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Esclarecimento sobre a Autarquia COFEN/CORENS

ESCLARECIMENTOS SOBRE A LEGISLAO INSTITUIDORA DOS CONSELHOS FEDERAL E REGIONAIS DE ENFERMAGEM E O RELEVANTE PAPEL DOS CONSELHEIROS PERANTE A SOCIEDADE CIVIL Natureza Jurdica dos Conselhos de Enfermagem. Estrutura. Objetivos gerais e especficos. Mandato Honorfico.

Numerosas so as profisses que possuem seus rgos reguladores, cada qual com caractersticas prprias; entre elas est a Enfermagem, que tem nos Conselhos Federal (COFEN) e Regionais (CORENs) os seus rgos devidamente sistematizados pela Lei Federal n 5.905, de 12 de julho de 1973.

Entretanto, nem todas as profisses demandam um controle ou regulamentao, mas to somente aqueles que no seu exerccio, envolvam a preservao de certos valores elementares como a vida, a integridade, a segurana fsica e social das pessoas.

O exerccio do PODER DE DISCIPLINAR se verifica frequentemente, em nosso Direito, atravs de entidades especiais, criadas por autorizao legislativa do Congresso Nacional por lei especfica, que estabelecem as diretrizes gerais sobre a disciplina e fiscalizao das categorias tcnico-profissionais jurisdicionadas.

Por sua natureza e as funes relevantes que desempenham, essas entidades representam um sistema especificamente destinado a verificar as condies de capacidade para o exerccio profissional tendo, inclusive, auto-excecutoriedade para aplicar sanes disciplinares e administrativas Pessoas Fsicas e Jurdicas que sejam consideradas faltosas aos zelosos deveres da atividade profissional, aps concluso de um processo especfico.

A respeito, RUBENS REQUIO [i] assinala com percuciente observao:

A punio do companheiro que falta aos seus deveres constitui um direito inerente a qualquer grupamento social. um direito da corporao profissional, capaz de por si s assegurar, pela disciplina imposta e por todos os membros aceita, a sua manuteno e sobrevivncia. Por isso, qualquer membro do grupo profissional que viole os deveres de disciplina est sujeito a sanes.

A misso dos Conselhos Profissionais nem sempre tem sido esclarecida com objetividade para a Sociedade, nem bem, inclusive, compreendida por muitos segmentos das prprias categorias profissionais.

importante entender que no so os Conselhos, associaes de classe no sentido sindical, nem sociedades de carter cultural ou recreativo. So, isto sim, entidades de Direito Pblico, com destinao especfica de zelar pelo interesse social, fiscalizando o exerccio profissional das categorias que lhe so vinculadas.

A ao dos Conselhos dos Profissionais se desenvolve no sentido da valorizao do Diploma, moralizao profissional, proteo dos interesses sociais, da legalidade e, principalmente, no resguardo dos princpios ticos.

Registre-se, entretanto, que o disciplinamento das atividades de fiscalizao do exerccio profissional, por essas entidades, no abrange diretamente todos os aspectos do exerccio dessas atividades, mas to somente aquelas revestidas de contedo tico.

Por exemplo, a fiscalizao das condies sanitrias do exerccio da enfermagem, assim como das demais profisses da rea de sade, encargo cometido ao Ministrio da Sade, bem como as Secretarias Estaduais de Sade, atravs das atividades denominadas de vigilncia sanitria.

Quanto natureza jurdica dos Conselhos Profissionais, o tema tem inspirado grandes juristas, principalmente especialistas em Direito Administrativo, os quais so unnimes em destacar o papel das entidades fiscalizadoras de atividades profissionais como autarquias.

Define-se autarquia no Direito Brasileiro como um servio pblico descentralizado da Unio, dos Estados, dos Municpios ou do Distrito Federal, dotado de personalidade de Direito Pblico, institudo por Lei, com autonomia administrativa e financeira, sujeita ao controle (tutela) do Estado.

