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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A ACCOUNTABILITY COMO MECANISMO DE
CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
Por: Ana Cristina Alves Nogueira
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2013
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A ACCOUNTABILITY COMO MECANISMO DE
CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em...
Por. Ana Cristina Alves Nogueira
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AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por me guiar
sempre no caminho certo, aos
meus pais, e a minha irmã
pelo incentivo dado durante
este tempo e ao professor
Luiz por seus ensinamentos e
pelo carinho como orientador.
4
DEDICATÓRIA
Dedico aos meus pais por serem as pessoas
mais importantes da minha vida.
5
RESUMO
O presente trabalho trata-se da evolução da Accountability no Brasil
e os mecanismos de controle que possibilitam seu exercício. Inicialmente
conceitua-se o termo Accountability, que pode ser definida como a obrigação
dos governantes e agentes públicos de prestar contas de seus atos de forma
transparente e responsável através da fiscalização dos órgãos competentes e
da sociedade. Em um segundo momento se faz a diferenciação das formas de
accountability: a horizontal, que se dá entre os poderes, a vertical que ocorre
entre poder e eleitor e a societal ou social que tem por objetivo expor erros e
falhas do governo. Finaliza com os mecanismos de controle que buscam maior
transparência e responsabilização na gestão pública, para a busca de uma
accountability mais efetiva no Brasil.
Palavras chaves: Accountability, Gestão Pública, Responsabilidade,
Democracia, Transparência.
6
METODOLOGIA
A metodologia aplicada neste trabalho foi através de pesquisas
bibliográficas de renomados e diferentes autores sobre o assunto, consulta a
sites de internet de grande relevância ao trabalho proposto e legislação
pertinente ao tema em questão.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I – Accountability na Gestão Pública 10
1.1- Conceitos de Accountability 10
1.2- Democracia e Accountability 12
1.3- Accountability no Brasil 16
1.3.1- Accountability a partir da Constituição Federal de 1988 16
1.3.2- Reforma do Aparelho do Estado 18
CAPÍTULO II – Formas de Accountability 20
2.1- Accountability Horizontal 20
2.2- Accountability Vertical 23
2.3- Accountability Societal 27
CAPÍTULO III – Participação, Controle e Transparência na Gestão
Pública 29
3.1- Principais Instrumentos de Controle Social 29
3.2- O Uso da Internet no Controle e Fiscalização da Gestão Pública 31
3.3- A Lei de Responsabilidade Fiscal 34
CONCLUSÃO 38
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 40
ÍNDICE 43
FOLHA DE AVALIAÇÃO 44
8
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas nota-se um crescente interesse em relação a
uma maior cobrança pela sociedade a respeito da responsabilização,
responsividade, transparência e prestação de contas por parte daqueles que
lidam com o dinheiro público.
Sabe-se que vivemos em uma democracia que infelizmente ainda
lutam contra certos conceitos que estão muito enraizados na cultura de nossa
sociedade e que afetam diretamente o desenvolvimento do país, como por
exemplo, a corrupção, o patrimonialismo, o nepotismo, o clientelismo, dentre
outros, grandes males que perduram até hoje, ano após ano.
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988 algumas
mudanças foram muito importantes para inserir a sociedade na Administração
Pública, principalmente em relação a uma participação maior na questão do
controle, fiscalização e transparência dos órgãos públicos e na exigência da
prestação de contas dos gastos públicos pelo governo.
Frente a tudo isso se faz necessário novos mecanismos de controle
mais efetivo dos governantes que caminhem para o estabelecimento de uma
accountability mais democrática.
Com base nessa constatação o presente trabalho busca entender o
processo desses mecanismos de controle e fiscalização no contexto da
accountability e no primeiro capítulo inicia fazendo uma análise conceitual do
termo accountability, que no Brasil ainda é pouco explorado. Muitos autores
tendem a resumir o significado de accountability como simples prestação de
contas pelos representantes públicos, o que na verdade seria simplificar
demais o conceito de algo tão importante para a afirmação da democracia
brasileira. Há vinte anos a autora Anna Maria Campos relatou em seu artigo
que o termo accountability não tinha tradução para o português por ainda não
existir de fato uma accountability efetiva no país.
No segundo capítulo apresentam-se as formas mais abordadas de
accountability: Horizontal, Vertical e Societal. A accountability horizontal na qual
o controle é exercido ‘entre iguais’ ou seja, entre os poderes através de
9
Tribunais de Conta, de Controladorias, CPI´s, Agências Fiscalizadoras, entre
outros.
Na accountability vertical iremos encontrar de fato a participação do
cidadão, porque nesta há o controle do poder através das eleições, fazendo
com que muitos governantes e políticos tenham um pouco de receio em
relação a suas condutas, porque poderão ter uma resposta positiva ou negativa
em eleições futuras dependendo de como agiu em seu mandato anterior,
podendo deste modo representar uma forma de sanção ou punição dos
eleitores. Na accountability societal tem-se uma forma ampliada da
accountability vertical, sendo que não eleitoral, com participação de entidades
sociais, associações, conselhos, ONG´s , entre outros, que investigam,
denunciam abusos cometidos pelos representantes do governo cobrando
responsabilização por parte deles. Como não há uma forma de aplicar sanção
ou punição, alguns autores não a consideram como accountability.
O capítulo três apresenta de que modo os cidadãos podem participar
efetivamente do controle e fiscalização da “res pública”, cobrando
principalmente uma maior transparência dos atos praticados pelos agentes
públicos. Alguns mecanismos de controle são apresentados situando como os
mesmos podem tornar a Gestão Pública mais eficiente.
10
CAPÍTULO I
ACCOUNTABILITY NA GESTÃO PÚBLICA
1.1 Conceitos de Accountability
O termo Accountability, em seu sentido amplo, diz respeito ao
cumprimento de uma obrigação dos agentes públicos de prestar contas seja a
um órgão de controle, ao parlamento ou a própria sociedade. (CLAD apud
SANO, 2003)
Accountability é uma palavra de origem inglesa não existindo em
português uma palavra única que possa traduzi-la, gerando ainda muita
dificuldade de compreensão.
Muitos autores dão significados diferentes para o termo
accountability, a maioria tende a associá-lo a “responsabilização” ou
“responsividade” como sinônimos mais próximos, não existindo uma
concordância plena da tradução do termo.
De acordo com Mulgan (2002) ao traduzir accountability como
responsabilização afirma-se que os dois termos tem o mesmo significado e
segundo ele “responsabilidade” pode incluir a accountability, mas também pode
se referir à capacidade por escolhas e ações individuais (agir de forma
responsável) exercidos sem referência a outras pessoas, já a accountability é
sempre direcionada a outros, ao contrário de “responsabilidade”.
