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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
EXCELÊNCIA E ÉTICA NA GESTÃO PÚBLICA
Orientador
Prof. Antônio Fernando Vieira Ney
Co-orientador:
Prof Marcelo Oliveira
Rio de Janeiro
2013
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
EXCELÊNCIA E ÉTICA NA GESTÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Publica.
Por: . Luciana Silva Tamburini.
3
AGRADECIMENTOS
....aos amigos e parentes, ao Detran-
RJ e a minha eterna Lucinda.
4
RESUMO
Estudo bibliográfico que aborda a excelência e ética na gestão pública.
Há tempos a corrupção e falta de ética vem degradando a imagem e a
qualidade no serviço público.
A EC 19 introduziu o princípio constitucional básico da “eficiência” que
fornece, dentre outras coisas, ferramentas para avaliar o desempenho do
Agente Público; A lei 8429/1992 elencou os crimes de improbidade
administrativa e regulou suas sanções; A lei 1171/1994 regulou o Código de
Ética do servidor público civil do poder executivo federal; A Lei Complementar
101/2000 (LRF) estabelece responsabilidade na Gestão Fiscal, principalmente
na geração de despesas irregulares; A lei 8112/1990 dispõe sobre o regime
jurídico dos servidores públicos civis e institui, dentre outras disposições, os
deveres do servidor público; A legislação acima norteia exatamente como deve
ser a conduta ética e moral do agente público e como ele deve agir e como
não deve.
Serviço Público deve ser encarado como uma empresa na qual a
principal meta é o cumprimento do dever público de forma imparcial, eficiente e
eficaz.
As ferramentas para mensurar a qualidade como: Histograma, Gráfico
de Cauda e Efeito, Gráfico de Pareto, Gráfico de Controle, Gráfico de
Dispersão, dentre outras, são primordiais para se melhorar a qualidade do
serviço público, alcançando a excelência.
Palavras-Chave: Ética. Qualidade. Serviço Público. Legislação.
5
METODOLOGIA
A pesquisa se configura com o apoio de pesquisas de leis e autores
conhecidos pelo seu trabalho junto a ética pública
A proposta deste trabalho é a abordagem da ética na Administração
Pública, procurando traçar um quadro sobre a função da Administração Pública
em um Estado Democrático de Direito e os sistemas adotados pelo Estado
para evitar o desvio de suas finalidades por intermédio de atos não muito
éticos praticados por seus administradores e servidores. Para tanto, a partir da
definição de ética, analisar-se-ão os princípios que norteiam a Administração
Pública, passando-se a apontar dos sistemas de controle dos atos
administrativos, com abordagem das novas atitudes da gestão pública.
6
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 8
2 A QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO ............................................................... 11
2.1 RAZÕES PARA IMPLANTAR A QUALIDADE TOTAL NO SERVIÇO PÚBLICO .................................................................. Erro! Indicador não definido.
2.2 ÉTICA ............................................................................................................. 16
2.3 LEGISLAÇÕES QUE ABORDAM A ÉTICA E A QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO .............................................................................................. 18
2.3.1 Normas destinadas a implementar tais princípios ........................................ 19
2.3.2 Princípio da legalidade: ................................................................................ 19
2.3.3 Princípio da impessoalidade ......................................................................... 21
2.3.4 Princípio da publicidade ................................................................................ 21
2.3.5 Princípio da eficiência ................................................................................... 21
2.3.6 Princípio da moralidade ................................................................................ 23
3 CONDUTAS PRATICADAS POR SERVIDORES PÚBLICOS QUE VIOLAM VALORES ÉTICOS E CONFIGURAM INFRAÇÃO PENAL ...................................... 24
3.1 Atos que causam prejuízo ao erário, tais como (art. 10): .............................. 26
3.2 Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, tais como (art. 11): ....................................................................................................... 27
3.3 Condutas que configuram infração disciplinar grave, definidas no Estatuto do Funcionário Público Federal, Lei n ° 8.112/90, art. 117, incisos IX a XVI: ........ 27
3.4 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ............................................................. 27
3.5 QUALIDADE NA CONSTITUIÇÃO .................................................................. 29
3.6 LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 – LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ................................................................................................. 31
3.7 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO 2000 .............................................................................................. 32
3.8 CÓDIGO DE ÉTICA ......................................................................................... 32
4 O QUE A SOCIEDADE ESPERA DO SERVIÇO PÚBLICO .................................. 35
4.1 FERRAMENTAS DISPONIVEIS PARA SE ATINGIR A QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO .............................................................................................. 36
4.2 HISTOGRAMA ................................................................................................. 36
4.3 GRÁFICO DE CAUSA E EFEITO .................................................................... 36
4.4 GRÁFICO DE PARETO ................................................................................... 37
4.5 GRÁFICO DE CONTROLE .............................................................................. 37
7
4.6 GRÁFICO DE DISPERSÃO ............................................................................. 37
4.7 AÇÕES DO GOVERNO PARA ATINGIR A QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO: .............................................................................................................. 38
5 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 40
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 45
8
INTRODUÇÃO
Nunca antes se ressaltou tanto a ética no serviço púbico. As burocracias de
todo o mundo se mantinham á margem e observavam as atrocidades que
cometiam os funcionários públicos em determinados locais. Um dos slogans de
campanha de Adhemar de Barros, não assumido abertamente, era
“Adhemar rouba, mas faz”, lema de sua campanha eleitoral para prefeito de
São Paulo, em 1957, se promovendo em cima das inúmeras acusações de que
era corrupto e de que desviava verbas públicas nos períodos em que foi chefe
do executivo.
O comportamento corrupto contamina tudo aquilo em que toca. Este tem
sido o tema e as conclusões da Conferencial Internacional Anticorrupção que
têm ocorrido em todo o mundo desde 1987.
Não Se pode deixar de mencionar o inegável avanço promovido pela
Lei n º8.429, de 02 de junho de 1992, a “Lei de Improbidade Administrativa”, ou
“lei do colarinho branco”, como ficou conhecida quando de sua promulgação, a
qual foi editada para dar exequibilidade ao art. 37, § 4º, da Constituição
Federal de 1988, constituindo-se no principal instrumento legislativo de todos
os tempos para a defesa do patrimônio público.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e
também, ao seguinte:
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, à indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da
ação penal cabível. (Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988)
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Esta lei, cuida da improbidade administrativa, dispondo sobre as sanções
aplicáveis ao agente publico, no exercício de mandado, cargo, emprego ou
função, na administração direta, indireta ou fundacional, além de definir como
e quando sua conduta se traduz em ato com tal definição.
Ao classificar as condutas, aponta a forma de apura-las e puni-las. Tem por
objetivo proteger a administração, alvo maior da “corrupção”, de privilégios, de
má gestão e mau uso do patrimônio público.