Exemplo mais recente deste entendimento ocorreu quando o Supremo Tribunal Federal concedeu liminar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1717, proposta pelos partidos polticos PT, PCB e PDT, suspendendo a aplicao do art.58 da Lei n 9.649/98, resultante da tramitao da MP n 1.549-36 no Congresso Nacional, que objetivava esta em transformar os Conselhos de Fiscalizao de Exerccio Profissional em entidades de direito privado.

Para os Ministros do STF, no h possibilidade de que os servios de fiscalizao de profisses regulamentadas venham a ser exercidos em carter privado. O interesse social, da coletividade, como bem asseveram os Ministros do Pretrio excelso: Moreira Alves e Sidney Sanches. Diz o primeiro, ao se referir aos Conselhos de Fiscalizao do Exerccio Profissional:

Esses Conselhos o Federal e os Regionais foram portanto, criados por lei, tendo cada um deles personalidade jurdica de direito pblico, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exercem eles as atividades de fiscalizao de exerccio profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5, XIII, 21, XXIV, e 22, XI, da Constituio Federal, atividade tipicamente pblica.

Em seu voto o Ministro Sidney Sanches afirma:

Os rgos criados por lei federal, com a finalidade de proceder o encargo constitucional da Unio de fiscalizar o exerccio das profisses tem inegvel natureza pblica, na medida em que exercem tpica atividade estatal.

So, assim, os Conselhos de Enfermagem, como outros rgos congneres, entidades administrativas autnomas, criadas por lei, com Personalidade Jurdica de Direito Pblico, patrimnio prprio e atribuies especficas, quais sejam a disciplina e a fiscalizao, na rea tica, do exerccio das profisses e ocupaes tcnicos e auxiliares da Enfermagem, mediante a autorizao legislativa ex vi Lei n 5.905/73, artigos 2 e 15, inciso II.

Cada Conselho de Enfermagem se constitui em autarquia, cada uma com sua personalidade jurdica prpria sob a coordenao do Conselho Federal, autarquia vrtice do Sistema COFEN/CORENs.

Por isso, CELSO BANDEIRA DE MELO [ii] d destaque a seguinte colocao para melhor explicitar a matria:

H ainda a possibilidade de existir o que se chama s vezes autarquia dentro da autarquia. Isto sucede quando uma pessoa poltica, Unio, Estado ou Municpio, cria entidade autrquica que mantm ligaes com Administrao Central atravs de outra entidade autrquica de objetivos mais latos e da qual a primeira parte componente, sem prejuzo da prpria personalidade.

A conceituao de que os Conselhos Regionais (CORENs), so integrados em outra de mbito maior, (COFEN), no novidade para os que perlustram o assunto; existindo atualmente, no Pas, 27 CORENs, com vrias subsees nas mais longnquas regies interioranas, fiscalizando e controlando o exerccio profissional da enfermagem, sem alarde, mas, com competncia legal, objetividade e honestidade de propsitos de valorizar os verdadeiros profissionais perante a Sociedade, conforme a autorizao legislativa.

Questo que enseja inmeras discusses a da competncia dos prprios Conselhos Profissionais para a fixao das anuidades.

Por delegao ex vi Lei n 5.905/73, artigo 15, inciso XI, cabe aos Conselhos Regionais de Enfermagem, dentro das respectivas competncias legais, a fixao de contribuies anuais para as pessoas fsicas e jurdicas inscritas, de natureza parafiscal, bem como o valor das multas e preos de seus servios administrativos internos, cujas tabelas destes valores so publicadas na Imprensa Oficial da Entidade, tendo validade a partir desta publicao.

Necessrio destacar que os dbitos oriundos do no pagamento das anuidades, dos servios e das multas, quando transformadas em certides passadas pelas Diretorias dos Conselhos Profissionais, valem como ttulo executivo extrajudicial de Dvida Ativa. Mandamento legal de igual teor se acha consignado no art. 46 e seu pargrafo nico do Estatuto da OAB.

RUY BARBOSA NOGUEIRA preleciona em sua obra [iii] , que as chamadas contribuies parafiscais, so exemplo as arrecadaes de entidades de categorias profissionais, com funes de interesse pblico, podem arrecadar essas finanas paralelas, complementando:

Estas contribuies parafiscais, so, pois, tributos, mas nada tm que ver com a contribuio de melhoria.

