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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O CONCEITO DE EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONTEMPORÂNEA
Por: Vitor Medeiros Zervelis
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2014
DOCUMENTO PROTEGID
O PELA
LEI D
E DIR
EITO AUTORAL
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O CONCEITO DE EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONTEMPORÂNEA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública.
Por: . Vitor Medeiros Zervelis
3
AGRADECIMENTOS
Agradeço a minha namorada e a
todos os amigos e familiares que
contribuíram e apoiaram na realização
desse trabalho.
4
DEDICATÓRIA
Dedico o presente trabalho a todos que
me auxiliaram em minha jornada
acadêmica. Em especial a minha mãe
que nem por um momento deixou de
acreditar na minha capacidade de superar
desafios.
5
RESUMO
Este trabalho investiga as mudanças e transformações na esfera pública
que alteraram o estilo de gestão das administrações públicas contemporâneas,
que por sua vez vêm adotando procedimentos e processos corretivos e
afinados às exigências modernas, traduzidos em modelos de reforma do
Estado, os quais trazem em seu bojo processos e métodos de alcance da
eficiência.
A inserção na Constituição Federal do princípio da eficiência no ano de
1998 demarcou o início da otimização do uso dos recursos públicos. Nesse
contexto, a mensuração dos graus de eficiência dos órgãos e instituições
públicas, via acompanhamento e análise dos resultados de seus programas,
projetos e ações ganha centralidade.
O uso de indicadores como meio de medição dos resultados alcançados
na esfera pública tem sido um desafio, dado as peculiaridades e características
da administração pública. Os indicadores escolhidos e apresentados objetivam
por um lado, mensurar o grau de eficiência dos diversos escalões da
administração pública e, por outro, a satisfação do público alvo beneficiário do
serviço público.
Pretende-se com esse trabalho, contribuir para o debate relativo à
melhoria da gestão pública com foco em resultados, onde sua mensuração é
obtida através do monitoramento e avaliação de indicadores selecionados.
Uma vez alcançadas as metas de tais indicadores pode-se aferir que a
administração pública alcançou um estágio mais elevado de eficiência.
6
METODOLOGIA
Para a confecção do presente trabalho foram utilizadas pesquisas
bibliográficas. O levantamento de dados foi feito por meio de pesquisas em
livros, mediante consulta a autores de renome nacional e internacional, além
de publicações da própria administração pública, e da Constituição Federal da
República do Brasil.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
1. CAPÍTULO I – Contextualização 11
2. CAPÍTULO II - A Eficiência no Direito Brasileiro 16
2.1 – Direito Administrativo 16 2.2 – O Princípio legal da Eficiência 18 Princípio da Legalidade 19 Princípio da Impessoalidade 19 Princípio da Moralidade 20 Princípio da Publicidade 20 Princípio da Eficiência 21 3. CAPÍTULO III - Eficiência e Administração Pública 24
4. CAPÍTULO IV – Eficiência através de Indicadores 29
5. CONCLUSÃO 36
6. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 38
7. BIBLIOGRAFIA CITADA 39
ÍNDICE 40
8
INTRODUÇÃO
Atualmente, eficiência é o princípio que norteia toda a administração
pública seja nas esferas federal, estaduais ou municipais. Genericamente, o
vocabulário está ligado à ideia de ação para produzir resultado de modo rápido
e preciso e, no caso da administração pública, esses resultados estão, em
ultima instância, ligados à satisfação das necessidades da população por meio
da prestação de serviços públicos.
Em suma, o princípio da eficiência tem a finalidade de informar a
administração pública, visando aperfeiçoar os serviços e as atividades
prestadas pelo governo e buscando otimizar os resultados e atender o
interesse público com elevados índices de eficácia e satisfação. Ou seja, a
satisfação da população no que se refere aos serviços públicos diz respeito à
prestação de serviços com eficiência e ainda, compatível com a dignidade
humana, e que satisfaça condições de regularidade, continuidade, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
Os especialistas em reestruturação administrativa vêm adotando, nos
últimos anos, a expressão Reforma Gerencial do Estado como forma de
substituir a burocracia estatal brasileira por um Estado democrático e eficiente,
não mais produtor e sim gerencial.
Um Estado Gerencial, cujo papel vai além da criação das agências
reguladoras, capaz de contribuir para o desenvolvimento e financiamento de
serviços sociais e pesquisas científicas, atuando como capacitador da
competitividade das empresas privadas.
Algumas características principais no modelo de administração pública
gerencial podem ser elencadas, são elas:
1. Qualidade e participação;
2. Competição administrativa no interior do próprio Estado;
3. Descentralização e redução de níveis hierárquicos;
9
4. Deslocamento dos procedimentos (meios) para os resultados
(fins);
5. O interesse público passa a focar o atendimento do cidadão e a
avaliação de resultados;
6. Descentralização, incentivo à criatividade e à inovação;
7. Delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público;
8. Rígido controle sobre o desempenho através de contratos de
gestão.
Os recentes planos estratégicos focados em áreas de resultados,
postos em prática pelo governo federal e pelos governos de algumas unidades
da federação, através de estratégias de priorização, delimitação e constante
aprimoramento vêm perseguindo cenários futuros promissores. Para colocá-los
em prática, parcial ou plenamente, a escolha e o permanente monitoramento e
aprimoramento de indicadores em cada uma das áreas de resultados é de
essencial importância e se torna um poderoso instrumento para o novo modelo
de administração almejado.
Esses planos estratégicos traduzem-se em um esforço das respectivas
administrações públicas na direção do início de um processo contínuo de
gestão estratégica, onde cada área de resultado focada nesse horizonte de
longo prazo se associa a um conjunto de indicadores, acompanhados e
comunicados à sociedade ao longo de toda a gestão. Em outras palavras, todo
esse esforço se traduz na busca da qualidade que é transformada em meta
por meio da perseguição do alcance de níveis cada vez mais elevados de
eficiência da máquina pública na prestação dos serviços à população.