Igualmente, um grande passo para a Excelência do Serviço Público foi dado
com a Reforma Administrativa. O que se procura alcançar com a reforma
administrativa é uma administração pública eficiente, com a consequente
prestação de serviços públicos essenciais com qualidade. A proposito, já o
código de Defesa do Consumidor inclui como direito básicos a
“adequada e eficaz prestação de serviços públicos em geral”. (artigo 6º, inciso
X) – Principio da Eficiência.
O principio da eficiência, no ordenamento jurídico constitucional, tem origem na
EC 19/98, que incorporou ao texto da Constituição de 1988 (art. 37, caput). A
inserção do principio da eficiência, no texto constitucional, ao lado dos
princípios clássicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade
fundou-se no argumento de que o aparelho estatal deve se orientar para gerar
benefícios, prestando serviços á sociedade e respeitando o cidadão
contribuinte.
Segundo Moraes, o principio da eficiência tem a seguinte definição:
“é aquele que impõe a Administração direta e indireta e a seus agentes a
persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de
forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e
sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e
morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de
maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade
social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo
contrário, o principio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado,
10
a prestação dos serviços públicos essenciais á população, visando à adoção
de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum”.
(MORAES,2000)
A importância da qualidade e da ética no serviço público é primordial para o
estudo de Gestão em Administração Pública.
Tendo em vista estas questões, o presente trabalho final de curso, tem
como objetivo geral abordar a excelência e a ética na gestão pública.
Para o alcance desse objetivo geral foram estabelecidos como objetivos
específicos: Conceituar qualidade e ética no serviço público justamente com as
suas ferramentas necessárias.
Com base nas questões da pesquisa e nos objetivos do trabalho final de
curso, supõe-se que consigamos abordar a excelência e ética na gestão
pública, conceituando as diversas legislações que falam sobre o assunto,
conceituando as ferramentas de qualidade para se atingir a excelência no
serviço público e as ações que o governo vem tomando atingir esta excelência.
O trabalho final de curso está estruturado em 03 (três) capítulos e
subdivisões.
11
CAPÍTULO I
A QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO
A questão da qualidade no atendimento não é assunto exclusivo
da iniciativa privada. A burocracia estatal e os funcionários públicos são vistos
como portadores de toda a culpa pelo suposto mau funcionamento do aparelho
do Estado. Por isso, a qualidade é também uma preocupação da
administração pública, onde o Governo Federal já consta com uma norma
sobre o assunto, o Decreto nº 3.507, de 13 junho de 2000, que
“Dispõe sobre o estabelecimento de padrões de qualidade do
atendimento prestado aos cidadãos pelos órgãos e pelas entidades da
Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional, e dá outras
providências.”.
Trata-se do inicio da normatização deste assunto, pois logo no
artigo 1º o Decreto diz que: “Ficam definidas as diretrizes normativas para o
estabelecimento de padrões de qualidade do atendimento”, enquanto o art. 2º
diz que os referidos padrões
“deverão ser observados na prestação de todo e qualquer serviço aos
cidadãos-usuários; avaliados e revistos periodicamente; mensuráveis; de fácil
compreensão; e divulgação ao público”.
A atenção, o respeito e a cortesia no tratamento a ser dispensado aos
usuários; as prioridades a serem consideradas no atendimento; o tempo de
espera para o atendimento; os prazos para o cumprimento dos serviços; os
mecanismos de comunicação com os usuários; os procedimentos para atender
a reclamações; as formas de identificação dos servidores; o sistema de
12
sinalização visual; e as condições de limpeza e conforto de suas dependências
formam o elenco a ser observado pelos órgãos e entidades federais no
estabelecimento dos padrões de qualidade no atendimento.
Observando termos como atenção, respeito e cortesia, teríamos
apenas que lamentar o fato de vivermos num país onde é necessária uma lei
dizendo da sua necessidade. Entretanto, como não podemos forjar outra
realidade num passe de mágica, precisamos valorizar este instrumento e
entende-lo como veículos que poderá agregar á administração.
Para DEMING (1990):
“Na maioria das repartições públicas, não há um mercado a ser
buscado. Ao invés de conquistar um mercado, uma agência governamental
deveria prestar, de forma econômica, o serviço prescrito pela legislação
vigente. O objetivo deveria se destacar por serviço bem executado”.
1.1 RAZÕES PARA IMPLANTAR A QUALIDADE TOTAL NO SERVIÇO
PÚBLICO:
Reformas constitucionais foram elaboradas com vistas à melhoria do
serviço público, o que garantiu um incremento da necessidade de estudo e
preparação dos servidores, no entanto, essas reformas pecaram na forma de
desenvolver a Administração Pública brasileira, ou seja, não focaram na
pessoa do servidor público como principal fonte de mudanças positivas para o
funcionamento do aparelho do Estado. O Brasil abandonou a tradicional escola
francesa de administração pública para assumir o modelo gerencial, advindo
dos Estados Unidos da América e da Inglaterra.
Por isso, viu-se a necessidade da implantação da Qualidade Total no
serviço público. As empresas públicas não estão familiarizadas a Qualidade
Total por não sofrerem pressão por causa da concorrência. Para não haver
desperdícios nos recursos recebidos (sempre escassos) é necessário fazer um
trabalho eficiente, eficaz e efetivo. Para obtermos esse resultado, é necessário
seguir as técnicas da Gestão da Qualidade Total. A GQT pode fornecer uma
13
contribuição decisiva através do controle, avaliação de processos,
padronização, metodologia de solução de problemas e outros. Assim,
podemos ter o controle sobre como cada milhão de reais repassado pelo
Ministério ou Secretaria da Educação ou da Saúde? Como evitar o
esbanjamento nessas áreas tão carentes? Como usar proveitosamente numa
Prefeitura os recursos oriundos dos impostos pagos pela população? Como
usar os recursos da Imprensa Oficial para fazer um trabalho eficiente e eficaz
para a comunidade? Ou seja, atualmente, a responsabilidade social já faz
parte das entidades públicas em geral.
As deficiências na estrutura administrativa podem ser vistas através
dos seguintes fatores:
• Desperdício de materiais por falta de armazenagem e distribuição
adequada;
• Falta de padronização das tarefas repetitivas;
• Falta de metodologia para identificar os verdadeiros problemas e
mais ainda: desconhecimento de como atacá-los;
• Falta de clareza no tocante a metas, objetivos, estratégias e
controle dos resultados obtidos;
• Falta de clareza, e muitas vezes desinteresse, em relação com as
necessidades dos usuários e como atendê-las;
• Desaproveitamento de grande parte do potencial de trabalho dos
funcionários;
• Falta de seleção adequada de fornecedores;
• Falta de seleção adequada de funcionários;
• Falta de gerenciamento eficiente;
O conjunto destas carências acaba se manifestando na forma de
desmotivação com o serviço público,que leva a altos custos, desmotivação,
falta de cumprimento das responsabilidades da organização, imagem pobre
frente à opinião pública, entre outras coisas.
É sabido que as dificuldades e déficits orçamentários levam as
instituições públicas de todos os níveis (federais, estaduais e municipais) a
cortarem, eliminarem e até adiarem programas necessários para o cidadão. A
14
verdade é que é necessário melhorar o modo de fazer o trabalho através da
Gestão da Qualidade Total.