Defendendo essa prerrogativa, encontra-se fundamentao exposta pelo Juiz Federal Substituto da 6 Vara do Distrito Federal Dr. ANTNIO OSWALDO SCARPA, em sentena proferida nos autos do Mandado de Segurana 1998.34.0007137-2, onde se l:

Seria inconstitucional essa outorga de competncia aos prprios conselhos de fixarem as anuidades?

Penso que no. Cada entidade de classe tem suas peculiaridades, bem assim varivel o nvel; de renda dos diversos profissionais existentes no mercado, o que justifica e torna razovel a fixao dos valores em comento por cada conselho, sopesados os aspectos ora mencionados.

Assim, quando o art. 149, caput, da Constituio Federal, diz que as contribuies de interesse das categorias profissionais ou econmicas devem observar o princpio da legalidade de que cuida o art. 150, I, isto no significa que o valor de tais contribuies deva, necessariamente, ser fixado em lei. Basta, a meu sentir, a existncia de lei disciplinando o tema, em apreo..."

O STF, no julgamento da ADIn-1717, reafirma que as contribuies cobradas pelos Conselhos de Fiscalizao das Profisses tm carter tributrio, porque so contribuies de interesse de categorias profissionais, assim, contribuies corporativas. As contribuies (anuidades) devidas pelos profissionais inscritos so, portanto, obrigatrias, sob pena de inscrio na Divida Ativa e execuo fiscal. Reafirma, com a Liminar, que os Conselhos esto sujeitos fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), por sua natureza autrquica, e pelo fato de que o patrimnio das autarquias so bem pblico e de que as contribuies tm carter tributrio.

H que se acrescentar que ao contrrio do interesse corporativo, as autarquias corporativas investidas do poder de fiscalizar o exerccio profissional so dotadas do PODER DE POLCIA, para defender os interesses pblicos e a coletividade e do cidado que usa dos servidos dos profissionais submetidos profisso regulamentada.

Os Conselhos Profissionais alm do poder processante e punitivo dos infratores, detm a prerrogativa de s permitir o exerccio da profisso pelo habilitado portador de registro no rgo.

Dessa sorte, os Conselhos Profissionais no perderam a natureza de Autarquia Federal, como reconhece o Pretrio Excelso em M. Segurana 22.643-9 SC, em que foi parte o CFM, de ementa seguinte:

EMENTA: Mandado de Segurana.

- Os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, so autarquias federais sujeitas prestao de contas ao Tribunal de Contas da Unio por fora do disposto no inciso II do art. 71 da atual Constituio.

- Improcedncia das alegaes de ilegalidade quanto imposio, pelo TCU, de multa e de afastamento temporrio do exerccio da Presidncia ao Presidente do Conselho Regional de Medicina causa.

Mandado de segurana indeferido.

A obrigatoriedade de prestao de contas ao TCU evidente, no s pelo fato de que os Conselhos arrecadam contribuies, ditas parafiscais, de natureza tributria, vale ressaltar que, com a edio da Deciso 70/98-TCU, in DOU de 19.10.98, aquela Corte de Contas, tornou sem efeito as disposies que afastavam a sua jurisdio sobre os Conselhos Profissionais; obrigando-os a prestao de contas face ao disposto nos arts. 5, 6, 7 e 8 da Lei 8.443/92.

Quanto ao caracter pblico dos Conselhos Federais e Regionais de controle das atividades profissionais, h o exemplo da expedio das carteiras de identificao que, por fora da Lei n 6.206/75, possuem valor de documento de identidade em nosso pas.

Os Conselhos de Enfermagem, alm de no serem entidades com fins lucrativos, exercem funes pblicas e possuem atribuies claras e importantes de fiscalizar o exerccio de profisses e realizar o controle tico dos profissionais jurisdicionados, por isso, a lei os isentou de qualquer contribuio tributria relativa aos seus bens, rendas e servios; os termos da isonomia doutrinria exposta no 5 do art. 45 da j aludida Lei 8.906/94, ou Estatuto da Ordem.

