante seu processo de produção, sob pena de impossi-bilitar o exercício da atividade administrativa.

Por sua vez, de expediente são os atos internos da Administração que ob-jetivam dar andamento aos serviços públicos.

Quanto à formação, os atos administrativos são classificados em simples, complexos e compostos.

Simples são os atos que decorrem da vontade de um único órgão, seja ele singular (unipessoal) ou colegiado.

Ato complexo é o que se forma pela manifestação de vontade de dois ou mais órgãos administrativos que se unem para formar um ato único, ou seja, integram-se as vontades de vários órgãos para a obtenção de um mesmo ato. Trata-se, portanto, de um único ato formado pela vontade de mais de um órgão, independentes entre si.

Os atos compostos são aqueles em que também há a manifestação de von-tade de dois ou mais órgãos, sendo uma delas a principal e a outra, acessória.

Há ainda os atos punitivos, ou seja, os resultantes dos poderes disciplinar e de polícia, impondo penalidades aos administrados. Esses atos exigem a obser-vância das garantias constitucionais da ampla defesa e do devido processo, antes e durante o processo de sua formação.

Registre-se que os atos meramente opinativos, como os pareceres de consultoria jurídica, por não produzirem efeitos jurídicos imediatos, não são considerados atos administrativos propriamente ditos. Dessa forma, será ato administrativo o ato decisório que o acolha ou rejeite, mas não o parecer, que é considerado ato da Administração.

Da mesma forma, não consideramos atos administrativos os atos de go-verno, como, por exemplo, a declaração de guerra de um país a outro.


Os atos administrativos são marcados pela presença de determinados atri-butos e elementos (ou requisitos), estudados a seguir.

1.5.2 Atributos

Os atributos são características especiais que dão a marca do direito pú-blico aos atos administrativos, distinguindo-os claramente dos atos privados.

São atributos dos atos administrativos a presunção de legalidade, legitimi-dade e veracidade; a imperatividade; a autoexecutoriedade; a exigibilidade e a tipicidade.

Por meio da presunção de legalidade, legitimidade e veracidade, julga-se que os atos administrativos são praticados com observância da lei, dos princí-pios aplicáveis ao direito administrativo e que são verdadeiros os fatos afirma-dos pela Administração.

Como consequência desse atributo, há o dever de obediência às ordens que partem da Administração, exceto quando manifestamente ilegais e que, assim, não se presumem legais.

A presunção, portanto, exprime a fé de que gozam os documentos públi-cos (art. 19, II, da CF).

Entretanto, essa presunção, via de regra, é apenas relativa, ou seja, juris tantum, cabendo ao interessado o ônus de comprovar a ilegalidade ou a ilegiti-midade do ato.

Pela imperatividade, a Administração impõe ordens independentemente do consentimento do particular. Quando a Administração, por exemplo, muda o sentido de uma via, não pede o consentimento sequer dos indivíduos que nela trafegam e que serão imediatamente alcançados pela inversão do tráfego no local.

A imperatividade materializa uma relação vertical, ligando os particulares à Administração Pública, o que difere da relação horizontal envolvendo os par-ticulares, regida pelo princípio da autonomia da vontade.

De fato, um particular somente pode impor a sua vontade ao outro por meio do seu consentimento, situação diversa, portanto, da imperatividade que marca os atos administrativos.

Pelo atributo da autoexecutoriedade, a Administração Pública pode exe-cutar seus próprios atos, sem necessitar de prévia autorização judicial.

A autoexecutoriedade se exprime pela adoção de meios diretos de coerção, em que a Administração compele materialmente os particulares ao cumpri-mento de determinadas obrigações que ela própria impõe, como, por exemplo, o lacre, a remoção, a interdição, a demolição, entre outros.

Por meio da exigibilidade, a Administração Pública impõe a ordem ju-rídica, porém, uma vez não atendida, não pode executar por meios próprios, limitando-se a estabelecer uma medida indireta de coerção.


Aí reside a diferença entre a autoexecutoriedade e a exigibilidade. Naquela, não havendo cumprimento da determinação pelo particular, a Administração Pública pratica atos diretos de coerção independentemente de anuência judi-cial; nesta, a execução somente pode acontecer por meio de ação judicial.

O meio exigível por excelência é a multa.A tipicidade, por sua vez, corresponde à necessidade de os atos adminis-

trativos corresponderem a figuras típicas, isto é, previstas em lei, emprestando maior segurança aos indivíduos.

1.5.3 Elementos

Elementos são as partes integrantes dos atos administrativos, necessários ao seu ciclo de formação. Sem elemento não há ato administrativo.

Com efeito, em todas as acepções em que são usadas, os elementos repre-sentam as partes essenciais à coisa, sem o qual não existirá.

Por exemplo, a relação de emprego tem como elementos a pessoalidade, a onerosidade, a permanência e a subordinação. Sem um deles, não haverá vín-culo trabalhista. São elementos do crime a tipicidade, a culpabilidade e a anti-juridicidade. Portanto, não haverá crime em face da ausência de um desses três elementos. A “ação”, por exemplo, também deve ser composta necessariamente por três elementos, quais sejam as partes, a causa de pedir e os pedidos.

A falta de um elemento, portanto, não implica nulidade, mas, sim, inexis-tência da coisa.

São elementos (ou requisitos) dos atos administrativos: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade. Estão previstos no art. 2º da Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/1965).