As organizações públicas que utilizam a GQTestão tendo os seguintes
resultados:
• Economia de milhões de reais;
• Conquista do reconhecimento do público, admirado com a
qualidade dos serviços;
• Acréscimo de novos serviços necessários e já exigidos pelo
público em geral;
Para se obter o sucesso na GQT, é necessáro procurar, identificar e
eliminar (ou pelo menos reduzir substancialmente) as causas básicas dos
problemas que geram esses imensos desperdícios. Removidas as causas, os
sintomas desaparecem. Quando apenas se atacam os sintomas, eles se
tornam cada vez mais problemáticos.
Carr e Littman (1990) mencionam muitas destas causas básicas:
• Erros, retrabalhos, defeitos, excedentes, refugos;
• Necessidade de horas extras, revisões, trocas de pedidos;
• Cidadãos não atendidos;
• Custos de entrega lenta;
• Tempo ocioso;
• Relatórios desnecessários;
• Retreinamento;
• Cobranças tardias;
• Absenteísmo;
• Falhas nos equipamentos;
• Batalhas de territórios.
• Estoque em excesso;
• Rotatividade desnecessária.
Alguns conceitos essenciais em qualidade total são: Controle,
Processo, Produtos, Clientes.
O controle não significa gerenciar ou administrar e sim uma parte
essencial do processo de planejamento. O Controle na GQT significa é uma
15
parte essencial do processo de gerenciar ou administrar. O controle é o
monitoramento do planejamento. Desse modo, as principais vantagens que
surgem da rotinização dos processos são que estes se tornam estáveis e
previsíveis. Para Deming (1990), a rotina, que envolve a criação e manutenção
de padrões, ataca as causas especiais.
O processo significa algo que está em movimento permanente, que se
transforma gradualmente de um estado a outro. Assim, cada tarefa cumprida,
de certo modo, influi na seguinte, de forma que, usando o linguajar da
Qualidade Total, podemos entender o processo como um conjunto de causas
operando sobre certos insumos, objetivando o desfecho de certo efeito final é
profundamente dinámica podendo envolver o todo e as partes,
simultaneamente ou não. Cada processo precisa ser identificado através de
um fluxograma, sendo que ele poderá ter vários efeitos, mas só alguns
realmente nos interessam. Estes efeitos, verdadeiras características da
qualidade, serão escolhidos como indicadores recebendo um nome muito
definido e muito importante em Qualidade Total: itens de controle. Por sua vez,
cada processo é, normalmente, afetado por várias causas, algumas das quais
se reconhecidas como importantes, podem desempenhar também o papel de
indicadores agora num segundo nível. Estes indicadores são denominados
itens de verificação.
Todo processo tem 3 elementos: entrada, processamento e saída.
Já o produto pode ser definido como o resultado de um processo. O
produto não necessita ser de natureza física, pode ser de natureza intangível,
com é o caso de um diagnóstico médico ou ministrar uma palestra. Nestes
casos, em lugar de produto muitas vezes utiliza-se a palavra serviço.
Existem vários tipos de clientes que uma organização deve considerar.
São basicamente de três tipos: clientes externos (usuários, aqueles que
recebem, compram e/ou utilizam o produto); clientes internos (os funcionários
da organização, que são clientes dos processos anteriores àqueles nos quais
eles estão trabalhando) e clientes em sentido amplo (aqueles que são afetados
de alguma forma pelos produtos ou serviços da organização, embora não
sejam usuários dos mesmos).
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1.2 ÉTICA
“A ética é daquelas coisas que todo mundo sabe o que são, mas que
não são fáceis de explicar, quando alguém pergunta”. (VALLS, 1993, P.7)
Segundo o Dicionário Aurélio, ÉTICA é
“o estudo dos juízos de apreciação que se referem á conduta humana
susceptível de qualificação do ponto de vista do bem e do mal, seja de modo
absoluto”.
Alguns diferenciam a ética e a moral de vários modos:
ÉTICA MORAL
É princípio São aspectos de condutas específicas
É permanente É temporal
É regra É conduta da regra
É teoria É prática
A ética é uma ciência, um ramo da Filosofia. A ética transcende o
campo individual e alcança o plano profissional dos seres humanos, entretanto,
na busca de não se resumir o ser humano a um autômato, mero cumpridor de
normas ou etiquetas sociais, devemos buscar alcançar a razão de ser dos
comportamentos humanos. A ética está no nosso cotidiano, em jornais,
revistas, diálogos e outros aspectos de nossa realidade social. Ela é utilizada,
lembrada, esquecida, mencionada ou até mesmo exigida.
CAMARGO(3) define a ética, de acordo com Sertillanges:
17
"Ciência do que o homem deve ser em função
daquilo que ele é".
A ética antecede a qualquer lei ou código de conduta. Pode-se dizer
que
"...a ética é a ciência que tem por objeto a finalidade da
vida humana e os meios para que isto seja alcançado". A
ética é o "caminho para a busca do aperfeiçoamento
humano". (LEPARGNEUR)
Ética é parte da filosofia que responde pela investigação dos princípios
que motivam, distorcem, disciplinam e orientam o comportamento humano,
refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores,
prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social. Podemos
dizer que por extensão, a ética é o conjunto de regras e preceitos de ordem
valorativa e moral de um indivíduo, de um grupo social ou de uma sociedade
ética profissional, ética psicanalítica, ética na universidade(LEPARGNEUR).
Segundo HOUAISS, a palavra ética é um substantivo feminino que foi
incorporado à língua portuguesa no século XV e tem significados diferentes:
“Etimologicamente falando, ética vem do grego “ethos”, e tem seu
correlato no latim “morale”, com o mesmo significado: Conduta, ou relativo aos
costumes. Podemos concluir que etimologicamente ética e moral são palavras
sinônimas”.
Vários pensadores em diferentes épocas abordam especificamente
assuntos sobre ÉTICA: Os pré-socráticos, Aristóteles, os Estoicos, os
Pensadores Cristãos (Patrísticos, escolásticos e nominalistas), Kant, Espinoza,
Nietzsche, Paul Tillich, etc”. (ROSA, 2002).
Por isso, no atual momento da vida nacional, o estudo da ética deve
ser aperfeiçoado para dar-se continuidade ao processo de melhoria do serviço
18
público brasileiro baseado nos agentes públicos e, mais especificamente, nos
servidores públicos e nos agentes políticos.
2. LEGISLAÇÕES QUE ABORDAM A ÉTICA E A
QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO:
Existem normas existentes na legislação federal brasileira que, de
alguma forma, concorrem ou contribuem para que se alcance um padrão de
conduta ética desejável na Administração Pública brasileira. Tais normas
podem ter natureza repressiva, educativa ou estimuladora do comportamento
ético, o que significa dizer que o âmbito do presente trabalho não se limita ao
que está estabelecido nos Códigos de Ética ou em leis que disciplinem o
regime jurídico dos servidores públicos. Pretende-se alcançar todo o
arcabouço normativo relacionado à questão da ética. É necessário verificar
também, a inter-relação entre os órgãos com responsabilidade na gestão da
ética, visando averiguar a existência de canais disponíveis que possibilitam o
funcionamento deles de forma correta, requisito relevante para que a
infraestrutura ética alcance um grau de eficiência compatível com os anseios
da sociedade.