Na composio dos Conselhos Regionais de Enfermagem, os seus Conselheiros so eleitos por uma Assemblia Geral, cada uma constituda pela totalidade dos profissionais inscritos no Regional e este, simultaneamente, com a eleio de seus dirigentes, elege seu representante (Delegado Regional) Assemblia dos Delegados Regionais, ex vi art.6 da Lei 5.905/73, tambm legalmente instituda, integrada por esses Delegados, de constituio permanente e reunio episdica, convocada pela Presidncia do Conselho Federal para eleio dos Conselheiros Federais, tudo isso firmado juridicamente dentro da explanao efetuada pelo ex-Consultor Carlos Mrio M. Nunes [iv] .

Das inmeras atribuies legais do COREN, podem ser destacadas as seguintes: deliberar sobre inscries e seu cancelamento; disciplinar e fiscalizar o exerccio profissional, observadas as diretrizes gerais do Conselho Federal; executar as instrues e provimentos do Conselho Federal; manter o registro dos profissionais com exerccio na respectiva jurisdio; conhecer e decidir os assuntos atinentes tica profissional, impondo as penalidades cabveis; elaborar a sua proposta oramentria anual e o projeto de seu regimento interno e submet-los aprovao do Conselho Federal; expedir a carteira profissional indispensvel ao exerccio da profisso, que tem validade como registro de identidade ex vi Lei 6.206, de 07 de maio de 1975; zelar pelo bom conceito da profisso e dos que a exeram; propor ao Conselho Federal medidas visando melhoria do exerccio profissional; eleger sua Diretoria e seus Delegados Regionais, e etc...

O Conselho Federal, por seu turno, caracteriza-se como instncia superior, uma vez que a sua misso precpua ordenar e coordenar, atravs de seu poder normativo, no s as atividades dos profissionais como tambm de todo o SISTEMA COFEN/CORENs.

Conforme o dizer de HELY LOPES MEIRELLES [v] , o COFEN e os CORENs so entidades sui generis, porque alm das funes administrativas comuns a quaisquer entidades, dispem do poder normativo, para regulamentar e suprir a legislao federal no que concerne s atividades tcnicas das profisses compreendidas nos servios de enfermagem, sujeitas ao seu controle, sejam em instituies/entidades pblicas ou privadas.

A estrutura do Plenrio do COFEN obedece ao seguinte esquema: O Conselho Federal ter nove membros efetivos e igual nmero de suplentes, de nacionalidade brasileira, e portadores de diploma de curso de enfermagem de nvel superior, ex vi Lei n 5.905/73, art. 5.

Dentre as inmeras atribuies do COFEN, podemos destacar: aprovar seu regimento interno e os dos Conselhos Regionais; instalar os Conselhos Regionais; elaborar o Cdigo de Deontologia de Enfermagem e alter-lo quando necessrio, ouvidos os Conselhos Regionais; baixar provimentos e expedir instrues, para uniformidade de procedimento e bom funcionamento dos Conselhos Regionais; dirimir dvidas suscitadas pelos Conselhos Regionais; apreciar, em grau de recursos, as decises Profissionais de identidade e as insgnias da profisso; homologar, suprir ou anular atos dos Conselhos Regionais; aprovar anualmente suas contas e a proposta oramentria, remetendo-as aos rgos competentes; publicar relatrios anuais de seus trabalhos; convocar e realizar eleies para sua diretoria e exercer as demais atribuies que lhe forem conferidas por lei.

O mandato dos membros dos Conselhos Federal e Regionais sero honorficos, isto , no remunerado, com durao de 3 (trs) anos, admitida uma reeleio conforme o disposto nos arts. 9 e 14 da Lei n 5.905/73.

Os profissionais da enfermagem eleitos pelos seus pares, para represent-los nos Conselhos, recebem a designao de Conselheiros Federais ou Regionais, conforme estejam desempenhando suas atividades no COFEN ou nos CORENs respectivamente.

importante entender sobre os encargos de ser Conselheiro.