Já a “responsividade”1 é o comportamento de dar resposta,
comportamento responsivo, de solucionar, tomar a responsabilidade para si,
recepcionar questões e dúvidas no intuito de respondê-las. Aqueles que só
expõem fatos quando provocados, não correm riscos de sofrerem qualquer
sanção, por isso não seria a tradução correta de accountability, apenas seria
um dos elementos componentes do conceito de accountability.
Em alguns dicionários de língua inglesa encontramos vários
significados. De acordo com o Longman Dictionary of Contemporary English –
1 Disponível em: www.dicionarioinformal.com.br. Acesso em 03/01/2013
11
New Edition (1987): “Accountability: the condition or quality of being
accountable: demands for an increase in police accountability.” No Merriam-
Webster’s collegiate dictionary: “Accountability: the quality or state of being
accountable; an obligation or willingness to accept responsibility or to account
for one’s actions”.2
No dicionário inglês-português, Michaelis dicionário prático online, a
palavra accountability está traduzida como “responsabilidade final”3. Esses
significados contidos na palavra accountability trazem a ideia de
responsabilização pessoal pelos atos praticados e existências de prestação de
contas por parte dos responsáveis.
Segundo Schedler (1999, p.14) o conceito de Accountability se
sustenta em dois pilares distintos, duas dimensões igualmente importantes e
complementares: responsabilização (answerability) e execução (enforcemente).
A primeira dimensão, responsabilização (answerability), é definida
como a capacidade de resposta dos governos, que indica a obrigação dos
oficiais públicos de informarem seus atos e decisões, justificando-as ao público
e aos órgãos competentes com a autoridade para monitorar suas condutas.
A segunda dimensão, execução (enforcemente) descreve a
capacidade das agências de accountability impor sanções à parte responsável
em caso de má conduta. Assim a noção de accountability teria um caráter
bidimensional, envolvendo a capacidade de resposta e a capacidade de
execução (PINHO, 2009).
Essas dimensões denotam quatro condições complementares
essenciais para a existência da accountability: informação, explicação,
justificação e punição.
Oliveira (2009) afirma que:
“A Accountability é uma expressão anglo-saxônica que não tem ainda uma tradução para o português. Embora haja diferentes concepções sobre o seu significado, entre os diversos autores, pode-se conceituá-la como a obrigação que as organizações e ocupantes de cargos públicos têm de prestar contas, perante a sociedade, em função das responsabilidades que decorre de uma delegação de poder.” (p.60)
2 Disponível em: http://www.merriam-webster.com. Acesso em 03/02/2013. 3 Disponível em: http://michaelis.uol.com.br . Acesso em 03/02/2013
12
Anna Maria Campos discutiu há vinte anos o fato de não ter uma
palavra que pudesse traduzir accountability no Brasil, ela deixa de lado a
tradução em si da palavra para se concentrar mais ao significado.
Segundo a autora o termo pode ser definido seguindo a explicação
de Frederich Mosher:
Ele apresenta accountability como sinônimo deresponsabilidade objetiva ou obrigação de responder por algo: como um conceito oposto a - mas não necessariamente incompatível com - responsabilidade subjetiva. Enquanto a responsabilidade subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability, sendo uma responsabilidade objetiva, "acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho”. (CAMPOS, 1990, p.4)
Pinho e Sacramento (2009, p.8) afirmam que accountability nasce
com a assunção por uma pessoa da responsabilidade delegada por outra, da
qual se exige a prestação de contas, sendo que a análise dessas contas pode
levar à responsabilização. Esquematizando ficaria assim: “A” delega
responsabilidade para “B” 蝦 “B”, ao assumir a responsabilidade, deve prestar
contas de seus atos para “A” 蝦 ”A” analisa os atos de “B” 蝦 feita tal análise, “A”
premia ou castiga “B”. Para esses autores “o estudo da compreensão do
significado da accountability tem caráter progressivo e inesgotável”.
A cada estudo realizado são acrescentadas qualificações à palavra,
evidenciando sua elástica capacidade de ampliação para permanecer dando
conta daquilo que se constitui na razão de seu surgimento: “garantir que o
exercício do poder seja realizado, tão somente, a serviço da res publica”.
1.2 Democracia e Accountability
Não há meios que possibilite a existência de accountability sem que
haja democracia.
Segundo Oliveira (2009), a existência de democracia é o oxigênio
que necessita a accountability para sobreviver. É uma condição sine qua non:
13
sem democracia não há accountability. Em um país democrático onde o poder
emana do povo e deve ser exercida em seu nome, a accountability surge como
um instrumento eficaz de proteção aos direitos fundamentais do cidadão.
Bresser Pereira (1999, p.49) afirma:
(...) um objetivo intermediário fundamental em qualquer regime democrático é aumentar a responsabilização(accountability) dos governantes. Os políticos devem estar permanentemente prestando contas aos cidadãos. Quanto mais clara for responsabilidade do político perante os cidadãos, e a cobrança destes em relação ao governante, mais democrático será o regime.
Segundo Mainwaring (apud SOUZA 2006, p.34):
“Accountability é um conceito-chave no campo das ciências sociais, tendo surgido como umas das principais questões que permearam as discussões sobre as transações pós-democráticas em vários países latino-americanos a partir dos anos 1980, incluindo o Brasil. Para o autor um importante desafio para o fortalecimento das democracias está em como construir mecanismos de accountability mais efetivo”.
Guilhermo O´Donnell um dos principais estudiosos da democracia
na América Latina ao estudar o processo de transição para democracia após
regimes militares autoritários, observa que a maioria dos países latino
americanos entre eles o Brasil não caminhou para democracias representativas
e sim para outro tipo de democracia, a democracia delegativa.
As democracias delegativas se baseiam na premissa de que o
presidente eleito governará o país de acordo com sua conveniência sem
guardar comprometimento com as promessas realizadas durante a campanha
eleitoral, na medida em que as relações de poder existente permitam até o
término do mandato. Não se governa em nome do povo, este por sua vez
torna-se tutelado outorgando plenos poderes aos governantes que passa a ser
seu tutor.(O´DONNELL, 1991)
Nas democracias representativas os governantes devem obedecer
às promessas feitas durante a eleição e prestar contas à população de seus
14
atos. A distinção entre esses dois tipos de democracia reside na fraca
accountability nas democracias delegativas, contrapondo-se à accountability
historicamente consolidada das democracias representativas. (AKUTSU, 2009)
O Brasil apresenta uma dificuldade de estabelecer uma verdadeira
democracia devido ainda existir na nossa cultura fortes traços de
patrimonialismo, paternalismo, clientelismo, que infelizmente continuam
colocando o interesse particular em primeiro lugar.