Oliveira Morais cita em seu artigo Normas destinadas a
implementar tais princípios diretivos da Administração Pública, estabelecidos
na Constituição Federal, são eles :
- legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art.
37, caput);
- licitação pública, como regra, para aquisição de bens e serviços na
administração pública (art. 37, inciso XXI);
-probidade administrativa, cujos atos a ela contrários são punidos com
a suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade
de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei (art.
37, § 4o);
19
- iniciativa popular para anular ato lesivo ao patrimônio público e/ou à
moralidade administrativa, mediante ação popular (art. 5º, LXXIII, da CF);
2.1 Normas destinadas a implementar tais princípios
Os princípios mencionados no caput do art. 37 da Constituição
Federal são auto aplicáveis, ou seja, independem de leis e regulamentos para
sejam observados, de forma obrigatória, pela administração pública e seus
servidores. Mesmo assim, o ordenamento jurídico contempla diversas normas
de natureza legal e infralegal reafirmando-os expressamente ou esclarecendo
melhor o alcance deles, conforme se demonstra a seguir.
2.2 Princípio da legalidade:
Este princípio impõe ao servidor público fazer o que a lei determina e,
não, o que ela não proíbe. Diferentemente do que ocorre na atividade privada,
onde ao particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíba, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza; não há liberdade nem vontade
pessoal do agente público. Todavia, como adverte Lúcia Valle Figueiredo,
"o princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira
acanhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover,
para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar
arrimo expresso em norma específica, que dispusesse exatamente para aquele
caso concreto."
Isto significa dizer que este princípio não se destina a proteger o ócio,
ou seja, a albergar atitudes daqueles que procuram escudar-se na ausência de
norma expressa para o caso concreto como pretexto para deixar de fazer
aquilo que se inclui entre suas obrigações. Destina-se, isto sim, a impedir o
administrador público de,
"por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie,
criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto precisa de
lei".
Ou, ainda, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, trata-se
de um princípio que traduz um propósito político:
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"o de submeter os exercentes do poder concreto - o administrativo - a
um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou
desmandos. Pretende-se, através da norma geral, abstrata e por isso mesmo
impessoal, a lei, editada pois pelo Poder Legislativo - que é o colégio
representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social -
garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização
dessa vontade geral."
Além do caráter impositivo deste princípio, que deve ser cumprido
independente de qualquer regulamentação, verifica-se que diversas outras
normas relacionadas com a atividade pública o mencionam expressamente,
como mecanismo de reforço da sua imperatividade. Nesse sentido, pode-se
citar, a título de exemplo, as que seguem:
a) o art. 116, III da Lei n. 8.112/90 (Regime Jurídico do Servidor
Público Federal - RJU) que estabelece o dever do servidor público "observar as
normas legais e regulamentares";
b) o art. 11, caput e inciso I da Lei n. 9.429/92 que capitula como ato
de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão que viole o dever de
legalidade, bem como os atos praticados visando a fim proibido em lei ou
regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;
c) a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal e estabelece normas básicas que visam à
proteção dos direitos dos administrados, dispõe em seu art. 2º que a
Administração Pública tem o dever de obedecer, dentre outros, "aos princípios
da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e
eficiência".
d) a Lei n. 8.666/93 (Lei das Licitações) editada com a finalidade de
garantir o princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais
vantajosa para a Administração, estabelece, em seu art. 3º, que a licitação
"será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, ...".
21
2.3 Princípio da impessoalidade: este princípio tem como objeto a
neutralidade da atividade administrativa e importa em não se dar tratamento
preferencial a qualquer pessoa, física ou jurídica, além de impedir que o agente
público utilize-se do cargo para promoção pessoal. Constituiu, também, fator
inibidor do nepotismo na administração pública. Ele se encontra reafirmado
nas seguintes normas:
a) no art. 3º da Lei das Licitações, acima mencionado;
b) no inciso II do art. 37 da Constituição Federal, o qual estabelece o
concurso público como requisito obrigatório para investidura em cargo ou
emprego público, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação;
c) no inciso XXI do art. 37 da CF que proíbe o uso de "nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos" na publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos, a qual somente poderá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social;
d) no item III do art. 2º da Lei n. 9.784/99, que determina à
Administração que observe, no manejo dos processos administrativos, a
"objetividade no atendimento do interesse, público, vedada a promoção
pessoal de agentes e autoridades";
e) no item VIII do art. 117 da Lei n. 8.112/90 que veda ao servidor
público "manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança,
cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil";
f) no item XIV, "a", do Código de Ética aprovado pelo Decreto n.
1.171/94, que veda ao servidor público "o uso do cargo ou função, facilidades,
amizades, tempo, posição e influência para obter qualquer favorecimento, para
si ou para outrem".
2.4 Princípio da publicidade: este princípio significa não apenas que
os atos da administração pública devem ser divulgados oficialmente para
conhecimento público e início de seus efeitos externos. Significa, também, que
o agente público deve agir com a maior transparência possível e visa a
concretizar um outro princípio, que é o da moralidade. Constitui requisito de
22
eficácia e validade do ato e somente pode deixar de ser observado nos casos
em que a lei, atendendo a interesse superior da Administração, imponha o
sigilo. Encontra-se reafirmado em diversas normas, a saber:
a) na citada Lei das Licitações (Lei 8.666/93), onde se encontra
inserido entre os princípios gerais da licitação pública (art. 3º), como também
em diversos outros dispositivos que tratam da publicidade de todos os atos e
contratos regulados por essa Lei;
b) na Lei que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal (Lei n. 9.784/99) que determina a observância
do critério da "divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as
hipótese de sigilo previstas na Constituição" (art. 2º, V);
c) no Decreto n. 84.555, 12.3.1980 que dispõe sobre a publicação de
atos oficiais, o qual relaciona como de publicação obrigatória no Diário Oficial,
além dos atos legislativos e normativos, "XI - portarias, pareceres, contratos,
editais, avisos, extratos e quaisquer outros atos administrativos, que se refiram
a servidores públicos civis e militares".
d) no Decreto n. 2.134, de 24.1.1997, que dispõe sobre a categoria de
documentos públicos sigilosos e o acesso a eles.
2.5 Princípio da eficiência:
Este princípio foi elevado a nível constitucional com a Emenda
Constitucional n. 19 de 1998. Está direcionado tanto à Administração Pública
como um todo quanto a cada um dos seus agentes e tem por finalidade
garantir a produção de resultados úteis, eficazes, racionais e econômicos.
"É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se
contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros".
Algumas normas infraconstitucionais também consagram este
princípio, como as que se menciona a seguir:
a) a que determina o dever de a Administração observar o princípio da
eficiência na gestão dos processos administrativos (Lei n. 9.784/99, art, 2º);
23
b) Código de Conduta do Servidor Público (Decreto n. 1.171/94), que
em seu item XIV, "b", dispõe ser dever do servidor público
"exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo
fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastinatórias,
principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na
prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o fim
de evitar dano moral."
2.6 Princípio da moralidade: a moralidade administrativa, que
também pode ser vista sob o aspecto da probidade na administração pública,
recebeu um destaque maior na Constituição Federal de 1988, que no § 4º do
art. 37 impôs as seguintes sanções aos atos de improbidade administrativa:
suspensão dos direitos políticos; perda da função pública; indisponibilidade de
bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação penal. Para regular esse dispositivo constitucional foi editada
a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que define os atos configuradores de
improbidade na administração pública, tais como os que importam em
enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao erário, os que violam os
princípios constitucionais da administração pública e, também, os conflitos de
interesses e o uso ou fornecimento de informação privilegiada. A Constituição
Federal também erigiu a moralidade administrativa como fundamento
autônomo para anulação de ato administrativo, mediante ação popular (art. 5º,
LXXXIII). O princípio da moralidade administrativa encontra-se reafirmado em
diversas outras normas, a exemplo das que seguem:
a) o inciso IX do art. 116 da Lei n. 8.112/90 estabelece como um dos
deveres do servidor o de
"manter conduta compatível com a moralidade administrativa";
b) as Leis 8.666/93 e 9.784/99, acima referidas, também incluem a
moralidade administrativa como princípio que deve ser observado por todos
aqueles encarregados da aquisição de bens ou serviços para a Administração
Pública e pela operacionalização de processos administrativos (arts. 3º e 2º,
respectivamente).
24
Em que pese a Lei n. 8.429/92 detalhar de forma extensiva, mas não
exaustiva, os atos que configuram improbidade na administração pública e,
portanto, que ferem a moral administrativa, é certo que o conceito do que seja
moral administrativa comporta juízos de valor bastante elásticos, o que exige,
sempre, delimitação dos seus contornos ou balizamento da sua compreensão.
Por isso que o Código de Ética do Servidor Público aprovado pelo Decreto n.
1.171/94, inspirado pela obra de Hauriou, assim dispôs:
II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de
sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o
justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno,
mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras
contidas no art. 37, "caput" e § 4º, da Constituição Federal.
III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção
entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é sempre o
bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do
servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.
Moral e ética são valores que se interpenetram. Por essa razão, o
Código de Conduta da Alta Administração Federal, que será comentado mais à
frente, há de ser entendido como mais uma medida de caráter normativo
visando a dar concretude ao princípio constitucional da moralidade
administrativa.
3. Condutas praticadas por servidores públicos
que violam valores éticos e configuram infração penal:
Condutas estabelecidas no Código Penal:
- apropriar-se de dinheiro ou bem móvel, público ou particular, de que
tem a posse em razão do cargo (crime de peculato, art. 312);
- exigir vantagem indevida (crime de concussão, art. 316); 2.1.3 -
solicitar ou receber vantagem indevida para a prática ou omissão de ato
inerente à função (crime de corrupção passiva, art. 317);
25
- retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, para
satisfazer interesse ou sentimento pessoal (crime de prevaricação, art. 319);
- patrocinar interesse privado perante a administração pública,
valendo-se da qualidade de funcionário (crime de advocacia administrativa, art.
321);
- revelar fato de que tem ciência em razão do cargo e que deva
permanecer em segredo (crime de violação de sigilo funcional, art. 325), dentre
outras que integram o rol dos crimes contra a administração pública.
- Estabelecidas na legislação penal extravagante:
- o crime de abuso de autoridade, previsto na Lei n° 4.898, de
9.12.1965.
- os crimes previstos na Lei de Licitações, Lei n. 8.666, de 21 de junho
de 1993, quais sejam:
- dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei (art.
89);
-patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a
Administração, dando causa à instauração de licitação ou à celebração de
contrato, cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder Judiciário (art. 91);
- admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou
vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor de adjudicatário, durante
a execução dos contratos, sem autorização em lei, no ato convocatório da
licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais (art. 92, 1ª parte);
-pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua
apresentação (art. 92, 2ª parte);
-devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório,
ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo (art. 94);
-admitir a licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional
declarado inidôneo (art. 97);
-obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer
interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração,
suspensão ou cancelamento de registro do inscrito (art. 98).
26
3.1 Condutas que configuram ato de improbidade administrativa
(Lei nº 8.429/92):
- enriquecimento ilícito no exercício da função pública, o qual se
configura pela aufericão de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida,
tais como (art. 9º):
- recebimento de bem, valor ou qualquer vantagem econômica de
pessoa que tenha interesse que possa ser amparado por ação ou omissão do
servidor, no exercício da função;
- aceitação de emprego ou prestação de atividade de consultoria ou
assessoria a tais pessoas, enquanto no exercício da função; 3.1.3 - ostentação
de acréscimo patrimonial que não possa ser justificado pelas rendas lícitas e
declaradas;
- utilização, em obra ou serviço particular, de qualquer bem público,
tais como veículos, máquinas, equipamentos e material de qualquer natureza,
bem como o trabalho de servidores públicos ou de empregados de empresas
contratadas para prestar serviço ao Poder Público;
- receber vantagem econômica para intermediar a liberação ou
aplicação de verba publica de qualquer natureza;
- usar, em proveito próprio, bens rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial de entidade pública ou a ela equiparada.
3.2 Atos que causam prejuízo ao erário, tais como (art. 10):
- Qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que cause prejuízo ao
erário e/ou que permita que terceiro se enriqueça ilicitamente;
-inobservância das normas legais e regulamentares na realização de
operação financeira, na concessão de benefício administrativo ou fiscal e na
liberação de verba pública;
-Frustar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
- Agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda
27
3.3 Atos que atentam contra os princípios da Administração
Pública, tais como (art. 11):
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições;
- atos praticados com desvio de finalidade, violação de sigilo funcional,
prevaricação e, também, a revelação de informação privilegiada.
3.4 Condutas que configuram infração disciplinar grave, definidas
no Estatuto do Funcionário Público Federal, Lei n ° 8.112/90, art. 117,
incisos IX a XVI:
- valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em
detrimento da dignidade da função pública;
- atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas,
salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de
parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;
- receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer
espécie, em razão de suas atribuições;
- proceder de forma desidiosa; utilizar pessoal ou recursos materiais
da repartição em serviços ou atividades particulares.
A sanção aplicável, em casos tais, é a demissão do cargo, a teor do
disposto no inciso XIII do art. 132 dessa Lei. (José Leovegildo Oliveira Morais)
3.5 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Segundo Martins, A ética está bem delineada no texto
constitucional brasileiro. Tem seu perfil retirado do direito natural e inserido
como direito positivo, na ordem vigente. Lamentavelmente, o governo brasileiro
em suas três esferas de atuação, e nas 5.500 entidades federativas, não tem
respeitado a Constituição, nem os princípios éticos que a conformam, ao servir
á sociedade, sendo grande parte da crise brasileira decorrente desta atuação
ética e “pro domo” sua, que influenciou políticos e burocratas na administração
do país, nos últimos 10 anos. Que o futuro ofereça melhores quadros de
servidores, administradores com maior senso de responsabilidade e espirito
28
público, e que estejam, governo e povo, dispostos a construir, eticamente, o
futuro do país.
Art.37. A administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional n º19, de
1998).
Almeida (2005) propõe que todo principio além de pilar de sustentação
do sistema jurídico é também pressuposto de validade. Neste prisma podemos
caracterizar o principio da moralidade como pressuposto de validade dos atos
da administração Pública em geral.
O brocardo romano “nom omne quod licet honestum est” (nem tudo
que é lícito é honesto), também conhecido como lei da ética, pode conceder-
nos a visão lógica que o principio da moralidade administrativa não está
contido no principio da legalidade, nem aquele é desdobramento deste. O
principio em tela reportar-se a moral jurídica descrita por Maurice Hariou, na
acepção de ética superior que orienta as atividades públicas, perpassando
pela moral comum, sem, no entanto, com ela confundir-se.
Ulpiano definiu direito como “viver honestamente, a ninguém
ofender e dar a cada um o que é seu”. No mesmo caminho enveredou o
legislador na lei 9.784/1999, abraçando valores como a probidade, decoro e
boa-fé, valores referidos anteriormente no Direito Natural e considerados como
Jurídicos apenas quando expressamente citados em texto legal pela escola
positivista.
A partir do momento em que a Constituição Federal, em seu
art.37, inseriu o principio da moralidade administrativa entre os de observância
obrigatória pela Administração Pública, ela veio permitir que o ato
administrativo imoral fosse considerado tão inválido quanto o ato administrativo
ilegal.
29
3.6 QUALIDADE NA CONSTITUIÇÃO
Segundo Oliveira Carmo (2004), sempre que nos referimos ao serviço
público, deparamos com um problema generalizado, um mal latente e evidente
no recebimento da prestação do serviço estatal, que resulta em má qualidade
e, o que nega cumprimento ao Principio da Eficiência acrescido pela Emenda
Constitucional n º19 ao “caput” do artigo 37 da Constituição Federal.
Posteriormente, previsto também na legislação infraconstitucional, artigo 22, da
Lei 8.078/1990 – “Os órgãos públicos, por si ou suas empresas,
concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de
empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes,
seguros e, quanto aos essenciais, contínuos”. Daí porque, não nos olvidamos
ser obrigatório a todo o sistema de gestão administrativa, não estando, por
isso, adstrito tão-somente á administração pública a cargo do Poder Executivo;
assim, não sendo setorial, deve ser cumprido indistintamente por todos os
Poderes que compõe o Estado, consequentemente, por seus órgãos e
repartições.
O conceito de Serviço Público, na sua literalidade é:
“São aqueles de competência e responsabilidade do Poder Público
(União, Estados e Municípios), visando atender ás necessidades coletivas da
população”.
Contudo, podemos incluir entre estes, os de natureza individual, pois, é
sabido que, alguns serviços são prestados mesmo em caráter isolado e
individualizado. Porém, alguns doutrinadores fazem algumas distinções quanto
aos serviços que são tidos como “impróprios”, embora, atenda igualmente ás
necessidades sociais, o Estado não os executa direta ou indiretamente, mas,
autoriza, regula e fiscaliza sua prestação, razão pela qual, não estariam na
esfera daqueles serviços públicos no rigor cientifica da expressão dada acima
e que são delegadas ao prestador do serviço.
Voltamos nossa analise ao instrumental organizacional do
Estado, que para cada atividade desenvolvida cria um órgão, um
departamento, uma entidade; enfim, oferece em contrapartida um ente “apto” a
desempenhar as inerentes tarefas; executar as funções capazes de tornar
30
efetiva a prestação do serviço. Notadamente, esta função estatal encerra todos
os caracteres do direito administrativo, porém, como dito anteriormente, está
obrigatoriamente relacionada a todas as áreas de atuação geral do Estado, ou
seja, de seus entes. Daí porque, não pode o serviço público romper o elo
estabelecido com os princípios consagrados pela Constituição Federal, sob
pena de estar não só agindo com ilegalidade, mas também, de estar
desestabilizando todo o sistema de respeitabilidade hierárquica.
Assim, lembramos que, a Administração Pública não é mero
aparato de sustentação de um determinado governo, é sim, em primeiro plano,
é a instituição regrada e regulamentada; capaz de existir independentemente
do governo, até porque, o Estado é impessoal. E de tal maneira, fundou-se e
institui-se a Teoria do órgão, aquela em que a pessoa jurídica não se confunde
com seus órgãos gestores, sendo estes sem personalidade jurídica, mas, que
devem funcionar coerentemente, organicamente saudáveis, sob pena de
causar a falência do sistema como um todo.
E, é justamente sobre esta questão, que incide o “Princípio
da Eficiência”, que pode também ser entendido não como principio, mas sim
como finalidade e resultado, como meta atingida em virtude de uma causa.
Pode ainda, ser desmembrado, e feito isto, encontraremos outras variantes,
elementos importantes e imprescindíveis á gestão e qualidade do serviço
público, tais como: qualidade, celeridade, simplificação.
Para o objetivo do nosso trabalho, a eficiência deve ser interpretada
sob seus vários aspectos, podendo representar num primeiro momento,
qualidade; e num segundo, uma ação eficaz, ou ainda, num terceiro momento,
pode ganhar a configuração de atividade dinâmica que não gera prejuízo.
E, diante desta concepção, é pertinente o comentário de Martins
Cardozo:
“Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o
aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os
níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e
aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu
sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve abarcar
31
a ideia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma
atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado
quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o universo
possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis.”
(CARDOZO apud CARMO, 2004).
3.7 LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 – LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
“Desde que não se tirem aos homens os bens nem a honra, Vivem
estes satisfeitos, e só se deverá combater a ambição de poucos, a qual se
pode sofrear de muitos modos e com facilidade. Fá-lo desprezível o ser
considerado volúvel, leviano, efeminado, pusilânime, irresoluto. E essas são
coisas que devem ser evitadas pelo príncipe como nauta evita um rochedo.
Deve ele procurar que em suas ações se reconheça grandeza, coragem,
gravidade e fortaleza, e quanto ás ações privadas de seus súditos deve fazer
com que a sua sentença seja irrevogável, conduzindo-se de tal forma que a
ninguém passe pela mente enganá-lo nem em fazê-lo mudar de ideia. “O
príncipe que conseguir formar tal opinião de si adquire grande reputação; e
contra quem é reputado dificilmente se conspira e dificilmente é atacado
enquanto for tido como excelente e reverenciando pelos seus”.
(Maquiavel, 2003)
Esta lei dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos
nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego
ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras
providencias.
São abrangidos ainda aqueles que, mesmo não sendo agentes
públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele
se beneficia, sob qualquer forma, direta ou indireta.
Os atos incriminados são os que importam vantagem ilícita, ou
que causam prejuízo ao erário, ou que atentam contra os princípios da
Administração Pública.
32
As penalidades envolvem ressarcimento do dano, multa, perda do
que foi obtido ilicitamente, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos (de 3 a 10 anos, conforme a hipótese) e proibição de contratar com o
poder público. (FUHER, pg 26)
3.8 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LEI COMPLEMENTAR
Nº 101, DE 4 DE MAIO 2000
Esta lei estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal. A LRF pressiona a administração pública a
seguir normas mais rígidas, sendo assim, mais eficientes, evitando também,
heranças fiscais que possam prejudicar e imobilizar governos recém-
empossados quando esse tem que assumir divida e compromissos financeiros
de governos anteriores, por isso destaca-se a proibição de aumentos salariais
no final de governos e a contratação de obrigações que não possam ser
efetivamente quitadas naquele mandato.
A partir da sua edição, o controle da Administração Pública
passou a ser orientado para a atuação preventiva e concomitante, sob o
pressuposto de que somente o acompanhamento, em tempo oportuno, da
ação governamental será capaz de corrigir desvios e impedir a concretização
de prejuízos aos cofres públicos. Aliadas a esta diretriz de controle, a LRF
estabeleceu regras bastante severas relativas á atuação do governante no
último ano de mandato, as chamadas restrições de final de mandato, cujo
grande objetivo é evitar que o próximo de concluir seu mandato, o governante
assuma compromissos que possam comprometer a gestão de seu sucessor.
3.9 CÓDIGO DE ÉTICA
Em 22 de junho de 1994 foi publicado o DECRETO Nº1. 171 que
aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal. Este decreto definiu principalmente os principais deveres do
servidor público; as suas vedações e a competência das Comissões de ética.
O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de
sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o
33
justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno,
mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante às regras
contidas no art.37, caput, e § 4º, da Constituição Federal. (Inciso II, Decreto nº
1.171).
O Código de Ética chama as pessoas de colaboradores - servidores
públicos ou não, que direta ou indiretamente, participam do processo de
avaliação das organizações públicas, avaliadores, consultores, examinadores,
juízes, conselheiros, revisores, coordenadores de núcleo, integrantes da
gerência executiva, dos comitês, gerentes de sistemas, operadores de
sistemas, atendentes, estagiários, pesquisadores e pessoal de apoio - por
terem, de alguma forma acesso a informações de caráter reservado das
organizações públicas brasileiras que participam do Programa da Qualidade no
Serviço Público estão submetidas ao presente Código de Ética.
Portanto, o exercício de qualquer atividade no Programa da Qualidade
no Serviço Público - PQSP tem como pré-requisito a aceitação pelo
colaborador deste Código de Ética. De acordo com os princípios éticos
profissionais do servidor público aprovados pelo Decreto 1.171, de 22 de junho
de 1994, os colaboradores comprometem-se a respeitar os seguintes
preceitos:
1-conduzir-se profissionalmente, considerando a veracidade, a
exatidão, a imparcialidade e a responsabilidade perante o Estado e a
Sociedade;
2-manter sigilo das informações fornecidas pelas organizações
atendidas, salvo quando liberadas por elas, devendo ser adotadas as seguinte
precauções:
a)-as informações não devem ser objeto de discussão com terceiros,
nem mesmo com familiares, pessoas de relacionamento e outros
colaboradores, à exceção daqueles que compõem uma mesma equipe de
avaliação;
34
b)-a identidade das organizações em avaliação não pode ser revelada
pelo nome ou por qualquer outra característica que possa identificá-las durante
e após o processo de avaliação.
c)-os documentos recebidos, utilizados, produzidos no ciclo de
avaliação não podem se copiados
d)-ao término do processo de validação ou avaliação, os colaboradores
que dele participaram deverão devolver ao Programa todos os documentos
recebidos e produzidos a respeito da organização.
3-Os colaboradores que participarem do processo de auto-avaliação,
mesmo dando assistência à distância ou da preparação do Relatório da
Gestão de uma candidata inscrita no Prêmio Nacional da Gestão Pública não
podem discutir ou revelar essa participação a outros colaboradores, nem
participar da validação ou das bancas de examinadores e de juízes dessa
organização.
4-Agir com independência, evitando e denunciando as pressões
recebidas de qualquer natureza e destinadas a obtenção de privilégios junto ao
Programa da Qualidade no Serviço Público.
5-Não atuar como Avaliador Externo, Examinador, Examinador Sênior
ou Juiz quando se tratar de organização a qual esteja vinculado
profissionalmente ou com a qual tenha algum conflito de interesse.
6-Agir de maneira apropriada para a boa reputação e integridade do
Programa da Qualidade no Serviço Público.
7-Não usar quaisquer informações que cheguem ao seu conhecimento
como forma de oferecer serviços de consultoria, ou qualquer outra forma que
caracterize o uso indevido de informação privilegiada.
8-Não solicitar ou aceitar da organização com a qual esteja atuando
em nome do Programa da Qualidade no Serviço Público, honorários,
comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie para si, familiares ou
qualquer pessoa ,
9-Seguir as regras da boa educação e da cordialidade, seja em relação
às organizações atendidas, aos seus empregados ou aos colegas
colaboradores.
35
10-Cooperar com a elucidação de qualquer violação aos princípios aqui
estabelecidos.
11-Contribuir para que os demais colaboradores do Programa ajam de
acordo com esses mesmos princípios.
12-Constitui compromisso dos colaboradores envidar esforços no
sentido de apoiar o desenvolvimento profissional das pessoas e do processo
de melhoria da gestão, como forma de estimular as organizações públicas
brasileiras ao aperfeiçoamento contínuo do seu modelo de gerenciamento em
direção ao paradigma da excelência da gestão.
4. O QUE A SOCIEDADE ESPERA DO SERVIÇO
PÚBLICO:
Tudo o que a sociedade espera dos servidores das diversas áreas
do serviço público é que estejam motivados e preparados para prestarem seu
melhor serviço. E as especializações e promoções do quadro funcional,
incluem-se entre as formas de motivação e incentivo a esse servidor. É
importante citar trechos da entrevista da presidente da Escola Nacional de
Administração Pública, Regina Pacheco, sobre o sétimo Concurso de
Inovações na Gestão Pública Federal Prêmio Hélio Beltrão (para ações de
desburocratização).
Segundo a presidente da Escola Nacional de Administração
Pública, dos anos 80 e inicio de 90, para cá, os servidores vêm assumindo
uma postura mais dinâmica, em resposta á pressão da própria sociedade
brasileira.
