PROGRAMA FED DA UNIÃO EUROPEIA PARA A GUINÉ-BISSAU

AVALIAÇÃO FINAL DO PROGRAMA DE APOIO AOS

ACTORES NÃO ESTATAIS (UE-PAANE) (FED/2009/021-338)

E IDENTIFICAÇÃO E FORMULAÇÃO DO APOIO DO 11O FED

À SOCIEDADE CIVIL NA GUINÉ-BISSAU

Lettre de contrat N°2016/375043

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Elaborado por: Gianfrancesco COSTANTINI

Henri VALOT

25 de Julho de 2016

Projecto executado por

IBF Internacional Consulting

Projecto financiado pela

União Europeia

RESUMO EXECUTIVO O objecto do presente relatório é a avaliação final do Programa de Apoio aos Actores Não Estatais

(UE-PAANE) na Guiné-Bissau. Esta avaliação teve início no fim de junho de 2016, e foi seguida de

uma missão no terreno que decorreu durante o mês de julho de 2016. As principais actividades

realizadas foram a análise de documentos, a consulta das partes envolvidas (DUE, CAON, Unidade

de Gestão do Programa, Secretaria-Geral do Ministério da Comunicação Social, Direcção-Geral de

Coordenação da Ajuda não Governamental) e a implicação directa das organizações da sociedade

civil no exercício de avaliação através da realização de vários grupos-alvo (focus groups), de

entrevistas individuais e colectivas e através de um questionário semi-estructurado respondido por

uma amostra de umas quarenta OSC de Bissau e de várias regiões do país.

O objectivo da avaliação foi as actividades realizadas pelo projecto "Nô Pintcha Pa Dizinvolvimentu"

UE-PAANE durante o período 2011 - 2016, regulado pelo contrato de financiamento do FED

2009/021-338, assinado em 15 de abril de 2010 (para um valor de 4 milhões de euros) e com uma

extensão do período de implementação assinado em 23 de maio de 2013 (DEVCO/E2/MM/KMP-Ares

(2013) 61730), que incluia também um aumento do orçamento. O montante final disponibilizado para

o programa foi de 6 milhões de euros.

O programa foi implementado com uma gestão parcialmente descentralizada. Desde abril de 2012 até

Outubro de 2014, devido à aplicação do artigo 96 do Acordo de Cotonu na Guiné-Bissau, uma parte

importante das acções do programa foi executado sem a participação do Governo da Guiné-Bissau e

as actividades que tinham como alvo as entidades públicas não foram implementadas até o

restabelecimento da normalidade das relações entre a UE e o governo do país.

Dada a falta de estudos anteriores sobre a sociedade civil ou de uma cartografia das OSC, excepto

por um estudo realizado em 2008- o primeiro exercício de avaliação consistiu em identificar processos

e dinâmicas próprias da sociedade civil na Guiné-Bissau com o objectivo de definir os contornos e

elementos de comparação de vários aspectos da avaliação (por exemplo a pertinência,

sustentabilidade, etc.) e de algumas escolhas estratégicas feitas pelo programa em termos de

identificação dos beneficiários, priorização das actividades, abordagens e metodologias de

intervenção adoptados, etc. Neste sentido, o contexto global em que o programa tem funcionado

parece marcado por:

- Uma situação de instabilidade política e de ausência virtual de instituições e políticas públicas;

- Uma sociedade civil complexa, onde apenas as ONG são reconhecidas;

- Uma situação de deficiência de recursos com implicações no funcionamento das OSC;

- Uma situação de fragmentação do movimento associativo;

- O surgimento de serviços de proximidade, deauto-organização e de resiliência social;

- A persistência de abordagens e modelos conceptuais que unem as funções de governação às

instituições exclusivamente políticas;

- A falta de informação e conhecimento;

Tendo em conta este contexto, os desempenhos que caracterizaram o programa têm sido em geral

muito satisfatórios.

A pertinência

No que diz respeito à relevância do programa, a avaliação analisou o nível de adaptação do programa

e das suas características (objectivos e resultados, mecanismos de gestão, actividades, etc.) ao

contexto local, às necessidades e solicitações dos actores envolvidos e às políticas e intenções das

partes. Assim, podemos considerar pertinentes os objectivos e resultados do programa,

especialmente se os consideramos no contexto de uma abordagem "progressiva" de construção de

condições, e de apoio dos processos de mudança e desenvolvimento na instituições públicas e na

sociedade civil.

Uma abordagem “progressiva” e de acompanhamento dos processos decorrentes, em vez de uma

mera implementação de acções e produção de "resultados" - foi a característica mais importante do

programa relativamente aos actores envolvidos, aos mecanismos de gestão e às modalidades de

"formulação" e de implementação das actividades.

Um outro factor de pertinência do programa foi a escolha de orientar as acções e se envolver com

as diferentes categorias de organizações de forma d iferenciada .