A imperfeição da democracia brasileira pode ser observada em
alguns estudos atuais. Em dezembro de 2011 a Economist Intelligence Unit –
EIU4 divulgou um índice da Democracia no qual o Brasil ocupa o 45ª posição
entre 167 países.
Para que os países possam ser avaliados é montada uma escala de
0 a 10 utilizando 60 indicadores divididos em cinco categorias: processo
eleitoral e pluralismo; liberdades civis; funcionamento do governo; participação
política; e cultura de políticas democráticas.
Os países são classificados em “democracia plena” (8 a 10 pontos),
“democracia imperfeita” (6 a 7.9 pontos),“regimes híbridos” (4 a 5.9 pontos) e
regimes autoritários (abaixo de 4 pontos). O Brasil obteve 7,12 pontos na
contagem global, classificando-se como “democracia imperfeita”. Cabe
destacar que não são somente usadas avaliações de experts no assunto mais
também a opinião pública, o que dá um aspecto crucial a pesquisa.
Através desse estudo, verifica-se que o Brasil alcançou alta
pontuação na categoria "processo eleitoral e pluralismo" e "liberdades civis”
(9,58 e 9,12, respectivamente) semelhantes à de países como Suécia,
Dinamarca, Austrália, classificados como “ democracias plenas”. Entretanto em
“participação política” que é um critério que depende mais da sociedade civil do
que do Estado o país obteve 5 pontos, inferior a países como Bangladesh e
Etiópia que estão em posições piores.
Analisando todas as categorias o pior desempenho foi em “cultura
política”, o índice do Brasil foi de 4,38, menor do que alguns países com
regimes autoritários como Cuba, Kuwait e Cazaquistão. A cultura política
democrática é crucial para a legitimidade, funcionamentoe sustentabilidade da
4 Economist Intelligence Unit-EIU. Disponível em: www.eiu.com. Acesso em 05/02/2013
15
democracia. Uma cultura de passividade e apatia, uma cidadania obediente e
dócil, não são consistentes com a democracia.
Em “democracias imperfeitas” os países têm eleições livres e justas
e até mesmo se houver problemas, tais como violações da liberdade de
imprensa, liberdades civis básicas serão respeitadas. No entanto, há
significativa falta de solidez em outros aspectos da democracia, incluindo
problemas de governança, uma cultura política subdesenvolvida e baixos níveis
de participação política.
Nas “democracias plenas” não só as liberdades políticas básicas e
liberdades civis são respeitadas como também há uma cultura política
favorável ao desenvolvimento da democracia. O funcionamento do governo é
satisfatória, a mídia é independente e diversificada, o sistema de freios e contra
pesos é eficaz. Mesmo sabendo que eleições livres e justas e liberdades civis
são condições necessárias para a democracia, elas não serão suficientes para
uma democracia plena.
Para Anna Maria Campos:
À medida que a democracia vai amadurecendo, o cidadão, individualmente, passa do papel de consumidor de serviços públicos e objeto de decisões públicas a um papel ativo de sujeito. A mudança do papel passivo para o de ativo guardião de seus direitos individuais constitui um dramático avanço pessoal, mas, para alcançar resultados, há outro pré-requisito: o sentimento de comunidade. Em outras palavras, é a emergência e o desenvolvimento de instituições na sociedade que favorecem a recuperação da cidadania e, portanto, a verdadeira vida democrática. A cidadania organizada pode influenciar não apenas o processo de identificação de necessidades e canalização de demandas, como também cobrar melhor desempenho do serviço público. Este parece ser o caminho para a accountability.(CAMPOS, 1990, p 6)
1.3 Accountability no Brasil
A Accountability começou a ter mais ênfase no Brasil nas últimas
duas décadas quando o país começou a passar por importantes mudanças
político-administrativas, sociais e institucionais. Algumas dessas mudanças
16
foram fundamentais em direção à accountability. A Constituição Federal de
1988 e a Reforma do Aparelho do Estado de 1995 foram marcos legais que
viabilizaram a accountability no Brasil.
1.3.1 Accountability a partir da Constituição Federal de 1988
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, um novo
sistema de controle da Administração Pública foi estabelecido fundamentado
nos princípios constitucionais de legalidade, moralidade, finalidade, motivação,
impessoalidade e publicidade. A Emenda Constitucional nº19/98 adicionou
mais um princípio ao caput do art.37, o princípio da eficiência.
A Constituição Federal de 1988 instituiu o princípio democrático, o
qual se baseia na ideia da representação popular em que algumas pessoas
representam o interesse coletivo e tomam as decisões públicas respeitando
esse interesse. Nesse sistema, os princípios centrais são a soberania popular e
o controle dos governantespelos governados, cuja ênfase rendeu à Carta
Magna o título de “Constituição Cidadã”.(OLIVEIRA apud CORBARI 2002)
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) incluiu alguns dispositivos
que possibilitaram uma maior atenção com a accountability, como nos mostra
os artigos 70 e 71:
Art.70- A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonialda União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, seráexercido pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema decontrole interno de cada Poder. Parágrafo único – Prestará conta qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (CF/88) Art. 71- O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
17
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Podemos ver aqui alguns outros dispositivos constitucionais que
possibilitam a accountability:
Art.5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; Art. 30. Compete aos Municípios: II - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; Art. 31, § 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
De acordo com Mota (2006, p.148) no art.5, XXXIII verifica-se a
possibilidade de transparência das informações de interesse particular e geral,
ressaltando a dimensão da publicidade do conceito da accountability. Assim
como no art.30, III ela também evidencia a dimensão da publicidade da
accountability impondo aos Municípios a obrigação de prestar contas e publicar
balancetes, tornando públicos, e portanto sujeitos a apreciação crítica, sua
arrecadação e seus gastos.
Já no art.31, § 3º, Mota (2006) afirma que se trata de caso típico de
accountability pois determina que as contas dos Municípios sejam
disponibilizadas aos contribuintes, podendo questionar sua legitimidade.
Um exemplo de raro exercício de accountability no Brasil foi o
impeachment de Fernando Collor de Mello envolvido numa teia de denúncias
de corrupção. De acordo com Carvalho (apud PINHO, 2009) o impeachment de
FCM “foi uma vitória cívica importante, pois deu aos cidadãos a sensação
inédita de que podiam exercer algum controle sobre os governantes”.