“... está muito claro que a sociedade quer um Estado atuante,
saúde pública, educação, sistema de previdência confiável, etc. Enfim, exige
um bom serviço público. É a pressão da sociedade sobre o servidor público.”
O servidor público, por sua vez, não suporta mais conviver com a
“fama” de incompetente, daquele que ganha para não fazer nada. A imagem
36
do serviço público do inicio do século, quando era um privilégio trabalhar na
administração federal, mudou totalmente nos anos 80. A partir daí virou
vergonha ser servidor, ele passou a ter uma imagem de alguém que não dava
certo em nada. Nas nossas discussões, em 1995, nos perguntávamos como
iriamos reverter à imagem de desvalorização, da incompetência. Até porque é
uma imagem injusta, mesmo nos momentos de maior crise do setor público:
sempre existirá gente que faz corpo mole, mas há também uma quantidade de
gente com garra. O que está claro é que a imagem só vai mudar na hora que a
qualidade do serviço melhorar, quando o cidadão chegar numa repartição e
resolver o problema dele sem precisar voltar cinco vezes, sem ser empurrado
daqui para lá porque o funcionário não sabe dar uma explicação, ou porque
fica falando no telefone por vários minutos. (Pacheco, 2002)
4.1 FERRAMENTAS DISPONIVEIS PARA SE ATINGIR A
QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO
As ferramentas para mensurar a qualidade como: Histograma,
gráfico de causa e efeito, gráfico de Pareto, Gráfico de Controle, Gráfico de
Dispersão, dentre outras, são primordiais para se melhorar a qualidade do
serviço público, alcançando a excelência.
4.1.1 HISTOGRAMA
O Histograma é uma ferramenta utilizada para dar uma visão
rápida e objetiva a um conjunto de dados expostos em uma folha de
verificação, transcritos para uma tabela de distribuição de frequência.
A construção de histogramas tem caráter preliminar em qualquer
estudo, principalmente na qualidade e é um importante indicador da
distribuição de dados. Podem indicar se uma distribuição aproxima-se de uma
função normal
4.1.2 GRÁFICO DE CAUSA E EFEITO
O Diagrama de Ishikawa ou Espinha-de-Peixe é uma ferramenta
gráfica utilizada pela Administração para o Gerenciamento e o Controle da
37
Qualidade (CQ). Originalmente proposto pelo engenheiro químico Kaoru
Ishikawa em 1943 e aperfeiçoado nos anos seguintes. Também é conhecido
como: diagrama causa-efeito, diagrama 4M, diagrama 5M e diagrama 6M.
O Diagrama deve ser feito a partir do problema, que é o que
vemos e percebemos (consequência ou efeito), fazendo depois a identificação
de suas causas primárias e secundárias.
4.1.3 GRÁFICO DE PARETO
É uma ferramenta utilizada para estabelecer uma ordem para que
as causas das perdas sejam sanadas de forma prioritária. Ela existe para que
possamos nos preocupar primeiro com as perdas que causam os maiores
impactos. A ideia é sempre sanar poucas causas e obter grandes resultados.
4.1.4 GRÁFICO DE CONTROLE
É um tipo de gráfico, comumente utilizado para o
acompanhamento durante um processo, determina uma faixa chamada de
tolerância limitada pela linha superior (limite superior de controle) e uma linha
inferior (limite inferior de controle) e uma linha média do processo, que foram
estatisticamente determinadas. É utilizado para observar como uma medida de
controle varia ao longo do tempo. Procurar tendências é um uso importante do
gráfico de controle. Se a tendência sugere que o processo esta ficando
constantemente pior, então valerá a pena investigar o processo. (SLACK,
1997, P.562)
4.1.5 GRÁFICO DE DISPERSÃO
É utilizado para estudar a relação existente entre duas variáveis ou
mais, em que pelo menos uma é variável dependente e as outras são
independentes. Ou seja, procura-se explicar as variações dependentes por
meio das variações independentes. Coletam-se dados aos pares de duas
variáveis (causa/efeito) para checar a existência real da relação entre essas
variáveis.
38
4.2 AÇÕES DO GOVERNO PARA ATINGIR A QUALIDADE NO
SERVIÇO PÚBLICO:
Desde 1991, o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
no contexto do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP vêm
desenvolvendo na administração pública brasileira ações cujo propósito é
transformar as organizações públicas, procurando torná-las cada vez mais
preocupadas com o cidadão e não, apenas, com os seus processos
burocráticos internos.
Em outras palavras, o que se busca é fazer com que a
organização pública passe a considerar o cidadão como parte interessada e
essencial ao sucesso da gestão pública e, em função disso, que avaliação do
desempenho institucional somente seja considerada aceitável se incluir a
satisfação do cidadão como item de verificação.
Três fases caracterizam o desempenho:
(DEMING 2000)
39
A base desse movimento nacional pela Qualidade no serviço público é
uma rede de parcerias entre organizações, servidores e cidadãos mobilizados
para a promoção da melhoria da gestão no setor público.
Elevar o padrão dos serviços prestados ao cidadão e, ao mesmo
tempo, tornar o cidadão mais exigente em relação aos serviços públicos a que
tem direito é o grande desafio da Qualidade na Administração Pública e o foco
de sua atuação.
Para isso, as ações do Programa se desenvolvem, principalmente, no
espaço em que a organização pública se relaciona diretamente com o cidadão,
seja na condição de prestadora de serviço, seja na condição de executora da
ação do Estado.
Neste espaço, o Programa atua mobilizando e sensibilizando as
organizações para a melhoria da qualidade da gestão pública e do
desempenho institucional. Atua, também, junto aos cidadãos, procurando
torna-los participantes das atividades públicas, desempenhando o papel de
avaliadores dos serviços e das ações do Estado.
Neste sentido, o Programa da Qualidade no Serviço Público é um
poderoso instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e agentes públicos
ao exercício prático de uma administração pública participativa, transparente,
orientada para resultados e preparada para responder ás demandas sociais.
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CONCLUSÃO
O presente trabalho enfocou a importância da qualidade e da ética no
serviço pública e procurou mostrar como um serviço público de qualidade
realizado por profissionais éticos podem beneficiar a todos os Stakeholders
(população, governo, servidor, etc.).
Foram abordados os conceitos, ferramentas, legislações e programas
de qualidade e ética na gestão do serviço público.
Com base nas questões da pesquisa e nos objetivos do trabalho final
de curso, supõe-se que consigamos abordar a excelência e ética na gestão
pública, conceituando as diversas legislações que falam sobre o assunto,
conceituando as ferramentas de qualidade para se atingir a excelência no
serviço público e as ações que o governo vem tomando atingir esta excelência.
Assim, em vista de todos os argumentos mencionados, podemos
concluir que é perfeitamente possível oferecermos a sociedade um serviço
mais ético e eficaz, enfatizando cada vez mais o binômio ética/qualidade no
serviço público. Profissionalizando os servidores e aplicando as diversas
ferramentas da qualidade.
41
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