Registre-se que cada um desses elementos apresenta diferentes condições de validade. A inobservância de uma dessas condições de validade implica nu-lidade do ato.

O sujeito é aquele a quem a lei atribui a competência para a prática do ato.Esse elemento necessita atender a duas condições de validade. Isso porque,

para a prática válida do ato, o sujeito precisa ter competência e capacidade.A competência é estabelecida por força da lei, outorgando ao agente o

exercício de determinada atividade. O cargo público, portanto, é um feixe de competências cometidas por lei a determinado servidor. A competência pode ser objeto de delegação e de avocação, conforme estudaremos no capítulo “Po-deres Administrativos”.

A capacidade, por sua vez, envolve também dupla acepção.A primeira é a capacidade civil, pela qual o sujeito precisar ter maioridade

e estar no pleno gozo das faculdades mentais para praticar validamente o ato.


A segunda envolve a ótica do Direito Administrativo, de modo que o sujei-to será capaz quando não estiver em situação de impedimento ou de suspeição.

É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou a autori-dade que tenha interesse direto ou indireto na matéria; tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situa-ções ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau ou esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.

O impedimento tem natureza absoluta, de modo que a autoridade ou o servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar, sob pena de praticar falta grave, para efeitos disciplinares.

A suspeição ocorre quando a autoridade ou o servidor tenha amizade ín-tima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo, caracterizando a sua natureza relativa.

O objeto (ou conteúdo) é o comando jurídico expresso pelo ato, ou seja, aquilo que ele contém. Em termos práticos, o objeto de um ato de nomeação é nomear; o de remoção, remover; o de demissão, demitir e assim por diante. Trata-se, portanto, do próprio ato.

Assim, o objeto é o efeito jurídico imediato do ato (aquisição, transfor-mação ou extinção de direitos), enquanto a finalidade é o efeito jurídico media-to do ato, já que por meio de sua prática se atenderá ao interesse público.

Esse elemento deve atender a quatro condições de validade, uma vez que precisa ser legal, moral, possível e certo (ou determinado).

A forma admite duas vertentes. Na primeira, se apresenta de maneira sim-ples, regida pelo princípio do informalismo. Para a sua validade, basta o ato ser exteriorizado, podendo assumir diversas formas, tais como: escrita, verbal (ordem verbal), sonora (apito de um agente de trânsito), simbólica (placas de trânsito), luminosa (sinais de trânsito), entre outras.

Noutro prisma, a forma se mostra solene, em que prevalece o princípio do for-malismo. Nessas hipóteses, não basta o ato ser exteriorizado, necessitando atender a duas condições de validade devendo, portanto, ser publicado e motivado.

A nomeação, por exemplo, é um ato solene. Com certeza o leitor não se conformaria com um telefonema comunicando que foi aprovado em um con-curso e que por isso deveria se considerar nomeado. Exigirá, com certeza, que a nomeação seja devidamente publicada no Diário Oficial.

Notadamente os atos decisórios, conforme já visto, têm que ser, necessa-riamente, motivados.


O motivo, por sua vez, corresponde à causa, isto é, àquilo que leva à práti-ca do ato administrativo. Exemplificando, o motivo da punição de um servidor é o cometimento da falta funcional; o motivo da aposentadoria compulsória é o fato de o servidor ter completado a idade limite estabelecida na Constituição. Corresponde, assim, aos pressupostos de fato e de direito que levam à adoção de determinada medida.

Já observamos que o motivo não se confunde com a motivação. Enquanto elemento, o motivo é sempre obrigatório.

O elemento motivo apresenta uma única condição de validade, ou seja, deve ser existente, isto é, verdadeiro.

Um ato decisório não motivado apresenta vício com relação ao elemento forma (já que se trata de um ato solene e deveria ser motivado); um ato deci-sório motivado, cujos motivos apresentados são falsos, será marcado com vício quanto ao elemento motivo.

O elemento finalidade corresponde ao sentido teleológico do ato, ou seja, aquilo que se busca com a prática do ato. Para ser válida, a finalidade de todo ato administrativo deve ser a consecução do interesse público.

Quando o ato é praticado sem esse objetivo, caracterizar-se-á o desvio de finalidade (ou desvio de poder), ou seja, quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

O desvio de poder, ao lado do excesso de poder, isto é, quando a atuação se dá fora dos limites da competência administrativa do agente, são espécies de abuso de poder.

O abuso de poder pode configurar abuso de autoridade, matéria essa afeta ao Direito Penal, conforma disposições da Lei nº 4.898/1965.

1.5.3.1 Convalidação dos atos administrativos

Via de regra, o não atendimento de qualquer uma das condições de valida-de resultará na anulação do ato, extirpando-o do mundo jurídico.

Não obstante, é possível a convalidação do ato pela própria Adminis-tração Pública. A convalidação, portanto, corresponde ao aproveitamento do ato viciado, desde que presentes três requisitos: não acarretar lesão ao interesse público, não resultar prejuízo a terceiros, e os atos apresentarem defeitos sanáveis.

Se, por exemplo, um agente confere férias a determinado servidor e poste-riormente constata-se que no momento em que assinou o ato concessivo estava com deficiência mental, outro agente que lhe substitua poderá convalidar o ato, ratificando-o.

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Direito Administrativo - sumarios.grupogen.com.brsumarios.grupogen.com.br/jur/MET/9788530977955_Amostra.pdf · tivas à matéria e, ao final, uma folha de questões para preenchimento