18
1.3.2 Reforma do Aparelho do Estado
Em 1995 teve início no Brasil a Reforma do Aparelho do Estado ou
reforma gerencial do Estado com a publicação, nesse ano, do Plano Diretor da
Reforma do Estado e o envio para o Congresso Nacional da emenda da
administração pública que se transformaria, em 1998, na Emenda 19. Nos
primeiros quatro anos do governo Fernando Henrique, enquanto Luiz Carlos
Bresser-Pereira foi o ministro, a reforma foi executada ao nível federal, no
MARE - Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Com a
extinção do MARE, por sugestão do próprio ministro no final desse período, a
gestão passou para o Ministério do Planejamento e Gestão, ao mesmo tempo
em que estados e municípios passavam também a fazer suas próprias
reformas.
O objetivo da Reforma do Aparelho do Estado de 1995 é contribuir
para a formação no Brasil de um aparelho de Estado forte e eficiente. Ela
compreende três dimensões:
a) uma dimensão institucional-legal, voltada à descentralização da
estrutura organizacional do aparelho do Estado através da criação de novos
formatos organizacionais, como as agências executivas, regulatórias, e as
organizações sociais;
b) uma dimensão gestão, definida pela maior autonomia e a
introdução de três novas formas de responsabilização dos gestores – a
administração por resultados, a competição administrada por excelência, e o
controle social – em substituição parcial dos regulamentos rígidos, da
supervisão e da auditoria, que caracterizam a administração burocrática; e.
c) uma dimensão cultural, de mudança de mentalidade, visando
passar da desconfiança generalizada que caracteriza a administração
burocrática para uma confiança maior, ainda que limitada, própria da
administração gerencial.
De acordo com Luiz Carlos Bresser:
A administração pública gerencial emergiu na segunda metade do século XX, como resposta à crise do Estado; para enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais
19
eficiente a administração dos imensos serviços de competência do Estado; como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta.Sustenta que o modelo de new public management [administração públicagerencial] tem um papel na melhoria da governabilidade na medida em queprocura aprofundar os mecanismos democráticos de accountability. Observaque o cidadão exerce influência sobre os resultados dessas atividades,aumentando a accountability, ou ‘a responsabilização da administraçãopública perante os cidadãos’.(BRESSER PEREIRA, 1995)
A Reforma do Aparelho do Estado de 1995-98 não subestimou os
elementos patrimonialistas e clientelistas ainda existentes em um Estado como
o brasileiro, mas, ao invés de continuar se preocupando exclusivamente com
eles, como fazia a reforma burocrática desde que foi iniciada nos anos 1930,
avançou na direção de uma administração mais autônoma e mais
responsabilizada perante a sociedade. Seu pressuposto é de que a melhor
forma de lutar contra o clientelismo e outras formas de captura do Estado é dar
um passo adiante e tornar o Estado mais eficiente e mais moderno.
20
CAPÍTULO II
Formas de Accountability
2.1 Accountability Horizontal
Na literatura podemos encontrar três formas ou tipos de
accountability, a horizontal, a vertical, e a societal ou social.
Guillermo O’Donnell foi um dos pioneiros em propor formas
diferentes de accountability, ele cunhou os termos accountability horizontal e
accountability vertical, assim ampliando a discussão a respeito do tema.
O’Donnell define Accountability Horizontal como:
A existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. (1998, p.40)
As ações delituosas que merecem punição compreenderiam três
eixos, na avaliação de O’Donnell:
挑 o primeiro diz respeito àquelas ações que envolvem o
cancelamento do exercício da democracia, como o impedimento à liberdade de
organização ou as fraudes eleitorais;
挑 o segundo contempla a esfera liberal,quando os indivíduos são
privados dos direitos de inviolabilidade de domicílio, cerceados no direito de
julgamento justo e sujeitos à prática da violência doméstica ou tortura;
挑 por último, estão as ações das autoridades que desconsideram as
prioridades do interesse público em favor do interesse privado. (VIEIRA, 2005,
p. 611)
21
Para que a accountability horizontal possa ser efetiva deve haver
agências estatais autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar, retificar
e/ou punir ações ilícitas de autoridades localizadas em outras agências
estatais. As primeiras devem ter não apenas autoridade legal para assim
proceder, mas, de fato, autonomia suficiente com respeito às últimas.
O’Donnell acrescenta ainda que a efetividade da accountability horizontal não
pode ser apenas produto de agências isoladas, mas de redes de agências que
têm em seu cume, porque é ali que o sistema constitucional se fecha mediante
últimas decisões de tribunais (incluindo os mais elevados) comprometidos com
a defesa do Estado de direito. (1998, p.43)
Conclui-se que deve haver um relacionamento entre as redes de
agência e o judiciário, com este último completamente comprometido para que
realmente ocorra a efetivação da accountability horizontal.
O’Donnell reconhece que accountability horizontal pode ser violada
através da usurpação ilegal da autoridade de uma agência estatal por outra, e
da corrupção que consiste na obtenção de vantagens ilícitas por uma
autoridade pública para si ou para aqueles de alguma maneira ligados a ela.
Os dois casos são uma ameaça à democracia. O autor analisa os efeitos
dessas violações à accountability horizontal ressaltando que:
(...) O liberalismo teme as consequências diretas e indiretas da usurpação pelos governantes, e, portanto coincide com o republicanismo ao esperar que os governantes se sujeitem não apenas à lei existente – como os republicanos exigiriam – mas a um tipo de lei que proteja as liberdades e as garantias que o liberalismo aprecia. Mas o liberalismo não tem muito a dizer sobre corrupção. O republicanismo, por sua vez, proíbe a usurpação e condena fortemente a corrupção (corruptio optimi est péssima), chegando a entender por isso, em suas versões mais clássicas, até mesmo a negligência pelas coisas públicas que o liberalismo vê com benevolência. Finalmente a visão monística da democracia ignora a ideia mesmo de usurpação. (O’DONNELL, 1998, p 46)
Na accountability horizontal o controle e a fiscalização dar-se
mutuamente entre os poderes no sistema de freios e contra pesos (checks and
balances) entre os diferentes níveis de governo, ou entre os órgãos, através
dos Tribunais de Contas, Ministério Público, Ouvidorias, Controladorias Gerais,
Comissões Parlamentares de Inquérito, Agências Fiscalizadoras, dentre outros.
22
A accountability horizontal supõe uma ação ‘entre iguais’(entre os
poderes através do sistema de freios e contrapesos) ou ‘autônomos’(através
das agências e órgãos dos poderes ou independentes).