Os cenários supracitados são desenhados em uma margem temporal
de 20 anos, a exemplo do Plano Estratégico do Governo do Rio de Janeiro,
onde se vislumbra um Estado do Rio de Janeiro, em 20271, convergindo para o
melhor dos cenários prospectivos, cujo conteúdo reúne visões de qualidade de
1 GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Plano Estratégico do Governo do Estado do Rio de Janeiro 2007 – 2010.
10
vida da população e prosperidade econômica combinando desenvolvimentos
social, econômico e ambiental sustentáveis.
11
CAPÍTULO I
CONTEXTUALIZAÇÃO
As mudanças e transformações do mundo ocorridas nas últimas
décadas, principalmente as de caráter tecnológico, alteraram o estilo de
gestão, não somente das organizações e empresas privadas, como também
da administração pública.
A administração pública vem atravessando revisões profundas em
seus modos de atuação, adotando procedimentos e processos corretivos,
ágeis e afinados às exigências modernas, abandonando em alguns casos, de
maneira gradual e, em outros, de maneira acelerada, a gestão estritamente
burocrática.
Hoje, seja no Brasil ou no resto do mundo, para uma organização se
manter viva é necessário um desenvolvimento constante, um conhecimento
inovador e criativo, implantando-se estratégias flexíveis e adequadas a esse
contexto global extremamente rápido.
Em decorrência disso, o investimento em capital humano ganha
destaque, visto que o conhecimento passa a ter maior participação no valor
agregado das organizações sejam elas privadas ou públicas. O capital
humano, com suas habilidades, talentos, intuições, criatividades, inovações e
capacidade de trabalho coletivo é o principal elemento para o desenvolvimento
de uma gestão preparada para atuar em um ambiente complexo que exige
constante posicionamento crítico e, sempre que necessário, flexibilidade
suficiente para implementar mudanças de curso, objetivo ou metas a tempo e a
contento.
Na era industrial a alocação de recursos era feita de maneira
puramente financeira e física, utilizando-se índices financeiros e de
produtividade para mensurar o desempenho das empresas. Todavia, em um
12
ambiente competitivo como o contemporâneo é preciso muito mais do que
isso.
Os indicadores são instrumentos que permitem gerenciar aspectos
relacionados ao ambiente, ao desempenho organizacional e os relativos aos
empregados sob a ótica dos objetivos ou resultados das atividades industriais,
comerciais ou serviços.
Os critérios e os sistemas de avaliação tradicionais, baseados em
performance organizacional/institucional e em resultados financeiros finais
ficaram obsoletos por apresentarem limitações, tais como:
1. São reativos, visto que analisam o passado e não o futuro;
2. Não mostram relação com a estratégia e os resultados da
organização;
3. Produzem informações tardias dificultando dessa forma qualquer
ação corretiva;
4. São orientados para maximização dos resultados, principalmente
de curto prazo.
Por conta dessas deficiências, torna-se necessário a construção de um
sistema de controle que possa dar uma visão de conjunto das diferentes
dimensões do desempenho.
Mais recentemente na esfera pública é possível, através da escolha e
monitoramento de indicadores relevantes e comprovadamente eficientes,
mensurar não somente os objetivos e resultados de ações, programas e
projetos do diversos órgãos da administração direta e indireta, bem como o
desempenho de seu corpo funcional, incluídos servidores, os contratados e os
prestadores de serviços.
Esse fato revolucionou o mundo dos negócios, assim como as
instituições públicas, na medida em que adota a ideia de que tudo é passível
de mensuração. Afirmando de outro modo, o equilíbrio e sobrevivência das
organizações/instituições, sejam públicas ou privadas, passam pela medição
de suas ações não somente na perspectiva financeira, mas também nas
13
perspectivas de seus clientes, dos fornecedores, dos processos internos, do
aprendizado e do conhecimento.
No caso específico da área pública, os indicadores podem ser obtidos
sob a ótica da satisfação dos serviços, dos atores envolvidos (parceiros,
patrocinadores, etc.); e dos insumos, processos, produtos e impactos, criando
assim um sistema de gestão abrangente e completo.
Esse novo modelo denominado de gestão que vem sendo adotado
aprofunda e enriquece a ótica tradicional assentada no tripé eficiência –
eficácia – efetividade, uma vez que agrega uma visão macro através da qual
se estabelece e acompanha indicadores de relevante importância à instância
decisória do governo.
O foco de controle no nível hierárquico estratégico, hoje estendido a
área pública, está voltado para informações abrangentes, múltiplos critérios de
avaliação e síntese das áreas funcionais, possuindo basicamente duas
finalidades:
1. Acompanhar e avaliar o desempenho da organização/instituição na
realização de sua missão.
2. Acompanhar os fatores externos que influenciam a
organização/instituição.
O controle estratégico produz as informações da análise interna
(pontos fortes e fracos) e externas (ameaças e oportunidades). A partir dessas
análises são monitorados os fatores que merecem a atenção constante da
administração (os fatores críticos de sucesso), já que afetam os resultados de
curto prazo e a sobrevivência de longo prazo da organização.
Para Maximiano (2000), com base nessas informações a alta
administração pública pode definir a relação desejada com o ambiente, ou o
desempenho desejado dentro de um ambiente definido.
Assim sendo, desde que disponha das informações de controle
mencionadas, a alta administração será capaz de construir um balizador ou um
14
parâmetro que será capaz de comparar o seu desempenho com o de outras
administrações públicas.