O Conselheiro, durante o exerccio de seu mandato, no recebe qualquer remunerao pelos relevantes servios prestados Sociedade.

Nos estudos sobre funo pblica, encontramos a noo geral dos chamados encargos pblicos, que abrange o seu exerccio temporrio por pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo pblico.

Encargo, conforme ensina ZANOBINI [vi] a designao de um particular para o exerccio de uma funo que no pertence por direito a determinada pessoa, por fora do cargo, mas quem for designado de acordo com a lei. De um modo geral, na lio de THEMSTOCLES CAVALCANTE [vii] a atribuio dada a um estranho ao servio para exercer funo pblica.

Esses encargos pessoais, so portanto, comuns a todos os cidados em geral, independentemente de qualquer obrigao especial do Estado para com eles.

Naturalmente que entre eles devem ser feitas distines entre encargos obrigatrios, os quais no dependem do assentimento do cidado, tais como: jurados dos Tribunais de juri, membros de mesas eleitorais, servio militar etc..., enquanto outros, principalmente de carter honorfico ou representativo, no podem ser impostos como obrigao, mas se aceitos devem ser cumpridos sob os ditames da legislao.

Este ltimo tipo de encargo identificado nas atividades profissionais, tais como entre enfermeiros, advogados, mdicos, engenheiros, etc..., e obedecem a um regime disciplinar, fundada no interesse pblico que representam.

Assim, o Conselheiro que faltar, durante um ano, sem licena prvia do respectivo Plenrio, a 5 (cinco) reunies, perder o mandato ex vi pargrafo nico art. 17 da Lei 7.905/73.

Como o aspecto tico o mais relevante na espcie, deixamos para o final a abordagem sobre o Cdigo de tica dos Profissionais de Enfermagem, que contm os princpios fundamentais, direitos, deveres e responsabilidades, proibies, infraes, penalidades e sua aplicao, cujos efeitos foram estendidos aos Atendentes de Enfermagem e assemelhados, no previstos no art. 2, pargrafo nico da Lei n 7.498/86.

Os infratores dos preceitos do Cdigo de tica incorrem nas seguintes penalidades: 1) advertncia verbal; 2) multa; 3) censura; 4) suspenso do exerccio profissional e 5) cassao do direito ao exerccio profissional.

A advertncia penalidade aplicada sem publicidade, uma admoestao, aviso, conselho. A autoridade, no caso o Conselho, adverte o faltoso, admoesta-o, repreendendo-o, para que no mais venha incorrer na falta. Tem ela um fundo educativo, no importa, como preleciona Rubens Requio [viii] , que a infrao seja de natureza leve, sem gravidade, tenha sido cometida com ausncia de malcia ou m f. Tem um sentido ntimo, sem publicidade. Pode ser aplicada por escrito ou verbalmente ao faltoso convocado para esse fim, ficando anotada no pronturio do profissional e nos arquivos do Conselho.

A multa pecuniria se destina, a punir as infraes disciplinares com o pagamento de valores indexados a anuidade. Ela aplicada como medida de intimidao.

A censura que consiste em repreenso, ser divulgada nas publicaes oficiais dos Conselhos Federal e Regionais de Enfermagem.

A suspenso do exerccio profissional, constitui penalidade de interdio de direito de carter transitrio. Tanto no Direito Penal, como no Direito Disciplinar, consiste na inabilitao temporria para o exerccio profissional, isto , o profissional faltoso fica proibido de exercer atividades profissionais no intercurso estipulado pelo Tribunal de tica.

Por derradeiro, a cassao do direito ao exerccio profissional, que se nos afigura como pena capital da atividade profissional, consiste no afastamento do infrator ao convvio de sua corporao e do exerccio profissional. Representa a inabilitao para o exerccio profissional. Ela aplicada pelo Tribunal Superior de tica que o Plenrio do COFEN ex vi 1 do art. 18 da Lei 5.905/73 combinado com o disposto na Resoluo COFEN-181/95 que aprova o Cdigo de Processo tico.

Para a aplicao de qualquer penalidade prevista na legislao profissional da enfermagem h que se submeter o infrator s normas do Cdigo de Processamento tico, assegurando-se-lhe ampla defesa. A acusao deve ser formalizada de forma clara e precisa, para que possa ser contestada. No processo disciplinar sero coligidas as provas necessrias, ouvidas as testemunhas e apreciadas as razes de defesa apresentadas pelo acusado, para to somente, aps tais procedimentos, proceder-se ao julgamento, tudo nos termos dos preceitos e procedimentos consignados na Resoluo COFEN-181/95.

Por tudo isso, pode afirmar que o sistema de fiscalizao do exerccio profissional da enfermagem se alicera no elevado esprito pblico e na dedicao de todos aqueles profissionais na condio de Conselheiros, e que oferecem uma demonstrao de trabalho fecundo em prol da Sociedade de modo geral.

O Conselheiro seja Federal ou Regional, o profissional habilitado e qualificado de acordo com a legislao em vigor, representante da categoria e da comunidade, com a incumbncia de julgar e apreciar os assuntos relacionados com a fiscalizao e aprimoramento do exerccio profissional da Enfermagem Brasileira.

No mbito do SISTEMA COFEN/CORENs, a participao dos Conselheiros se faz necessria de diversas formas e em vrias ocasies, na Diretoria, nas Comisses, no Plenrio, Cmaras Tcnicas, apreciao de processos ticos, organizao e coordenao de diversos eventos, Seminrios, Congressos, etc. Assim, torna-se evidente que quanto ao objetivo geral, se situa na promoo da defesa da sociedade, e quanto ao objetivo especfico, os Conselhos de Enfermagem, alm dos aspectos preventivo e corretivo, abrange o aperfeioamento profissional atravs da competente fiscalizao do exerccio profissional com nfase no aspecto tico da profisso, desde a informao at a conscientizao de direitos e deveres.

Encerrando esta apreciao sobre o papel do SISTEMA COFEN/CORENs, no pode-se deixar de registrar, que em 25 de junho de 1986, foi sancionada a Lei do exerccio profissional da enfermagem, regulamentada posteriormente pelo Decreto n 94.406, de 8 de junho de 1987, sendo um avano em relao a legislao anterior, parte ainda vigente.

Tratam esses diplomas legais de estabelecer as atividade privativas dos profissionais de enfermagem, demarcando o campo de atuao dos mesmos, a insero da enfermagem no planejamento, execuo e avaliao da programao de sade e nos planos assistenciais; insero do rgo de enfermagem na estrutura bsica das instituies de sade; obrigatoriedade da habilitao legal e registro nos Conselhos como condio essencial para o exerccio profissional, entre outras, cuja implementao se torna conditio sine qua non para o exerccio regular da enfermagem.

No que concerne a esse trabalho desenvolvido pelos Conselheiros investidos nos respectivos mandatos, de Norte a Sul do Pas, destacamos o desprendimento pessoal, a conscincia dos requisitos como mandatrio e a defesa do interesse pblico, como apangio do servio honorfico prestado Enfermagem e a Sociedade Brasileira.

Pedro Paulo C. Pinheiro, Enf. Nelson da S. Parreiras Adv. OAB 6212-RJ COREN-GO 19.377

[i] O Representante Comercial - Ed. Forense pg. 195 1977.

[ii] Natureza e Regime Jurdico das Autarquias - Ed. Revista dos Tribunais-SP,1968, pg. 398.

[iii] Curso de Direito Tributrio, 14 Edio Atualizada, Ed. Saraiva, 1995, pg. 177.

[iv] Documentos Bsicos do COFEN - Ed. 1983.

[v] A Construo Civil e a Regulamentao de seus Profissionais - Ed. Escola de Engenharia de So Carlos - SP,1990, pg. 33.

[vi] Primo Tratatto di Diritto Administrativo de Orlando - Vol. II parte 3.

[vii] Direito e Processo Disciplinar - Ed. Fundao Getlio Vargas - pg. 22.

[viii] Obra citada pg. 348.

Fonte: Cofen