Horochovski (2008, p.9) frisa “que a ativação dos mecanismos
horizontais pode dar-se de fora do próprio Estado, por meio de denúncias de
cidadãos e organizações da sociedade civil”.
O Ministério Público é um órgão muito importante como instrumento
da accountability horizontal que a exerce da forma como foi definido nos artigos
127 e 129 da Constituição Federal de 1988:
Art.127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Art.129. São funções institucionais do Ministério Público: I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV- promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição; V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas; VI -expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva; VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais; IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
É notório observar o surgimento nos últimos anos de novas agências de accountability horizontal no Brasil: as Agências Reguladoras, que foram criadas para fiscalizar, controlar, e principalmente regular a prestação de serviços públicos prestados pela iniciativa privada.
23
Segundo Ramalho:
Caracterizam-se como elementos da accountability das agências a assinatura do contrato de gestão com ministério supervisor, a existência e atuação de ouvidoria, o funcionamento dos conselhos de controle na estrutura própria da agência ou fora dela, as reuniões públicas da diretoria, a realização de consultas e audiências públicas, o acesso a informação diversas no sítio eletrônico e a disponibilidade de relatórios e balanços de agência. (RAMALHO, 2009, p.3450)
O’Donnell sugere algumas medidas que podem reforçar a
accountability horizontal:
- que seja assegurado aos partidos de oposição papel importante
nas agências encarregadas de investigar casos de transgressão e/ou
corrupção.
- que seja assegurado às agências que desempenham papel
preventivo, como as controladorias e ou auditorias públicas, serem altamente
profissionais, contando com recursos suficientes, e serem independentes do
Executivo.
- Para finalizar, o Poder Judiciário deve ser altamente
profissionalizado e dotado de orçamento independente, na medida do possível,
do Executivo e do Legislativo.
2.2 Accountability Vertical
A accountability vertical ocorre pela relação entre desiguais,
cidadãos versus representantes, sob a forma de escolha dos representantes do
povo, ou seja, a eleição como mecanismo que a sociedade dispõe para exercer
o controle social e a prestação de contas, caracterizado pela sua periodicidade,
onde, a cada novo mandato, permite à população a avaliação e julgamento dos
agentes públicos.
24
Na definição de O’Donnell: Accountability vertical existe por meio de eleições razoavelmente livres e justas, os cidadãos podem punir ou premiar um mandatário votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apoie na eleição seguinte. [...] Eleições, reivindicações sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coerção, e cobertura regular pela mídia ao menos das mais visíveis dessas reivindicações e de atos supostamente ilícitos de autoridades públicas são dimensões de accountability vertical. São ações realizadas, individualmente ou por algum tipo de ação organizada e/ou coletiva, com referência àqueles que ocupam posições em instituições do Estado, eleitos ou não. (O’DONNELL, 1998, p.28)
De acordo com a definição de O’Donnell o canal principal da
accountability vertical são as eleições que acontece de tempos em tempos. O
autor questiona até que ponto as eleições são efetivas como mecanismo de
accountability vertical. Ele afirma que sistemas partidários pouco estruturados,
alta volatilidade de eleitores e partidos, temas de política pública pobremente
definidos, e súbita reversão de políticas diminuem definitivamente a eficácia da
accountability eleitoral. (O’DONNELL, 1998, p. 29)
O’Donnell destaca que, “a votação retrospectiva toma informações
apenas no desempenho passado do candidato não é suficiente para induzir os
governos a atuarem responsavelmente”.(Przeworski e Stokes apud O’Donnell
1998:29)
Campos analisa que embora essencial, o processo eleitoral, por si
só, não é ágil bastante para salvaguardar o interesse público. A legitimidade do
poder delegado (pelo Povo ao Estado) precisa ser assegurada pelo exercício
ativo da cidadania, por Partidos Políticos sintonizados com seus eleitores e por
uma opinião pública bem-informada. (1990, p. 5)
Mota (2006, p. 58) afirma:
(...) que as eleições constituem um dos principais mecanismos de accountability não há dúvidas, sendo este o campo em que os autores sobre o tema mais têm reflexões pertinentes. Entretanto, as eleições são exercidas em intervalos de tempos relativamente longos. Enquanto isso, atos de agentes públicos, não somente os eleitos via partidária, são executados e precisam passar pelo controle exercido pela soberania popular
25
para garantir a representação no interesse dos cidadãos. Isto porque, além dos agentes públicos eleitos via não partidária, há muitos outros agentes públicos via não partidária ou simplesmente nomeados para o exercício da função pública. Portanto, vê-se que tal controle, inicialmente suficiente, torna-se insuficiente através dos tempos, mais exatamente a partir da expansão do corpo burocrático e da concepção de igualdade entre representantes e representados.
Para Przeworski, Stokes, e Manin as eleições são ineficazes como
mecanismo de accountability. Eles fornecem três argumentos:
1º - A natureza do voto é intrinsicamente limitada garantindo aos cidadãos
apenas uma chance para punir ou recompensar decisões governamentais. Em
consequência os eleitores têm um poder limitado na formação do resultado da
maioria das políticas governamentais, devido à natureza inadequada de votar
como um mecanismo de controle.
2º - O voto é uma ação estratégica descentralizada, uma vez que os cidadãos
não podem coordenar a orientação de seus votos, não há nenhuma maneira
de dizer se um determinado resultado eleitoral é prospectivamente ou
retrospectivamente guiado.
3º - O cidadão médio vive um déficit de informação que torna difícil para ele
avaliar adequadamente o desempenho e decisões do governo.
Finalmente, a literatura mostra que os cidadãos enfrentam dificuldades em
submeter às ações dos agentes públicos as regras da lei. (PERUZZOTTI e
SMULOVITZ, 2006, p.7)
Ana Mota (2006) menciona que a accountability vertical não se
concentra apenas nas eleições, mas também inclui as ações da sociedade civil
e dos meios de comunicação, que tem por finalidade expor os atos praticados
pelas autoridades contrários ao interesse público, necessitando assim da
manutenção de um conjunto de liberdades à disposição da cidadania: liberdade
de opinião e associação, e também acesso a fontes variadas de informação,
que permitem a articulação de demandas e a formulação de denúncias destes
atos praticados por autoridades públicas.