A visão conjunta dos fatores críticos de sucesso chama-se balanced
scorecard, que, a rigor, focaliza quatro dimensões importantes do desempenho
da organização, cada uma desdobrando-se em medidas específicas, que
podem se dividir em indicadores.
As quatro perspectivas e seus indicadores essenciais são:
1. Perspectiva Financeira: retorno sobre o investimento/valor
econômico agregado, lucratividade, aumento da receita, redução
de custos/aumento da produtividade;
2. Perspectiva dos Clientes: participação no mercado, aquisição de
clientes, lucratividade dos clientes, satisfação dos clientes.
3. Processos Internos: eficiência dos processos operacionais,
desenvolvimento de novos produtos, eficiência dos serviços pós-
venda; e
4. Aprendizado e Crescimento: satisfação dos funcionários, retenção
dos funcionários, lucratividade dos funcionários.
A instância estratégica deve dispor de mecanismos de consolidação
em tempo real e em rede. Ou seja, são criados sistemas de monitoramento de
indicadores que permitam o acesso e, consequente, identificação e
antecipação de solução de possíveis riscos futuros, visões comparativas com
outros entes, análises de desempenho sucintas, avaliação de tendências e
outros fatores de alta relevância à tomada de decisão.
A construção do sistema de indicadores, frequentemente denominado
Painel de Monitoramento de Indicadores, permite correções de rumos, ajustes,
em caso de necessidade, mudanças; visto que induzem ao raciocínio dinâmico
e, à incorporação do aprendizado estratégico, no qual a visão de futuro é
valorizada e estudada por meio da construção de possíveis cenários.2
2 GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Plano Estratégico do Governo do Estado do Rio de Janeiro 2007 – 2010.
15
Nos próximos itens será avaliada a absorção desses conceitos pelo
direito administrativo brasileiro, abordando os princípios constitucionais que
regem a administração pública no Brasil.
16
CAPÍTULO II
A EFICIÊNCIA NO DIREITO BRASILEIRO
2.1 - Direito Administrativo
Segundo Meirelles (2009), o direito administrativo na Europa, como
ramo autônomo, nasceu com o Estado de Direito, no final do século XVIII e
início do XIX, ainda que existissem normas administrativas, já que onde há
Estado, existem órgãos encarregados do exercício de funções administrativas.
Assim sendo, o direito administrativo é um produto da Europa
Continental, uma vez que se apresenta como o direito que o Estado burguês
utiliza para se defender tanto contra a classe derrubada como contra a que,
utilizada como aliada no decurso da revolução, é reprimida depois da tomada
do poder.
O Estado de Direito foi estruturado sobre os princípios da legalidade e
o da separação dos poderes, através do primeiro os governantes se submetem
à lei, em especial a Constituição Federal, já o segundo tem por objetivo
assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relações entre
particulares, como também entre estes e o Estado.
Para Di Pietro (2005), desde então, não somente nos países e
sistemas políticos europeus, se mostra cada vez mais evidente que quanto
menor o desenvolvimento do direito administrativo, maior é a aplicação do
direito privado nas relações jurídicas das quais participa o Estado.
O direito administrativo varia no tempo e no espaço, conforme o tipo de
Estado adotado. Por exemplo, no chamado Estado de Polícia, que tem por
finalidade apenas assegurar a ordem pública, o objeto do direito administrativo
é bem menos amplo, porque menor é a interferência estatal no domínio da
atividade privada.
17
Por outro lado, o Estado do Bem-Estar é um modelo mais atuante, que
não se limita a manter a ordem pública, mas desenvolve inúmeras atividades
na área de saúde, educação, assistência e previdência social, cultura, sempre
com o objetivo de promover o bem-estar coletivo. Nesse caso específico, o
direito administrativo amplia seu conteúdo porque cresce a maquina estatal e o
campo da incidência da burocracia administrativa.
Do mesmo modo, no caso do Estado empresário, o conteúdo do direito
administrativo fica ampliado, a ponto de existir a discussão sobre um novo
ramo do direito – direito econômico que é baseado em normas, partes públicas
e privadas.
De acordo com Meirelles (2009), no Brasil o direito administrativo
começa a aparecer ainda que de maneira incipiente em 1856 na Faculdade de
Direito de São Paulo com a criação de uma cadeira voltada para o tema.
Todavia é a partir da Constituição de 1934 que o direito administrativo
brasileiro atravessa uma grande evolução, em virtude da própria previsão
constitucional de extensão da atividade do Estado nos âmbitos social e
econômico.
Em consequência disso, há um crescimento da maquina estatal com o
surgimento de novas pessoas jurídicas públicas. Tais como as capacitadas à
execução dos serviços públicos (autarquias), as com capacitação genérica
(territórios); causando um incremento significativo no quantitativo de
funcionários públicos para atender ao novo papel assumido pelo Estado.
Faz-se necessário enfatizar que o direito administrativo rege as
relações jurídicas que nascem da ação da administração, já que é ele quem
fixa suas prerrogativas e obrigações, rege as garantias outorgadas aos
particulares contra o arbítrio. Assim sendo, o direito administrativo engloba
toda a matéria relativa à intervenção administrativa no domínio econômico e
social.
Segundo Pereira (1998), caminham juntos o direito administrativo e a
ciência da administração, pois aquele pode ser definido como o conjunto de
princípios que regem a administração pública, e este abrange em sentido
objetivo:
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1. O fomento ou incentivo a iniciativa privada;
2. A polícia administrativa ou restrições impostas por lei ao exercício
de direitos individuais em benefício do interesse coletivo; e
3. O serviço público que abrange toda a atividade que ela executa,
direta ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva sob
regime jurídico predominantemente público.