Os elementos de pertinência também surgem em relaçã o às administrações públicas, embora

sejam mais incertos . Mesmo que as actividades dirigidas às entidades governamentais tenham sido

suspensas por um longo tempo e se tenham concentrado no período final do programa, foram úteis

tanto para fortalecer a infra-estructura das instit uições como para fortalecer a sua capacidade

e visibilidade. Pela incerteza que caracteriza estas instituições não se pode falar de um processo de

reforço "finalizado" ou que tenha atingido o seu fim, também porque o programa não conseguiu,

durante o período de intervenção, esclarecer as funções e funcionamento destas instituições.

A eficácia

Relativamente ao critério de eficácia, o resultado da avaliação é, em general, positivo: quase todas as

actividades previstas na Convenção de financiamento foram realizadas e as eventuais alterações

foram identificadas e planificadas no POG e nos orçamento-programa. Não parece haver "gaps"

importantes entre as actividades programadas e as actividades realizadas.

Há outros elementos que permitem uma avaliação muito positiva da eficácia do programa, incluindo:

a) o envolvimento das OSC numa pluralidade de acções integradas; b) o alcance de todas as metas

definidas no quadro lógico; c) o funcionamento agilizado do dispositivo operacional; d) a qualidade

dos productos do programa; e) a evolução das relações e do diálogo entre os actores alvo; f) a

integração de muitas "lições aprendidas" na implementação do programa.

A eficiência

No que diz respeito ao critério de eficiência, a avaliação global do programa é, em geral, positiva, na

medida em que:

- Foram utilizados 85% dos recursos;

- Não houve atrasos significativos na gestão (salvo em casos justificados pela situação política do

país ao longo do período de implementação do programa);

- Os problemas de disponibilidade de recursos, devido ao atraso na aprovação do último OP e ao

pedido de desbloqueio de recursos em fracções, que, no entanto, foram geridos sem que tivessem

efeitos relevantes na implementação das actividades.

Os actores envolvidos consideram que a relação entre as diferentes componentes do orçamento do

projecto é satisfatória. Em relação ao orçamento real do programa, a percentagem de recursos

utilizados pelo mecanismo de implementação do projecto e sua gestão é inferior a 13%. A UGP- que

desempenhou um papel fundamental na prestação de assistência técnica às OSC - teve um custo

igual a 24% da despesa global do programa.

Sustentabilidade

As questões de sustentabilidade foram problemáticas para o UE-PAANE, devido à situação na Guiné-

Bissau. Por um lado, não existe nenhuma OSC que possa assumir a responsabilidade de um

programa de reforço de capacidades ao nível nacional ou local, devido à falta de capacidade da maior

parte das organizações ou ao facto de não terem sido reforçadas até o ponto de assumir essa

responsabilidade. Por outro, não há organizações ou instituições que possam manter e desenvolver

as "infra-estruturas" estabelecidas pelo programa.

Isto é devido não só à falta de recursos próprios, mas também à fragilidade das estruturas públicas e

das OSC. A instituição pública responsável pela coordenação com as OSC (DGCANG) não possui

estabilidade nem capacidades operacionais e financeiras suficientes e também não tem uma posição

bem definida vis-à-vis o governo e as OSC.

No entanto, se levarmos em conta os efeitos das actividades do programa e seu contexto, surge uma

perspectiva diferente da sustentabilidade: os elementos emergentes relacionados com a capacidade

de mobilização de recursos locais, poderia favorecer a sustentabilidade das actividades e resultados

do programa.

Impacto

O UE-PAANE é, à partida, um programa de acompanhamento dos processos de mudança da

sociedade civil: o seu impacto é, portanto, relativamente limitado no curto prazo e apenas será visível

em períodos mais longos. Os impactos observados devem, portanto, ser considerados como

"tendências " que as futuras acções de apoio à sociedade civil terão que gerir, apoiar ou mitigar

De facto, muitas das actividades têm tido uma pluralidade de efeitos. Os mais importantes são

apresentados na tabela a seguir, após consulta com as OSC por meio de um questionário de

avaliação.

Além dos efeitos directos sobre as OSC, parece possível - com base nas fontes consultadas na

avaliação - identificar os efeitos em relação à:

- Implementação de um "interface" entre o governo e OSC;

- Dinamização da relação entre as OSC, incluindo a criação de formas de agregação (plataformas,

redes, etc.) e iniciativas de cooperação entre diferentes organizações;

- Mobilização das OSC e o aumento da sua vitalidade (mais de 160 organizações participaram

activamente nas actividades promovidas ou apoiadas pelo programa).

Além disso, o apoio de 78 iniciativas nas regiões fez com que o programa tivesse uma presença

importante no território nacional, o que parece – segundo as actividades de consulta realizadas pela

avaliação – produzir efeitos nas comunidades envolvidas, nomeadamente em termos de:

comunicação, produção económica local; a criação de agregações e colectivo de productores; o

reconhecimento de jovens e mulheres como agentes do desenvolvimento; o funcionamento dos

serviços públicos ao nível local, a gestão de conflitos e a participação cidadã.