Uma das ações da sociedade civil que contempla a accountability
vertical sendo um mecanismo por excelência e que está a disposição dos
cidadãos podendo ser efetivamente utilizada, é a “ação popular”, que está
prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988:
26
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
A Lei nº 4.717/65, que regula a ação popular, assim estabelece no art. 1º:
“Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
De acordo com essas disposições legais qualquer cidadão pode ser
autor popular bastando para isso ser eleitor e que possa usufruir de seus
direitos políticos. O art. 1º, §3º da Lei da Ação Popular cita que “a prova da
cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com
documento que a ele corresponda”.
Para Mota:
A ação popular faz parte de um conjunto de dispositivos de proteção que autorizam e ressaltam a necessidade da atuação dos cidadãos no controle dos atos administrativos, denominando “microssistema de tutela de interesses difusos” e instituído com o fim de garantir a probidade administrativa. Reúnem os elementos viabilizadores da transparência administrativa, requerem a prestação de contas com a devida informação sobre a razoabilidade e a eficiência das decisões tomadas e ensejam anulação dos atos lesivos ao patrimônio coletivo, constituindo, portanto, importantes mecanismos de accountability. (2006, p.145)
27
2.3 Accountability Societal
A accountability societal amplia o conceito da accountability vertical
não estando ligado somente ao cidadão e ao voto, mas também a diversas
entidades civis, associações, orçamento participativo, ouvidorias públicas
(ombudsmen), sindicatos, ONGs, mídias de comunicação que divulgam,
investigam e denunciam abusos e desvios de condutas de agentes públicos
tornando mais transparente os atos das autoridades públicas. Porém eles não
possuem mandato para sanções legais, mas apenas simbólicas, mesmo que
algumas ações dessa forma de controle possam gerar sanções legais.
Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz definem assim:
“A accountability societal ou social é um mecanismo de controle não eleitoral, porém vertical das autoridades políticas que se apoia sobre as ações de um conjunto de associações e movimentos de cidadãos e da mídia. As ações desses grupos é monitorar agentes públicos expondo irregularidades governamentais podendo assim ativar o funcionamento de agências horizontais”. (PERUZZOTTI e SMULOVITZ, 2006, p.10)
Eles argumentam de forma convincente que é errado limitar o
conceito accountability vertical as eleições. Há inúmeras ações, individuais e
coletivas, que ocorrem na sociedade, a qualquer momento entre as eleições.
Parte destas ações visa reparar, prevenir e / ou punir ações,
omissões e, por vezes, indivíduos eleitos para cargos de funcionários do
Estado nacional ou subnacional e não eleitos, nacionais ou subnacionais
também. Especialmente países onde, como na América Latina, a accountability
eleitoral vertical trabalha pobremente. A versão Societal de accountability
vertical torna-se extremamente importante para o funcionamento e,
possivelmente, até mesmo para a sobrevivência de uma sociedade
democrática. (O’Donnell, 2004, p.24)
28
A ideia é que o controle da sociedade civil sobre o Estado se realize
de forma específica se diferenciando das perspectivas tradicionais da
accountability horizontal e vertical.
A eficácia do conceito de accountability societal necessita do
reconhecimento pela administração pública da dimensão política da sociedade civil
e da participação de seus representantes nos processos de deliberação em
mecanismos de controle compartilhado da ação governamental. (DAGNINO apud
Goulart, 2011, p. 71)
A accountability social relaciona-se, portanto, diretamente ao debate
dasorganizações da sociedade civil e sua atuação, por duas razões principais. Em
primeiro lugar, elas podem ter uma participação decisiva no controle dos
processosde discussão, implementação e aplicação das políticas públicas bem
como daatuação dos governos e quaisquer outros poderes sociais, o que pode
ocorrer dedois modos:
1) ações de pressão que promovam a responsividade dos agentespúblicos,
introduzam temas na agenda política, levem a sanções quando da má
conduta,modifiquem as instituições no sentido de sua democratização etc.;
2) açõesde reforço da cultura política de modo que os cidadãos, sejam eles
diretamenteligados ou não às organizações, constituam-se eles mesmos agentes
deaccountability, empoderados e rompendo com a lógica clientelística.
(Horochovski, 2008, p.17)
29
CAPÍTULO III
PARTICIPAÇÃO, CONTROLE E TRANSPARÊNCIA NA
GESTÃO PÚBLICA
3.1 Principais Instrumentos de Controle Social na Gestão
Pública
Há vários meios de controle para acompanhar e avaliar a Gestão
Pública de modo a atingir a accountability. E certamente o “controle social” é
um dos mais importantes, por ser um controle exercido pela sociedade sobre o
governo.
Segundo a definição de Locke:
Entende-se por controle social a participação, individual ou coletiva, de cidadãos na composição e no provocar dos órgãos administrativos, com base na legislação, para a defesa do patrimônio público e dos direitos fundamentais idealizados pela Constituição Federal. (LOCKE, apud CONCEIÇÃO, 2010, p.7)
O controle social conta com vários dispositivos legais, implantados
durante o processo de redemocratização do país durante a década de 1980-90,
não só na Constituição Federal de 1988, mas também, pela Lei Complementar
nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), e nas
Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO. (CONCEIÇÃO. 2010)
A participação e o controle social estão intimamente interligados.
Através da participação na gestão pública, os cidadãos podem intervir na
tomada da decisão administrativa, orientando a Administração para que adote
medidas que realmente atendam ao interesse público e, ao mesmo tempo,
podem exercer controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público
preste conta de sua atuação.(PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, 2013)
Um exemplo de participação e controle social é o realizado através
do Orçamento Participativo onde os cidadãos participam ativamente do
30
processo de elaboração orçamentaria, discutindo com o governo as prioridades
que serão dadas na aplicação dos recursos públicos.
O principal objetivo do Orçamento Participativo é ser um
instrumento de democratização, aumentando a participação popular nas
decisões das prioridades essenciais para os investimentos públicos da sua
cidade. Ele também ajuda a diminuir a corrupção porque a população passa a
fiscalizar o destino dos recursos públicos do município.
A accountability surge com o intuito de alcançar o controle social
através de métodos que facilitem a conscientização e a fiscalização da
sociedade para com os atos do poder público.
O controle social não pode existir sem a Accountability, para que a
fiscalização ocorra por parte do cidadão, é imprescindível que, do lado da
sociedade, surja o cidadão consciente e organizado em torno de
reivindicações, cuja consecução pelo poder público signifique a melhora das
condições de vida de toda a coletividade e, da parte do Estado, o provimento
de informações completas, claras e relevantes a toda a população.
Sem o controle social não é possível atingir os conceitos da
Accountabillity, porquanto é através da conquista do controle social que se
verifica a existência da democracia e transparência.