A administração pública abrange, em sentido subjetivo, as pessoas
jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem as funções administrativas;
e, em sentido objetivo, a atividade administrativa exercida por esses entes.
A administração pública estadual pode ser direta e indireta. A direta se
constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa do governo e das
secretarias de Estado. Já a indireta compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias, empresas
públicas, sociedade de economia mista e fundações públicas.
Neste contexto é pertinente fazer uma exposição sobre os aspectos
legais da eficiência.
2.2 – O Princípio legal da Eficiência
Para Di Pietro (2005), entende-se como princípio uma ordenação
abrangente sobre a qual estão assentadas as regras. Um princípio ou um
conjunto de princípios são proposições básicas, fundamentais, típicas que
condicionam todas as estruturas subsequentes.
A partir da Constituição Federal de 1988, deu-se no Brasil o primeiro
passo para o desencadeamento das ações necessárias ao surgimento de uma
nova Reforma da Administração Pública, visto que esse instrumento jurídico
estabelece em seu artigo de número 37 vários princípios. São eles: da
19
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, e eficiência, este último
instituído pela Emenda Constitucional n°19, de 04 de junho de 1988.
Uma vez que o interesse público tem supremacia sobre os individuais,
esses princípios norteiam o ordenamento constante do direito público e
estabelecem a racionalidade que deve guiar a administração e os
administradores públicos no cumprimento de suas atividades.
Adiante, apresento um breve resumo de cada um dos princípios
explicitados na Constituição Federal, incluindo o entendimento de autores
sobre o tema.
2.2.1 Princípio da Legalidade
Este é um dos princípios gerais do direito com maior aplicabilidade na
administração pública, visto que estabelece que só se possa fazer o que é
permitido por lei, ao contrário do âmbito das relações particulares (direito
privado), onde o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que permite
o cidadão fazer tudo o que não é proibido por lei.
De tal forma, todos os atos da administração pública dependem de lei,
já que a lei estabelece condições para a prática de tais atos. A Constituição
Federal determina, em seu artigo 5°, que ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei.
O princípio da legalidade constitui uma das principais garantias de
respeito aos direitos individuais. Pois, ao mesmo tempo em que os define,
estabelece também os limites da atuação administrativa.
2.2.2 Princípio da Impessoalidade
A conduta na administração pública deve ser impessoal, seja quanto
ao agente, seja quanto ao destinatário, pois sob qualquer aspecto a finalidade
é sempre o interesse público. Isto significa afirmar que a administração pública
20
não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas.
Esse princípio está relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda
a atividade administrativa.
Segundo Mello (2009), os atos administrativos são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade da administração pública.
O agente apenas manifesta a vontade estatal. Dessa maneira, as realizações
governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade
pública em nome de quem as produzira.
2.2.3 Princípio da Moralidade
O princípio da moralidade exige dos representantes da administração
pública não apenas comportamento lícito, mas também uma conduta
compatível com a moral, os bons costumes, as regras de boa administração,
os princípios de justiça e equidade, e a ideia comum de honestidade.
Conforme Di Pietro (2005), o princípio da moralidade deve ser
cumprido não apenas pelo administrador público, mas também pelo particular
que se relaciona com a administração pública. A imoralidade administrativa
produz efeitos jurídicos que podem resultar na invalidade do ato.
A partir da Constituição de 1988, a moralidade constitui pressuposto de
todo ato da administração pública. É o princípio que norteia os atos do
administrador no desempenho de suas funções internas ou externas, pois cabe
a ele respeitar os princípios éticos de razoabilidade e de justiça.
2.2.4 Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade abrange toda a atuação estatal sob diversos
aspectos. A administração deve dar conhecimento aos administrados sobre
sua gerência e sobre a condução dos negócios públicos.
21
Assim sendo, ele exige ampla divulgação dos atos praticados pela
administração pública com o objetivo de assegurar a todos a possibilidade de
fiscalizar sua legalidade. São exceções ao princípio da publicidade as
hipóteses de sigilo previstas em lei como, por exemplo, os casos em que o
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Para Meirelles (2009), a publicidade abarca não somente o aspecto da
divulgação oficial de seus atos como também a conduta interna de seus
agentes.
2.2.5 Princípio da Eficiência
Segundo da Silva (2009), o princípio da eficiência é um dos princípios
que norteiam a administração na tutela de situações subjetivas de vantagem
ou de vínculo. Ou seja, reconhece por um lado, a pessoas ou entidades a
faculdade de realizar certos interesses por ato próprio ou exigindo a ação ou
abstenção de outrem, e por outro lado, vincula pessoas ou entidades à
obrigação de submeter-se às exigências de realizar uma prestação, ação ou
abstenção em favor de outrem.
A administração pública antes da normatização do conceito de
eficiência tinha como diretriz de sua atuação unicamente o princípio da
legalidade estando, portanto, integralmente vinculada aos mandamentos da lei.
Como consequência a administração pública cumpria o seu papel, nem
sempre obtendo o melhor resultado, visando os fins e deixando os meios em
segundo plano.
Antes do princípio da eficiência se tornar norma constitucional a
necessidade da busca pela eficiência na administração pública já era
reconhecida pela doutrina que afirmava que o administrador deveria voltar-se
para o resultado final do seu ato, norte de todo agente público, sob pena de
responder pelos danos que ocasionar ao erário. No entanto houve a
necessidade de constitucionalizá-lo.
22
O princípio expresso da eficiência administrativa somente foi incluído,
ao lado dos outros quatros princípios (legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade), no caput do artigo 37 da Constituição Federal, pela Emenda
Constitucional n°19 de 1998.
É importante ressaltar que este princípio não possui caráter absoluto e
por isso irradia alguns diferentes conceitos.
O princípio da eficiência tem por objetivo a racionalização da máquina
administrativa e o aperfeiçoamento da prestação do serviço público. Atuar com
eficiência é atuar de modo que se alcance o interesse público da melhor forma
possível. Ou seja, fazer uso de meios eficientes para conseguir obter
resultados eficientes.
Para Meirelles (2009), eficiência é o princípio que impõe a todo agente
público a execução de suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento
funcional. Ainda acrescenta que se trata do mais moderno princípio da função
administrativa, exigindo resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus
membros.
Trata-se do mais moderno princípio da função administrativa porque a
ele está vinculada a ideia da boa administração enquanto realizadora não
apenas de atos legais, mas também aquela que presta satisfatoriamente
serviços à sociedade.
Todavia, torna-se necessário reassaltar que o princípio da eficiência
não deve se sobrepor a nenhum dos demais princípios constitucionais,
especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica
e ao próprio Estado de direito.
É importante destacar a participação da sociedade no desempenho
eficiente da prestação dos serviços públicos, exigindo entre outros, uma
aplicação mais adequada e transparente dos recursos provenientes do
pagamento de tributos, sem desperdício.
Dando continuidade ao debate sobre o tema da eficiência na
administração pública a seguir será realizado um aprofundamento sobre a
23
aplicação da eficiência na esfera pública e alguns resultados alcançados no
Brasil.
24
CAPÍTULO III
EFICIÊNCIA E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Define-se administração como um processo de tomar decisões e
realizar ações que compreende quatro processos principais interligados:
planejamento, organização, execução e controle. A esses processos principais
somam-se os de coordenação, direção, comunicação e participação.
Administrar, na esfera pública significa manter e gerir os bens públicos,
assim como oferecer, de maneira eficiente, serviços públicos a população.
Num contexto de diversidade de interesses e complexidade de fatores e
variáveis, é função do Estado, através de sua administração pública, criar
mecanismos regulatórios e fiscalizadores capazes de garantir o equilíbrio dos
interesses envolvidos. Manifesta-se dessa maneira a competência da
administração pública na formulação e condução das políticas públicas.
O interesse público é de fundamental importância para uma
convivência harmônica e racional entre os homens e a observância de seus
aspectos éticos e morais são essenciais no desempenho da prestação do
serviço público à sociedade.
De acordo com Pereira (1998), a primeira reforma da administração
pública brasileira ocorreu nos anos 30, denominada reforma burocrática, a qual
representou um grande avanço ao romper com o patrimonialismo e
estabelecer as bases para o surgimento da administração profissional.
A reforma burocrática baseou-se no serviço civil profissional e no
universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimento
administrativo. Ao mesmo tempo em que acontecia a reforma se acelerava o
desenvolvimento tecnológico e aumentava-se o papel do Estado, tanto no
campo social como no econômico.
25
Mais tarde, entre os anos 60 e 70, o Estado adquiriu um papel
claramente desenvolvimentista no campo social e econômico, quando assumiu
um crescente número de serviços de interesse social, tais como: educação,
saúde, cultura, previdência, assistência social; bem como de papeis
econômicos, como: regulador de mercado interno e relações econômicas
internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro.
Com o esgotamento do Estado desenvolvimentista causado por
diversas razões, tais como a primeira crise do petróleo, a administração pública
experimentou ações incipientes do que viria a ser chamada, posteriormente, de
reforma gerencial. Diante das restrições econômicas mundiais e as exigências
decorrentes da globalização, o Estado brasileiro abandona sua função de
expandir e alavancar as atividades econômicas.
A instituição estatal racional, representada pela administração pública,
executa o serviço público porque considera indispensável à sociedade a sua
existência e funcionamento, depreendendo-se daí a obrigatoriedade do
desempenho da atividade pública, em que a administração pública se sujeita
ao dever de continuidade da prestação dos serviços públicos.
Ainda que, recentemente, a concentração da obrigatoriedade da
prestação dos serviços públicos esteja voltada, por diversas razões, àqueles
de caráter essencial, ou seja, aqueles diretamente ligados aos direitos sociais
fundamentais do cidadão, estabelecidos na Constituição Federal, como a
educação e a saúde; o princípio da continuidade do serviço público, em
decorrência do qual o serviço público não pode parar, tem aplicação especial
com relação aos contratos administrativos e ao exercício da função pública.
Vale ressaltar que o modelo neoliberal adotado pelos últimos governos,
não somente no Brasil, mas em toda a América Latina, tem colocado em
prática sucessivas ações de transferência à iniciativa privada de serviços antes
executados pelo aparelho estatal.
O extremo do modelo neoliberal é o chamado “Estado Mínimo” no qual
o papel do Estado estaria restrito exclusivamente à proteção contra os inimigos
externos e à manutenção da ordem interna. Complementarmente a esses, o
26
modelo neoliberal inclui a produção e a prestação de alguns bens e serviços
de consumo coletivo, como atribuição do Estado.
Todavia, fica cada vez mais claro que a adoção de um modelo cuja
proposta seja a redução do aparelho estatal é não reconhecer, ou passar por
cima das especificidades da administração pública, tentando reduzi-la à
administração de empresas.
Conforme Pereira (1998), a reforma gerencial da administração
pública, iniciada em 1995, está voltada para a afirmação da cidadania no
Brasil, por meio da adoção de formas modernas de gestão do Estado
brasileiro, que possibilitem atender de forma democrática e eficiente as
demandas da sociedade. Como o próprio nome aponta, a reforma foi e,
continua sendo gerencial, porque busca inspiração na administração das
empresas privadas, e porque tem por objetivo dar ao administrador público
condições efetivas de gerenciar com eficiência as agências públicas.
O princípio da eficiência está presente nos objetivos e finalidades dos
programas de reforma do Estado levados a cabo no Brasil a partir dos anos 90,
em particular na reforma gerencial, que teve como documento básico o Plano
Diretor da Reforma do Estado.
Consta no Plano Diretor da Reforma do Estado que reformar o Estado
significa não apenas melhorar a organização e o pessoal do Estado, como
também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a
permitir que o mesmo tenha uma relação positiva com a sociedade civil.
Permitindo que o núcleo-estratégico do Estado tome decisões mais efetivas e
que seus serviços operem de maneira eficiente.
Atualmente, ganha destaque em todas as áreas da administração
pública brasileira, o conceito de qualidade na prestação de serviços à
sociedade em contrapartida aos impostos pagos. O modelo de administração
pública almejado tem sido aquele que prima pelo alcance de níveis cada vez
mais elevados de qualidade através da profissionalização, aperfeiçoamento, e
qualificação dos servidores.
O conceito de qualidade, seja na perspectiva pública ou privada,
significa executar, ser ou obter o melhor resultado em alguma atividade. Assim,
27
a consciência e a gestão moderna do interesse e patrimônios públicos passam
pela reorganização de estruturas, atividades, processos/procedimentos de
instituições/empresas públicas, com ênfase na eficiência, qualidade e
produtividade dos serviços oferecidos; bem como pela qualificação e melhor
desempenho de seus servidores.
A questão da qualidade é amplamente difundida na esfera privada,
entre os anos 70 e 80, quando grandes empresas montadoras de produtos
finais resolvem instituir programas de qualidade que incorporam o sistema de
inspeção de qualidade e dão origem aos selos e certificados de qualidade.
No Brasil, somente a partir dos anos 90 o conceito de qualidade passa
a ser incorporado à administração pública como meio essencial para o alcance
da modernização da esfera pública.
A reforma de gestão implica em uma mudança cultural, que ainda está
ocorrendo. As ideias expressas no Plano Diretor, desde a sua elaboração, têm
sido compreendidas e adotadas gradativamente pela alta administração
pública federal e, mais recentemente, também pelas estaduais. Prova disso é a
criação, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, da carreira de gestor público
pela lei ordinária 5.355 de 23 de dezembro de 2008.
Modernizar o Estado e tornar sua administração pública mais eficiente
tem sido um desafio aos sucessivos governos e vêm ocorrendo lentamente
pelo fato de representar; por um lado mudanças profundas na cultura,
costumes e modos comportamentais de trabalho dos servidores e funcionários
públicos; e por outro por demandar ações integradas como a criação de
instrumentos de ajuste fiscal e a criação de agências reguladoras.
Algumas dessas mudanças exigiram alterações profundas e, por
conseguinte, mais demoradas em legislações específicas sobre a transferência
de serviços à iniciativa privada, como são os casos de concessões, visto que
exigiram aprovações de novas leis que regulem a matéria.
Outro aspecto que deve ser considerado é a baixa motivação do
quadro de servidores, cujos vencimentos não decorrem de planos de cargos e
salários, e que consequentemente não ascendem profissionalmente. Gerando
desmotivação e perda de eficiência na prestação do serviço público.
28
Em suma, para que o serviço público se torne realmente mais eficiente
é necessário mais do que simples iniciativas, são necessárias decisões
políticas de cunho ético e responsabilidade pública, onde se privilegie sempre
o interesse público.
Adiante, será destacada a importância do uso, avaliação e
monitoramento de indicadores para a obtenção de resultados eficientes na
administração pública.
29
CAPÍTULO IV
A EFICIÊNCIA ATRAVÉS DE INDICADORES
A Eficiência, a eficácia e a competitividade são critérios básicos de
mensuração e avaliação do desempenho das organizações. A eficiência e a
eficácia são critérios de avaliação também dos administradores.
A avaliação e o desempenho da administração pública são partes
indispensáveis da gestão moderna. Para controlar a prestação dos serviços
públicos vários princípios e regras, relacionados à mensuração da eficiência,
estão sendo aplicados na esfera pública.
O processo de avaliação inclui medir, comparar e corrigir. Para medir é
preciso saber como e o que medir. A comparação determina a diferença entre
o desempenho real e o desejado. Finalmente adotam-se medidas para corrigir
os desvios apontados na etapa anterior.
Jannuzzi (2001) utiliza, a título de exemplo, um modelo de avaliação
para um programa de reurbanização de favelas.
Segue abaixo o exemplo de avaliação convencional dado pelo autor:
30
A reforma gerencial do Estado provocou alteração na atuação do
Tribunal de Contas da União, que intensificou a realização de auditorias,
visando contribuir para a melhoria do desempenho de ações, programas e
projetos de governo e, a partir daí, foram introduzidas diversas metas, entre
elas a avaliação da gestão pública.
A Constituição Federal estabelece que a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária e patrimonial da União, dos Estados e Municípios
deve ser exercida pelo controle externo, e pelo sistema de controle interno de
todas as entidades da administração direta e indireta. Estabelece também que
tal controle externo deverá ser exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. E
esse controle implica na criação de mecanismo para aferição dos princípios
constitucionais.
A administração pública moderna constatou a necessidade de se
adaptar ao novo cenário globalizado, de rápidas mudanças, para atender às
crescentes demandas da sociedade por maior eficiência na aplicação dos
escassos recursos públicos, por melhoria na qualidade dos serviços prestados
à própria sociedade.
31
Assim sendo, a análise da gestão pública é feita anualmente pelo
Tribunal de Contas da União, que analisa a legalidade e o mérito do ato
administrativo. Especificamente, a avaliação do mérito abrange o controle da
eficiência, do resultado e da conveniência do ato administrativo.
A definição de gestão está associada à realização de atividades na
busca de um determinado resultado (eficácia), obedecendo a regras que
ordenam os fatores de produção (eficiência), o que torna necessário a
utilização de indicadores para avaliação tanto da eficiência, como da eficácia.
Enquanto a análise do desempenho preocupa-se, com a eficiência, no
que tange à utilização de recursos humanos e financeiros e com a eficácia, no
que diz respeito ao alcance dos objetivos ou resultados pretendidos; os
indicadores de desempenho preocupam-se em corrigir as deficiências
apontadas na avaliação.
Atualmente existem varias metodologias utilizadas para medir o
desempenho, muitas delas bem difundidas no setor privado e que vêm
servindo de referencial para as organizações públicas desenvolverem seus
modelos próprios.
Com o aperfeiçoamento dessas metodologias, torna-se necessário a
ampliação do escopo dos indicadores, que podem ser:
1. Finalísticos, utilizados para medir o desempenho em termos de
eficácia, eficiência e qualidade;
2. De produtividade, que medem os recursos utilizados;
3. De qualidade, relacionados à satisfação do cliente.
No âmbito da União, o Tribunal de Contas da União orienta na
elaboração dos indicadores a serem utilizados. Esses indicadores são
estabelecidos juntamente com o órgão ou entidade, de modo a espelhar o
comportamento da gestão, permitindo aferir a eficiência, eficácia e
economicidade da ação administrativa.
32
Nesse processo, um grande desafio é escolher os melhores
indicadores, e por em prática meios de calculá-los e atualizá-los regularmente,
de modo a permitir a verificação do alcance das metas pré-estabelecidas.
Segundo Jannuzzi (2001), as etapas de avaliação podem ser definidas,
através de exemplos, conforme o quadro abaixo:
Estágio de Implantação dos programas
Modelo Processual de Avaliação
Desdobramentos mais abrangentes. Melhoria do nível
nutricional. Melhoria do desempenho
escolar.
Fontes Internas Fontes Externas
Indicador - insumo Recurso:
Quantidade de médicos por mil
habitantes ou gasto monetário per
capita em saúde.
Indicador - processo Uso dos recursos: Consultas ao mês
por criança até 1 ano de idade.
Indicador - produto Resultado efetivo:
Taxa de mortalidade
infantil por causa específica.
Indicador - impacto
De forma a contribuir com o aperfeiçoamento da gestão pública e a
consequente melhora dos serviços públicos prestados, o Tribunal de Contas
da União disponibilizou diversos indicadores, que são adotados por instituições
públicas, para divulgar os já existentes e também exemplificar no caso de
elaboração de novos. A seguir está reproduzida uma tabela com alguns
exemplos fornecidos pelo TCU.
A exceção do último indicador, o quadro a seguir trata de indicadores
de eficiência relacionados ao aspecto orçamentário dos recursos destinados a
gastos e despesas da União.
33
Percentual de cobertura do orçamento geral da União.
Mede a eficiência da Secretaria Federal de Controle no que diz respeito à cobertura do Orçamento da União.
Identifica qual a contribuição oferecida pelo controle na melhoria da atuação da unidade auditada. O acréscimo deste índice, num determinado período, revela que a ação do controle contribuiu para que a unidade atingisse um melhor nível da eficiência em seus trabalhos.
Índice de melhorias obtidas.
Indicador Descrição
Eficiência na aplicação de recursos orçamentários.
Relação entre o percentual de cumprimento das metas do plano anual de diretrizes e o percentual de execução dos recursos orçamentários da instituição.
Índice de infomação sobre disponibilidade orçamentária.
Mede eficácia e qualidade na relação entre número de disponibilidade realizada no prazo médio pelo número total de disponibilidade orçamentária.
A produtividade de um sistema é definida como a relação entre os
recursos utilizados e os resultados ou produção obtidos, exemplo: alunos por
professor, pacientes por médico, leitos per capita. A produtividade aumenta à
medida que se aumentam os resultados utilizando-se a mesma quantidade de
recursos; ou quando se diminui a quantidade de recursos para produção dos
mesmos resultados.
Para Maximiano (2000), a qualidade é um conceito com muitos
significados representando a coincidência entre o produto ou serviço e sua
qualidade planejada. Ou seja, quanto maior a ausência de deficiência e
defeitos, melhor sua qualidade e melhor sua eficiência. A qualidade e,
consequentemente, a produtividade, caem conforme diminui a quantidade de
itens aceitos em relação aos itens produzidos.
A qualidade é medida pela relação entre a quantidade de itens ou
serviços que atendem as especificações e a quantidade total de itens ou
serviços produzidos ou oferecidos. A ausência de qualidade significa
34
desperdício, ineficiência e o acréscimo de custos da não-qualidade, como os
seguintes:
1. Reclamações e perda de clientes;
2. Projeção da imagem pública comprometedora;
3. Reposições e concertos que devem ser feitos sem custos para o
cliente ou usuário, se o produto estiver no período de garantia e,
em caso de serviço, em tempo hábil;
4. Retrabalho;
5. Perdas de produtos que devem ser descartados porque não
podem ser recuperados, ou de tempo e de recursos materiais, em
caso de serviços.
No caso da esfera pública, e, com vistas à tradução do princípio da
eficiência via construção de indicadores, os tribunais auxiliam, recomendam e
pontuam as respectivas administrações, por meio de auditorias operacionais
nas seguintes modalidades:
Auditoria de desempenho operacional, através da qual se busca
examinar em que medida as organizações governamentais estão operando de
forma econômica, eficiente e eficaz e trata de aspectos relacionados a praticas
antieconômicas e ineficientes, cumprimento de metas previstas, aquisição,
proteção e utilização dos recursos de órgãos e entidades públicas e
cumprimento de dispositivos legais.
Avaliação de programas, através da qual se objetiva avaliar a
efetividade de programas e projetos governamentais, assim como a
economicidade, eficiência, eficácia e equidade de suas implementações.
Para Serra (2008), o objetivo da gestão para resultados no setor
público é gerar capacidade nas suas organizações para que consigam,
mediante a gestão do processo de criação de valor público, os resultados
estipulados nos objetivos do programa do governo. Tal modelo de gestão tem
sido recomendado, inclusive, por organizações de renome internacional como
a Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE),
35
Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), como também
pelos governos francês, canadense e australiano; além dos bancos Mundial e
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Cabe lembrar que todos os indicadores utilizados devem ser objeto de
levantamento regular e cuja manutenção deve ser efetuada por fonte fidedigna
e oficial de informação.
36
CONCLUSÃO
Eficiência significa realizar atividades ou tarefas de maneira certa.
Realizar tarefas de maneira inteligente, com o mínimo de esforço e com o
melhor aproveitamento possível de recursos. Todavia, o alcance da eficiência é
consequência e para ser atingida deve resultar de um conjunto de ações, tais
como: a adoção de planos de cargos e salários dignos para os servidores, a
neutralização de possíveis interferências políticas na esfera da administração
pública, a eliminação do nepotismo, a adoção de critérios técnicos, morais e de
carreira na escolha de pessoas/servidores capacitados para assumir funções
de alta importância na esfera pública. É importante ressaltar que, para assumir
qualquer função pública, mesmo as de nível operacional e técnico, esses
critérios devem nortear sempre a escolha.
A discussão mais recente sobre a reforma do Estado e a adoção de
técnicas eficientes e eficazes de gestão apontam para a incorporação do
controle social dos serviços públicos, bem como a incorporação de práticas de
cooperação, em lugar das ações de competição, tão usuais no mercado, onde
o fator determinante entre as relações é o capital.
Ainda que as mudanças que estejam ocorrendo sejam efetivas e
positivas, a dignificação da função pública ainda carece de realização.
As administrações públicas ainda continuam aplicando grande volume
de recursos em contratos de consultoria de serviços, ao invés de aplicá-los na
capacitação e treinamento maciço dos servidores públicos, com ênfase na
informação e conhecimento.
Essa iniciativa os tornaria efetivamente preparados às novas funções
e, como consequência, teriam motivação e preparo para obterem resultados
eficientes. Assim sendo, gozariam de salários compatíveis ou similares com
aqueles praticados pela esfera privada.
Ao mesmo tempo essa iniciativa permitiria uma grande economia aos
cofres públicos, visto que o que se verifica hoje, em vários governos estaduais
37
e também no federal, é uma prática de contratação de grandes consultorias a
custos muito elevados aos cofres públicos.
Na esfera pública, é importante e adequado fazer com que os diversos
setores especializados da administração pública desenvolvam relações
intensas e sistemáticas com instituições universitárias de graduação e pós-
graduação, proporcionando elas mesmas, cursos mais específicos e voltados
às suas próprias demandas.
Somado a essas ações, urge um grande pacto nacional, pelo resgate
do papel da educação como elemento fundamental e principal de uma
sociedade moderna composta de cidadãos, incluindo servidores públicos,
preparados e qualificados em termos técnicos e científicos.
38
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª
edição. São Paulo: Atlas, 2013.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública: Provas e Concursos.
1ª edição. São Paulo: Manole, 2012.
Constituição da República Federativa do Brasil. Coleção Saraiva de
Legislação. 49ª edição. São Paulo: Saraiva, 2014.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9ª edição. São
Paulo: Malheiros, 2008.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24ª edição. São Paulo: Atlas,
2009.
PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública. 3ª edição. Rio de
Janeiro: Campus, 2013.
PASCARELLI FILHO, Mario. A Nova Administração Pública:
Profissionalização, Eficiência e Governança. 1ª edição. São Paulo: DVS, 2011.
RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo Concreto: Teoria, casos e
questões para cursos de direito e preparação de provas e cursos. 1ª edição.
Rio de Janeiro: Impetus, 2000.
39
BIBLIOGRAFIA CITADA
1 – DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª edição. São
Paulo: Atlas, 2005.
2 – GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Plano Estratégico do
Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2011-2014.
3 - JANNUZZI, Paulo De Martino. Indicadores Sociais no Brasil: Conceitos,
Fontes de dados e Aplicações. 3ª edição. São Paulo: Alínea, 2001.
4 - MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Introdução a Administração. 5ª edição. São Paulo: Atlas, 2000.
5 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35ª edição. São
Paulo: Malheiros, 2009.
6 - MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª
edição. São Paulo: Malheiros, 2009.
7 - PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a Cidadania: a
reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. 34ª edição. São
Paulo: ENAP, 1998.
8 - SERRA, Alberto. Modelo Aberto de Gestão para Resultados no Setor
Público, tradução de Ernesto Montes. Natal, RN: EARH/RN, 2008.
9 - SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32ª
edição. São Paulo: Malheiros, 2009.
40
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
Contextualização 11
CAPÍTULO II
A Eficiência no Direito Brasileiro 16
2.1 – Direito Administrativo 16
2.2 – O Princípio Legal da Eficiência 18
2.2.1 – Princípio da Legalidade 19
2.2.2 – Princípio da Impessoalidade 19
2.2.3 – Princípio da Moralidade 20
2.2.4 – Princípio da Publicidade 20
2.2.5 – Princípio da Eficiência 21
CAPÍTULO III
Eficiência e Administração Pública 24
CAPÍTULO IV
A Eficiência Através de Indicadores 29
CONCLUSÃO 36
41
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 38
BIBLIOGRAFIA CITADA 39
ÍNDICE 40