Visibilidade

Em relação ao critério de visibilidade, a avaliação também é positiva. Uma grande parte das

actividades do programa teve como objecto os meios de comunicação social (os media) o que teve -

entre outros - como resultado o fortalecimento das relações entre programa e media e o reforço da

comunicação e das relações entre os meios de comunicação comunitários e as OSC ao nível local.

Como parte da implementação do "fundo dos media” foram produzidos um total de 168 produtos de

informação e, para além disso, o programa caracterizou-se pela realização de uma grande variedade

de acções públicas, que tiveram cobertura dos media nacionais e locais. Este trabalho tem garantido

um elevado nível de visibilidade do programa e das iniciativas das OSC e do seu compromisso com

os mecanismos de diálogo político e/ou governação local.

Valor acrescentado

O programa foi implementado em pouca relação directa com outros programas da UE e dos Estados-

Membros. As relações e sinergias foram episódicas e indirectas, por meio de reuniões ou de co-

financiamento de iniciativas empreendidas pelas OSC com os mesmos beneficiários.

Efeitos do PAANE nas OSC envolvidas

Melhora da mobilização de voluntários

Melhora da colaboração entre as OSC

Melhora das capacidades de apoio às comunidades

Melhora das capacidades para influenciar as politicas

Democratização da organização

Aumento da funcionalidade

Disponibilidade de financiamento

Consolidação das capacidades administrativas

Consolidação das capacidades operacionais e técnicas

Neste sentido, não existe muito valor acrescentado do programa relativamente às acções e políticas

de outros PTF ou da UE a curto prazo.

Contudo, o UE-PAANE tem significado um verdadeiro laboratório para a identificação de inovações:

várias práticas foram experimentadas e muitas lições aprendidas foram identificadas, o que

representa uma referência para as acções futuras.

Coerência com as políticas e programas da UE

Em relação à coerência com as políticas e programas da UE, parece existir uma situação ambígua.

O programa é coerente com as políticas descritas no PIN (Programa Indicativo Nacional) e com as

comunicações da Comissão Europeia sobre o engajamento da UE com a sociedade civil.

O programa funcionou bem, mas em relativo isolamento.

Inclusão de questões transversais

Relativamente às questões transversais (género, ambiente, pobreza, etc.), o programa – segundo a

sua estratégia de acção indirecta - não tem definido "estratégias especiais" , dirigidas às questões

transversais, mas limitou a sua acção ao apoio das iniciativas das OSC. Neste sentido, as questões

transversais onde houve uma "intervenção" mais forte foram aquelas onde existiu uma melhor

mobilização das OSC, tais como a igualdade de género e o meio ambiente. Quanto à luta contra a

pobreza, no quadro do programa apenas realizaram-se acções relativas ao desenvolvimento de

actividades económicas.

Conclusões

O desempenho do UE-PAANE foi, em geral, muito satisfatório : elevados níveis de impacto, de

eficácia e de pertinência foram alcançados; e um nível aceitável em termos de eficiência e

sustentabilidade foi atingido. O programa e todas as suas actividades obtiveram visibilidade, e,

finalmente, podemos identificar as importantes contribuições do programa em função dos critérios do

«valor acrescentado» comunitário e da coerência.

No programa, parece haver três factores em particular que permitiram atingir um nível satisfatório de

desempenho:

- Um contexto , caracterizado pela presença de dinâmicas e de actores muitas vezes

"invisíveis", mas com um elevado grau de energia, altos níveis de subjetividades, forte

capacidade de "capturar" as necessidades existentes -especialmente ao nível local- bem

como a capacidade de resistência e resiliência da população. Este contexto permitiu a

utilização de uma quantidade significativa de recursos do programa, para além do que foi

definido na fase de identificação.

- A abordagem adoptada pelo programa : não se limita à aplicação de um quadro

estabelecido em função dos "resultados esperados", mas estabelece uma atitude própria de

acompanhamento e escuta. Foi a transição gradual para uma abordagem baseada na

"procura" o que permitiu ao programa atingir níveis satisfatórios em termos de eficácia,

impacto e até mesmo de pertinência.

- O mecanismo de implementação : a presença de uma UGP forte e motivada permitiu ao

programa não se limitar a um simples "conjunto de actividades de formação", ou um

programa de "subvenções”, duas armadilhas que teriam resultado num nível de pertinência

limitada e num menor desempenho.

Graças à interacção destes três factores, o programa pode ser considerado como um verdadeiro

laboratório onde foi possível experimentar e adaptar ferramentas e instrumentos metodológicos assim

como abordagens de apoio aos ANE. O contexto do programa determina seus resultados: hoje em dia

não podemos dizer que aos ANE não precisam de apoio. Estamos a meio caminho e as necessidades

de apoio em termos de recursos financeiros, assistência técnica, acesso à informação e produção de

conhecimento permanecem vivas. As reflexões sobre um futuro programa de apoio à sociedade civil,

deverão, portanto, por um lado, basear-se na análise destas questões e necessidades e, do outro

lado, na implementação das muitas lições aprendidas do actual programa.