Bezerra afirma que:
“a busca da Accountabillity, passa também por uma reforma profunda da sociedade, que precisa adotar uma postura nova, passando de tutelados a sócio da coisa pública, seja na defesa de seus interesses particulares, seja na defesa dos interesses de toda a sociedade”.(2009, p.18)
Para Corbari:
“O principal e maior passo para o amadurecimento é a compreensão do processo eleitoral é apenas um dos passos para a democracia. Também é necessário que se tenha claro que a cidadania é um exercício permanente. Ela é construída e mantida através da participação contínua nas ações de governo e da avaliação permanente da pessoa eleita para gerencia os recursos angariados da sociedade.” (2004, p.104)
31
3.2 O Uso da Internet no Controle e Fiscalização da Gestão
Pública
Nos últimos anos a internet tem contribuído muito para o
crescimento da accountability, promovendo mais transparência da gestão
pública e incentivando a construção de uma sociedade mais democrática.
Devido o aumento do uso da internet uma maior interação foi
percebida entre a sociedade e o Estado.
Na medida em que a internet passa a ser cada vez mais utilizada
pelos governos disponibilizando um número maior de informações e serviços
cresce a possibilidade da participação popular e da sociedade da informação.
(AKUTSU, 2009, p.96)
Atualmente os governos disponibilizam portais de Governo nas três
esferas de governo.
A atualização das informações e dos dados é fundamental para uma
accountability plena de gestores públicos, mostrando o grau de importância
com que o Governo vê o instrumento para uso adequado pela sociedade.
A Controladoria Geral da União – CGU que é um órgão federal de
controle interno criado com o propósito de combater a fraude e a corrupção e
de promover a defesa do patrimônio público e a transparência da gestão
administrativa foi responsável por criar em 2004 o “Portal Transparência”.
O Portal da Transparência é um sítio é na internet que reúne e
divulga informações detalhadas sobre a aplicação do dinheiro público na esfera
federal, permitindo que qualquer cidadão acompanhe e controle a aplicação
desses recursos no município onde ele mora, o que amplia as condições de
controle. O objetivo é aumentar a transparência da gestão pública e, assim,
viabilizar o combate à corrupção no Brasil. Ao acessar informações como
essas, o cidadão fica sabendo como o dinheiro público está sendo utilizado e
passa a ser um fiscal da correta aplicação dos recursos.
O Portal da Transparência funciona como instrumento de prestação
de contas dos administradores públicos, incentivando o controle social. A ideia
é que os cidadãos possam acompanhar a execução dos programas e ações do
governo federal. O “cidadão-fiscal” é um agente relevante no processo de
32
fiscalização da utilização responsável dos recursos públicos, atuando como
elemento inibidor da corrupção, de fraudes e da malversação de recursos
públicos.
Segundo dados do próprio site, em 2012 o Portal da Transparência
recebeu mais de 8,1 milhões de visitas O crescimento do número de acessos
foi de aproximadamente 142%, ante 2011 (de 3.369.275 para 8.170.046 de
acessos). Essa evolução foi incrementada principalmente após a divulgação da
remuneração dos servidores do Poder Executivo Federal, a partir de 27 de
junho de 2012. (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, 2013)
De acordo com o portal em 2012, além da divulgação da
remuneração dos servidores, houve ainda a ampliação de serviços de
consultas oferecidos à população. Tornaram-se disponíveis, por exemplo,
dados referentes aos imóveis funcionais, ao Cadastro de Entidades Privadas
sem Fins Lucrativos Impedidas (Cepim) e ao Cadastro de Expulsões de
servidores do Executivo Federal. (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, 2013)
Segundo Gomes Filho (apud, RAUPP, p,61):
“A transparência não se confunde com o tradicional princípio jurídico da publicidade, que fundamenta o moderno Estado de direito. As duas noções são distintas, ainda que a publicidade garanta ao poder público certa transparência. A diferença é a exigência da publicidade que é atendida com a publicação dos atos do poder público no veículo oficial de imprensa, ao passo que a transparência não se satisfaz com o mero cumprimento de formalidades. Ela é mais exigente. Não pode ser vista, mas pode ser percebida em uma determinada atitude comportamental que se manifesta no relacionamento com o outro. É transparente quem remove barreiras ao conhecimento de si pelo outro. Portanto, requer a disposição, o destemor de desproteger-se em relação ao outro, de expor-se, de mostrar-se como se é, de dar a conhecer externamente aquilo que não é aparente e que, de outro modo, não seria do conhecimento do outro. Enfim, de desnudar-se. Porque transparência confere visibilidade”.
O Tribunal de Contas da União por força da Lei nº9. 755 (Lei de
Contas Públicas) criou uma homepage com o título “Contas Públicas”, para
divulgação de informações sobre a execução orçamentária e financeira da
União, dos Estados, do distrito federal, e dos municípios.
33
Essa lei determina que todos os entes da Federação (União, distrito
federal, Estados e municípios) prestem contas de seus atos, disponibilizando
demonstrativos orçamentários e financeiros na internet.
No site o TCU disponibiliza informações dos endereços eletrônicos
dos demonstrativos disponibilizados pelos diversos entes da Federação. Aqui
podemos ver o poder legislativo incentivando a accountability, porque
obrigando a gestão pública a prestar contas na internet, a gestão pública torna-
se mais transparente e reforça assim a accountability.
Uma grande conquista que os cidadãos tiveram foi a Lei nº
12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação que garante a todos os cidadãos o
acesso à informação pública. Ela estabelece a obrigatoriedade de os órgãos e
entidades públicas divulgarem, independentes de solicitação, informações de
interesse geral ou coletivo, garantindo a confidencialidade prevista no texto
legal.
A Lei 12.527/2011 determina que estejam acessíveis na internet
dados relacionados à estrutura, gastos, processos licitatórios e contratos, entre
outros, o que é denominado de Transparência Ativa.
Observa-se na Lei nº12. 527/2011 os seguintes dispositivos:
Art. 1o Esta Lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal. Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei: I - os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público; II - as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. (...)Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes: I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
34
(...) Art. 5o É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.
Embora a internet se configure como um controle limitado devido o
fato do cidadão não ter o poder de aplicar sanção diretamente aos
governantes, o uso crescente da internet como meio de controle e fiscalização
se torna um bom instrumento para o exercício da cidadania e
consequentemente para a promoção da accountability.
3.3 A Lei de Responsabilidade Fiscal
Após a promulgação da Constituição Federal em 1988, uma
legislação mais ampla ocorreu em relação ao controle da administração
pública, assegurando a participação de segmentos organizados da sociedade
no acompanhamento e fiscalização da aplicação dos recursos públicos,
responsabilizando e punindo os gestores públicos que cometam crimes ao
erário. Dentre estes dispositivos podemos destacar a Lei de Responsabilidade
Fiscal que assegurou o princípio da transparência.
A promulgação da Lei Complementar nº101 em 2000, intitulada Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), trouxe novas responsabilidades referentes à
gestão fiscal, com o propósito de assegurar a execução das metas fiscais e a
transparência dos gastos públicos desenvolvidas por qualquer gestor público. A
gestão fiscal – controle das receitas e despesas públicas, deve ser
acompanhada pela sociedade, devendo os gestores públicos disponibilizarem
as informações relativas às receitas e gastos efetuados através de publicação
e divulgação, inclusive por meio eletrônico.
A LRF estabelece o seguinte no seu primeiro artigo:
Art.1º, § 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
35
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Em outro artigo, vemos a preocupação com a preservação do
patrimônio público:
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos. Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização.
A LRF não substitui tão pouco revoga a Lei 4320/64, que estatui
normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Segundo Oliveira:
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) cria condições para implantação de uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício pleno da cidadania, especialmente no que diz respeito à participação do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avaliação de seus resultados.(2009, p.66)
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) dispõe da transparência da
gestão fiscal nos seguintes artigos:
Art.48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de
36
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício
A Lei Complementar 101/2000 introduz o conceito de controle
popular mediante o incentivo à participação popular nas decisões sobre ações
que devam ser levadas a efeito pela administração e, que estejam refletidos
nos instrumentos de planejamento como os planos, as diretrizes orçamentárias
e orçamento, fazendo com que as contas apresentadas pelo chefe do Poder
Executivo fiquem à disposição da sociedade e das instituições durante todo o
exercício para consulta e apreciação pelos cidadãos. (OLIVEIRA, 2009, p.70)
Em maio de 2009 foi aprovada a Lei Complementar 131/2009 que
acrescentou dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal, a fim de conferir
transparência à gestão das contas públicas em todos os níveis, como podemos
verificar nos dispositivos a seguir:
Art. 1º O art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 48.................................................................................... Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.”(NR)
37
Art. 2o A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A, 73-A, 73-B e 73-C: “Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.” “Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.”
Esta lei reafirmar a participação popular no ciclo orçamentário, e
complementa que todos os gestores públicos do país estão obrigados a disponibilizar
na internet (“em meios eletrônicos de acesso publico”) informações detalhadas e
atualizadas para os cidadãos e cidadãs, sobre a execução orçamentária (receitas e
despesas) de todos os órgãos dos poderes Executivo, Judiciário e Legislativo da
União, Estados, municípios e do Distrito Federal.
Assim pode-se afirmar que a Lei de Responsabilidade Fiscal é um
instrumento legítimo de controle social e tem uma grande contribuição para que
a accountability avance no país.
38
CONCLUSÃO
Na história do Brasil desde a época colonial há vários exemplos da
malversação do patrimônio público sem que, no entanto fosse dada muita
satisfação à sociedade dos crimes contra o erário.
No entanto nas últimas décadas várias mudanças ocorreram tanto
na esfera política-administrativa, como também na social e institucional,
acompanhada de uma legislação mais ampla em direção a uma maior
cobrança dos cidadãos em relação de como estão sendo aplicados os recursos
públicos pelo governo.
Diante do que foi exposto vem aumentando uma demanda da
sociedade por maior responsabilização, transparência e prestação de contas
dos entes federativos.
No presente trabalho foi analisado o processo da accountability na
Gestão Pública que emerge como um mecanismo eficaz, embora ainda em
construção no país, de proteção aos direitos fundamentais dos cidadãos.
Foram exposto as três formas de accountability mais comentadas no
momento e se pode concluir que a accountability horizontal possui uma bi
dimensionalidade por apresentar de um lado uma capacidade de resposta e de
outro lado uma possível sanção. Verificou-se na accountability vertical que o
poder está nas mãos dos cidadãos através do voto sendo que para fazer valer
esse poder é preciso que os eleitores busquem informações para poder avaliar
as ações retrospectiva dos governantes. E mesmo assim existem entraves
para a efetivação dessa accountability devido principalmente a manipulação de
informações que ainda confundem muitos eleitores. No caso da accountability
societal ainda são poucos os trabalhos encontrados, talvez isso decorra do fato
de muitos autores não considerarem a societal uma forma de accountability, já
que nela não há a possibilidade de punição direta e há também a necessidade
que o Estado seja mais permeável às pressões da sociedade.
Somente a criação de novos mecanismos de controle não é o
suficiente para que a Gestão Pública tenha mais responsabilidade e se torne
mais eficiente. Outras questões devem ser analisadas como de ordem cultural,
moral e da própria visão que foi estabelecida do serviço público.
39
A população também tem que se conscientizar de seu papel como
cidadão, atuando de forma mais incisiva na fiscalização e controle da conduta
dos governantes com os recursos públicos.
Vivemos em um país democrático com um processo eleitoral
considerado um dos melhores do mundo, novos órgãos de controle estão
surgindo, junto também com uma legislação mais voltada para o
acompanhamento da transparência na Gestão Pública.
Enfim, temos um país com um cenário atual oportuno para o
crescimento e consolidação da accountability no Brasil.
40
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43
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I – ACCOUNTABILITY NA GESTÃO PÚBLICA 10
1.1 Conceitos de Accountability 10
1.2 Democracia e Accountability 12
1.3 Accountability no Brasil 16
1.3.1- Accountability a partir da Constituição Federal de 1988 16
1.3.2- Reforma do Aparelho do Estado 18
CAPÍTULO II – FORMAS DE ACCOUNTABILITY 20
2.1 Accountability Horizontal 20
2.2 Accountability Vertical 23
2.3 Accountability Societal 27
CAPÍTULO III – Participação, Controle e Transparência na Gestão
Pública 29
3.1- Principais Instrumentos de Controle Social 29
3.2- O Uso da Internet no Controle e Fiscalização da Gestão Pública 31
3.3- A Lei de Responsabilidade Fiscal 34
CONCLUSÃO 38
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 40
FOLHA DE AVALIAÇÃO 44
44
FOLHA DE AVALIAÇÃO
INSTITUIÇÃO: Instituto A Vez do Mestre / Universidade Cândido Mendes
TÍTULO: A Accountability Como Mecanismo de Controle da Gestão
Pública
AUTORA: Ana Cristina Alves Nogueira
DATA DE ENTREGA: 17/02/2013
AVALIADO POR: Luiz Eduardo Chauvet
CONCEITO:
