Educação fiscal: nasce um novo cidadão

Quem ganha com a eficiência da arrecadação?

Nunca foi tão fácil pagar imposto

A abrangência e os desafios do Pnafe

EDIÇÃO ÚNICA / ABRIL / 2006PUBLICAÇÃO DESTINADA À DIVULGAÇÃO DO PNAFE - PROGRAMA NACIONAL DE APOIOÀ ADMINISTRAÇÃO FISCAL PARA OS ESTADOS BRASILEIROS

Isolados nunca mais

A nova gestão do gasto público: transparênciaque produz eficiência

O empurrão da TI

PNAFE 1

Índice

A nova face da Gestão Fiscal

Expediente

9Nasce umnovocidadão

19

Como se fazum programa demodernização 42

Abrangência

e desafios do

Pnafe

74Nunca foi

tão fácil pagar

imposto!

54O empurrão

da TI

�MINISTÉRIO DA FAZENDA Ministro Antônio Palocci / Secretário Executivo Murilo Portugal / Secretário Executivo Adjunto Almerio Cançado de Amorim �UCP - UNIDADE DE COORDENAÇÃO DE PROGRAMAS

Coordenador Almerio Cançado de Amorim / Coordenador Substituto Claudiano Manoel de Albuquerque / Subcoordenador Técnico João Dias Neto / Subcoordenador Administrativo Financeiro Evandro Ferreira

de Vasconcelos �EDITORES João Dias Neto / Carlos Leony Fonseca da Cunha / José Roberto Soares Lobato / Cariri Gerotto de Freitas / Maria Helena Barbieri Maganini �DESIGN GRÁFICO E PRODUÇÃO

Josué Baena Castilho / Ricardo Luis de Paula / Maisa Girotto

80Quem ganha

com a eficiência

da arrecadação?

12Isolados

nunca mais

65A Nova

Gestão do

Gasto

Público

2 Apresentação / Almério Cançado de Amorim

3 Mensagem / Antonio Palocci Filho

4 Opinião / Murilo Portugal Filho

6 Editorial / João Dias Neto

8 Parcerias

9 Nasce um novo cidadão

12 Isolados nunca mais

17 Opinião / Carlos José L. Castro

19 Como se faz um Programa de Modernização

27 Entrevista / Luisa Rains

30 Entrevista / Albérico Mascarenhas

36 Opinião / Mauro S. Bogéa Soares

38 Entrevista / Nelson Machado

42 Abrangência e desafios do Pnafe

54 O empurrão da TI

65 A nova gestão do gasto público

74 Nunca foi tão fácil pagar imposto

80 Quem ganha com a eficiência da arrecadação

91 Entrevista / Yoshiaki Nakano

95 Opinião / José Roberto R. Afonso

PNAFE 2

Desenvolvimento sustentável e eqüitativorequer Estado moderno e eficiente, capaz degarantir estabilidade econômica, adotarpolíticas sociais e ambientais apropriadas emum contexto jurídico estável e justo.

Com essa visão estratégica, o Governofederal implantou em 1997 o ProgramaNacional de Apoio à Administração Fiscalpara os Estados Brasileiros – PNAFE, comapoio do Banco Interamericano deDesenvolvimento – BID, objetivandofortalecer e tornar mais eficiente aadministração fiscal dos estados e do Distrito

Federal, promovendo amodernização da gestão dosrecursos públicos para torná-lamais racional, ágil e transparente.

O desenvolvimento dacapacidade fiscal do Estado temefeitos significativos que afetam aadministração pública e oscontribuintes. Administração fiscaleficiente viabiliza o aumento daarrecadação e propicia ganhos deprodutividade e redução doscustos do setor público. O

contribuinte também é beneficiado comatendimento mais ágil na área fiscal.

Desde o início da execução do programa em1997, a arrecadação dos estados brasileirosapresentou incrementos expressivos. Com isso,os governos estaduais voltaram a pagar emdia salários e dívidas, e reativaraminvestimentos em estradas, energia elétrica,saneamento, portos, escolas e hospitais.

O PNAFE foi implementado em todos osestados brasileiros e no Distrito Federal, cominvestimentos que superaram US$ 1,0 bilhão.Desse montante, cerca de US$ 440 milhõesforam financiados pelo BID, que tambémtransferiu conhecimento gerado porexperiências obtidas por outros países, e orestante foi executado com recursos própriosdos governos locais.

O PNAFE encerra-se neste ano de 2006. Noentanto, os avanços que trouxe para a gestãofiscal dos estados brasileiros fincaram raízesprofundas na administração pública brasileira.Muitos de seus frutos ainda serão colhidos.

Esta revista visa a deixar, para a sociedadebrasileira, o registro dessa história desucesso.

Apresentação

Apresentação

Programa Nacional deapoio à AdministraçãoFiscal para os Estados

Brasileiros.

Almério Cançado de AmorimSecretário-Executivo Adjunto do Ministério da FazendaCoordenador da UCP/PNAFE

PNAFE 3

Antonio Palocci FilhoMinistro de Estado da Fazenda

Mensagem

PNAFE3

Mensagem

PNAFE,uma históriade sucesso.

Num país com muitascarências, é naturalesperar do governo arealização de programase projetos sociais, queatinjam diretamente avida da população. Paraconseguir darsustentabilidade a taisprojetos, um governoconseqüente eresponsável precisa sedebruçar com igualempenho sobre os meiosque criem condições paraações sociais de maior alcance emelhor qualidade. É dessa perspectivaque deve ser visto o ProgramaNacional de Apoio às administraçõesFiscais dos Estados Brasileiros –PNAFE. Mesmo sem ter o apelo e avisibilidade dos programas sociais, oPNAFE representou esforço semparalelo de modernização dasmáquinas fazendárias, que permitiuaos estados, de um lado, arrecadarmais e melhor e, de outro, melhorar aqualidade e o controle dos gastos, coma transparência que a sociedade exige.

O PNAFE, de modo profundo equase silencioso, criou uma espécie delinguagem fazendária comum, queinclui conceitos novos de gestão,incorporação de modernas tecnologiasde informação e de comunicação,sistemas de informação integrados,tudo criado dentro das própriasorganizações, por meio de soluçõesricas e inovadoras, com intensapartilha de experiências entre osestados. Pode-se afirmar que o PNAFE

contribui decisivamentepara a criação de novacultura fazendária noBrasil.

Visto pela ótica deexperiências quemodelam a gestão eficaz,pode-se colocar oPNAFE entre aquelasque apontam novocaminho para aadministração Públicabrasileira. O PNAFEcontribuiu para que otema do equilíbrio fiscal

se tornasse familiarno Brasil. Mas não é apenasemprestando racionalidade etransparência aos gastos públicos quese faz ajuste fiscal. É preciso atuarsobre o lado das receitas, ampliandoinstrumentos que garantam a eficáciada máquina arrecadadora e omecanismo de repressão à evasãofiscal, tudo isso com qualidade deatendimento e sem ônus adicionaispara os contribuintes.

Num País das dimensões do Brasil,com a diversidade geográficas e sócio-cultural que apresenta, o equilíbriofiscal e a consecução das metasgovernamentais não depende apenasda vontade dos governantes. Énecessário tecnologia, esforço,inteligência, criatividade e,principalmente, espírito público dosmuitos servidores que ajudaram aconstruí-lo. O equilíbrio fiscal é liçãodeixada por essas pessoas para umserviço público moderno, responsávele atuante, como o Brasil precisa.

PNAFE 4

O impacto doPNAFE no programade estabilidade fiscaldo Brasil

Murilo Portugal Filho

Opinião

Opinião

Desde os primórdios darepública brasileira, a necessi-dade de aperfeiçoamento dosmecanismos de gestão dascontas públicas foi um diag-nóstico persistente, que seapresentava especialmentenos momentos em que as cri-ses econômicas impunham anecessidade de melhores con-troles sobre as receitas e des-pesas do governo.

Diversos esforços foramrealizados ao longo dos anosno sentido de se introduzirno País práticas de gestãocondizentes com a magnitudee a complexidade de nossasociedade e de nossa econo-mia. Podemos identificar,como iniciativas nesse senti-do, ainda na primeira metadedo século XX, a centralizaçãoda arrecadação do TesouroNacional em contas bancáriasespecíficas no Banco do Bra-sil. Posteriormente, em mea-dos da década de 1960, im-portantes avanços foram in-troduzidos, em decorrênciada edição da Lei n.° 4.320,de 31 de março de 1964.

Essa Lei propiciou maior sis-tematização dos orçamentospúblicos nas três esferas degoverno, assim como o aper-feiçoamento do sistema deprogramação financeira dogoverno federal, dentre ou-tros aperfeiçoamentosinstitucionais.

Mas foi a partir de meadosdos anos 80 que a gestão pú-blica brasileira teve os avan-ços mais expressivos, com acriação da Secretaria do Te-souro Nacional no Ministérioda Fazenda, com o uso inten-sivo das modernastecnologias de informação eprocessamento de dados e,principalmente, de profundoreordenamento do arcabouçoinstitucional, cujo mais recen-te avanço foi a edição da Leide Responsabilidade Fiscal.

Todo esse esforço se assen-ta em um conjunto de valo-res que vêm sendo reforça-dos na sociedade brasileira,como a transparência na ges-tão da coisa pública, a efici-ência e a eficácia na execuçãodas ações governamentais, o

planejamento como ferra-menta fundamental para ade-quada gestão dos recursos eprevenção de riscos fiscais e,sobretudo, o equilíbrio dascontas públicas como condi-ção necessária para efetivajustiça fiscal.

Os governos estaduais seuniram ao governo federalnessa empreitada, em muitasocasiões, como na conduçãodo Programa Nacional deApoio à Administração Fiscalpara os Estados Brasileiros –PNAFE, ora em fase final deimplementação. Tive a opor-tunidade de acompanhar asprimeiras iniciativas para ela-boração deste programa, eagora tenho a felicidade devê-lo chegar ao seu final, ten-do atingido os resultados es-perados, com grande sucesso.

Podemos hoje, todos nósbrasileiros, nos orgulhar deolhar o passado e poder dizer:aquele diagnóstico de defici-ência da organização das con-tas públicas, tão comum naadministração pública brasilei-ra até poucos anos atrás, fi-cou definitivamente no passa-do. Hoje a gestão das finançasdos estados brasileiros seguepráticas mais modernas e efi-cazes, e para isso contribuiu,de forma decisiva, aimplementação do PNAFE.

E o mais importante éconstatar que o Programa éuma história de sucesso nãoapenas pelos resultados visí-veis que produziu. Outrosimportantes avanços certa-mente ainda virão, como pro-duto das sementes que foramplantadas, da introdução deuma cultura de permanenteaprimoramento da gestão pú-blica, da comunhão de esfor-ços entre os estados, com oapoio da União. Essas práticasfincaram raízes e ainda pro-duzirão muitos bons frutospara a sociedade brasileira.

Atual Secretário Executivodo Ministério da Fazenda.Foi Secretário do TesouroNacional e Diretor Executivodo Fundo MonetárioInternacional - FMI

PNAFE 5

PNAFE 6

Editorial

Editorial Vale a penainvestir um bilhão

de dólares namodernização das

secretarias estaduaisde fazenda?

João Dias NetoSubcoordenador Técnico da UCP - Unidade de Coordenação

de Programas do Ministério da Fazenda

revista PNAFE É REALIDADEsurgiu não só da necessidade dedar uma resposta imediata, ao

Governo e à sociedade, quanto aosignificado e aos resultados doPrograma PNAFE, que chega ao seufinal. Antes de tudo, vislumbrou-se aoportunidade de registrar, para asgerações futuras, o esforço demodernização empreendido pelosestados brasileiros no limiar do novomilênio. Relevantes impactos dessaempreitada certamente ainda se farãopresentes no setor público brasileiro,ao longo de muitos anos.

Buscou-se então captar, tantoquanto possível, o impacto doPNAFE nas secretarias estaduais de

fazenda, tanto nos processos internos quanto nas relações governo-sociedade-contribuintes. Para isso, procurou-se adotar linguagem acessível ao grandepúblico, sem perder de vista o compromisso com a fidelidade aos fatos e aorigor técnico, a fim de que o público fazendário também se identificasse com apublicação.

Voltando à pergunta inicial, uma resposta apressada seria de que um bilhão dedólares poderia ter melhor destino, especialmente num País com tantascarências como o Brasil. Esse argumento seria válido se o investimento emmodernização das administrações fazendárias não propiciasse notória ampliaçãoda capacidade de investimento do Estado. Adicionalmente, é de se considerarque, no período de execução do PNAFE, todos os entes públicos realizaramexpressivos investimentos em tecnologia, o que permite pressupor que, nãofosse o Programa, o gasto teria ocorrido de qualquer forma, provavelmentesem o elevado nível de coordenação entre os estados e sem os ganhos de escalaque essa coordenação proporcionou.

Dentre os principais benefícios que o PNAFE propiciou, é de se mencionar odesenvolvimento institucional, que implica mudanças relevantes não só nasferramentas e nos processos de trabalho, mas principalmente noestabelecimento de novo patamar e de novas posturas no relacionamento entreestado e cidadão, conforme destacado nas diversas matérias ao longo destarevista. Participaram na elaboração dos textos a seguir, alguns dos profissionaisque mais contribuíram para o sucesso do PNAFE, no governo federal, nosestados e em instituições nacionais e internacionais que atuaram em parceria nacondução do Programa.

Não poderia deixar de ser mencionado, como principal base de sustentação daimplantação do PNAFE, a atuação dos servidores públicos participantes dasequipes das Unidades de Coordenação Estadual – UCE, bem como da Unidadede Coordenação de Programas – UPC, do Ministério da Fazenda. Osresultados que dizem respeito aos aspectos ligados ao aumento da arrecadação

A

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Editorial

foram explorados na matéria A QUEM INTERESSA A EFICIÊNCIA DAARRECADAÇÃO. As demais matérias de PNAFE É REALIDADE apontampara outros ganhos importantes do Programa, mensuráveis ou não. Na matériaque trata do tema DESAFIOS E ABRANGÊNCIA DO PNAFE é abordada acrescente globalização dos mercados mundiais e a necessidade que esse processoimpôs no sentido de ampla reforma das máquinas fazendárias estaduais.

Não realizar as reformas seria condenar as administrações estaduais a produzirresultados cada vez mais medíocres, comprometendo o desempenho de toda amáquina do Estado. A matéria mostra também os fatores que contribuem paraa formação de uma nova cultura fazendária, processo lento, mas que deveconstruir uma nova face do serviço público no Brasil, comprometido com seuprogresso econômico e social.

Outro destaque da edição é o aumento da transparência e a otimização dosgastos públicos, que são tratados na matéria A NOVA GESTÃO DO GASTOPÚBLICO: A TRANSPARÊNCIA QUE TRAZ EFICIÊNCIA, com destaquena redução dos custos das compras do Estado e na busca do equilíbrio fiscal.

O PNAFE valorizou também, produzindo resultados qualitativamenteexpressivos, a disponibilização de novos serviços aos cidadãos-contribuintespor meio da Internet, tratada em NUNCA FOI TÃO FÁCIL PAGARIMPOSTO, onde são focadas não apenas as facilidades agregadas na relaçãofisco-contribuinte, mas também a redução do chamado “custo Brasil”.

A utilização maciça dos novos recursos de tecnologia da informação éabordada na matéria O EMPURRÃO DA TI, na qual se demonstra o ganhoda administração pública ao dominar os conceitos e ferramentas adotados naárea.

O fato de que depois do PNAFE os estados brasileiros jamais saberão viverisolados entre si já é uma realidade. O leitor verá, em ISOLADOS NUNCAMAIS, como podem ser tratados problemas antigos da administração de umimposto estadual com características tipicamente nacionais, como éo caso do ICMS.

Para coroar a edição, outro não poderia ser o objeto de NASCE UMNOVO CIDADÃO. Realmente, falar de todas as transformações ocorridas nagestão das secretarias estaduais de fazenda não teria sentido sem demonstraras mudanças que o PNAFE produziu nas relações com as pessoas. O servidorpúblico e o cidadão são os verdadeiros fiscais da arrecadação de impostos edo gasto público. Prepara-los para esse papel foi um ponto de destaque doPNAFE, por meio do Programa Nacional de Educação Fiscal, desenvolvidoem todo o País em parceria com escolas fazendárias.

Enfim, a edição da revista PNAFE É REALIDADE cumpre alguns objetivos:presta contas aos governos e à sociedade do pesado investimento realizadopelas secretarias estaduais de fazenda – investimento que se estendeu a outrasorganizações públicas que com elas mantêm relações próximas; homenageiatodos aqueles que, com esforço, entusiasmo e espírito público possibilitaramque o Programa chegasse aonde chegou; deixa um registro acerca das visões quenortearam as ações de modernização da gestão fiscal do setor públicobrasileiro, o que sem dúvida será importante para que as gerações futurascompreendam a evolução da gestão pública ocorrida País.

PNAFE 8

Banco Interamericano de Desenvolvi-

mento - BID - Instituição financiadora

do Programa, contribuiu mediante

contratação de empréstimo ao Governo

Federal, em

montante inici-

almente estima-

do em U$ 500

milhões, dos

quais foram

efetivamente

utilizados

pouco mais de

US$ 430 mi-

lhões.

Sua contribuição

também foi

relevante nos

aspectos relacionados à

gestão do programa e à motivação das

equipes de trabalho.

Caixa Econômica Federal - Agente

financeiro do Programa, teve como

função primordial repassar os recursos

externos aos estados, mediante

contratação de subempréstimos.

Parcerias

Parcerias

A execução do programa PNAFE exigiua mobilização de um amplo conjunto de

atores, no governo federal e nasadministrações estaduais.

Para a consecução desse trabalhofoi fundamental contar com a parceria das

instituições a seguir:

Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento – PNUD - Atuou

fundamentalmente na condução de

atividades operacionais, relacionadas

com a contratação

de consultores e

fornecedores para

o desenvolvimento

das atividades de

implementação do

PNAFE. Cabe men-

cionar também os

esforços de articu-

lação entre os

diversos agentes

envolvidos

na condução do

Programa.

Escola de Administração Fazendária –

ESAF - Contribui na condução de diver-

sos eventos realizados, especialmente

nos processos de capacitação, com

destaque para as atividades relacionadas

com o Programa Nacional de Educação

Fiscal e com o Grupo de Desenvolvimen-

to Fazendário.

PNAFE 9

EducaçãoFiscal. Nasce umnovo cidadão!

Um cliente chega a uma loja de calçados,para diante da vitrine e observa. Depois de umtempo, entra na loja e pede ao vendedor quelhe mostre um dos modelos expostos. Experi-menta, caminha, regateia o preço e decide porcomprar o calçado. Paga, pega seu pacote e saialegre da loja. Quando vai deixando a loja, odono o chama e o adverte que ele esqueceu depegar a nota fiscal.

Um brasileiro comum, assistindo a essa cenanum filme nacional, suspeitaria tratar-se depropaganda oficial destinada a promover oaumento da arrecadação tributária. Para ele, acena não teria realismo algum. Afinal, quem jáviu, no Brasil, lojista correr espontaneamenteatrás de cliente para lhe dar nota fiscal?A mesma cena, desta vez vista por um estran-geiro, também mereceria reparos. O erroestaria na atitude do cliente que não exigiu anota fiscal. Para ele, o gesto do lojista parecerianatural e não teria nada de incomum. Um e outro veriam a mesma cena sob pers-

pectivas diferentes e apontariamerros diferentes. O primeiro achariagraça da ingenuidade do olhar dosegundo. O segundo apontaria afalta de consciência social que érevelada no olhar do primeiro.A visão desse último certamente foia mesma dos expositores internacio-nais que participaram, em 1995,em Salvador, Bahia, do semináriosobre Federalismo Fiscal, que foipromovido pelo Conselho Nacionalde Política Fazendária – CONFAZ.O principal foco das administraçõestributárias deveria ser a promoçãodo aumento espontâneo da arreca-dação e isso só seria alcançado como desenvolvimento de açõeseducativas destinadas a aprimorar aconsciência do cidadão a estimularo cumprimento voluntário dasobrigações tributárias.

A inclusão, pelo PNAFE, da educação tributá-ria entre os projetos de modernização dosestados é fruto do amadurecimento de umaidéia que vinha sendo gestada desde o seminá-rio de Salvador.As palavras consciência e cidadania são parti-cularmente importantes, porque marcam umamudança de rumo nas tradicionais campanhasde arrecadação de documentos fiscais queeram promovidas pelos estados com vistas apromover o aumento da arrecadação. Nessascampanhas, apoiadas por sorteios ou promo-

PNAFE 10

O desafio da educação fiscal extrapolou, por-tanto, a necessidade de veiculação da informa-ção correta. A consciência do cidadão, no seupapel de contribuinte, não apenas dos impos-

tos diretos, passa pela difícil tarefa dedesconstrução dos mitos e lendas que foramcriados ao longo do tempo e que formam um

obstáculo de difícil transposição.

ções, o que estava em foco não era a consciên-cia do cidadão, mas o interesse do Estado empromover o aumento de suas receitas. Essascampanhas em nada contribuíam para transfor-mar o indivíduo, para o qual elas se dirigiam,no cidadão que conhece a função social dotributo, e que por esse motivo exerce controlesobre o desempenho dos administradorespúblicos e garantem melhores resultadossociais. Nessa relação nova que se quer estabe-lecer entre o cidadão e o Estado não interessaapenas a arrecadação dos tributos, mas tam-bém a forma como são aplicados os recursospúblicos. Essa noção de que cidadania significa

cumplicidade de cada indivíduo com asfinanças públicas e não apenas com a arrecada-ção, explica a passagem de uma proposta deeducação tributária para outra, mais cidadã, deeducação fiscal. Mas o caminho para a cons-trução da cidadania plena não é nada fácil.Além das campanhas publicitárias do tipo“Talão da Fortuna”, “Seu Talão Vale UmMilhão”, ou outras que pouco ou nada contri-buíram para o aprimoramento da consciênciasocial, há, no Brasil, causas indutoras maisprofundas que levam a uma relação de aliena-ção do indivíduo em relação ao Estado.As principais causas têm origem no próprio

sistema tributáriobrasileiro. Uma delasestá na própria distri-buição da arrecadaçãotributária pelos diver-sos níveis de governo.Enquanto a Uniãoarrecada cerca de 46%e os estados 47% dototal da receita tributá-ria, os Municípiosarrecadam apenas 7%.Se atentarmos para ofato de que é no nívelmunicipal que ocidadão tem as melho-res condições deidentificar a funçãosocial do tributo, porestar ele geografica-mente próximo dacomunidade e porexigir um menor graude abstração, entãoveremos que essesnúmeros conspiramcontra a possibilidadede se promover aqueledesejável exercício decidadania. A possibili-dade de os municípiosimplementarempolíticas autônomascom maior participa-

ção social fica extremamente reduzida com osníveis de autonomia que o sistema tributáriolhes confere.

Por outro lado, os impostos indiretos repre-sentam cerca de 70% do total das receitastributárias do país. Diferentemente dos impos-tos diretos, que incidem sobre o patrimônio ea renda, os impostos indiretos dificultam a

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percepção, por parte do cidadão, do seu papelde contribuinte. O consumidor que compraum par de sapatos está pagando não apenas oproduto objeto da compra, mas também umaboa parcela de impostos, que vêm embutidosno preço do produto. Muito embora a legisla-ção tributária atribua ao comerciante encarre-gado do recolhimento do imposto o título decontribuinte, o verdadeiro contribuinte quepaga pelo imposto é o consumidor do sapato.No entanto, isso nunca fica claro e para issocontribue parte do empresariado, com oreforço de parte da mídia, que se apresentamcomo aqueles que arcam com toda a carga dosimpostos.

O desafio da educação fiscal extrapolou,portanto, a necessidade de veiculação dainformação correta. A consciência do cidadão,no seu papel de contribuinte, não apenas dosimpostos diretos, passa pela difícil tarefa dedesconstrução dos mitos e lendas que foramcriados ao longo do tempo e que formam umobstáculo de difícil transposição.

Evidentemente, não são apenas os consumi-dores de sapato os que estão sujeitos a essetipo de problema, mas também as populaçõesribeirinhas do Amazonas, que comprammotores para suas embarcações, os comprado-res de carne de sol do Nordeste, ou os consu-midores de mate do Rio Grande do Sul. Issoevidencia o caráter nacional do problema ejustifica a criação de um Programa de Educa-ção Fiscal em nível nacional.

Não é tarefa fácil. Definir o que existe deimposto num trivial carrinho de supermercadoque passa pelo caixa é uma tarefaenlouquecedora até mesmo para o maisexperimentado tributarista. O ProgramaNacional de Educação Fiscal – PNEF foicriado com o objetivo de ajudar a tornar clarastodas as relações que envolvem o setor públicocom o cidadão, preparando-o, desde a escola,para a totalidade da vida social e o exercíciopleno da cidadania.

Mas a tomada de consciência não pode serestringir à questão da arrecadação dos tribu-tos, é preciso que o exercício da cidadaniacontemple também a forma como são aplica-dos os recursos.

O Programa Nacional de Educação Fiscal –PNEF, teve então o objetivo de ajudar a tornarclaras todas as relações que envolvem o setorpúblico com o cidadão, propiciando a partici-pação consciente dele no funcionamento eaperfeiçoamento dos instrumentos de controlesocial e fiscal do Estado. Também é importante

lembrar sempre a função social do tributocomo forma de atuação na redistribuição daRenda Nacional funcionando como elementode justiça social. O tributo é um instrumentoque pode e deve ser utilizado para promover asmudanças e reduzir as desigualdades sociais.

O pescador do Amazonas poderá contar commais escolas? O produtor rural do Rio Grandedo Sul terá melhores estradas para escoar suaprodução? O sertanejo terá acesso à água?O PNEF não pode responder diretamente aessas questões, mas pode, entre outras ações,desenvolver a “consciência crítica da socieda-de, aumentar o controle social sobre as ações

do Estado, induzindo-o a aumentar sua eficiên-cia, eficácia e transparência e reforçar osconceitos e exigências que recaem sobre acoisa pública.

Os direitos dos cidadãos à educação,alimentação, moradia, transporte, saúde esegurança; os recursos necessários parafinanciar essas atividades, a identificação dasresponsabilidades dos poderes públicos e adivisão das tarefas e os direitos e deveres docidadão contribuinte são os conteúdos abor-dados no âmbito do PNEF.

O resultado esperado é que o contribuintecidadão não se comporte de forma passivadiante de um Estado provedor, mas adoteuma posição ativa, responsável etransformadora, com a consciência de que osvalores arrecadados por meio dos tributos sãoum Bem Público e têm relação direta com aqualidade dos serviços públicos prestados peloEstado.

Em termos práticos, espera-se que a cenainicial do consumidor não exigindo nota fiscalseja a exceção e não a regra, assim como ogesto do comerciante passe a ser a regra e nãoa exceção.

Na continuação da cena inicial na sapataria,nosso consumidor-cidadão sai da loja orgulho-so, com um brilho novo nos pés e na mente.Como quem esperou muito tempo, agora elejá pode correr para o abraço.

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O tributo é uminstrumento que pode e deve

ser utilizado para promover asmudanças e reduzir as

desigualdades sociais.”””””

PNAFE 12

À vista do modo como foramconduzidos os trabalhos e dos resultadosalcançados pode-se dizer que o PNAFE repre-sentou a figura do velho chinês e as Unidadesde Coordenação do Programa da União e dosEstados (conhecidas pelas siglas UCP e UCEsrespectivamente), seus filhos, aprenderam a

grande lição.É bem verdade que num país

continental como o Brasil,organizado sob o princípio de umafederação, ações conjuntas eestruturadas entre os Estados que acompõe não é incomum. Naprópria área tributária existe umaestrutura permanente decoordenação nacional do ICMSpersonificada no CONFAZ –Conselho Nacional de PolíticaFazendária. Lá são debatidas asformas de harmonizar a tributaçãodo ICMS entre os Estados. Tendo

Isolados nunca mais!Dizia uma velha fábula chinesa que um pai sábio, moribundo no leito de morte, semforças para andar e falar, queria deixar uma última lição de vida para os seus dezfilhos. Por sinais, solicitou que cada um deles trouxesse uma fina varinha de bambu.Já desenganado, reuniu os filhos e tomou dos três primeiros as respectivas varinhas,individualmente, quebrando-as uma a uma com uma leve torção. Dos outro sete,tomou as varinhas, juntou-as em um único feixe, sendo que após várias tentativasde quebrá-las em conjunto não logrou êxito. Morreu em seguida, feliz por ter deixadoa última e grande lição para os seus filhos: “Não se desunam. Com o isolamentovocês correm risco muito maior de quebrar”.

em vista que esse fórum trata de negociaçõesque envolvem parcelas da autonomia tributáriade cada Estado, é óbvio que sobramarticulações políticas que versam sobreinteresses, em boa parte das vezes, conflitantesentre os Estados.

No PNAFE, ao contrário, o grandediferencial foi o espírito de entrosamento ecolaboração que se formou entre as 27Secretarias Estaduais de Fazenda e oMinistério da Fazenda. É fato que, se emoutros fóruns algum tipo de disputa oucompetição despontava, durante o PNAFEnenhum desses fatores esteve presente duranteseus oito anos de execução. Ao contrário,sobram histórias, fatos e produtos que

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apontam no sentido oposto. Alguns deles tãoimportantes que, pode-se afirmar, dão umnovo rumo para importantes debates instaladosno país, como por exemplo o que se trava emtorno da tão propalada quanto debilitadaReforma Tributária.

Fica então uma pergunta: o que tem oPNAFE de tão diferente que é capaz de unirEstados tão desiguais, uns francamenteexportadores de bens e serviços, outrosnitidamente importadores, com arrecadações eorçamentos tão díspares, muitos delesferrenhamente envolvidos em processos de“Guerra Fiscal” entre si?

Dizem os psicanalistas que o encontro deindivíduos tem sempre um motivoinconsciente ou de difícil explicitação, alémdaquele que fica evidente e objetivamentedeclarado.

No caso do PNAFE, que marca um encontrodos Estados, indivíduos que prezam ereafirmam sua identidade e autonomia comocondição de permanência nessa relação, querdizer, federação, é a mesma coisa. Se é assim,o objetivo evidente e declarado dessa união dosEstados em torno do PNAFE foi a execução deum ambicioso projeto de modernização dassuas máquinas fiscais.

Mas o motivo inconsciente ou que poucagente percebe, porque fica além dosdocumentos oficiais, foi a necessidade deromper com as premissas do antigo pactofederativo. Dito de outra forma, o encontrodos Estados em torno do PNAFE se deu emfunção do nascimento de um novo federalismo.

Esse novo federalismo nasce após umperíodo de exacerbação da autonomia fiscal, decerta forma patrocinada pela ConstituiçãoFederal de 1988. Essa autonomia sem limiteproduziu o maior déficit fiscal da históriaeconômica deste país. A hiperinflação dasdécadas de 80 e 90, o resultado mais visíveldessa situação, solapava o crescimento daeconomia e mergulhava o país numa posiçãomuito desfavorável na comunidade financeirainternacional. A reversão desse quadro nãopassava apenas por ajustes na contas públicasfederais. Estados e municípios teriamnecessariamente que se engajar nessa reação.Nesse momento de consciência nacional é quese cria as bases de um novo federalismo. Omaior símbolo dessa reação talvez tenha sido aedição da chamada Lei de ResponsabilidadeFiscal. Por meio da discussão dessa Lei, aUnião e os Estados reforçaram que ofederalismo faz parte da essência da formação

política da nação brasileira, mas desde quehaja uma intenso e necessário clima decolaboração mútua. Estados e União nãopodem isolar-se entre si, sem incorrer numgrave risco de o país não conseguir atingir osníveis de seguridade econômica internacionais.Em síntese, essa é a causa inconsciente quemarca o encontro dos Estados sob o PNAFE.A necessidade de se aprofundar nosmecanismos que garantam a estabilidadefinanceira do país, criando um novofederalismo, a partir de agora chamado defederalismo cooperativo.

O PNAFE, por sua condição de programanacional e pela metodologia de execuçãoadotada, representou um grande avanço nofortalecimento das relaçõesintergovernamentais e no estabelecimento dasbases de um federalismo fiscal cooperativo. Opróprio diagnóstico inicial, que evidenciou osprincipais problemas e soluções e definiu osindicadores de linha de base do programa,permitiu uma compreensão integrada darealidade das 27 administrações fiscais e doprocesso de modernização que conjuntamentebuscavam implementar.

No âmbito nacional, intensificaram-se asrelações entre Estados participantes doprograma e desses com o governo central, comvistas ao cumprimento das metas e objetivosprogramáticos. Reforçaram-se, assim, osmecanismos de coordenação, articulação ecooperação entre entes federados, na busca deuma maior eficiência e efetividade da gestãofiscal subnacional.

No contexto interno de cada Estadoparticipante, ampliaram-se as parcerias entreinstituições governamentais relacionadas à áreafiscal, como é o caso das ProcuradoriasFiscais, dos Tribunais de Contas, dasSecretarias de Planejamento e deAdministração e do Ministério Público.

Relativamente à execução, ressaltam-se asseguintes práticas adotadas no programa, quefortaleceram os elos entre as administraçõesfiscais subnacionais:

Os grupos temáticos: destinados a aprofundara análise e discussão de aspectos prioritáriospara as administrações fiscais, devendoapresentar alternativas para seuaperfeiçoamento, como foram os casos: docomércio eletrônico; da auditoriacomputadorizada; do contencioso fiscal; docadastro único de contribuintes, entre outros;

O fórum das Unidades de CoordenaçãoEstadual – UCEs, que se reunia

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trimestralmente, com importantes atribuiçõesno monitoramento do programa e naidentificação de oportunidades de cooperaçãoentre os participantes;

O intercâmbio de experiências nacionais einternacionais na área fiscal, coordenadas pelaUnidade Central do Programa - UCP;

O compartilhamento de soluções técnicas e adisseminação das boas práticas, realizados,principalmente, no âmbito do CST –Compartilhamento de Soluções Técnicas e doGDFAZ – Grupo de Desenvolvimento doServidor Fazendário;

A implantação de sistemas integrados degestão fiscal e de intercâmbio de informações,

destacando-se, entre outros, o SIAFI – SistemaIntegrado de Administração Financeira e oSINTEGRA – Sistema Integrado deInformações sobre Operações Interestaduaiscom Mercadorias e Serviços.

A implantação de Serviços ao Contribuinte eProgramas de Atenção ao Cidadão, como, porexemplo: quiosques eletrônicos; auto-atendimento pela Internet e postos fiscaiseletrônicos.

Conforme se observa, o PNAFE representouum grande avanço para a formação da redenacional das finanças públicas subnacionais,fortalecendo os elos do nosso federalismofiscal. As funções exercidas pela Unidade deCoordenação do Programa – UCP, sob aresponsabilidade do Ministério da Fazenda,consolidou o papel do governo central nossistemas federativos: de monitorar, coordenare induzir o processo de mudança e ofortalecimento dos níveis descentralizados.

Outro grande mérito do programa, nessamesma linha de robustecer as relaçõesintergovernamentais, foi o de viabilizar acriação de um espaço institucional dearticulação e cooperação entre os Estados, comvistas a assegurar sustentabilidade econtinuidade ao programa e ao processo decooperação federativa.

A contribuição do PNAFE para o processode descentralização fiscal do país foi decisiva,pelos avanços que promoveu nasadministrações fiscais dos Estados e doDistrito Federal. Cabe destacar, no campo daadministração tributária, os temas do cadastrode contribuintes, auditoria, arrecadação,

cobrança, assistência aocontribuinte e custo daadministração.

Do lado da administraçãofinanceira, priorizaram-se osseguintes tópicos: orçamento,qualidade do gasto, dívida pública,controle interno e sistema integradode administração financeira.

De forma transversal foramtrabalhadas as modificações legais enormativas; a tecnologia dainformação; a cidadania fiscal. Osaspectos mais relevantes, todavia,cingem-se aos resultadosalcançados: no crescimento daarrecadação tributária; na melhoriado controle e da qualidade do gastopúblico; na área de tecnologia dainformação com destaque para os

serviços de assistência ao contribuinte, aocontrole da arrecadação tributária e à gestãofinanceira.

No âmbito da padronização e integração desistemas de informação, que importante papeldesempenha para a dimensão nacional doprograma, cabe realçar duas experiências querepresentaram significativo reforço para aformação da rede-PNAFE: o SIAFI – SistemaIntegrado de Administração Financeira e oSINTEGRA – Sistema Integrado deInformações sobre Operações Interestaduaiscom Mercadorias e Serviços. Praticamentetodos os Estados possuem sistemas integradosde administração financeira, sendo quequatorze deles compartilham o mesmo sistema,o SIAFEM. Os demais sistemas utilizadospelos Estados possuem informações básicascomuns, passíveis de intercâmbio. Encontram-se, ainda, alguns Estados, em processo deintegração desses sistemas com os módulos de

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A contribuição doPNAFE para o processo dedescentralização fiscal do paísfoi decisiva, pelos avanços quepromoveu nas administraçõesfiscais dos Estados e doDistrito Federal

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planejamento e de orçamento.Surgiu, noâmbito do PNAFE, o SINTEGRA, que é umarede própria, utilizando a Internet, conectandoas 27 unidades da federação, de formadescentralizada, sem que haja uma base dedados central, ou seja, utilizando sistemaslocais de bases de dados. O objetivo dosistema é o intercâmbio de informações para:verificação do pagamento adequado dasalíquotas interestaduais; solicitações eacompanhamento formal de pedidos defiscalização e de informações fiscais; consultapública aos cadastros estaduais do ICMS. Vejaos gráficos que apresentam uma visão geral daevolução do acesso ao site do SINTEGRA.

Atualmente, está sendo instalado o móduloPasse Sintegra, com o objetivo de controlar otrânsito de mercadoria no País, com batimentodocumental entre os estados e inibição daevasão fiscal. Recentemente, a Receita Federaladeriu ao SINTEGRA, que passou a abrangeras administrações tributárias dos níveis federale estadual, assim como a SUFRAMA.

A Rede SINTREGRA deverá tornar-se,também, base para o cadastro fiscal nacionalsincronizado, com participação da ReceitaFederal, Secretarias de Finanças Estaduais eMunicipais, conforme determina aEC 42/2003, bem como para a emissão deNota Fiscal Eletrônica entre os membros dafederação.

Outro ponto importante da união dosEstados em torno do PNAFE foi a transmissãode conhecimentos em processos demodernização e fortalecimento institucional.Talvez este ponto seja o mais fundamental detodos quando se pretende analisar as razões desucesso ou insucesso do PNAFE.O cumprimento dos objetivos e metasplanejados, os resultados alcançados, bemcomo as condições de sustentabilidade de todoo processo, requerem uma gestão doconhecimento adquirido.

No caso do PNAFE, uma das premissasbásicas foi a sustentabilidade, o querecomendou um forte investimento nacapacitação das equipes que iriam conduzir apreparação e a execução do projeto. Um outrorequisito foi o da aderência institucional. Osprojetos estaduais mais bem sucedidos foramaqueles que se tornaram aderentes àsinstituições, em seus diversos níveis, dooperacional ao estratégico, de maneira que osseus objetivos foram atingidos de formasustentável. O modelo de implementação, emgeral, foi coletivo, envolvendo equipes técnicas

estaduais e nacionais. A base conceitual emetodológica que norteou os programas foi adas organizações de aprendizagem e doconhecimento aplicado ao posto de trabalho.Importante papel desempenharam, nessecontexto, a rede das escolas de governo e doscentros de capacitação da área fiscal, comoguardiões de todo o conhecimento produzidono interior do programa. O diagnóstico inicialrepresentou uma rara oportunidade decompreensão integrada da realidade doprograma e do processo de modernização a serenfrentado pelas administrações fiscaisestaduais. Da mesma forma, o Marco Lógico ea MDI – Metodologia de DesenvolvimentoInstitucional do BID agregaram bastanteconhecimento em relação aos principaisproblemas e soluções que conformaram oescopo do programa e a sua linha de base. Osrelatórios de progresso e o sistema demonitoramento efetivado quando das reuniõesdo Fórum das UCEs possibilitavam uma visão,em perspectiva nacional, dos avanços, dasdificuldades, dos práticas exitosas, dashipóteses de parcerias e compartilhamento queo programa ensejava, ao longo da suaexecução, inclusive com a viabilização de apoioe cooperação entre os participantes.

Um outro ponto importante a considerar,com relação à transmissão de conhecimentosno PNAFE, foram os chamados eixoshorizontais e os temas transversais, tais como operfil do servidor fazendário e o foco nocliente-cidadão. Esses eixos e temas tornaram-se elementos de articulação entre os Estados,por meio de canais pessoais e institucionais.Outro aspecto de grande relevância naprodução e disseminação de conhecimentos,foram os grupos temáticos, o intercâmbio deexperiências e o compartilhamento de soluçõestécnicas.

Duas experiências inovadoras em gestão doconhecimento com governos subnacionais,podem ser destacadas: GDFAZ- Grupo deDesenvolvimento do Servidor Fazendário ePNEF – Programa Nacional de EducaçãoFiscal para a Cidadania.

Sendo o servidor fazendário o principal elode integração de todo o processo de gestão doconhecimento no âmbito do PNAFE, oprograma criou um Grupo de Trabalho decaráter permanente, com participação de todosos estados brasileiros, para a discussão dostemas relacionados à formação edesenvolvimento do capital humano, oGDFAZ.

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Por outro lado, sendo a sociedade oespaço comum de interlocução daadministração fiscal com o cidadão, seu clientefinal, desenvolveu-se, no PNAFE o ProgramaNacional de Educação Fiscal para a Cidadania– PNEF, cujos resultados tiveram impactosmuito positivos e abrangentes, envolvendoórgãos da União, como a ESAF e ReceitaFederal do Ministério da Fazenda, o Ministérioda Educação, as Secretarias de Fazenda eEducação dos estados e Secretarias deEducação de mais de 2.000 municípiosbrasileiros.

De tudo isso que foi feito e atingido com oPNAFE em termo de integração entre osEstados e a União ficam algumas certezas.A primeira: ainda há espaço, e como, para osfóruns de debate técnico de idéias.A segunda: num país complexo como é oBrasil somente juntando forças se podesuperar as dificuldades comuns na área fiscal.Terceira e muito importante: oaprimoramento de um ICMS que respeite aautonomia dos estados terá necessariamenteque contar com mecanismos eficientes decoordenação e, fundamentalmente, com basesconfiáveis de informação.

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Outro aspecto de granderelevância na produção e dis-seminação de conhecimentos,foram os grupos temáticos, ointercâmbio de experiências eo compartilhamento desoluções técnicas.

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VISÃO GERAL DO ACESSO AO WWW.SINTEGRA.GOV.BR

Mês Média Diária Total Mensal

Hits Arquivos Páginas Visitas Endereços KBytes Visitas Páginas Arquivos Hits

Jan 2006 318435 185522 108881 30551 91452 7242759 305514 1088811 1855228 318435

Dez 2005 359093 205067 126197 35256 247760 23821011 1092963 3912136 6357100 11131906

Nov 2005 422773 239978 147243 40406 275962 26014531 1212184 4417293 7199347 12683190

Out 2005 379481 216865 134289 36966 263352 24642334 1145966 4162966 6722829 11763939

Set 2005 425638 240256 151066 41522 278560 26003819 1245669 4532002 7207700 12769163

Ago 2005 449768 256418 154418 42550 289712 21782548 1319065 4786975 7948964 13942835

Jul 2005 375072 213081 133140 37396 259989 17153196 1159300 4127355 6605523 11627256

Jun 2005 374435 212897 133259 37283 253472 16597300 1118510 3997797 6386927 11233062

Mai 2005 408285 211760 138315 35915 254708 17223129 1113370 4287775 6564560 12656846

Abr 2005 566059 207971 163843 34199 239068 16856608 1025983 4915307 6239134 16981788

Mar 2005 579085 211306 167236 35296 248908 17992820 1094198 5184333 6550490 17951647

Fev 2005 510075 186562 144999 30408 201184 14484236 851446 4059996 5223763 14282105

Totais 229814291 12684168 49472746 74861565 150208093

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Não vamos discorrer so-bre todos os serviços que es-tes sites executam, pois paraisso precisaríamos de umcompêndio, mas não podería-mos deixar de citar a a parti-cipação do SESCON/SP noprojeto do Posto Fiscal Ele-trônico do Estado de SãoPaulo. Foi simplesmente re-volucionário. Isso foi em1999. Todo orecadastramento demicroempresas do Estado deSão Paulo foi foi feito pelaInternet. Lembro que muitoscontadores ficaram apreensi-vos. Afinal era o primeirogrande serviço que a Secreta-ria da Fazenda disponibilizana Web. Mas a adesão daclasse contábil foi total. Mes-mo com as dificuldades de-correntes do ineditismo e dosproblemas de desempenhoiniciais, afinal o volume deacesso ao site foi muito alto(na época eram cerca de400.000 microempresas), oscontadores do Estado de SãoPaulo, sob a liderança do

Carlos José L. CastroPresidente da FENACON - Federação Nacional dasEmpresas de Serviços Contábeis e das Empresas deAssessoramento, Perícias, Informações e Pesquisas

Opinião

Quase queinacreditável!

SESCON/SP, tiveram paci-ência e uma atitude muitopró-ativa. Muitas vezes, emmeio aos problemas, fazía-mos reuniões com a equipede projeto da Secretaria daFazenda para injetar-lhes âni-mo, pois dentro da própriaCasa deles as críticas eramexageradas e infundadas.Mas venceu a grande parce-ria da equipe de projeto daSecretaria da Fazenda e oSESCON/SP. Junto com orecadastramento, esse pesso-al implantou um serviço quevalorizou muito a classecontábil. O sistema de Con-trole de Acesso que permitiaque cada escritório contábiltivesse uma senha para todosseus clientes.

Além disso, foi a primeiravez que o Fisco checavasistemicamente o contador,informado pelo contribuinteno documento eletrônico, di-retamente na base de dadosdo CRC, nossa autarquia defiscalização e controle da pro-fissão.

Todo o apoio do SESCON/SP nesses primeiros momen-tos do Posto Fiscal Eletrônicofoi pouco perto do respeitodispensado aos contadorespela Secretaria da Fazenda.

Depois disso, em 2000 e2001, foi a vez da DECAELETRÔNICA (cadastro) e aGIA ELETRÔNICA (declara-ção da apuração do ICMS).Essa declaração eliminou adatilografia e entrega do anti-go documento em papel noBanco. Tudo simples e pelaInternet. Esse foi outro grandemarco histórico do Programade Modernização da Secreta-ria da Fazenda.

Em síntese, para a implanta-ção desses projetos todos pre-cisaram rever conceitos,paradigmas e preconceitos detoda ordem, lutar contra osretrógrados, tanto do lado doscontribuintes, dos profissio-nais que executavam os servi-ços manualmente, como dolado dos funcionários públicosque não queriam deixar debater carimbos e mais carim-bos, em vias carbonadas, quemuitas vezes eram quase queilegíveis.

Passados os primeiros anos,hoje acontece o contrário. Osusuários desses serviços que-rem mais, palpitam, vibram econtestam alguns serviços ain-da não disponibilizados.

Os sistemas evoluíram, osmeios de transmissão de da-dos também, todos estamosaculturados, e sem sombra dedúvida, todos nós ganhamosmuito. O fisco ganhou por terdados mais precisos e rápidos,o contribuinte por ter serviçosmuito mais eficientes, e a na-ção ganhou na medida que sedificultam operações ilegais efraudulentas.

O mundo não pára, e aindatemos um longo caminho àpercorrer. É assim que devepensar o homem moderno!

OpiniãoSe há alguns anos atrásalguém nos contasse comoseria hoje a integração docontribuinte com o FiscoEstadual, através dos sitesda Internet, eu tenhoabsoluta certeza queninguém iria acreditar.

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Como se fazum Programa deModernização

SEÇÃO GUIA Guia

Guia

Um Programa de Modernização é antes de tudo um grande projeto de engenharia social, poisenvolve pessoas com os mais diversos pensamentos, atitudes e disposições. Em primeiro

lugar, depende fundamentalmente da vontade política e do apoio incondicional epermanente do dirigente, sem os quais é impossível executar um Programa de forma a obteros resultados desejados. Programas de Modernização institucional têm a característica dealterar a situação presente do modo como as atividades são exercidas. Mexe com pessoas,

mudam suas forma de atuação, introduz uso de tecnologia e novas metodologias detrabalho, enfim altera a cultura da organização, criando, dessa forma, angústias e medos

derivados das incertezas do futuro em relação ao presente. Cada pessoa mantém seu espaçodentro da organização, onde detém o poder de ação. Com a mudança dos processos, tudo se

modifica, e o poder de ação é disseminado.

Portanto, um programa de moderniza-ção depende muito da exploração quepode ser feita das forças dos grupos en-volvidos. Esses grupos são basicamente:

�A Corporação (lembrando sempre quedentro dela há forças antagônicas);�O Governo (com a mesma observação doparêntese anterior, os governantes semprevêm projetos de grande magnitude e dura-ção com desconfiança, tendo em vista ocaráter transitório dos mandatos);

�A Sociedade Civil (pessoas e organiza-ções que interagem com o serviço públi-co).

Elaborar um Projeto de Modernização éfácil, basta seguir as técnicas já por de-mais conhecidas no meio acadêmico. Ago-ra, elaborar um Projeto que represente osanseios e que tenha, inequivocamente,aderência à realidade da organização, nãoé tarefa fácil. Deverá haver uma estratégiade construção de todo o processo: levan-tamento da situação da organização, atra-

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Guia

Guia

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Há sem dúvidaresistência à modernizaçãodentro de qualquer corporação,pública ou não

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Um caso clássico do poder deação de uma pessoa numa or-ganização foi o encontrado emum município brasileiro, ondeuma servidora de sessenta anos,de nome Maria do Carmo, jáaposentada há dez anos. Toda-via, com contrato de prestação

de serviço, con-tinuava seu tra-balho no arqui-vo da prefeitu-ra, responsávelpelos processosde cobrança detributos.

Fazendo um diagnóstico na Pre-feitura, para efeito de elabora-ção de um Programa de Moder-nização, o consultor pede aoprefeito que lhe seja trazido oprocesso de Manuel Joaquim. OSecretário de Finanças diz aoPrefeito que somente a senho-ra Maria do Carmo sabe onde oprocesso está.- Chame a Da. Maria do Carmo,diz o Prefeito;- Mas a Da. Maria do Carmo estáde férias, responde o Secretário;- Ela não está viajando, diz o

vés de um diagnóstico; priorização dosproblemas a serem atacados; estabeleci-mento de produtos, metas e indicadores;formação dos grupos de projeto. Enfim,um Projeto bem feito trás boa parte deseu sucesso.

Haverá de ter envolvimento do maiornúmero possível de servidores da organi-zação. Isso poderá ser alcançado: (1)com a participação dos dirigentes e espe-cialistas, para desenvolver a Visão Estraté-

Prefeito, mande buscá-la.Após algum tempo, chega a Da.Maria do Carmo, que, acompa-nhada pelo Consultor, o Prefei-to e o Secretário de Finanças,vai até o arquivo de processos.Chegando lá, pergunta qual onome do contribuinte, o que lheé respondido pelo Prefeito; olhapara um lado, olha para outro,vai até uma a última estandeda esquerda, enfia a mão numadas fileiras de processos e – mi-lagre! – retira o processo doManuel Joaquim.O poder exercido por Da. Mariado Carmo, há 40 anos naquelaPrefeitura, sempre foi o de con-trolar os processos. Todo o sis-tema de controle estava dentrode sua cabeça.Quando esse controle, por umPrograma de Modernização,passa a ser feito por um siste-ma informatizado, a resistên-cia de Da. Maria do Carmo é deguerra, onde a sua trincheira dedefesa é o seu campo de bata-lha, o arquivo de processos. So-mente quando a Da. Maria doCarmo foi convencida dos bene-

fícios, foi que concordou com aModernização, já que: sua per-da de poder viria contribuir mui-to favoravelmente para todosda Prefeitura; não iria perder suafunção, pois iria utilizar ferra-mentas novas para fazer a mes-ma coisa que tem feito ao lon-go do tempo, na sua ausência,qualquer outro servidor da pre-feitura poderia substituí-la noseu trabalho, desde que capaci-tado para tanto; poderia gozarseus trinta dias de férias, seminterrupção pelo Secretário; e,mais importante, toda a socie-dade municipal sairia ganhan-do em atendimento e transpa-rência.

Vencendoresistências

gica e a Visão Diagnóstica, formando umgrupo estratégico, que dará apoio incon-dicional e estabelecerá estratégias de exe-cução do programa; (2) com a formaçãode grupos gerenciais, formados por diri-gentes e especialistas, para desenvolver aVisão Gerencial e definir as Metas quanti-tativas e o plano de ação do Programa.

Resulta, portanto, que explorar as forçasdesses grupos e sair com uma organizaçãopública modernizada requer, além de umplano bem arquitetado, uma boa dose dearrojo, e de certa forma, fé e “insanidade”de quem vai comandá-lo.

Nesta “Seção Guia” estão contidos al-guns passos importantes. Esses passossão frutos do aprendizado dos diversosgestores do PNAFE, ao longo dos anos deexecução do programa. Se esses passosfossem conhecidos e pudessem serimplementados logo no início do Progra-ma, teriam sido despendido menos esfor-

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Guia

Guia

ços e menos recursos financeiros do queefetivamente foram gastos.

Advertências Iniciais.Não leia os passos antes de ler estas ad-vertências.

Algumas advertências iniciais precisamser feitas até para que o leitor não se ilu-da ou que a linha editorial desta revistanão resvale no marketing barato. Moder-nizar uma organização pública não é tare-fa trivial, não tem uma “receita de bolo”milagrosa e não tem consultoria ou ferra-mentas que resolvam todos os problemase dificuldades que advirão do processode mudança.�Não é tarefa trivial, porque os proces-sos de mudança levam tempo e exigemmuito trabalho e persistência, pois as ati-vidades operacionais antigas continuarãoexistindo paralelamente à construção dasnovas atividades e sempre haverá os queresistem às mudanças;�Não existe receita, porque cada organi-zação é diferente da outra. Trás embuti-das nos seus processos de trabalho e es-trutura a história e cultura de seus diri-gentes e funcionários;�Não tem consultoria ou ferramenta queresolvam todos os problemas ou dificul-dades. Ajudam, desde que bem trabalha-das, porque a mudança tem que vir dedentro da organização, tanto na vontadequanto na execução. Se a vontade vier defora, a mudança “não pega” e se for exe-cutada de fora, a mudança não se susten-ta, pois a cultura da mudança não ficariana organização.

Que resistência é essa? Igualmente, nãoleia os passos antes de saber como estãocompostas as forças antagônicas ao pro-cesso de mudança.

Há, sem dúvida, resistência à moderni-zação dentro de qualquer corporação, pú-blica ou não.

Mas essa resistência, se bem explorada,serve muito para fortalecer as equipes deprojeto, tanto na motivação quanto noaprimoramento dos novos processos eprodutos que serão implantados. Que ve-nha a resistência, então! Não é bem as-sim. É preciso conhecer os diversos gru-pos de resistentes. Eles não são de um sótipo. O importante é não deixar que se

unam. Juntos eles são muito fortes e po-dem atrapalhar bastante. Só mais um de-talhe. A personificação aqui não retratabem a realidade. Todos nós, pró-moderni-zação ou não, resistimos de alguma formae em algumas situações às mudanças. Apersonificação, portanto, apenas ajuda acompreender a composição de forças.

Feita essa advertência, identificou-se osgrupos de resistências. Eles são compos-tos de:�Pessoas (ardilosas) que não querem mu-danças, não importa o motivo;�Pessoas (medrosas) que têm medo à mu-danças, por ser difícil enfrentar o desco-nhecido;�Pessoas (desconfiadas) que não acredi-tam que os processos de trabalho possamser mudados, seja porque acreditam queas forças resistentes são mais fortes, sejaporque não enxergam como poderiam seros novos processos de trabalho numa vi-são modernizada da organização.

E vamos às dicas, lembrando das adver-tências iniciais e da natural resistênciade como fazer um programa de moderni-zação.

1º PASSODirigentes precisam manifestar, inequi-vocamente, vontade e determinação defazer a modernização. O Grupo Estratégi-co deverá ser formado.

Por que dar esse passo? O governo e asociedade precisam saber que aquelacorporação se move para a modernização,para ajudá-la e cobrar os resultados. In-ternamente, essa manifestação serve paraaglutinar as forças pró-modernização emtorno dos projetos e separar as pessoas“ardilosas e medrosas” das pessoas “des-confiadas”.

Se esse passo não for dado? O governonão dá recursos, a sociedade não cobraresultados e as pessoas “ardilosas, medro-sas e desconfiadas” se unem: é o fim doprojeto.

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Guia

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sível os produtos que serão implantados.O Grupo Estratégico e os Gruposgerenciais deverão concentrar seus es-forços no Programa.

Por que dar esse passo? Ninguém é con-tra ou a favor do conceito da moderniza-ção. Mas de gente boa e carta de inten-ções o inferno está cheio.

As forças pró e contra se mobilizam so-mente quando enxergam o que vai ser fei-to. Uma das etapas mais importantes doprojeto deve ser a de definição dos pro-dutos que deverão ser obtidos e implanta-dos.

O governo e a sociedade, incluindo a im-prensa, também precisam saber o que vaiser feito, para que possam se posicionar.

Se não for dado? Não se elaboram osplanos de ação (atividades, prazos e res-ponsáveis), não se destaca orçamento enão se identifica os indicadores de execu-ção (evidências) do andamento do proje-to. Em suma, ninguém sabe o que, quan-do, quem e quanto vai custar o projeto.

A diferença entre um programa bem oumal sucedido começa na elaboração doprojeto. Um projeto bem elaborado é con-dição necessária, mas não suficiente, parao sucesso do programa.

Um projeto bem elaborado, mas malexecutado irá levar ao insucesso, por ou-tro lado, um mal projeto bem executado,também levará ao insucesso.

O segredo do sucesso de um programade modernização começa na elaboraçãodo projeto e termina na execução bemgerenciada. Novamente as pessoas “ardi-losas, medrosas e desconfiadas” se unem.

4º PASSODirigentes devem livrar Líderes e Técni-cos das equipes de projeto o máximopossível das rotinas operacionais diárias.Criar uma unidade organizacional espe-cífica para a coordenação e acompanha-mento da execução do Programa.

2º PASSODirigentes precisam identificar, dentroda corporação, líderes e técnicos que te-nham conhecimento e habilidades, pes-soas de bom relacionamento, abstraçãoe capacidade de trabalho. Os GruposGerenciais deverão ser formados.

Por que dar esse passo? Um programade modernização normalmente é compos-to de projetos, que vão definir os produ-tos a serem alcançados em cada etapa doprocesso de modernização. Projetos parachegarem ao fim e cumprirem os objetivostraçados precisam de líderes que motivema equipe e limpem o trilho para que a lo-comotiva comandada pelos técnicos queconheçam bem os processos atuais de tra-balho possam projetar os novos.

A contratação de consultores externos,como líderes do programa de moderniza-ção, é um equívoco, por serem pessoas es-tranhas aos processos de trabalho da or-ganização. Assim que o contrato de traba-lho termina, o consultor deixa o programae leva consigo as experiências e as infor-mações da nova cultura trazida pela mo-dernização. Todavia, desde que sejam real-mente consultores, isto é, orientadores eindutores de novas tecnologias desejadas,suas ajudas são importantes para os resul-tados esperados do programa.

Se não for dado? Os projetos não cami-nham, os produtos não se definem e aspessoas “desconfiadas” passam para olado das “ardilosas e medrosas”.

3º PASSODirigentes, Líderes e Técnicos precisamdefinir o mais rápido e claramente pos-

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Por que dar esse passo? Suor interessa,sangue não! Os projetos para seguiremadiante precisam de obstinados, mas vi-vos. Líderes e técnicos mortos só interes-sam à gente “ardilosa”. Mas cabe uma ad-vertência: a separação total da rotina diá-ria, a longo prazo, pode desqualificar aequipe de projeto. Teóricos não são res-peitados no processo executivo dacorporação.

Se não for dado? O cansaço toma contada equipe. Os prazos começam a serdescumpridos. Um início de descréditopode começar a despontar na corporação.Assim, pessoas “desconfiadas” começam aacenar para pessoas “ardilosas e medro-sas”.

5º PASSODirigentes devem reconhecer e, se pos-sível, premiar Líderes e Técnicos dasequipes de projeto.

Por que dar esse passo? Numa organi-zação pública dificilmente serão criadosmecanismos para dar mais salário a quemparticipa dos projetos. Vale o princípio daisonomia salarial por função. Isso nãosignifica deixar a equipe de projeto en-frentar os “leões” e dar só um “tapinhadas costas”. Pontos específicos para pro-moção na carreira e reconhecimento pú-blico em eventos e matérias de jornais,internos ou não, são o mínimo que sepode fazer. Mas vale muito para quem sededica além do que a rotina de trabalhoexige. Nem que seja para justificar em casaos longos períodos de ausência.

Se não for dado? O desânimo toma con-ta das equipes. A manifestação inequívocada vontade e determinação da mudançapelos dirigentes fica incompatível com asatitudes concretas. O grupo pró-moderni-zação passa a questionar a capacidade dosdirigentes em comandar o processo demodernização. Pessoas “ardilosas, medro-sas e desconfiadas” se unem.

6º PASSOGestão de acompanhamento: estruturasde suporte burocrático/financeiro, deacompanhamento dos projetos e decapacitação devem ser montadas.

Por que dar esse passo? Caso os passosanteriores sejam cumpridos, tenha a certe-za de que líderes e técnicos das equipesde projeto estão a essa altura totalmenteapaixonados pelo projeto e focados naentrega dos produtos. Nem sonhe pedir aeles para tomar conta das formalidades,como contratação, editais, etc., registrosde despesas e relatórios financeiros, pro-vidências obrigatórias em se tratando dedinheiro público. Aqui a burocracia é mui-to necessária. A saída é estruturar umaequipe de apoio aos líderes e técnicos sópara orientá-los e correr atrás das provi-dências burocráticas, enfim, coordenar aexecução do projeto. Caso haja mútuacompreensão e entrosamento dessa equi-pe de apoio e os líderes de projeto a coisacaminha muito bem. De preferência sempitadas da famosa cultura da desconfian-ça. Por outro lado, líder de projeto temque relatar sempre o andamento do proje-to. Não só com o intuito de prestar con-tas, mas muitas vezes para pedir ajudados dirigentes para fazer andar algumaatividade do projeto. Portanto, criar umaestrutura de acompanhamento formal, emque sentam-se à mesa dirigentes e líderespara discutir o andamento dos projetos éde fundamental importância e valorizaçãodo trabalho de modernização. Lembrem-seainda que dos projetos nascem produtos,que podem ser um sistema, um novo pro-cesso de trabalho, uma nova lei, etc. Ouseja, esses novos produtos precisam serconhecidos e usados pelos usuários inter-nos e externos à organização. Entra emcena a importância fundamental dacapacitação inicial e contínua das pessoasenvolvidas no Programa e da organizaçãocomo um todo. Funciona bem melhor sefor criada uma estrutura de capacitaçãoque atenda a todos os projetos. Assim,

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Sem uma equipe deapoio burocrático/financeiroconte com um caosadministrativo.

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cada equipe de projeto não precisa repetiras mesmas ações e gastos, otimizando otrabalho de todos e o orçamento do pro-grama.

A gestão de acompanhamento tem queser institucionalizada, de forma a cons-truir, periodicamente (semestral, porexemplo), os relatórios de progresso daexecução do Programa, até que culminecom o último relatório: O Relatório Final.Isto quer dizer que deverão haver: sistemafinanceiro, que registra todos os gasto;sistema de aplicação de recursos, que do-cumentará onde e em que os recursos fo-ram gastos; acompanhamento e avaliaçãopor parte do órgão central de coordenaçãodo Programa, que levantará o nível deimplementação dos produtos e dará su-gestões; relatório de auto-avaliação, quedará a visão dos responsáveis locais dopróprio trabalho de execução do projeto.

Nunca pode ser esquecido, todavia, quea burocracia em excesso traz prejuízo. Por-tanto, deverá haver objetividade no pro-cesso burocrático, cumprindo as normasestabelecidas, e não criando uma profusãode controles, que venham a emperrar o an-damento do Programa.

Se não for dado? Sem uma equipe deapoio burocrático/financeiro, conte comum caos administrativo do Programa. Este-ja preparado para atrasos significativos eum tiroteio de acusações de ineficiência,muito prejudicial ao Programa. De novo,os “desconfiados” começam a balançar.Sem a estrutura de acompanhamento ocor-rem-se dois tipos de risco. Primeiro, de acúpula não dar apoio à solução de proble-mas e resistências que os líderes e técnicoscertamente enfrentarão. Segundo, de oslíderes subestimarem dificuldades de cer-tas atividades, por exemplo, aprovação deuma lei, e o projeto empacar esperandopor uma providência muitas vezes fora dagovernabilidade do próprio mandatário

mor da organização em modernização. Operigo aqui é a corporação, liderada pelos“ardilosos”, começar a colocar em dúvida acompetência das equipes de projeto. Isso égravíssimo e deve ser evitado a todo cus-to. Quanto à ausência de uma estrutura decapacitação, o risco está envolvido na du-plicação de esforços e aumento de custosna execução dos projetos.

7º PASSOCaso alguns projetos envolvam sistemasde informação, alguém tem que cuidardo desenvolvimento integrado.

Por que dar esse passo? Conceber, espe-cificar, modelar, codificar e implantar umsistema de informação são atividades pralá de complexas. Mexem com toda a orga-nização, com a estrutura, com as pessoas,com o poder, enfim. Integrar todos os sis-temas criados dentro de um Programa deModernização é mais difícil ainda. Muitasvezes líderes e técnicos de um projeto vi-ram os resistentes (lembre-se de que osestereótipos acima são só uma forma dedemonstrar os problemas) quando se tratade integrar os sistemas de informação comoutros projetos. Um sistema que nascedepartamentalizado dificilmente segue de-pois para a integração.

Se não for dado? Muitas vezes, o própriosistema tem que ser refeito. Uma organiza-ção, para chegar a um bom resultado demodernização, precisa ter seus sistemas deinformação integrados. Exige-se que a in-formação, cada vez mais, sejadisponibilizada a toda organização. Só as-sim pode-se chegar a uma organização quepartilhe o conhecimento. O perigo maiorda falta de integração de sistemas é teruma organização com ares demodernidade, mas que internamente repe-te a mesma estrutura anterior à moderniza-ção. A médio prazo, uma vez isso ocorren-do, haverá a perda de todo o esforço demodernização. Um novo processo de mo-

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dernização terá que ser instalado. Ou seja,ao invés de uma rampa suave de evoluçãoe sustentabilidade da modernização reali-zada, um novo salto maior do que a pro-posta anterior deverá ser dado, visto quea credibilidade do processo de moderniza-ção sofre redução e os “ardilosos” e “me-drosos” ganham a parada, com grandesperdas para a sociedade.

8º PASSOComece a fazer o Relatório Final do pro-jeto no início de sua execução.

Por que dar esse passo? Saibam todosque quando o Programa de Modernizaçãoacaba a amnésia toma conta de todos. Atéde líderes e técnicos das equipes de proje-to. Ninguém quer falar e ouvir, e muitomenos escrever, sobre os projetos. É ocansaço da vitória ou do dever cumprido.É justamente nessa hora que os diversosórgãos fiscalizadores, a sociedade em ge-ral e o governo instalado (muitas vezes oPrograma começa num governo e só ter-mina em outro) quer todos os relatóriospossíveis. Daí a necessidade de se cons-truir esses relatórios finais desde o iníciodos projetos. Esses relatórios devem terum nível de detalhamento técnico quepermitam qualquer outro técnico enxergara solução dada. Também devem conter to-dos os gastos, com discriminação de itense quantidades. É desejável também que oprojeto tenha um resumo ou resenha detodo processo de desenvolvimento,enfocando as dificuldades enfrentadas eas lições aprendidas.

Se não for dado? Corre-se o risco de de-talhes importantes dos projetos se perde-rem ou ficarem esparsos na cabeça daspessoas que participaram. Num momentode auditoria ou de prestação de contas, osdirigentes precisam ficar correndo atrásdas pessoas, muitas vezes já encaixadasem outras atividades na organização. Oproblema aqui é a credibilidade do que foi

Guiafeito. O bom é ter chegado aos resultadose ter tudo registrado.

9º PASSOComece a pensar nas ações desustentabilidade e continuidade dasações de modernização no início da exe-cução do Programa.

Por que dar esse passo? Um processode modernização, como o próprio nomediz, é mais do que um projeto. Ele teminicío, mas não pode ter fim. Após a im-plantação do programa, a demanda pornovas ações de modernização irá surgirnaturalmente dentro da organização. Umavez que se experimentam os benefícios doprocesso de modernização, o corpo funci-onal da organização irá ver que a situaçãoantes e depois do programa mudou, epara melhor. Um processo de moderniza-ção bem sucedido será um grande fator demotivação para as ações futuras. Próximoao término da implantação do programas,as pessoas estarão desmobilizadas e ofoco das ações poderá estar disperso. Aalta direção poderá não ter a sensibilida-de de ver a importância da continuidadedas ações de modernização. Ações de con-tinuidade e sustentabilidade terão maiordificuldade se forem propostas apenas aofinal do programa.

E se não for dado? Todo o investimentoem novas tecnologias, capacitação e depessoal e mudança de metodologias po-derá se perder com o tempo. Aobsolescência tecnológica se dá cada vezem menor intervalo de tempo. As pessoascriam uma expectativa e, se frustradas,poderão abandonar as idéias que foramimplantadas. Enfim, todo o esforço detempo e de recursos financeirosdespendidos poderá ter sido em vão, senão houver a continuidade das ações demodernização de forma auto-sustentadas.E, por fim, as pessoas ardilosas vão dizer:“eu não falei?”.

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Na opinião de Luisa Rains, coordenado-ra dos cursos para formação de difusores doPnafe, sua implantação trouxe avanços inegá-veis e agora indispensáveis para a administra-ção pública, mas entende que sem a cultura deum cumprimento voluntário por parte doscontribuintes, estimulado por uma gestãopública responsável e ética, a evasão fiscalcontinuará sendo um grande desafio. A seguirsuas respostas para as questões apresentadaspor PNAFE É REALIDADE.

PNAFE É REALIDADE - Qual a razão paraum banco de desenvolvimento como o BIDfinanciar as máquinas fazendárias em países

Entrevista

Luisa Rains Entrevista

Um provérbio bem aplicado!“É melhor ensinar a pescar do que dar o peixe”. Poucas vezes um provérbiodesses antigos e muito usados pode ser tão fielmente comprovado na prática quantono caso do PNAFE. Mais ainda. Considerando a trajetória e a atuação da Dra. LuisaRains, do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, esse provérbio antigo temagora a sua mais nova tradução: “É melhor financiar projetos que possibilitem osgovernos a arrecadar mais e gastar com qualidade do que continuar emprestandodinheiro”. Para falar da visão do BID sobre esses processos de modernização, daconseqüência deles na maturidade das instituições públicas, a Dra. Luisa nosconcedeu esta entrevista.

com graves problemas sociais como é o casodo Brasil? Não seria o caso de apoiar apenasprojetos sociais ou de infra-estrutura?

Luisa Rains - Embora seja importanteapoiar projetos sociais e de infra-estrutura, éfundamental melhorar os sistemas e processosfazendários como parte da solução de medio elongo prazo. O setor público tem que desempe-nhar seu papel no desenvolvimento e umagestão eficaz e transparente é fundamental.

PR - Que paradigmas norteiam ofinanciamento concedido pelo BancoInteramericano de Desenvolvimento aosProgramas de Reforma do Estado, como é oPNAFE? O que faz o Banco para garantir queos objetivos sejam respeitados?

Gerente do Departamentoda Região 1 - Argentina,Bolívia, Brasil, Chile,Paraguai e Uruguai - doBanco Interamericano deDesenvolvimento – BID

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LR - A visão do BID com os programas deReforma de Estado é trabalhar com os trêsníveis de governo (federal, estado e município),e com as três esferas de Administração;Tributária, Financeira, e de Controle, emforma estratégica e integrada, não comoprojetos independentes ou isolados. Por isso oBID tem financiado projetos na instânciafederal como Modernização da Receita Federale Tribunal de Contas; na sub-nacional comoPNAFE, PNAF-M, Fortalecimento da GestãoFiscal do Estado de São Paulo, e PROMOEX;e ainda com o governo federal e os estados napreparação de projetos como PNAGE, na áreade administração financeira sub-nacional, eprojetos específicos com estados como Bahia.

PR - Do ponto de vista da arrecadaçãotributária dos Estados brasileiros queparticiparam do PNAFE, parece não haverdúvida sobre os resultados positivos jáapresentados. O BID já fez um balançopreliminar no sentido da comparação dosganhos decorrentes do PNAFE em função dosinvestimentos realizados? Esses resultados sãoos esperados pelo BID no início do PNAFE?

LR - Embora seja muito difícil fazer umaanálise do tipo custo-benefício de um progra-ma como o PNAFE, foram incluídos váriosindicadores como parte de seu desenho,inclusive indicadores de impacto. Durante operíodo do PNAFE (1997-2003), a arrecada-ção tributária aumentou 1,2 pontos do PIB, ese estima que até 25% poderia ser atribuído acausas além do crescimento natural do PIB oudecorrente de modificações normativas.

PR - Do ponto de vista da despesa e controlefinanceiro, já é possível afirmar que a partir doPNAFE os Estados brasileiros gastam melhorseus recursos e estão mais transparentes para asociedade e para a comunidade financeirainternacional?

LR - O sistema brasileiro de orçamentoatravés de programas plurianuaisdisponibilizados à sociedade civil é uma práticana região. O PNAFE foi desenhado parafortalecer a administração financeira, e 23 dosestados têm projetos nessa área. O PNAFEtrouxe transparência aos custos de gestão daadministração tributária, mas não existem, emgeral, bons sistemas para medir a eficiência eeficácia das ações administrativas. Melhorar ouso de recursos para a administração tributáriae, o gasto público em geral, continua sendo umdesafio para o setor público.

PR – Como são vistos pelo BID osprocessos de anistia tributária? Há algumapossibilidade de atuação mais efetiva doBanco sobre os três níveis de governo emrelação a esse tipo de desoneração tributária?

LR - Os processos de anistia tributária, emnossa opinião técnica, não ajudam naimplantação de sistemas de administraçãomodernos, transparentes e eficientes. Uma dasnecessidades mais importantes para a eficáciade um sistema é o cumprimento voluntário doscontribuintes, com sistemas e procedimentostransparentes, de baixo custo e confiáveis. Issoreduz a necessidade de grandes programas e doscustos de lutar contra a fraude.

PR – É possível uma comparação entre amodernização das fazendas estaduaisbrasileiras e experiências semelhantesfinanciadas pelo BID em outros países?Diante dessas experiências, em que estágio seencontra as administrações fazendáriasbrasileiras?

LR - A experiência do BID na modernizaçãodas fazendas estaduais brasileiras é compatívelcom nossa experiência em outros países: éuma necessidade fundamental para odesenvolvimento na região. Encontramos os

Entrevista

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“...outro fatorque contribui é o

setor públicomelhorar o gastoe uso de recursos

públicos”.

estados brasileiros em diferentes etapas damodernização em suas administraçõesfazendárias. Portanto, é importante desenharprogramas que têm aflexibilidade de atenderdiversas necessidades semperder a visão estratégica e delongo prazo.

PR – Observadas assignificativos conquistas, épossível vislumbrar pontos emque as fazendas estaduaistenham que avançar mais e ospontos em que esforçosadicionais são necessários?

LR - Nossa experiência dePNAFE, indica que asAdministrações Tributárias devem desenvolveruma dupla estratégia: incentivar ocumprimento voluntário e lutar contra afraude. O PNAFE registrou importantesavanços na primeira das estratégias, mas nasegunda está, em grande parte, por serdesenvolvido, pelo menos em vários Estados.Seria importante conhecer a evolução dapirâmide de arrecadação e os impactos naarrecadação. É necessário desenvolver uma

cultura de eficiência e eficácia, e a implantaçãode uma “gestão por objetivos”.

PR – Recentemente o Estado de São Pauloassinou um novo contrato com oBanco Interamericano deDesenvolvimento para darcontinuidade a seu processo degestão fiscal. Para o BID, qual osignificado desse novoempréstimo?

LR - Isso é um indicador deque a estratégia do BID comBrasil está dando resultados. Onovo empréstimo é significativoporque demonstra o interesse e aimportância que o Estado de SãoPaulo deposita na modernização

da administração tributária, assim como novalor agregado do PNAFE para desenvolverinstrumentos e projetos que respondam a essasnecessidades. Cabe mencionar que outrosestados, como Bahia, estão preparandotambém programas com o BID. O importantepara o futuro será atender às necessidades deestados individuais, sem perder a coordenaçãoe o aprendizado compartilhado entre todos osestados, como foi possível no PNAFE.

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Albérico MascarenhasEntrevista

Um secretáriocom visão de futuro!

Coordenador do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) em terceiromandato consecutivo e secretário da Fazenda da Bahia desde 1998, AlbéricoMascarenhas teve o privilégio de participar desde o início de todo o processo demodernização da máquina fazendária do seu Estado. Em entrevista à PNAFE ÉREALIDADE, ele prova que os resultados alcançados não foram casuais e demonstraporque um Secretario da Fazenda deve, muito mais do que administrar as finanças,ter visão de futuro, conhecimento da máquina e uma grande sensibilidade. Aqui elenos ensina uma receita de modernização com tempero baiano, que misturaingredientes como planejamento estratégico, gestão e tecnologia...Receita que dá muito resultado.

PNAFE É REALIDADE - Que situação osenhor encontrou quando tomou a frente daSecretaria da Fazenda do seu Estado?ALBÉRICO MASCARENHAS - Apesar dosbons resultados alcançados pelo Estado daBahia de 1991 até a minha posse comoSecretário da Fazenda e dos muitos avançosque já tinham sido conseguidos na gestão deRodolpho Tourinho, ainda havia espaço paraganhos de produtividade na fiscalização.O universo de estabelecimentos inscritos,combinado à extensão territorial elocalização geográfica do Estado, aindadeixava a Bahia vulnerável à ação dos

sonegadores. Ao citar meu antecessor,lembro que o embrião do PNAFE surgiu naBahia, com um financiamento de 10 milhõesde dólares para modernizar a AdministraçãoFazendária do nosso Estado, inserido peloentão Secretário da Fazenda no ProjetoBahia Azul e aprovado pelo BID.A defasagem tecnológica comprometia adisponibilidade e a qualidade da informaçãotornando inadequada e improdutiva ametodologia então aplicada aos contribuintesque já empregavam, nos seus registrosfiscais e contábeis, sistemas e tecnologiasatualizadas.Essa era também a realidade daAdministração Financeira, que ainda nãodispunha de sistemas adequados paracontrole da execução orçamentária, além dafalta de informações gerenciais consolidadasque servissem de base às decisões.

Secretário da Fazendado Estado da Bahia eCoordenador do ConselhoNacional de PolíticaFazendária - CONFAZ.

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Entrevista

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Sendo a Administração Financeira umatarefa que não se restringe ao ambiente daSecretaria da Fazenda, pois envolve todas asentidades da administração direta e indiretado Estado, era necessário que o projeto demodernização envolvesse as demais unidadesestaduais.

PR - A partir dessas constatações, qual foi aestratégia adotada?AM - Estabelecemos como diretrizes adesburocratização dos processosadministrativos tributários financeiros, aprestação de serviços públicos de boa

qualidade, o combate à sonegação através doaumento da eficiência fiscal e atransparência e controle da qualidade dosgastos públicos. Desta forma,institucionalizamos o planejamentoestratégico com acompanhamentopermanente dos resultados e a gestão depessoal focada no desenvolvimentoprofissional através da capacitaçãocontinuada.Como suporte a estas iniciativas, ampliamoso uso da tecnologia da informação eintensificamos as práticas de governoeletrônico.Foram adotadas ainda ações de estímulo aopagamento voluntário das obrigaçõestributárias e para a melhoria do atendimentoao contribuinte.As novas medidas de combate à sonegaçãoforam iniciadas com a depuração e a

melhoria da qualidade das informaçõesdisponíveis nas bases de dados. Os grandescontribuintes passaram a ser monitoradosperiodicamente, como forma de garantir aarrecadação e evitar a formação de passivostributários. A fiscalização de trânsito foidotada de veículos equipados com meios deacesso remoto às informações fiscais.Atenção especial foi dada às áreas docontencioso e cobrança, assim como acriação da unidade de inteligência fiscal,com técnicos capacitados no combate aoscrimes tributários, interagindo com outrosorganismos fiscalizadores.

PR - Se pudesse ser apontado um vetor parao processo de modernização do seu Estado,qual seria: a tecnologia, a mudança cultural,a gestão ou as novas relações com opúblico?AM - Na realidade, todos esses aspectos sãoimportantes e se complementam. Acreditoque um dos motivos do sucesso do PNAFEna Secretaria da Fazenda da Bahia foijustamente a busca pelo desenvolvimentoconjunto desses elementos.

PR - Que conceitos o senhor considera maisrelevantes para retratar o processo demodernização iniciado na sua Secretaria?AM - Sem dúvida, a adoção de uma gestãofocada em resultados visando imprimirmaior eficácia à fiscalização, o controle daarrecadação e o fortalecimento da gestão dasfinanças públicas são extremamenteimportantes em um processo como esse.Acredito, também, que a valorização dosfuncionários através de uma política sólidade desenvolvimento de recursos humanoscontribuiu muito para o sucesso do projeto.A Sefaz vem investindo continuamente emcapacitação. Atualmente, mais de 55% dogrupo de servidores fiscais participou decursos de pós-graduação financiados peloprojeto. Posso dizer que essas práticasformam, hoje, os pilares da nossamodernização.

PR - Que papel atribuir à Internet e àstecnologias desenvolvidas a partir delas noprocesso de modernização promovido no seuestado?AM - Mais do que, simplesmente, estar

presente no espaço virtual ou fazer uso denovas tecnologias, a Sefaz optou por

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Entrevista

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Para a SEFAZ, o conceitode governo eletrônico passa pelaeficácia das ações de governo,mas inclui, melhor atendimentoao cidadão, melhor aplicação emaior transparência nos gastospúblicos, menor burocraciae efetivo combate à corrupçãoe à sonegação.

Sem dúvida o PNAFEpossibilitou uma efetivaintegração entre as Secretariasde Fazenda dos Estadosenvolvidos. Antes do programa,as relações se limitavam aalguns poucos aspectos técnicose tributários.

aproveitar a Internet como base pararedesenhar, de forma radical, os seusprocessos de negócio.

Os objetivos norteadores foram: adesburocratização, a qualidade dos gastospúblicos, a qualidade de atendimento e ocombate à sonegação.

Para a Sefaz, o conceito de governoeletrônico passa pela eficácia das ações degoverno, mas inclui, principalmente, melhoratendimento ao cidadão, melhor aplicação emaior transparência nos gastos públicos,menor burocracia e efetivo combate àcorrupção e à sonegação.Nesse contexto foram concebidos eimplantados os serviços eletrônicos daSefaz, oferecendo na Internet serviços dasáreas tributária e financeira, bem comoprocessos operacionais internos.

São três os principais canais de navegaçãono site Sefaz: tributário, financeiro einstitucional, que cobrem desde orelacionamento com contribuintes atéinformações ao cidadão, passando porserviços a outros órgãos públicos.São exemplos: a oferta na web dos mesmosserviços oferecidos nas inspetoriasfazendárias; o site “Prestando Contas aoCidadão”, onde aparecem em linguagem nãotécnica as informações sobre os gastospúblicos; e o “Compra Legal”, sistema decontrole das aquisições de bens pelo Estadoe pelos municípios baianos.

PR - Um dos problemas que qualquerprocesso de modernização tem queenfrentar é o da cultura da organização.Como implantar o novo se a cultura dosfuncionários representa o velho? Que

estratégias o senhor adotou na Bahiapara buscar a superação desseproblema? O que foi feito paraaproximar os funcionários das propostasdo Programa?AM - Não tenho dúvida de que mudar acultura é um processo complexo porenvolver pessoas, que, muitas vezes,criam resistência para aceitar amudança, pois suas identidades seconfundem com a identidade daorganização. A mudança cultural sóacontece quando é internalizada pelaspessoas. São os funcionários que alegitimam.

Qualquer estratégia para modificar acultura organizacional deve seguir osprincípios de transparência e participaçãoem todos os níveis. Nisto está a importânciada comunicação organizacional e todo oinvestimento feito na área de gestão edesenvolvimento profissional.

PR - Antes do início do PNAFE,observávamos um baixíssimo nível deintegração entre os Estados da Federação.Essa situação parece ter mudado bastantedepois do início do Programa. Essapercepção é correta? No caso da Bahia,onde ocorreu essa integração e onde ela éinsuficiente?AM - Sem dúvida o PNAFE possibilitouuma efetiva integração entre as Secretariasde Fazenda dos Estados envolvidos. Antes doprograma, as relações se limitavam a algunspoucos aspectos técnicos e tributários.

Durante a execução do programa, houveuma intensificação no contato, não só entreas equipes responsáveis pelo

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Entrevista

Entrevista

Considerando o período de 1997 a2005, atualizando-se os valorespelo IGPM, observamoscrescimento no ICMS nopercentual de 18,1%, enquantoas despesas correntes daSecretaria da Fazendaapresentaram redução de 45%.

desenvolvimento da modernização, atravésde reuniões trimestrais, mas também entreas diversas áreas técnicas. Como muitas dasações que estavam em desenvolvimentoeram comuns a diversos Estados,aconteceram inúmeras trocas deexperiências. Várias visitas foram realizadasbuscando o aprendizado das melhoressoluções disponíveis.

Como exemplo típico do esforço deintegração, cito a comunidade virtual depráticas na gestão fiscal estadual, mantidano site do Ministério da Fazendawww.fazenda.gov.br/ucp/pnafe onde sãodisponibilizadas informações sobrecooperação em soluções técnicas.

Na Sefaz Bahia, a administraçãotributária participou ativamente doprocesso de integração com o fornecimentode informações e até softwares para outrosEstados e também com a obtenção deferramentas para o trabalho fiscal.Entretanto, a integração na área daadministração financeira dos Estados obtevemenos sucesso. Esse é, sem dúvida, umespaço em que um trabalho mais efetivopode resultar em ganhos significativos.

Outro ponto que pode ser melhorexplorado é a possibilidade de desenvolvi-mento compartilhado de sistemas. Destaforma, os Estados que tenham demandassemelhantes de soluções que dependam daimplantação de sistemas informatizadospodem se unir, trazendo uma reduçãosignificativa nos custos.

PR - Em que situação encontram-se,hoje, as finanças estaduais na Bahia? Emrelação ao início do Programa, ondehouve maior avanço, do lado dasreceitas ou das despesas?AM - O Governo da Bahia registroubom desempenho no ano de 2004,apresentando Resultado Primáriopositivo, no valor de R$ 981,2 milhões,quando o valor previsto era de R$ 527milhões; cumpriu todos os limites daLei de Responsabilidade Fiscal; atendeuàs metas do Programa de Ajuste Fiscal;e ainda desenvolveu novas ações voltadaspara a melhoria da qualidade do gastopúblico, focando os princípios de

transparência e seriedade e eficiência naaplicação dos recursos.

Com o objetivo de assegurar o equilíbriodas contas públicas, o Governo da Bahia

vem mantendo o nível de endividamentoestadual dentro dos limites estabelecidospelo Senado Federal e pela Lei deResponsabilidade Fiscal. Tal situação ficaevidente com o cumprimento das metaspactuadas no Programa de Ajuste Fiscal e darelação Dívida Consolidada Líquida xReceita Corrente Líquida, que, ao final de2004, apresentou índice de 1,42, quando olimite legal é 2,0.

Ao longo dos últimos 04 anos, as receitasestaduais apresentaram crescimento nominalde 48,8%, considerando os recursos queingressam diretamente no tesouro estadual(excluídos os recursos da administraçãoindireta). Neste mesmo período, as despesasde custeio variaram em 37,7%,demosntrando o esforço da administraçãoem reduzir a manutenção da sua máquina,canalizando recursos para as atividadesfinalísticas e investimentos estaduais, paraatender às demandas da sociedade e que noperíodo de 04 anos registraram crescimentode 55,7%. Considerando o período de 1997a 2005, com valores corrigidos pelo IGPM,observamos crescimento de 18,1 % noICMS, enquanto as despesas correntes daSecretaria da Fazenda apresentaram reduçãode 45%.

PR - Que espaços existem hoje, no Brasil, e,em particular, no seu Estado, para umaumento adicional na produtividade doaparelho fazendário, seja ele do lado dareceita, seja no da despesa?AM - Do ponto de vista da receita pública, oesforço por uma melhor eficiência fiscaldeve permanecer como uma luta contínua.Destaco, porém, o desafio de por em prática

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Em relação à despesa, o focodeve ser a qualidade do gastopúblico. Com a excessivavinculação da receita, a margempara alocação financeira nosdiversos programas de Governo édiminuta, o que impõe aoadministrador público, eficiêncianos gastos.

...estão sendo desenvolvidossistemas inovadores como aApropriação de Custos Públicos(ACP), que irá revelar os custos deuma determinada ação em umaunidade específica do Estadocomparando-a com as que realizamo mesmo tipo de ação,disseminando, então, as práticasmais eficientes.

um novo modelo de gestão para a dívidaativa tributária como o diferencial a seralcançado. Esse projeto é de elevadacomplexidade não só por não estar restritoàs Secretarias de Fazenda, já que envolvediretamente outras áreas do poder público,como a Procuradoria Geral do Estado, oMinistério Público Estadual e o PoderJudiciário, como também em razão dalegislação vigente, que torna os processosfiscais lentos e de difícil conclusão.Em relação à despesa, o foco deve ser aqualidade do gasto público. Com a excessivavinculação da receita, a margem paraalocação financeira nos diversos programasde Governo é diminuta, o que impõe aoadministrador público eficiência nos gastos.Não basta, pois, apenas cumprir o quedeterminam as normas, mas, sobretudo,buscar realizar investimentos que agreguemreal valor à população beneficiada.Na Bahia, para se atingir esses objetivos,estão sendo desenvolvidos sistemasinovadores como o sistema de Apropriaçãode Custos Públicos (ACP), que irá revelar oscustos de uma determinada ação em umaunidade específica do Estado comparando-acom as que realizam o mesmo tipo deatividade, disseminando, então, as práticasmais eficientes.

PR - O Sistema Tributário e a ausência deuma Reforma tributária mais profundapodem ser obstáculo para esse aumento deprodutividade?AM - Não resta dúvida de que o atualsistema tributário brasileiro representa umentrave ao aumento da produtividade fiscal,

à nossa maior inserção no mercadointernacional e à retomada docrescimento sustentado da nossaeconomia.

Precisamos de uma reforma quemantenha a descentralização decompetências e receitas fortalecendo opacto federativo; preserve o ajuste fiscaldo setor publico; desonere efetivamenteas exportações e os investimentos;reduza a cumulatividade dos tributos;diminua a carga tributária sobre a folhade salários; reduza a guerra fiscal;harmonize o mercado interno e oexterno; promova a justiça fiscal esimplifique o sistema tributário.

EntrevistaA proposta que vem sendo discutida no

Congresso Nacional não atende a muitodesses princípios, mas contém avançosimportantes. Além das medidas de caráteremergencial que garantiram o equilíbriofiscal do Governo Federal, promulgadas nofinal de 2003, a parte do projeto que aindatramita na Câmara de Deputados contemplaa uniformização da legislação do ICMS, oque certamente contribuirá para asimplificação do nosso sistema tributário.É preciso ainda, que a reforma substitua osatuais tributos sobre o consumo por umIVA compartilhado entre União e osEstados, que simplifique nosso sistematributário e, principalmente, produza umimposto mais harmonizado com aseconomias mundiais.

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Secretário executivo daComissão de Ética Públicada Presidência da Repúblicae ex-SubcoordenadorTécnico da UCP

Ética naAdministração

Fiscal

Mauro S. Bogéa Soares Opinião

Opinião

Síntese de Conexões pode ser a definição deste

produto do Pnafe. Sua função é disponibilizar a verifi-

cação e o confronto sobre operações internas e interes-

taduais realizadas por contribuites do ICMS. Seus

benefícios compreendem a consolidação e captação de

informações em arquivos digitais e a sistematização da

análise das operações realizadas pelos contribuintes.

Sua operação permite detectar irregularidades como por

exemplo simulação ou omissão de operações, adultera-

ção de valores, etc. Além de produzir indicadores de

comportamento do contribuinte, fornece conhecimentos

para direcionar auditorias fiscais.

A falta de ética representarisco para a democracia epara a sobrevivência dasorganizações. A corrupção,manifestação mais evidenteda falta de ética, não distin-gue nações, países ou organi-zações. O que os diferencia éa forma como se organizampara enfrentá-la.

É difícil encontrar quem secoloque frontalmente contra apromoção da ética, mas esseaparente consenso nemsempre se traduz em açõesobjetivas para alcançar essefim. Uma das razões é acontrovérsia que muitas vezesse estabelece sobre os reaisefeitos de práticas não éticassobre a efetividade daspolíticas públicas e dasorganizações, públicas ouprivadas. Ainda hoje, deter-minadas práticas em desacor-do com os princípios e

valores éticos sãomuitas vezes considera-das “o azeite necessáriopara movimentarengrenagensemperradas” ou “opouco de gordura parafazer um bom bife”.Evidência insofismáveldessa realidade é apossibilidade que era

concedida por alguns paísesàs empresas para, na apura-ção do lucro tributável,deduzir a propina paga afuncionários de outros países.

A partir da segunda metadeda década de 90, entretanto,os principais países domundo começaram a secomprometer mutuamenteem torno de uma agendamínima para a promoção daética, por meio de acordosmultilaterais firmados nosâmbitos da Organização dosEstados Americanos, Organi-zação para a Cooperação eDesenvolvimento Econômicoe Organização das Nações

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Unidas, este de dezembro de2003. Foi o reconhecimentoobjetivo que faltava de que apromoção da ética não eraum desafio que se pudesseenfrentar sozinho, mas que acada um compete fazer a suaprópria parte.

A expectativa inicial de queo adequado padrão éticoresultaria da execução bemsucedida de programas defortalecimento institucional emodernização, com a conse-qüente criação de capacidadede gestão dos meios paragerar resultados, não seconfirmou. O padrão éticonão prescinde da capacidadede governança pública ecorporativa, mas a capacida-de de governança pública ecorporativa também éconseqüência de uma infra-

estrutura ética compatível.A sociedade, sobretudo na

atualidade, em que asconseqüências perversas daspráticas contrárias à éticaassumem dimensões globais,não requer apenas resultadosdas organizações, mas que

esses resultados sejamalcançados sob estritoslimites da ética e damoralidade.

As administrações fiscais,ao longo da história dahumanidade, sempre forammais reconhecidas pela faltade limites e de modos nocumprimento da tarefa deprover o Estado dos meiosnecessários para fazer frenteàs suas ações que pelaobservância dos valoresrepublicanos do respeito àlei, responsabilidade dosgovernantes e supremacia dointeresse público. Grandesmovimentos libertárioscomo a Revolução Francesa,a Independência Americanaou mesmo a ConjuraçãoMineira tiveram forteimpulso nos excessos come-

tidos nessa área.O padrão ético nas admi-

nistrações fiscais pode seraferido a partir da observân-cia de compromissos conve-nientemente explicitados,tanto na ação institucionaldas organizações, quanto na

conduta de seus agentes. Nasadministrações tributárias,além da integridade dosagentes, esses compromissosdizem respeito, principalmen-te, à garantia de flexibilidadee suficiência arrecadatórias,eqüidade e respeito à capaci-dade contributiva,minimização dos efeitosdirigistas sobre as decisõesdos agentes econômicos ecustos operativos públicos eprivados compatíveis.

Como parte desse cenário,o PNAFE, em memorávelseminário realizado em JoãoPessoa, Paraíba, em junho de1999, reuniu especialistas,coordenadores e executoresde projetos, do Brasil e doexterior, para a discussão eidentificação de caminhospara a promoção da ética na

administração fiscal.João Pessoa contri-buiu de forma defini-tiva para a consolida-ção do reconhecimen-to de que os processosde modernização efortalecimentoinstitucional podemser limitados de formanotável quando nãoincorporam açõesespecificamentedirigidas para oestabelecimento deum padrão éticoefetivo.Entre as “liçõesaprendidas” doPNAFE assume lugarde destaque o reco-nhecimento da éticacomo imperativo nãoapenas de ordem

estritamente moral, masinstrumento de gestão queagrega valor às organizações,assegura a imprescindívelconfiança das partes relacio-nadas e consolida a capacida-de de governança pública ecorporativa.

Opinião

Opinião

“ O padrão ético não

prescinde da capacida-

de de governança públi-

ca e corporativa, mas a

capacidade de

governança pública e

corporativa também é

conseqüência de uma

infra-estrutura ética

compatível.”

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Entrevista

Nelson MachadoEntrevista

Dificilmente haverá no governo alguémmais qualificado para falar sobre o PNAFE doque o atual Ministro da Previdência Social.Sua abrangente visão do PNAFE decorre, emprimeiro lugar, da função de Sub-CoordenadorTécnico do PROMOCIAF-Programa de Mo-dernização da Administração Financeira queexerceu na Secretaria da Fazenda do Estado deSão Paulo, depois, como Diretor da EscolaFazendária da mesma Secretaria, onde enfren-tou os desafios que a modernização trouxe paraos funcionários fazendários e finalmente, a ex-periência como Secretário Executivo do Minis-tério do Planejamento capacitou-o para umaanálise das conseqüências do PNAFE sobre oequilíbrio fiscal dos Estados brasileiros.

PNAFE É REALIDADE - Vamos começarpor sua experiência no PROMOCIAF. O queela significou para sua formação como gestor

público? Quais foram os maiores desafiosque o Programa apresentou e como foramsuperados?

NELSON MACHADO - Coordenar oPROMOCIAF foi uma experiência ímpar, gra-tificante e enriquecedora; tanto em termos deconhecimentos técnicos como de relacionamen-to, especialmente com o conjunto de funcionári-os e dirigentes da Secretaria da Fazenda, e comos funcionários das demais Secretarias de Esta-do de São Paulo, da Prodesp e do Serpro.Olhando para essa experiência, já com certodistanciamento (dez anos), vejo que os grandesdesafios foram: criar uma visão de futuro com-partilhada pelos dirigentes e funcionários daSEFAZ; conquistar apoio dos atores políticos

A visão privilegiada dequem participou daconcepçãoà implantaçãodo Pnafe.

Atual Ministro da Previdência Social. FoiCoordenador do Programa de Modernização doControle Interno e da Administração Financeirae Diretor da Escola Fazendária da Secretaria daFazenda do Estado de São Paulo, além deSecretário Executivo do Ministério doPlanejamento e Ministro Interino, no períodode novembro de 2004 a março de 2005.

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(governador, secretários, etc); capacitar os funci-onários para utilizar as novas ferramentas com anecessária visão de sua utilidade, ou seja, efici-ência no uso dos recursos e transparência para oconjunto do governo e da sociedade. Quantoaos desafios, com a inteligente liderança doProf. Nakano (Secretário da Fazenda), ficoufácil superá-los, ele soube explicitar com clare-za aos funcionários os rumos das mudanças,depois foi muito trabalho e sorte!

PR - Sorte?

NM - Exatamente! Tivemos um alinhamentode fatores muito interessante no caso da im-plantação do SIAFEM, carro chefe doPromociaf. Começando com a bem sucedidaintegração entre os dirigentes da SEFAZ, daPRODESP – Nakano, Soboll, Ueda, JulioSemeghini. O encantamento com as novas ten-dências da Gestão Pública em nível internacio-nal, com reflexos no Brasil, e a difusão e bara-teamento dos softwares e hardwares que permi-tiram a implantação dos novos sistemas basea-dos na TIC.

PR - O Sr. entende que o PNAFE abriunovas perspectivas para a gestão públicabrasileira?

NM - O PNAFE buscou atuar em todos osestados brasileiros, e estabelecendo novoparadigma de modernização da máquina dearrecadação e fiscalização, com foco namelhoria da arrecadação. Poucos estados utili-zaram o PNAFE para modernizar a gestão dadespesa pública. No caso do Estado de SãoPaulo, o PNAFE atuou tanto do lado da receitaquanto da despesa. Desta forma, creio que oPNAFE, em São Paulo, na medida em que im-plantou o sistema integrado de contabilidade,orçamento, e finanças; criou sistemasgerenciais de informação caracterizado pelaforte transparência (SIGEO) e controle interno,além, é claro, da implantação de um eficaz sis-tema de compras eletrônicas.

PR - De que maneira sua tese de doutoradoexplora essas novas perspectivas?

NM - Desde os primeiros momentos do pro-jeto, imaginamos construir um sistema integra-do de informação contábil e financeira, conce-bido modularmente, que seria implantado pau-latinamente. Assim foram implantados os siste-mas de contabilidade, orçamento, compras ele-trônicas, informações gerenciais, fluxo de cai-xa, etc. Apenas o sistema de Custos não foiimplantado, nem chegou a ser desenhado. Fal-

tou clareza para concebê-lo. A minha tese dedoutorado trabalha, justamente, para preencheressa lacuna.

PR - Uma outra atividade que o Sr. desenvol-veu durante o período de execução do PNAFEfoi a de Diretor da Escola Fazendária, em SãoPaulo. Dessa perspectiva, é possível falar deum novo servidor fazendário? Que servidor éesse? Que fazer para prepará-lo para os desafi-os da modernização?

NM - O programa de modernização de SãoPaulo apoiou-se em três pilares: desenvolvi-mento organizacional, informatização ecapacitação. Nesse sentido acumular a coorde-nação do PROMOCIAF e a direção daFAZESP – Escola Fazendária do Estado deSão Paulo foi muito importante porquegarantiu a interação entre as linhas gerais doprograma e os cursos de formação dos funcio-nários e de implantação dos sistemas desenvol-vidos. Foi possível ministrar doses maciças decapacitação. Os servidores responderam muitobem. Pode-se observar uma mudança de men-talidade dos funcionários no tocante ao apren-dizado e à troca de experiências. De certa for-ma, foram derrubados velhos conceitos deguardar a informação para garantir o poder depequenos cartórios. A Fazesp contou com pro-fessores e consultores de fora da SEFAZ, noentanto, a participação dos funcionários comocapacitadores foi fundamental para o sucessoPNAFE no estado de São Paulo. Penso que osservidores se transformaram, ganharam confi-ança em sua performance na medida em queeram reconhecidos como competentes, capa-zes, e atuantes.

PR - Há uma frase apócrifa que diz: “a mo-dernização começa após o Programa de Mo-dernização”. O senhor concorda com ela?Quais seriam as ações necessárias para a sus-tentação e continuidade do processo de moder-nização?

NM - Não! Não concordo. Penso que a mo-dernização da gestão pública começa quando seestabelece uma visão de futuro compartilhadapelo conjunto de atores relevantes: os dirigen-tes políticos e os funcionários do Estado.Olhando a experiência do PNAFE e de outrosprogramas de modernização, vejo, no entanto,que a modernização não se conclui com o tér-mino do projeto. No decorrer do programa,realizamos um esforço intenso para superaratrasos tecnológicos e carências materiais, oque implica investimentos elevados em curto

Entrevista

Entrevista

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Entrevista

Entrevista

período de tempo. Findo o programa, não sepode deitar sobre os louros da vitória.

É preciso continuar, traçar novos objetivos,manter amobilização para continuar na van-guarda. E isto é realmente o mais difícil, umavez que as equipes se dispersam, novas priori-dades surgem, e os dirigentes muitas vezespensam que a modernização está concluída,deixam de incentivar a educação continuadados funcionários, os sistemas que funcionambem se estabilizam ou, depois de um certotempo, começam a sofrer pequenas alterações,remendos. Ou seja, os funcionários sedesmotivam, os serviços prestados se deterio-ram e de repente percebe-se que a organizaçãoestá novamente defasada. Isso é o que normal-mente acontece. Por isso acredito que a mo-dernização das organizações públicas deveriaser um processoconstante.

PR - Os sistemas de compras via Internet,em princípio, representam uma solução muitointeressante para reduzir o custeio da máquinapública. Em São Paulo, por exemplo, há atéum “relógio da economia” que apresenta quan-to o governo economizou em função da utiliza-ção do sistema. Que medidas governamentaisprecisam ser tomadas para tornar esse tipo desistema ainda mais eficaz?

NM - O uso de sistema de compras eletrôni-cas, quer na modalidade Pregão quer em ou-tras modalidades, é fundamental para a redu-ção dos custos de aquisição de materiais e ser-viços pelo setor público. Uma série de medidaspara expandir as “compras eletrônicas” estásendo tomada pelo governo federal, como porexemplo: estabelecer nos convênios onde aUnião repasse recursos para estados e municí-pios, a obrigatoriedade do uso de sistema ele-trônico de compras e contratações; apresentarprojeto de lei ao Congresso Nacional atuali-zando a Lei 8666 para permitir o uso de meioeletrônico para a publicação de editais e rece-bimento de propostas para todas as modalida-des de licitação.

PR - O Sr. vê o SIAFI e o SIAFEM comosistemas acabados ou ainda enxerga necessida-de de evolução de suas funcionalidades?

NM - Como disse anteriormente, os proces-sos de modernização devem ser permanentes.Nesse mesmo sentido creio que tanto o SIAFIquanto o SIAFEM merecem aperfeiçoamentoscontínuos. Além das atualizações tecnológicas,é importante avançar na integração com outros

sistemas importantes, e já existentes tanto naUnião quanto em muitos estados, tais como osistema de pessoal e o sistema de compras. Épreciso, também, tornar cada vez mais amigá-vel, o uso do SIAFI e do SIAFEM para os fun-cionários da área orçamentária e financeira,disponibilizando as informações desses sistemaspara a sociedade, tornando cada vez mais efeti-vas a transparência e a “accountability”.

PR - Como Secretário Executivo do Ministé-rio do Planejamento e, depois, como Ministro,sua avaliação sobre os resultados do PNAFE foiacrescida de uma dimensão mais ampla. O que,objetivamente, ela representou para o equilíbriofiscal dos Estados? Que outros aspectos podemser mencionados?

NM - Seguramente, o PNAFE teve impactomuito positivo na melhoria da máquina de fisca-lização e arrecadação estadual, contribuindo de-cisivamente para o equilíbrio fiscal do estados.No entanto, como muitos estados não tiveram aoportunidade de modernizar a gestão da despesapública, a União está conduzindo dois novosprogramas voltados para esse objetivo. Trata-sedo PNAGE e o do PROMOEX.

O PNAGE está sendo construído de modoparticipativo com os estados em articulação com oFórum de Secretários Estaduais de Planejamentoe do CONSAD – Conselho Nacional de Secretári-os de Administração, e tem como foco atuar sobreo ciclo da gestão pública, notadamente o planeja-mento e a execução das políticas públicas.

O PROMOEX, por sua vez, objetiva integrartodos os Tribunais de Contas Estaduais e Munici-pais, uniformizando a interpretação das normasrelativas à LRF, criando uma grande rede de infor-mações com participação dos Tribunais e de ór-gãos federais, tais como a CGU, STN, o MP en-tre outros. Na construção desse programa é funda-mental a participação da ATRICON e do IRB.Ambos os programas contarão com financiamentodo BID, tomado pela União e repassado aos esta-dos mediante convênio.

Do nosso ponto de vista, PNAGE ePROMOEX são dois programas quecomplementam o PNAFE, ao focalizarem, agora,a melhoria da qualidade do gasto público. A nossaexpectativa é trabalhar sobre as condições de fun-cionamento da máquina na implementação daspolíticas públicas (organizações, processos de tra-balho ou de produção, pessoas), de modo que pos-samos diminuir gargalos burocráticos e atingir pa-tamares de eficiência no uso dos recursos públi-cos, de eficácia e de efetividade na implementaçãode políticas públicas.

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Abrangência e desafios do PNAFEImagine uma reunião de trabalho em que os participantes deuma organização discutem metas e indicadores, plano decapacitação, de comunicação institucional, as prioridades eorçamento para a área de TI. Ao final o dirigente maior solicita aformação de equipes de projeto que vão colocar em prática aslinhas estratégicas definidas.

Quem conhece o ambiente de gestãoda maior parte das organizações públicasbrasileiras não é capaz de acreditar, masesse tipo de reunião acontece hoje em boaparte das Secretarias de Fazendasestaduais.

A profissionalização da administraçãopública em vários setores de governo é um

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fato, muitas vezes com destacado reconheci-mento público. Mas dificilmente se verá umamudança tão grande em tão pouco tempo,justamente numa área de governo que carregaa fama de ser uma enorme “caixa-preta”. Essaé uma imagem que vai se desfazendo namedida em que são implantados projetosessencialmente voltados para a transparência,a eficiência e eficácia da gestão fazendária dosestados brasileiros. Se o processo de desenvol-vimento brasileiro depende da conjunção deinúmeros fatores – econômicos, sociais epolíticos, entre outros – o certo é que ele nãopode ocorrer sem bases institucionais sólidas esem o fortalecimento do papel do Estado nasarticulações entre o mercado e a sociedade.

Desse modo, as Secretarias de Fazenda vãocumprindo seu papel. Ao contrário do queocorre com muitas das iniciativas governa-mentais, a modernização das fazendas estadu-ais trazem a marca da permanência, a tal

ponto que é voz corrente nos estados a buscados meios para o aprofundamento do processode sua modernização. São Paulo, por exemplo,já deu início à segunda fase da modernizaçãocom o Programa de Fortalecimento da Admi-nistração Fiscal – PROFFIS. Muitos dos queestão concluindo a primeira fase já criaramfundos de modernização, ou buscam criar osmeios que permitam aprofundar esse processo.

O pivô dessa mudança é o PNAFE - Progra-ma Nacional de Apoio à Gestão da Adminis-tração Fiscal dos Estados Brasileiros, que, aolado do reconhecimento público, vem mere-cendo inúmeros trabalhos acadêmicos e tesesde mestrado ou doutorado. A idéia básica emque se alicerçou o Programa é muito simples eintuitiva. O Banco Interamericano de Desen-volvimento (BID) partiu de uma lógicaacaciana. Se os orçamentos estaduais sãoinsuficientes para as necessidades de governo eisso sempre redunda num saco sem fundo de

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“...uma prova

inequívoca de que quandohá bons projetos o recurso

aparece, as forças semobilizam e até as leis

mudam...”

empréstimos internacionais, impagáveis nohorizonte de uma vida, o jeito é propiciar ascondições para que se possa chegar à eficiên-cia na arrecadação de tributos e na execuçãode despesas. Portanto, modernizadas asSecretarias de Fazenda, estariam garantidas ascondições de sustentabilidade financeira pararetomada do equilíbrio econômico e, a partirdaí, do processo decrescimento.

Para dar contornospragmáticos a essa idéiasimples, sintetizar aeficiência pretendida efazer um corte abruptoem relação ao passado, oconjunto de ações passoua ser chamado dePrograma de Moderniza-ção. Começava aí aderrocada de uma velharetórica que sempre sefazia presente, de que aburocracia, a cultura e aslimitações orçamentáriasimpedem a execução demedidas que permitamsaltos de qualidade noserviço público.

O PNAFE é umaprova inequívoca davitalidade do serviçopúblico e de que quandohá bons projetos orecurso aparece, asforças se mobilizam e atéas leis mudam.

Entretanto, um bomprojeto não é apenasaquele que tem claro osbenefícios que ele podeproporcionar aos cida-dãos ou usuários daqueleserviço público. Nessaárea em que o PNAFEatua, finanças públicas,essa afirmação tem um peso maior ainda.Explica-se. Asfaltar uma rua, por exemplo. Avisão do que seja a sua execução e os benefíci-os que ela traz são óbvios e dispensam maioresesclarecimentos. Agora, quando se trata demodernização de uma área meio, isto é, quenão está dentro das áreas fins do Estado ecujos resultados não são percebidos direta-

mente pelos cidadãos, a coisa complica. Essacomplicação começa com a própria palavramodernização. Há alguém numa sociedade,num governo ou em qualquer organização quepossa ser contrário à modernização? DiziaNelson Rodrigues que a unanimidade é burra.Nada mais verdadeiro. Passado o primeiroestágio em que todos são favoráveis à idéia

mãe de modernizar, teminício a necessidade dedefinir o seu significado.Na falta de uma maiorclareza sobre as açõesnecessárias para moderni-zar, essa dificuldade serájogada para o andar debaixo. Para muitos,modernizar será compraruma nova frota de veícu-los ou novas instalações,por exemplo. Portanto, éa noção de profundidadeque complica.

Superar a idéia mãe etraduzi-la em coisas con-cretas em que todos osfuncionários, desde omais alto escalão ao aten-dente, dirigentes do go-verno e sociedade com-preendam claramente oque são e os benefíciosque agregam, foi e conti-nuará sendo o grandedesafio dos programas demodernização da áreapública, como é o caso doPNAFE.

A criação deum novo “idioma”fazendário nacionalJá foi dito que, no Brasil,a única marca de igualda-de é a desigualdade. Issovale tanto para coisas boas

como para coisas ruins, tanto para regiõescomo para a sociedade. Se não é possíveldarmos as costas à gritante desigualdade sociale regional do país, por outro lado, não épossível ignorarmos a enorme diversidadesócio-cultural brasileira, de cuja riqueza sepode buscar as respostas para o desafio desuperação daquelas. O PNAFE soube criar

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dessa diversidade uma espécie de idiomafazendário nacional único. As centenas deprojetos que foram desenvolvidos no seuâmbito podem constituir um dicionário deproporções avolumadas. Cada estado brasileirosoube, com a coordenação de uma unidadecentral vinculada ao Ministério da Fazenda,atender às suas especificidades e necessidadesmais urgentes. Dessa forma, desde estadosrelativamente novos como Acre, Amapá,Rondônia e Roraima, que praticamentetiveram que construir uma organizaçãofazendária nova, até os estados de maior portecomo os do Sul e Sudeste, que reconstruiramsuas máquinas fazendárias para adaptá-las aosnovos tempos de abertura de mercados e derevolução tecnológica, todos os estadosbrasileiros promoveram um esforço de moder-nização gigantesco, que começou com aincorporação de novas tecnologias de informa-ção e de comunicação, passando pela implan-tação de novos modelos de gestão, estruturasde capacitação, novos conceitos de relaciona-mento com o público e, fundamentalmente,de integração.

O quase total isolamento que marcava asadministrações fazendárias estaduais deu lugar,com o PNAFE, a múltiplas formas de açãocoordenada que, com soluções inovadorascriadas e desenvolvidas num estado, puderamser absorvidas e adaptadas por outros. Foiassim que, estados como Sergipe, puderamdesenvolver projetos cuja concepção pôde serabsorvida por outros: Bahia, por exemplo.

Este, por sua vez, exporta soluções para SãoPaulo, que exporta para Minas Gerais e assimpor diante, formando um ciclo virtuoso decooperação entre os estados, ainda nãototalmente esgotado.

A integração entre os estados se dá dediversas formas: canais institucionais novos,intercâmbio técnico e de informações entreestados, criação de um “caldo cultural” co-mum, entre outros. Mas, dois produtosexprimem melhor o significado da integraçãonacional trazida pelo PNAFE: do lado dasdespesas, os SIAFIs (Sistemas Integrados dasAdministrações Financeiras) proporcionaramaos estados mecanismos informatizados deexecução orçamentária e de controle queestabeleceram, em larga medida, a basematerial para a efetividade da Lei de Respon-sabilidade Fiscal e para o equilíbrio das contaspúblicas no Brasil. Já pelo lado das receitas,foi com o SINTEGRA, que a integração entreos estados ganhou maior força.O SINTEGRA, mais do que potencializarmecanismos de combate à sonegação e àsfraudes fiscais, permite dar uma maior ampli-tude à formulação de modelos de tributaçãopara o país. Numa Reforma Tributária, oSINTEGRA propiciará o surgimento desoluções novas e criativas para os problemasdo ICMS.

Esses dois produtos, SIAFI e SINTEGRA,se, por um lado, são os que melhor simboli-zam o potencial de integração em escalanacional, por outro, estão longe de esgotar as

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“ O quase total

isolamento que marcava

as administrações

fazendárias estaduais deu

lugar, com o PNAFE, a

múltiplas formas de ação

coordenada.”

“ Mas, para se aprender

uma nova língua não basta ter

um dicionário, nem se recomenda

que se comece a aprendê-la a partir de

sua leitura. É preciso, conhecer, antes,

sua sintaxe, suas conexões internas, o

ambiente em que é falado, identificar

suas ressonâncias múltiplas e seus

sotaques. Com o PNAFE acontece

o mesmo.”

iniciativas integradoras criadas no âmbito doPNAFE.

Estados tão diversos como Bahia, Ceará,Pernambuco, Pará, Maranhão, Rio Grandedo Sul, Minas Gerais, São Paulo, Sergipe,entre outros, trouxeram contribuiçõesdiversas para a construção desse novo “idio-ma” fazendário nacional.

Mas, para se aprender uma nova língua nãobasta ter um dicionário, nem se recomendacomeçar a aprendê-la a partir de sua leitura.É preciso, conhecer, antes, a sintaxe dessalíngua, suas conexões internas, o ambienteem que é falada, identificar suasressonâncias múltiplas e seussotaques. Com o PNAFEacontece o mesmo. Para com-preender todo o alcance doPrograma é preciso conhecerum pouco das razões quelevaram à sua criação, dasmudanças estruturais queocorreram na economia brasi-leira a partir da década de 90 eda maneira como essas mudan-ças determinaram os modelosadotados e as relações existentesentre os diversos projetos decada programa estadual oudesses entre si.

Mas a coisa não termina aí.Uma análise do cenário econô-mico nacional, da situaçãofinanceira dos Estados e

institucional das Secretarias de Fazenda conspi-rava contra uma empreitada desse tamanho.

Galileu e as administrações fazendárias dosestados brasileirosA invenção de um instrumento como o telescó-pio representou não apenas mais um passo noavanço técnico-científico do mundo ocidental,mas, muito mais do que isso, foi o passo quefaltava para a derrubada de toda umacosmogonia. Olhar por esse instrumentosignificou, para a visão medieval, ver o mundode cabeça para baixo.

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“ As novas tecnologias

permitiram aos contribuintes

pelo menos os de maior

porte – associarem-se de forma

até então impensadas,

desenvolverem novos produtos,

novos mecanismos de controle

administrativo, processos de gestão

e comercialização.”

Guardadas as proporções, para as adminis-trações fazendárias estaduais, a revolução dastecnologias de informação e comunicaçãoassociada com a liberalização dos mercadosteve um impacto semelhante ao da revoluçãode Galileu: virou tudo de pernas para o ar. Asnovas tecnologias permitiram aos contribuintes– pelo menos os de maior porte – associarem-se de forma até então impensadas, desenvolve-rem novos produtos, novos mecanismos decontrole administrativo, processos de gestão ecomercialização. Com a adoção dos novosinstrumentos informatizados e, principalmen-te, com as telecomunicações, as atividades dasgrandes empresas – aquelas que mais rapida-mente incorporam as novas ferramentas eaquelas que respondem pela maior parcela dasarrecadações dos impostos – ganharam umacomplexidade e uma multiplicidade de opera-ções surpreendente.

Novas empresas foram implantadas; fusões,cisões, multiplicação das formas de relaciona-mento inter-empresarial, produtos novos estãosendo lançados, surgiram novas formas decomercialização e até mesmo novos ramos deatividades. Num curto período de tempo, asadministrações fazendárias, que estavamacostumadas a enxergar os negócios de seuscontribuintes com os “óculos” dos documen-tos e dos livros fiscais “em papel”, com aexperiência pessoal e o “feeling” dos seusfiscais, ressentiram-se da falta do telescópio de

Galileu que as fizesse “enxergar” a novaordem econômica e se adaptar a ela.

Nenhum órgão público, talvez, seja tãosensível às mudanças ocorridas em ambienteexterno como são as administrações tributári-as. A defasagem tecnológica que separava ossetores mais dinâmicos da economia e asadministrações fazendárias rapidamentecomeçou a mostrar a inadequação dessasúltimas: estruturas organizacionais arcaicas;métodos de trabalho ultrapassados; ferramen-tas inadequadas; modelos de planejamento egestão precários ou inexistentes; excesso deburocracia interna; obrigações acessóriasimpostas aos contribuintes anti-econômicas ede difícil cumprimento; recursos humanosdespreparados. Pior do que tudo isso: ocomprometimento da ação do fisco acaba porcontaminar o próprio andamento daeconomia.

Se olharmos pelo porte, veremos que háuma relação inversa entre número de contri-buintes e valor da arrecadação. Os grandessão poucos e arrecadam muito. Os pequenossão muitos e arrecadam pouco. Os grandessão mais complexos, dinâmicos e são osprimeiros a incorporar novas tecnologias emodelos novos de gestão dos negócios.

O lado perverso dessa história é que asadministrações fazendárias, quando se vêemincapazes de acompanhar a evolução dosgrandes contribuintes, voltam-se para os

contribuintes de porte menor, compequeno grau de complexidade esofisticação. O resultado dissotudo é o comprometimentoacelerado da eficácia dessasorganizações, em todos os seusaspectos, desde a arrecadação ecobrança, até os processos deatendimento e de fiscalização.

Alcance do ProgramaO desenvolvimento do PNAFEproporcionou o distanciamentonecessário para a adequada visãodo problema. O que, no início,parecia ser apenas um esforço desuperação do fosso tecnológico queseparava fisco de contribuinte,pouco a pouco, foi mostrando umalcance que ia muito além dosaspectos meramente tecnológicos.O exemplo mais veemente do

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“ O lado perverso dessa

história é que as

administrações

tributárias, incapazes de

acompanhar a evolução

do primeiro bloco de

contribuintes, voltam-se

para os contribuintes de

porte menor...”

alcance do Programa édado pela própriavariedade dos projetosdesenvolvidos e implanta-dos, o volume do tal“dicionário”. Os projetossão tantos e tão variadosque não dão margem adúvidas: trata-se nadamenos que a mudança demodelo das administra-ções fazendárias estadu-ais. A percepção inicialque fazia crer que setratava apenas de umaquestão de tecnologia(computadores, rede decomunicações, sistemasde informações) foi logosendo mudada: mais doque uma questão detecnologia, era precisomudar conceitos, dese-nhar e implementarnovos processos detrabalho, desenvolvermetodologias e, princi-palmente, organizar tudoisso, ou seja, gestão.Tecnologia e gestãoandam juntas, unidaspelo vínculo da complexi-dade; são como matériae espírito, corpo e alma.

A esse respeito, aRevista PNAFE ÉREALIDADE pediu aoscoordenadores estaduaisdo Programa que estabe-lecessem, pela ordem, asprioridades do Programapara seu respectivoestado (ver gráfico na pág. 50).

Muito embora os aspectos relacionados àtecnologia tenham sido apontados por 10estados como principal prioridade, o equilí-brio com os demais aspectos mostra que aquestão da modernização estava longe derestringir-se à tecnologia. Nove estadosapontaram aspectos ligados à gestão comoprincipal prioridade do Programa: acapacitação, o atendimento ao público,mudanças nos processos de trabalho, infra-estrutura física e mudanças na estrutura

organizacional. O item queteve o menor índice foi aremuneração dos funcioná-rios, com apenas 4% dasindicações, o que, em setratando de serviço públicono Brasil, parece surpreen-dente. De qualquer modo,esses dados mostramtratar-se efetivamente deum Programa perfeitamen-te articulado.

Os três itens que poderi-am indicar uma maiordesarticulação, aquisiçãode equipamentos deinformática, infra-estruturafísica e remuneração dosfuncionários, tiveram nasoma dos percentuaisapenas 27,5% das indica-ções e foram a principalprioridade de apenas 6estados. Já os demais itens,que pressupõem maiorgrau de integração earticulação – tecnologia deinformações (sistemas deinformação), modelos degestão, atendimento aopúblico, processos detrabalho, estruturaorganizacional ecapacitação – tiveram, noseu conjunto 72,5% dasindicações e estavam entrea principal prioridade de13 dos estados que respon-deram ao questionário.

Trabalhar com projetosSe a construção desse novo

idioma fazendário fosse uma simples questãode atualização tecnológica, ou de construçãode infra-estrutura física, a coisa seria relativa-mente simples e o PNAFE seria, ao invés deum Programa nacional, um simples projeto deconstrução da base física das fazendas estadu-ais. Infelizmente – ou talvez felizmente – osprodutos de que precisavam as Secretarias deFazenda não são daqueles que se achamdisponíveis nas prateleiras dos supermercados.Como um programa amplo e complexo deredefinição de modelos de administração

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“ Muito embora a natureza

do Programa seja múltipla

em seus aspectos, não se pode

imaginar o avanço provocado

pelo PNAFE sem a

utilização intensiva dos

instrumentos de TI.”

fazendária, o Programa exigiu, além derecursos financeiros e de alguma vontade emgastá-lo, o envolvimento e a criatividade decentenas de pessoas que tiveram, antes detudo, que aprender a trabalhar com projetos.É lógico que tudo o que foi feito não teriaacontecido sem o apoio de muita gente defora, como consultorias públicas ou privadas,universidades, institutos de pesquisa, empre-sas privadas e, particularmente, o BancoInteramericano de Desenvolvimento – BID ea estrutura criada no Ministério da Fazendapara coordenação dos projetos. Dessa estrutu-ra fazem parte a UCP, Unidade de Coordena-ção do Programa, do Ministério da Fazenda, e

as UCEs, que são as unidades de coordenaçãode cada um dos estados da Federação.

O problema da coordenação de um programada dimensão do PNAFE teria necessariamenteque fazer a opção entre a centralização dasdecisões no âmbito da UCP, com um maiorgrau de coordenação e maior homogeneidadedos projetos, ou uma opção peladescentralização, ainda que com o sacrifícioparcial das economias geradas pela centraliza-ção e unificação das decisões. A decisãotomada foi, acertadamente, pela última alterna-tiva. Dentre os grandes produtos que o progra-ma deixou estão as redes de comunicação, ossistemas integrados de informação, umaestrutura moderna de atendimento ao público,com uma enorme cesta de serviços oferecidosvia Internet. Produtos menos visíveis, mas nãomenos importantes, são o know-how criado emcada estado, o surgimento de novos talentos, amudança conceitual, a cultura de projetos. Oprocesso de amadurecimento das SecretariasEstaduais de Fazenda é de tal ordem que, oPNAFE não representa o fecho do seu processode modernização, mas apenas seu início.Existe, hoje, quase que um consenso entre asadministrações fazendárias de que esse proces-so deve continuar e aprofundar-se.

A construção da nova cultura fazendáriaPoderíamos dizer que o processo de modernização das Secretarias Estaduais de Fazenda estána metade do caminho. Se fosse possívelapontar o principal vetor que conduziu essafase do processo representada pelo PNAFE,

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“...o PNAFE não representa o

fecho do seu processo de

modernização, mas apenas seu

início. Existe, hoje, quase que um

consenso entre as administrações

fazendárias de que esse processo

deve continuar ...”

esse certamente seria o vetor tecnológico.Muito embora a natureza do Programa sejamúltipla em seus aspectos, não se pode imagi-nar o avanço provocado pelo PNAFE sem autilização intensiva dos instrumentos de TI.Redes de comunicação, parquesinformatizados, sistemas integrados de infor-mação, recursos de Data-warehouse, entreoutros, estão entre as maiores conquistas doPNAFE. Entretanto, não se pode deixar dereconhecer que o processo de modernizaçãoainda tem um caminho longo a percorrer. Osnovos instrumentos informatizados, novosmodelos de gestão, a cultura de planejamento,os novos conceitos que marcam as relaçõesentre Estado e sociedade, tudo isso apontapara uma cultura fazendária que ainda estálonge de estar sedimentada. A prova disso estános resultados da pesquisa realizada pelaPNAFE É REALIDADE entre os coordenado-res estaduais do programa que apontou osprincipais obstáculos encontrados durante oprocesso de modernização (ver gráfico abaixo).Os itens que se referem à cultura institucionalaparecem entre os maiores obstáculos, comdestaque para a resistência dos funcionários,problemas políticos e falta de apoioinstitucional.

Paradoxalmente, os itens referentes a recur-sos financeiros (salários e orçamento) apare-cem com baixo percentual, o que denota que omotor da mudança está nas pessoas e são elasos obstáculos, mas também os agentes promo-tores de mudança.

O encerramento do PNAFE é o ponto deinflexão de um processo de mudança decultura institucional que ele mesmo desenca-deou e que terá necessariamente novos desdo-bramentos. A maturação dos seus resultadosleva tempo para mostrar todos os seus efeitos.Há quem diga: “Acabou o PNAFE, agoracomeça a modernização”.

Esquematicamente, esse processo de moder-nização é mostrado pela figura dos triângulosinvertidos (pág. 53). Na verdade, ela é consti-tuída por dois gráficos espelhados em torno doeixo do tempo. O da esquerda, mostra aevolução conceitual do processo de moderniza-ção, que evolui de uma visão de produto paraoutra baseada nos resultados. O da direita

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reflete a evolução do principal vetor do proces-so, que, da tecnologia, avança para a mudançacultural. A tecnologia é a cunha que abre asportas da mudança cultural.

O processo de modernização, que tem iníciopela percepção difusa da necessidade depromover a atualização tecnológica a partir deuma visão de produto, vai, pouco a pouco,convergindo para produtos bem determinadose concretos. À medida que o processo avança,o vetor tecnológico vai perdendo intensidade edando entrada para a percepção de que umamudança cultural é necessária. Essa percepçãovai-se ampliando gradativamente até o pontoem que se torna determinante de todo oprocesso de modernização. Entre o início e ofim, há um período intermediário em que asvisões de produtos e resultados e as forças detecnologia e cultura se equilibram. Na nossafigura, o ponto de equilíbrio corresponde aomomento do final do PNAFE, onde quasetodos os produtos já foram entregues e algunsresultados já podem ser vistos.

Os próprios indicadores de resultados sãoderivados da implantação dos novos produtos eparte do processo de mudança cultural deriva-do da modernização.

É claro que os avanços tecnológicos nãodevem necessariamente terminar no momentoapontado pelo vértice superior do triânguloinferior. Trata-se apenas de um modelo

esquemático que quer ressaltar tendências emostrar a importância da mudança da culturainstitucional como parte do processo demodernização, além do tempo necessário paraa maturação dos resultados da implantação dosprodutos da primeira fase.

Mais de 40.000 funcionários fazendários jáse beneficiam dos produtos implantados e dasmudanças implementadas no âmbito doPNAFE.

Muitos participaram diretamente do seuprocesso de construção; outros vão se incorpo-rando a esse processo e assumindo um novoperfil profissional dentro de suas organizações,com o aumento da eficácia de suas ações eonde o papel passivo que desempenhavamdentro da cultura tradicional dá espaço aopapel mais ativo de sujeito das mudanças.

Milhares de contribuintes e contabilistasbeneficiam-se dos serviços eletrônicos que oPNAFE colocou à disposição. Uma novarelação entre o Estado e a sociedade foi eainda está sendo criada.

Os resultados do grande esforço de constru-ção do PNAFE já podem ser vistos, mas aindaestão longe de ter apresentado todo o seupotencial de mudança para a construção deuma sociedade mais democrática e socialmen-te mais justa.

O PNAFE é apenas um passo para isso,mas, sem dúvida, um passo decisivo.

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Como a TI ajudou arevolucionar o trabalhodas Secretarias Estaduaisde Fazenda

O empurrão da TI

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Um biscoito vende mais porque é fresqui-nho ou é fresquinho porque vende mais? Apergunta embutida numa propaganda se tornouum bordão obrigatório nas conversas informaissempre que se está diante daquelas situaçõesde difícil explicação, até pela ciência.

Enxergar o papel da TI dentro do processode modernização das Secretarias Estaduais deFazenda, ou do Estado Brasileiro, quase exigedo observador essa pergunta, só que adaptadaa um viés de administração pública: “O EstadoBrasileiro se moderniza porque usa mais TI ouusa mais TI porque está se modernizando?”

Essa despretensiosa pergunta encerra muitomais que uma galhofa, merecendo até tesesacadêmicas que estudam o fenômeno mundialconhecido como Governo Eletrônico.

De fato é difícil distinguir até onde a moder-nização do Estado Brasileiro caminharia semaplicação das modernas tecnologias da infor-mação. Mais ainda. Às vezes é muito difícilperceber se não foi o domínio de certastecnologias que possibilitou a mudança nosprocessos de trabalho.

Essa dúvida já aconteceu em outras épocasda evolução humana.

A Revolução Industrial, por exemplo. Paramaterializar a ideologia da ascendente burgue-sia era fundamental a passagem do trabalhoartesanal para a produção em larga escala. Oproblema era como fazer isso. Um dos fatores,talvez o principal, foi o desenvolvimento dacaldeira a vapor. Óbvio que a ideologia burgue-sa já estava criada, mas não fosse invenção dacaldeira a vapor o processo de transformaçãodemoraria muito mais tempo. As mudanças,entretanto, não se encerram na própria caldei-ra. A inventividade humana e o espírito empre-endedor dos primeiros impérios burguesesalargaram o horizonte do mundo. Com osprimeiros navios e locomotivas a vapor, omundo e as rotas comerciais ficaram maiscurtas. Os movimentos migratórios e o escoa-mento da produção mudaram o cenárioeconômico mundial. Ou seja, uma técnicaaplicada a um conceito acabou por viabilizar epotencializar o próprio conceito, com certezaaté dando novos rumos a ele. Qualquer

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A missão doPNAFE era, em últimainstância, acabar com a“caixa preta” edesburocratizar asSecretarias Estatuais deFazenda.

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semelhança com o PNAFE não será meracoincidência. Do ponto de vista científicotalvez haja interesse em estudar se o usomaciço de TI é uma decorrência do processode modernização das Secretarias Estaduais deFazenda, ou se induziu às grandes mudanças.

Mas do ponto de vista da sociedade e dasinstituições brasileiras é inegável o salto dequalidade que a TI trouxe para a relação doEstado com o cidadão e para a dinâmicainterna dos seus processos de trabalho.

Nas Secretarias Estaduais de Fazenda essesalto é tão grande que para expressá-lo é maisfácil apelar para Chico Buarque “Quem te viu,quem te vê. Quem não a conhece não podemais ver pra crer. Quem jamais a esquece, nãopode reconhecer”.

Mas porque será que esse salto de qualidadeno serviço público em geral, mas muitoflagrante no caso das Secretarias Estaduais deFazenda, associa-se tanto à questão daTecnologia da Informação, a ponto de muitagente achar que um programa de moderniza-ção é sinônimo de um programa deinformatização?

O que leva dirigentes e técnicos do setorpúblico, quando estão planejando e executandoações ou programas de modernização, incluirmaciços investimentos nessa área? Será dife-rente no setor privado? Ou seja, quando umaempresa pretende alcançar qualquer diferencialcompetitivo em relação aos seus concorrentesou simplesmente quando quer reduzir custos,será que a solução sempre tem na Tecnologiade Informação seu principal ingrediente?

Nessas respostas estão embutidos os princi-pais elementos que podem conduzir á umavisão da importância da Tecnologia da Infor-mação para o PNAFE.

A primeira parte dessas respostas vem danossa concepção colonial de poder público.Vários sociólogos e historiadores têm demons-trado que o poder público foi estruturado noBrasil em função de interesses nitidamenteprivados, sendo uma de suas característicasmarcantes o distanciamento das necessidades einteresses da coisa pública. Essa concepção eestruturação de poder implicaram historica-mente em duas grandes conseqüências sobre oserviço público no Brasil. A primeira é acriação de feudos de informações em algunssetores chave dos governos, verdadeiras“caixas pretas”, intransponíveis para a socieda-de, porém imprescindíveis para governantesque não pretendessem permitir a ela aferir acondução competente ou ética de seus manda-

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tos. A segunda parte da resposta é a criação deuma burocracia formal e corporativa, pretensi-osa por acreditar que todas as situações fáticasque acontecem numa sociedade possam estarresumidas nos infindáveis e inexauríveisformulários.

Essas duas conseqüências da nossa concepçãohistórica de poder, as “caixas pretas” e aburocracia, explicam porque a Tecnologia daInformação é indissociável de qualquer visãomodernizadora. Ainda mais quando se fala dasmáquinas fazendárias. Ao longo dos anos asSecretarias Estaduais de Fazenda acumularamcom justiça a pecha de uma das maiores “caixaspretas” e a burocracia mais ineficaz do Gover-no. E é fácil de explicar por que. Saber o quetem um governo para gastar e como ele gastanão é a chave para conhecer sua competência?Saber quem e porque fiscaliza não é a chavepara conhecer seus critérios de justiça fiscal? Aomesmo tempo, quem pode contestar uma

burocracia que parte de um cipoal de leis,decretos, portarias, resoluções queninguém entende?

A missão do PNAFE era, em última instân-cia, acabar com a “caixa preta” edesburocratizar as Secretarias Estaduais deFazenda. Como fazê-lo?

De antemão, assim como a conceituação daideologia burguesa está para a criação dacaldeira, antes dos investimentos maciços feitospelo PNAFE em tecnologia, foram elaboradosos princípios básicos de uma boa gestãopública, principalmente na área fiscal. Primeiro:os cidadãos precisam participar mais e melhordos assuntos governamentais. Em outraspalavras, é preciso haver transparência nosserviços e processos de trabalho das Secretari-as Estaduais de Fazenda. Em segundo efundamental lugar, o governo precisa fazer suaparte na redução do chamado “Custo Brasil”,que tem impedido uma competição mais

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Ou alguém tem dúvida quecidadãos e empresas deixariamocorrer um retrocesso epatrocinariam a volta ao velho“umbigo no balcão” posiçãofísica que simboliza a clemênciaque marcava a relação Fisco-Contribuintes?

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igualitária dos produtos brasileiros no mercadoexterno e a redução dos preços internos.

Esses dois princípios básicos somados,praticamente determinaram que o ingredienteTecnologia da Informação deveria ser funda-mental na execução do PNAFE. E as razõessão bastante óbvias. Existe meio mais democrá-tico e transparente - independente das dificul-dades da chamada exclusão digital - que ainternet para permitir ao cidadão a participaçãonas ações governamentais? É possível reduzir ochamado “Custo Brasil” sem abrir informaçõese serviços aos cidadãos e empresas, semintermediários, acabando com a cultura daburocracia onerosa e ineficaz, sem a criação desistemas de informação voltados para a web?

Quem responder sim a essas perguntas,negando o papel fundamental das novasTecnologias da Informação, tem medo domundo em conexão permanente ou despreza aforça de resistência da antiga burocraciainstalada na máquina estatal. Para contornaressa resistência o PNAFE usou a Tecnologia deInformação como seu instrumento de excelên-cia. Com a Tecnologia da Informação foipossível passar feito um trator sobre essaresistência. Ou como preferem alguns, maispoliticamente corretos, o PNAFE criou oscaminhos alternativos para isolar essa burocra-cia, por meio de remodelagem dos processos detrabalho das Secretarias Estaduais de Fazenda,com vistas na eficiência e eficácia de suasatividades administrativas e operacionais.Palavras bonitas para dizer o que todo mundosabe: passou como um trator por cima, cruzoua ponte e depois a dinamitou, para evitar quefosse cruzada novamente pelos antigos buro-cratas.

Ou alguém tem dúvida de que cidadãos eempresas deixariam ocorrer um retrocesso epatrocinariam a volta ao velho “umbigo nobalcão”, posição física que simboliza a clemên-cia que marcava a relação Fisco-Contribuintes?Alíás, permitir um retrocesso significa inter-romper um claro caminho de redução do custotributário sobre os contribuintes. O custo dacarga tributária não está apenas no pagamentodos tributos. Há um enorme custo indireto deapuração e declaração por parte dos contribu-intes, e outro, na outra ponta, de fiscalização. Ofato é que antes do PNAFE nunca neste paíshavia sido feito tanto para reduzir o custo deapuração, declaração e pagamento dos impostose taxas. Só para se ter um exemplo: declarar opagamento mensal do ICMS envolvia desde oregistro e processamento de todos os documen-

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tos fiscais, elaboração de um resumo de todo omovimento, transcrevê-lo num documentooficial, entregá-lo ao Fisco, que após o fatídicocarimbo, tinha que digitar os dados contidos nadeclaração para os sistemas de informação.Portanto, alguns custos poderiam ser óbvia efacilmente cortados caso fossem alterados osprocessos de trabalho e a agregados benefíciosque a Tecnologia da Informação deixa disponí-vel. Agora, o Contribuinte, após oprocessamento dos documentos fiscais, tempreenchido automaticamente o tal resumo(declaração), o envia pela internet cujos dados,depois de validados sistemicamente pelo Fisco,ingressam sem intervenção humana nos bancosde dados do Fisco. Além da redução enormedo custo direto nessas operações, tanto paracontribuintes como para as Secretarias Estadu-ais de Fazenda, há outra enorme otimizaçãodos investimentos feitos pelas grandes empre-sas no sentido da integração das cadeiasprodutivas de clientes e fornecedores. Ou seja,

a integração das empresas contribuintes com oFisco nada mais é do que uma extensão dasintegrações que já haviam sido feitas entreessas empresas e seus clientes, fornecedores einstituições financeiras. Ou seja, mais reduçãoainda. Pensando no Contribuinte pessoa física,por exemplo, o proprietário de um automóvel.Será que a comodidade de pagar o IPVA numterminal de banco ou na internet, sem qual-quer custo adicional, chegando a alguns estadosao ponto de, fazendo o pagamento das multasno mesmo ato, ter realizado o seulicenciamento anual, poderia ceder lugar a umavolta ao passado, no qual, no mínimo, significa-ria voltar a pagar os quase tabelados serviçosde despachantes, cujo serviço nenhum valoragregava a não ser poupar o pobre contribuin-te da raiva de perder horas em fila para obtero licenciamento?

Com certeza, o benefício para o contribuintepelo uso da Tecnologia da Informação já seriapor si só justificador de todo o investimento

Aplicaçãode Recursos do

PNAFE - BID/Contrapartida Local -

por categorias deinvestimento.

Valores em Reais.

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feito pelo PNAFE. Mas não é só desse pontode vista que pode ser visto o retorno desseinvestimento. Da parte do Fisco, a agilização epadronização na captação de dados e informa-ções proporcionada pela Tecnologia da Infor-mação, somada à capacidade de cruzar todosesses dados, permitindo comparações e análisessobre contribuintes e setores aos quais perten-cem, está permitindo pela primeira vez aopoder público aplicar conceitos e práticas dejustiça fiscal impossíveis antes do PNAFE. Defato, todos esses dados e informações têmpermitido ao Fisco monitorar e selecionarcontribuintes com indícios de sonegação deuma forma muito mais eficaz e transparentedo que antes. Agora é muito mais fácil respon-der aos contribuintes à sempre presentepergunta no início de um processo de fiscaliza-ção: “Porque eu?”. Esse resultado é altamentepositivo dentro das máquinas das SecretariasEstaduais de Fazenda, pois está permitindo aoFisco direcionar sua capacidade produtiva(esforço fiscal) aos setores e contribuintes comefetivo potencial de crescimento da arrecada-ção em função do aperto fiscalizatório. SemTecnologia da Informação isso não seriapossível, pelo menos nessa escala etransparência.

Toda essa evolução foi possível graças aoinvestimento de cerca de 600 milhões de reaispelo Banco Interamericano de Desenvolvimen-to e os vinte e sete estados em Tecnologia daInformação. No gráfico desta matéria pode-seavaliar a importância do investimento emTecnologia da Informação em comparaçãocom os demais investimentos feitos peloPNAFE. O investimento em Capacitação,Consultoria, Equipamentos de Apoio e Infra-Estrutura, todos somados, suplantam em poucoo investimento feito em Tecnologia da Infor-mação. A expressividade desse investimentopermite concluir o que já era bastante óbvio: asações modernizadoras das Secretarias Estadu-ais de Fazenda são um conjunto harmônico deagregação de conhecimento via consultorias,capacitação de seus funcionários, reformulaçãodas condições de trabalho e, fundamentalmen-te, substituição de velhos processos de trabalhopor novos, que necessariamente incluem muitouso de Tecnologia da Informação.

Essas conclusões, de certa forma, aproxi-mam bastante Governo e as GrandesCorporações. Será que a visão desse processode modernização e a justificação de todo oinvestimento feito muito diferente do queocorreu no setor bancário, só para dar um

exemplo? Será que os clientes gostariam de verseus bancos voltarem ao velho “balcão”, parareceber suas contas ou falar com o nemsempre atencioso gerente sempre que preten-desse um empréstimo? A resposta é óbvia: umnão retumbante. Todos gastaram dinheiro comessa tal Tecnologia da Informação, mas osbenefícios que foram colhidos, tanto noGoverno quanto no setor privado, suplantarame muito esse investimento. É como se umafrase ecoasse no dia-a-dia do Governo eCorporações Privadas: gostamos tanto denossos clientes ou Contribuintes que nãoqueremos mais vê-los. Um trocadilho quedefine bem a realidade das relações entreGoverno e Contribuintes, de um lado, eempresas e seus clientes de outro: ninguémvive mais sem serviços e informações pelainternet.

Riscos do caminhoTodo esse caminho e investimentos emTecnologia da Informação, entretanto, apresen-tam grandes riscos, se não de retrocesso, de

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Depois do“crash” das ações das

grandes empresasemergentes na área de

tecnologia, no final dosanos 90, nenhum

empresário ou governantedeixou de monitorar de

perto os gastos einvestimentos feitos em

Tecnologia daInformação.

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obsolescência. Depois do “crash” das ações dasgrandes empresas emergentes na área detecnologia, no final dos anos 90, nenhumempresário ou governante deixou de monitorarde perto os gastos e investimentos feitos emTecnologia da Informação. A pressão sobre osorçamentos das áreas que cuidam de TI nasempresas e governos mostram que todosquerem avanços, mas com responsabilidadefiscal. Ou seja, ninguém quer mais gastar rios dedinheiro sem um bom planejamento e perfeitavisão dos resultados. Isso significou na prática,no final dos anos 90 e início deste novo século,uma grande freada e uma necessidade incrívelde priorizar os investimentos em TI, em funçãodas definições de negócio.

Na área governamental uma freada poderepresentar um grave risco de deixar o parqueinformático cair em obsolescência acentuada,pois o que não se faz em um mandato, pode nãoser recuperado no próximo. A retomada deinvestimentos em área governamental é sempremais lenta. Além disso, na ânsia de controlar osgastos, muitos governos se apóiam tanto em

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O mercado eatualização frenética deTI não são compatíveiscom a visão burocráticae estável das relaçõesde trabalho doGoverno.

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serviços quanto em produtos fornecidos porempresas estatais de Tecnologia da Informa-ção. As chamadas “PROs”. Estabilidade eTecnologia da Informação são coisas pratica-mente excludentes. O mercado e atualizaçãofrenética de TI não são compatíveis com avisão burocrática e estável das relações detrabalho do Governo. Os clientes dessasgrandes corporações estatais de TI, as Secreta-rias e Ministérios, precisam de agilidade equalidade para atender seus processos detrabalho, que necessariamente envolvem opúblico. Sem ter como parceiros empresas deTI ágeis e qualificadas, fica difícil manterevolutivamente tudo o que foi criado noPNAFE.

Essa situação exige um novo modelo degestão que permita ao Governo cobrarefetivamente resultados dessas corporaçõesestatais a um custo bem próximo do mercado,isso se não se propor a partir para o mercadodiretamente para contratar serviços e produ-tos nessa área. Muitos não defendem aposição mais radical, em função do sigilo edas especificidades das relações Governo-Cidadão. Ainda não se tem uma visão muitoclara se o modelo penderá para uma ou outrasolução, mas o fato é que o PNAFE quebrouum paradigma de que Secretarias Estaduais deFazenda podem “gritar sua independência”,caso não sejam atendidas a contento por suasrespectivas “PROs”. Antes do PNAFE não setinha qualquer condição de contestar ouenfrentar os limites do conhecimento dessas“PROs”. Após o PNAFE, não só contestamcomo podem as Secretarias Estaduais deFazenda substituir seus antigos e cativosfornecedores. O que se verificou na prática,na grande maioria dos estados, foi um sinal dealerta. Ou as “PROs” também se modernizamou a única saída restante será a substituiçãopor parceiros no mercado. Para as “PROs”entretanto, por mais ofensiva e preocupanteque seja essa situação de crise, pode represen-tar uma excelente oportunidade de reciclagemde seus conceitos e metodologias internas detrabalho. Uma vez modernizadas essasgrandes corporações estatais podem cumprirum grande papel, não só de redução de custospara o estado, mas de fomentadoras deprospecção de novas tecnologias, afinal oGoverno é isoladamente o maior consumidorde TI. Além desses dois fatores positivos,podemos destacar ainda um terceiro: asegurança. É óbvio, para toda a sociedade,que uma corporação de TI, ágil, enxuta e

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Está vindo por aí o fim daNota Fiscal em papel, com o

advento da troca eletrônica dedados entre contribuintes eFiscos. Está vindo por aí ainformação automática de

compras e vendas de grandesitens patrimoniais.

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eficaz dentro do próprio governo significa umfator de tranqüilidade e segurança para todo opovo.

Próximos passosTodo o avanço provocado nas SecretariasEstaduais de Fazenda pelo uso das modernasTecnologias da Informação durante o PNAFEainda não são suficientes para dizer quechegou-se a um patamar ideal nas relaçõesFisco-Contribuintes. Muito está por vir. E oque está vindo por aí só foi possível imaginargraças aos primeiros investimentos feitos peloPNAFE. Não parece muito igual o que estáacontecendo com a caldeira e os grandesnavios e ferrovias a vapor que acabaram porpotencializar o próprio conceito burguês deprodutividade de dois séculos atrás?

Está vindo por aí um velho sonho daintegração dos cadastros fiscais. Está vindo poraí uma única e suficiente declaração de dadosque atenda o fisco das três esferas de governo(federal, estaduais e municipais). Está vindopor aí o fim da Nota Fiscal em papel, com oadvento da troca eletrônica de dados entreContribuintes e Fiscos. Está vindo por aí ainformação automática de compras e vendasde grandes itens patrimoniais.

São tantas as mudanças que ainda estão porvir que mesmo os funcionários das SecretariasEstaduais de Fazenda que empunharam abandeira da modernização talvez neste mo-mento estejam perdidos com a velocidade dasmudanças que decorreram das primeiras.

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AA disponibilização de serviços

eletrônicos, exigiu das Secretarias da

Fazenda a implantação de uma

infra-estrutura de tecnologia da

informação de última geração, que

associa rapidez e segurança na troca

de dados e facilidade de

acesso à informação.

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A nova gestãodo gasto público.A transparência quetraz eficiência

Uma notícia relativamente recente questionava como é que o“Governo” comprava frango mais caro do que o preço na prateleirado supermercado. Em outra matéria o jornalista estranhava aespecificação do produto que o “Governo” queria comprar porquesó havia um fabricante. Os amigos do time de futebol, na hora dochopinho, discutiam enfaticamente sobre o custo do quilômetro deconstrução da avenida onde o bar estava localizado.Esses questionamentos aparecem rotineiramente seja na mídia,nos bares, na barbearia da praça ou na conversa dopassageiro com o taxista.

Nem sempre isso aconteceu com essaintensidade e com a riqueza de detalhes queobservamos hoje. O que houve para queocorresse esse nível de transparência sobre osgastos públicos? Por que anteriormente haviamuita suposição e tanta dificuldade de secomprovar ou caracterizar a forma como eleseram realizados?

Para se ter uma idéia da dificuldade para seobter os dados e as informações sobre osgastos públicos observemos algumas dimensõese ordens de grandeza que caracterizam o setorpúblico e que mostram a complexidade do

processo de tomada de decisões e aadministração dos processos de compra desuas administrações.

No período entre 1980 e 2000, por exemplo,a população brasileira cresceu 42,6%,passando de 119 milhões para 170 milhões.São 50 milhões de pessoas a mais!!! O ProdutoInterno Bruto que era de R$ 963,8 bilhões em1999 em 2003 alcançou a cifra de R$ 1,5trilhões, um crescimento nominal de 61% em4 anos.

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São 03 instâncias de governo – Federal com25 ministérios com suas autarquias, fundaçõese empresas – Estadual com 27 estados e 01Distrito federal com suas secretarias,autarquias, fundações e empresas e mais de5.500 municípios com suas secretarias oudepartamentos, e alguns também comempresas, autarquias e fundações.

Consideradas essas dimensões, a gestão dogasto público não pode, portanto, se resumiraos preços praticados na compra de bens einsumos. A eficácia da gestão deve abrangertodo o ciclo que compreende a elaboração doorçamento, o processo de compra, a efetivaçãodos pagamentos, e o registro organizado dastransações efetuadas.

O orçamentoMesmo que não existissem limites eobrigações constitucionais para destinação dosrecursos públicos, seria inviável administrarsem o instrumento Orçamento, que é aprimeira referência para avaliarmos apertinência do gasto público.

Para se ter uma idéia da complexidade,tomemos como exemplo as demandas de umindivíduo ou de uma família.Educação, saúde, transporte, lazer,alimentação, entre outras, são demandas quepodem ser satisfeitas de várias formas e cominúmeros tipos de recursos.

Para um indivíduo, para uma família oupara o Estado a primeira pergunta a serrespondida é quanto devemos destinar parasatisfazer qual necessidade.

Para um único indivíduo talvez a respostaseja fácil, para uma família de 04 pessoas umpouco mais difícil, mas para o Estado...Hoje existem estruturas orçamentáriasestaduais com 30 funcionais programáticas,que vão desde “Direito da Cidadania”passando por “Ciência e Tecnologia”,“Educação”, “Saúde”, “Segurança” e chegandoà “Agricultura” e suas Unidades de Gestãoresponsáveis pela elaboração e execução dosrespectivos orçamentos.

Quantos ítens e em qual quantidade oEstado deverá comprar para suprir asnecessidades de alimentação de pacientesinternados, de funcionários ou de prisioneirossob sua guarda? Quantos frascos de remédio?Quantos carros de bombeiro, quantasambulâncias? Quantos litros de combustível?Manutenção de quantos quilômetros deestradas? Quantos frangos? Canetasesferográficas? Tinta para impressoras?

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É óbvio que, secontratamos e compramos,temos que pagar. E o processode pagamento do setorpúblico foi no passado umdos pontos mais vulneráveisa críticas.

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Independente da vontade dosadministradores públicos essasdimensões somadas a processosoperacionais obsoletos provocariamcom certeza a deterioraçãoinevitável da gestão dos gastospúblicos do Estado

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Quanto vale tudo isso? Qual é o tamanho dogasto público para suprir essas demandas?

O Estado de São Paulo, por exemplo,executou com despesas de custeio R$ 29bilhões em 1997 e R$ 56 bilhões em 2004,um crescimento de 93% em 7 anos. Em 2004foram pagos salários para 658.564funcionários ativos e inativos representandoR$ 28 bilhões.

Em 2004, além dos salários, esse mesmoEstado gastou outros R$ 28 bilhões adquirindodesde papel sulfite e caneta esferográfica amedicamentos para tratamento da AIDS.Independente da vontade dos administradorespúblicos essas dimensões, somadas a processosoperacionais obsoletos, provocariam comcerteza a deterioração inevitável da gestão dosgastos públicos do Estado.

As Administrações Financeiras dasSecretarias de Fazenda Estaduais não poderiam

se acomodar a essa situação. Afinal de contas,a adoção de um programa de modernização dagestão dos recursos públicos não poderia ficarrestrita, obviamente, ao âmbito das receitas ousomente das Administrações Tributárias.

A execução orçamentáriaNegociado e estabelecido o Orçamento épreciso executá-lo.

Contratamos funcionários, alugamos ouconstruímos imóveis, compramos veículos,armas, uniformes, seringas, entre outros.Centenas de agentes de compra, milhares deprocessos de licitação, centenas de milhares deitens comprados, centenas de milhares depagamentos efetuados, um mar para não dizerum oceano de notas fiscais, as dimensões sãoassustadoras quando se pensa que de algummodo temos que controlar toda essa execuçãoorçamentária, tanto em termos físicos como

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A gentecoloca um sobrepreço porque o“Governo” émau pagador”.“Não forneçopara o“Governo”porque eu soupequeno e elesó paga osgrandes.

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financeiros e ainda avaliarmos o resultadodessas ações para a sociedade. E se algum atoilícito foi cometido ou se as proposiçõescontidas no orçamento não foram cumpridasna sua essência?

Onde estavam essas informações?Como elas estavam organizadas?Estavam em milhões de processosadministrativos, em papel, arquivados emprateleiras, em inúmeros prédios públicos eprovavelmente organizados por ordemcronológica.A prestação de contas sobre qualquer

aquisição, por exemplo, era composta pormuitas vias de documentos contábeis.Paradoxalmente, essas dimensões tãoexpressivas e supostamente tão visíveisnão permitiam, antes dos programas demodernização patrocinados pelo PNAFE,uma visão adequada até para osadministradores ou auditores quenecessitavam dessas informações para odesenvolvimento do seu trabalho. Comoter acesso a essas informações para saberque a compra do frango tinha um preçomaior do que no supermercado?

O processo de pagamentoÉ óbvio que, se contratamos ecompramos, temos que pagar. E oprocesso de pagamento do setor públicofoi no passado um dos pontos maisvulneráveis a críticas.“A gente coloca um sobre-preço porque o“Governo” é mau pagador”. “Não forneçopara o “Governo” porque eu sou pequeno

e ele só paga os grandes”.Essas frases simbolizam uma forma particularde relacionamento entre o Estado e seusfornecedores.

Um dos fatores que provocava essa situaçãoera a dispersão do dinheiro público porinúmeras contas bancárias.Em um dado momento tínhamos uma situaçãoesdrúxula: uma conta com dinheiro e sempagamentos para realizar e outra conta comsaldo insuficiente para fazer frente aospagamentos exigidos.

Como administrar esse fluxo de caixa? Qualo valor a ser depositado em cada conta? Quaispagamentos deveriam ser realizados? Qual aprioridade?Provavelmente pagava-se as contas quecoubessem no dinheiro disponível.Reconheça-se que para uma organização dotamanho, complexidade e, principalmente,

PNAFE 69

obrigações em relação aos serviços a seremprestados à sociedade como é o Estado, essasituação era constrangedora e insustentável.

O PNAFE contribuiu decisivamente paraeliminar ou pelo menos minimizar essadistorção. A partir dele, os Estados passaram aadotar a chamada “Conta Única”, que oferecemais transparência e eficiência à gestão dasfinanças do Estado.

Os administradores reconhecem que ofuncionamento da Conta Única acabou com adiversidade de contas bancárias e de emissão

de cheques, e automatizou o processo depagamentos da administração pública para osfornecedores.

A capacidade de gestão sobre os recursosdisponíveis pela Conta Única permite hojeque a Administração Financeira saiba, comrazoável grau de certeza, quanto e quando eladisporá para fazer frente aos compromissosassumidos. A associação com outrasinformações disponibilizadas pelos sistemasorçamentários e financeiros permite executar aregra de que os pagamentos deverão ser feitospela ordem de chegada. É portantosintomático das mudanças ocorridas que ascríticas, antes tão corriqueiras, quase nãosejam ouvidas hoje em dia.A contabilizaçãoTodo esse movimento precisa ser registrado e

os dados devem ter o mesmo significado eorganização de modo a reduzir os esforços deanálise e de interpretação de cadaAdministrador.

Para conseguir atingir esses objetivos, foinecessário estabelecer uma identificação paracada evento contábil e item de despesa, pormeio da adoção de código único nos cadastrose adotar a padronização das contas contábeis.

A padronização exigiu esforços significativoscom a intensa informatização dosprocedimentos, capacidade de comunicação ede armazenamento de dados. Esses registros

estão hoje disponíveis e organizados paraserem usados em tempo hábil, inclusive paraaumentar a eficácia das tomadas de decisão.

Os novos temposAnalisando os tópicos anteriores percebe-seclaramente que vivemos novos tempos nagestão dos gastos públicos. Percebe-se que asdiretrizes e estratégias do PNAFE abrangeramtanto os processos de gestão como osoperacionais, proporcionaram um ambiente eferramentas de gestão que priorizam a ação deprevenção dos eventos e promovem aintegração entre os processos orçamentário, deexecução, de compras, e contabilização.

Concretamente esse contexto está explicitadonos novos sistemas e suas integrações como,por exemplo: o Sistema Integrado de

PNAFE 70

Administração Financeira para Estados eMunicípios tem por escopo integrar oOrçamento, a Contabilidade e aAdministração Financeira, registrando todasas transações realizadas pelos órgãos daadministração direta e entidades daadministração indireta na gestão de suasatividades. Esse sistema possibilita controlar,em tempo real, operações como desembolsosfinanceiros, dotações orçamentárias, empenho,liquidação de despesas, pagamentos e saldosexistentes, permitindo monitorar com clareza

a situação financeira e contábil. A impor-tância para a gestão dos gastos públicos podeser observada pela quantidade dos lançamentoscontábeis que somente em São Paulo, porexemplo, são aproximadamente 42 milhões delançamentos a cada ano. A adoção dessesistema permitiu uma diminuição consideráveldo intervalo de tempo entre qualquer atoadministrativo e o seu registro.

A automação das atividades rotineiras deregistro dos atos e fatos contábeis comutilização de roteiros predefinidos pelosgestores do Sistema em cada estado oumunicípio diminui a incidência de erros naexecução do orçamento e libera os servidorespúblicos, usuários do sistema, para atividadesanalíticas.

Para se chegar a um perfil mais analítico egerencial os estados tiveram que desenvolversistemas de informações gerenciais da

execução orçamentária, que integram váriasbases de dados, disponibilizando o acessorápido às informações sobre “como”,“quando”, “quanto” e “onde” o Governodo Estado está aplicando os recursosprovenientes da arrecadação do Estado.

Na mesma época, alguns Estados brasileirosimplantaram um Sistema que integraInformações Físico-financeiras, queuniformiza os procedimentos para cadastrar osfornecedores e para padronizar os materiais eserviços adquiridos ou contratados pelos

Órgãos da administração direta ou indireta.Esse sistema opera com dois grandesCadastros: o de Materiais e o deFornecedores, que pode ser acessado viaInternet e conta com milhares defornecedores. Informa, também, os preçosunitários praticados de acordo com aquantidade de materiais adquiridos ouserviços contratados pelo Estado,possibilitando a elaboração de análisecomparativa e subsidiando os novos processosde aquisições e contratações.

A partir desses novos cadastros, foi possívelpara os estados desenvolver os sistemaseletrônicos de compras.

Até então, as compras dos estados eramrealizadas por meio de complexos processos decompra: dispensa de licitações, cartas convite,tomadas de preço e concorrências, de acordocom os volumes a serem adquiridos.

PNAFE 71

Redução do custo de compra em decorrência dos sistemas eletrônicos:

Com o novo sistema de compras,acabaram-se os processos e toda negociação éfeita pela Internet, com transparência e ganhosexpressivos para os estados que o adotaram.O Estado de São Paulo, por exemplo, reduziuem 55% os custos nos processos de comprasdiretas com dispensa de licitação. O gasto queera de R$ 1.237,00 em cada processo decompra, pelo Sistema Eletrônico de Comprascaiu para R$ 561,00. No caso da modalidadeconvite o custo antes do processo de compraeletrônica, que era de R$ 5.437,00, foireduzido em 73%, passando para R$ 1.488,00na Compra Eletrônica.Em 2004, esse Estado economizou cerca deR$ 191,0 milhões. Houve uma queda deR$ 61,00 no custo de cada processo e deR$ 130,00 no valor médio de compra.

Para as empresas, a implantação do SistemaEletrônico de Compras representou umaredução de 44% nos seus custos.Outros resultados demonstram o sucesso daimplantação do processo eletrônico decompra: economicamente obteve-se umaredução de 25%, entre o valor fixado comoreferência para as aquisições e o efetivamentenegociado.

Aumento da transparência: todo oprocedimento de compra é registrado em meioeletrônico, plataforma internet, possibilitandoo efetivo acompanhamento não só pelaadministração pública e pelos fornecedoresmas também pelos cidadãos.

Maior rapidez na conclusão dos processosem função da padronização dos editaisreduzindo a possibilidade impugnação, aomesmo tempo em que amplia a compreensãodos agentes do mercado. Aumento do númerode fornecedores participantes, resultando emaumento da competitividade.

Convite

100%

TRADICIONAL ELETRÔNICA

6%100%

Compra Direta

55%

TRADICIONAL ELETRÔNICA

“““““

Aumento datransparência: todo oprocedimento de compra éregistrado em meio eletrônico,plataforma internet,possibilitando o efetivoacompanhamento não só pelaadministração pública e pelosfornecedores mas tambémpelos cidadãos.

”””””

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Redução do custo de venda emdecorrência dos sistemas eletrônicos:

100%

Fornecedores

56%

Esse processo abrangeu desde aplicativos operacionais, construção de novos bancos dedados e, por meio das ferramentas de TI disponíveis, sistemas que permitem a gestãodo desempenho da aplicação dos recursos tanto em termos físicos como financeiros.São milhões de documentos virtuais transmitidos via Internet anualmente.Estima-se em dezenas de milhares de usuários em todos os Estados da Federação,contemplando não só o Poder Executivo, mas também os Poderes Legislativo e Judiciárioincluindo-se aí os respectivos Tribunais de Contas.Além de relatórios pré-estabelecidos, as Unidades Gestoras podem construir cruzamentosespecíficos de dados gerando seus próprios indicadores de desempenho e relatóriosgerenciais, com tempo médio despendido de 03 minutos para execução de uma tabelaque represente o cruzamento de 07 variáveis por exemplo.A tecnologia disponível permite a construção de sistemas de gerenciamento comcapacidade de geração simultânea de centenas de relatórios gerenciais prévios e centenasde acessos simultâneos.

A modernização das Administrações Financeiras Estaduais teve como destaques:

100%

Governo

75%TRADICIONAL ELETRÔNICA

“““““

A população podeconhecer quais foram as

prioridades dos governantes,quais são os projetos, com oque, quanto e quando gasta,

qual o preço e quantidades decada item.

”””””

�

o intenso desenvolvimento de novos aplicativos;�

o crescimento exponencial de usuários e�

o desenvolvimento de sistemas caracteristicamente gerenciais.�

TRADICIONAL ELETRÔNICA

Redução do preço de compra emdecorrência dos sistemas eletrônicos:

PNAFE 73

Maior facilidade operacional eadministrativa pela padronização dosprocedimentos.

Os Estados que implantaram esses sistemastêm hoje o controle total do processo deexecução orçamentária.

A transparênciaEsse conjunto formado pelas novas diretrizes eestratégias, por ferramentas de TI e, das novascompetências dos administradores e servidoresdas Administrações Financeiras, explicaporque a população pode saber se o frangocomprado pelo “Governo” custou mais do queo pago pelo consumidor no varejo.

A população pode conhecer quais foram asprioridades dos governantes, quais são osprojetos, com o que, quanto e quando gasta,qual o preço e quantidades de cada item.

Os Governos dispõem inclusive deinstrumentos nunca vistos em termos de gestãoe transparência da sua atuação, como porexemplo o “Relógio da Economia”, umaferramenta que mostra as economias feitas,após a implementação dos processos

“““““

A população pode,inclusive, analisar se asprioridades e as promessas decampanha estão sendocumpridas, utilizando a maismoderna tecnologiadigital.

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eletrônicos de compra. O diferencial entre oscustos dos processos, antes e depois dosistema, é o índice que movimenta o Relógio –o qual informará, diariamente, o montante queo Estado e a sociedade estão economizandograças à utilização dos novos processos.

A população pode, inclusive, analisar se asprioridades e as promessas de campanha estãosendo cumpridas, utilizando a mais modernatecnologia digital.

PNAFE 74

Um clique e o cadastro está feito. Outroclique e a declaração mensal do ICMS foienviada. Mais um, e está pago o IPVA e oveículo licenciado. A obtenção da InscriçãoEstadual prescinde hoje da apresentação físicada documentação; a declaração do impostodevido não é mais entregue em formulários oudisquetes, como há poucos anos atrás. De casaou do escritório, fazemos o pagamento doIPVA e o licenciamento do veículo. Para obtera autorização para a impressão de documentosfiscais já não exige mais a presença do contri-buinte ou de seu representante legal noposto fiscal.

Bom para os cidadãos e bom para as empre-sas, que também contam agora, em assuntosrelativos ao Fisco, com as mesmas facilidadesde acesso que bancos e empresas pontocomoferecem, via Internet. Praticamente, o contri-buinte já não precisa mais se deslocar paranenhuma repartição fazendária para cumprircom as exigências legais do Fisco Estadual.

Secretarias de FazendaEstaduais inovam comprestação de serviços “online” aos contribuintese se colocam no topo doGoverno Eletrônico

Nunca foitão fácil pagarimposto.

PNAFE 75

Simplicidade e facilidade igual, os contribu-intes só encontraram nos tempos do lendárioRobin Hood, aquele que tomava dos ricospara dar aos pobres que não tinham osrecursos para pagar seus impostos. Ou entãona época do famoso personagem de históriasem quadrinhos, cuja atividade era invadir aInglaterra em busca de riquezas. Nessestempos, o contribuinte não calculava, nãodeclarava e nem tinha que ir aos bancos parapagar seus impostos.

Numa imagem clássica, os coletores deimpostos – os agentes fiscais da época – comorepresentantes do Rei dos Vikings ou doXerife de Notingham, visitavam as aldeias epropriedades rurais para comunicar a cobran-ça dos impostos e executar sua arrecadação.Era simples pagar o imposto.

Depois, a coisa foi se complicando, asaldeias foram crescendo e se multiplicando,algumas se transformando em grandescidades. Novas regiões foram sendo desbrava-

das e os castelos deixaram de ser o centro davida comunitária. O número de empreendi-mentos cresce e, com isso cresce o número decontribuintes. Multiplicam-se os negócios,evoluem as técnicas produtivas, evoluem ostributos. De um caráter quase confiscatório,os tributos passam a guardar relação com acapacidade contributiva de cada cidadãocontribuinte. Não é nem preciso dizer que atarefa de arrecadar imposto tornou-se maisjusta, mas também muito mais complexa.

Para muitos impostos, esses fatores –complexidade crescente, crescimento vertigi-noso do número de contribuintes, longasdistâncias – levaram o Estado a transferirpara o contribuinte a responsabilidade pelocálculo do valor do imposto devido, preencherguias de declaração e recolher o impostodevido. Leis foram sendo criadas, ao mesmotempo em que foram sendo instituídos novoscontroles, formulários etc. Os instrumentospara dar conta disso eram as canetas-tinteiro,

PNAFE 76

PNAFE 77

“Simplificar a vidado contribuinte e asua relação com oFisco tornou-se,portanto, um dos

grandes desafios daadministração

pública.”

os mata-borrões e carimbos. Os lançamentosbancários eram manuscritos em cadernetas.

O que era tão simples nos tempos de RobinHood, tornou-se, 800 anos depois, uma espéciede martírio burocrático que, no Brasil, atingiuo seu ápice no período do início do PNAFE,cerca de 10 anos atrás. Se pagar imposto não écoisa que faça ninguém pular de alegria, amultiplicação das exigências e dos controlesburocráticos acabam por impor aos contribuin-tes uma sobrecarga difícil de arcar. Todo opeso dessa burocracia, além de não trazerqualquer benefício para o contribuinte, exigiadele pesados esforços e gastosobrigatórios.

Para que se tenha umaidéia, a equipe técnica quetrabalhou, em 1996, naproposta de unificaçãocadastral, formada portécnicos da Receita Federal,Secretarias Estaduais deFazenda, Secretarias deFinanças de Municípios eINSS, efetuou levantamentodos documentos exigidospelos órgãos tributários detodos os níveis necessáriospara a a abertura de umaempresa e verificou que essenúmero poderia chegar a 40!

Até mesmo a simples obtenção das informa-ções relativas aos impostos a ser recolhidosnão podiam ser obtidas nas repartições fiscais,obrigando o contribuinte a assinar as publica-ções que se especializaram em suprir aslacunas deixadas pelo Poder Público. Exemplosde situações como essa não faltam: quem é quenão se lembra dos R$ 50,00 pagos ao despa-chante para que o documento de licenciamentodo veículo chegasse às mãos do seu proprietá-rio? E do funcionário contratado para percor-rer, como numa prova de triatlo, todo opériplo burocrático que culminava com ocarimbo redentor? Quem não se lembra de terque preencher documentos com informaçõesque já foram tantas outras vezes dadas emoutros tantos documentos?

Simplificar a vida do contribuinte e a suarelação com o Fisco tornou-se, portanto, umdos grandes desafios da administração públicae, como não poderia deixar de ser, uma dasprincipais frentes de atuação do PNAFE.

Um Programa Nacional teria ainda a vanta-gem de buscar soluções integradoras paraempresas com estabelecimentos em mais de

um estado, sujeitas a uma diversidade muitogrande de normas e exigências legais.

A criação do PNAFE foi fator chave para amudança de uma situação de dificuldade ecomplexidade extrema.

As pesquisas estão aí para mostrar que, quemse relaciona hoje com o Fisco sabe que suavida ficou muito mais fácil.

No entanto, toda essa facilidade colocada àdisposição de quem está numa das pontas dessarelação Fisco-contribuinte, representa, na outraponta, uma enorme complexidade, que deman-dou uma grande conjugação de esforços e uma

enorme quantidade derecursos, financeiros, huma-nos e tecnológicos. Por sorte,houve um fator sincrônicoque ajudou muito na soluçãodo problema. É que namesma época em que oPNAFE começava a tratar oproblema, começavamtambém a surgir as primeirastecnologias e ferramentaspara uso comercial daInternet, abrindo enormespossibilidades para seu usono setor público. Os fiscosestaduais brasileiros tiveramesse privilégio de se colocarna vanguarda desse processo,

aproveitando com felicidade as oportunidadesabertas por esses novos recursos. Desde oinício, a Internet pôde ser pensada comopoderoso instrumento de apoio à relação quese estabelecia entre Fisco e Contribuinte.

Nenhum estado brasileiro deixou de incluir oatendimento ao público no rol de suasprincipais prioridades, sendo que alguns deleselegeram essa a sua prioridade maior. E não édifícil entender por quê. Afinal, se esse era umsetor que flagrantemente funcionava mal namaioria das secretarias, qualquer ação demelhoria seria muito bem compreendida eaceita.

Mas, houve um fator decisivo para o sucessoalcançado pelo PNAFE nas suas iniciativas depromover uma verdadeira revolução noatendimento ao público: sua estratégia deconquistar alianças com os diversos setoresexternos às Secretarias de Fazenda interessadosem reduzir o peso da burocracia e do custoque representava o cumprimento das obriga-ções legais com o Fisco. Foi esse o caso daspróprias empresas e das entidades ligadas aoscontabilistas.

PNAFE 78

EVOLUÇÃO DE SERVIÇOS DISPONÍVEIS NA INTERNET NOS ESTADOS Período 2000 - 2005

Período 2000 % 2001 % 2002 % 2005 %

Qt. Serviços Qt. Estados Qt. Estados Qt. Estados Qt. Estados

01 a 04 6 23,08 3 11,54 2 7,41 1 3,70

05 a 09 9 34,62 11 42,31 5 18,52 1 3,70

10 a 14 7 26,92 4 15,38 4 14,81 4 14,81

15 a 19 1 3,85 2 7,69 6 22,22 6 22,22

20 a 24 2 7,69 2 7,69 3 11,11 4 14,81

> de 24 1 3,85 4 15,38 7 25,93 11 40,74

Total de UF’s 26 100 26 100 27 100 27 100

Essas alianças funcionaram muito bem,porque souberam associar-se à cultura digitalque se instalava nos próprios processos admi-nistrativos das organizações e porque criavampadrões que eliminavam as divergências quehaviam entre o que era exigido por umarepartição fiscal e o que era exigido por outra,com significativa redução de tempo e de custospara as empresas.

A resultante principal dessa estratégia foi amudança conceitual que houve, por parte dosagentes públicos das Secretarias Estaduais deFazenda envolvidos no processo, que colocou ocontribuinte – o bom contribuinte, é claro – naposição de um cidadão que “compra” e “rece-be” serviços públicos de qualidade. Esseconceito de “cliente”, importado do setorprivado, impôs novos questionamentos, comconseqüências importantes para os Fiscosestaduais: se o contribuinte é um “cliente” e“compra” um serviço, que requisitos dequalidade devem satisfazer suas expectativas?Em que tempo e com que custo terá eleatendidas suas expectativas? Definidas essasexigências de qualidade, tempo e custo, essesrequisitos teriam de ser estendidos a todas asrepartições fiscais e a todos os seus funcionári-os. A tradução dessas expectativas reforçou aestratégia de simplificação preconizada peloPNAFE, em todos os seus aspectos, e geroudiretrizes, como, por exemplo:�Adoção de linguagem uniforme�Segurança quanto às regras que pautam a

relação Fisco – Sociedade�Estabelecimento de uma atitude de

colaboração com o contribuinte

�Simplificação do cumprimento dasobrigações�Ampliação do número e da qualidade das

informações disponíveis�Drástica redução da necessidade de

deslocamento aos postos fiscais�Redução do tempo de espera nos postos

fiscais�Uniformização das exigências feitas pelas

diversas unidades da área tributária�Redução da dependência de informativos

produzidos por empresas especializadasPor outro lado, as soluções deveriam propor-

cionar às diversas áreas internas de cadaorganização:�Dados confiáveis�Custos reduzidos�Redução drástica das atividades burocráti-

cas dos agentes fiscais.A consecução desses objetivos, respeitadas as

diretrizes estabelecidas e os conceitos desimplificação, exigiu a adoção de um modelooperacional pautado pela padronização equalificação baseada na especialização desistemas e funções, uniformização dos proce-dimentos e automatização de rotinas, além desua sustentação por meio de um processo degestão norteado pelos conceitos degerenciamento pela qualidade.

Todo esse esforço não se limitou ao ato depagar imposto, mas espalhou-se e contaminoupraticamente todos os processos da relaçãoque se estabelece entre o Fisco e os contribuin-tes. As informações constantes da Tabelaabaixo permitem observar o crescimentoexpressivo dos serviços eletrônicos prestados

Fonte: Benchmark “Governo Eletrônico e as Administrações Tributária Estaduais Brasileiras” (PNAFE)

PNAFE 79

Cada norma regulamen-tar da área tributária que éeditada, dependendo da com-plexidade do assunto ou daprofundidade da alteração,custa para os estados muitashoras de esforço inter-pretativo de Chefes, Encar-regados, Fiscais e Técnicos decada unidade. Tivessem asnormas um padrão único,com exposição de motivos,faixas de interesse, vigênci-as, em resumo, uma interpre-tação oficial do texto, esseesforço poderia ser muito re-duzido. Estimativamente,uma medida como essa po-deria significar uma libera-ção de praticamente 1 mes detrabalho de cada funcioná-rio.

• No mínimo, 25% dos contribuintes quechegam a uma unidade fiscal tem que retornarpara complementação ou correção da providên-cia que o trouxe inicialmente. Motivo: comple-xidade das exigências e dificuldade de interpre-tação de rotinas.

• Mais de 50% das pessoas que chegam a umaunidade fiscal pertencem a escritórios de conta-bilidade. Em outras palavras, se houver a ado-

ção de instrumentos que tornemdesnecessários os deslocamentosàs unidades, ter-se-á reduzidoem 50% o movimento. Além daeconomia de tempo e recursosdiretos envolvidos, fica difícilporém imaginável calcular a eco-nomia de custos indiretos paraa sociedade como um todo (com-bustível, trânsito, papel, etc.).

• Cerca de 30% do atendi-mento ao público é gasto cominformação. Motivo: comple-xidade de exigências e falta deum canal eficaz de transmis-são do comando legal e de in-terpretação oficial da legisla-ção tributária pelo Fisco.

• Cerca de 50% do atendi-mento está concentrado naanálise e recepção de documen-tos e declarações. Com a ado-

ção do novo modelo, essas providências pode-riam chegar ao Fisco sem que fosse imprescin-dível a presença do contribuinte nas unidadesfiscais e com adoção de controles sistêmicos eeficazes, que dispensariam documentos e ou-tras exigências puramente formais. Com o novomodelo, cerca de 50% do trabalho, de contri-buintes e servidores, tenderiam a reduzir sig-nificativamente.

Esta era arealidade quejustificou o

PNAFE

pela Secretarias Estaduais de Fazenda que foipromovido pelo PNAFE.

Por meio dela observamos que, no ano de2000, somente 3 Secretarias de Fazendadisponibilizavam pela Internet mais do que 20serviços.

Em 2005, esse número passou para 15. Poroutro lado, o número de estados quedisponibilizavam menos de 10 serviços eletrô-nicos pela Internet caiu de 15, em 2002, paraapenas 2, em 2005.

A freqüência com que os contribuintes seutilizam dos serviços eletrônicosdisponibilizados pelos sites das Secretarias Es-

taduais de Fazenda dá uma clara mostra daforma como a Internet estabeleceu um novopadrão no relacionamento do contribuinte como Estado. 79% dos contribuintes utilizam-sedesses serviços pelo menos uma vez por sema-na, sendo que, destes, 25% fazem deles usodiário e outros 24%, até quatro vezes por se-mana.

Para quem se lembra das filas, da papelada,dos incontáveis retornos aos postos fiscais,são números bastante expressivos. Se o ato depagar imposto pode não ter se tornado maisagradável, certamente tornou-se muito, muitomais fácil!

PNAFE 80

Quem ganhacom a eficiênciada arrecadação?

Vamos imaginar que tudo o que aeconomia produz seja água. Nesse caso, oICMS seria a parcela da chuva de cada mêsque deveria entrar nos reservatórios doEstado. Depois de tratada, essa água seriadistribuída à população, sob as formas deeducação, saúde, transportes, segurança etc.Nesse caso, a economia seria comparada aum grande sistema hidráulico destinado acaptar, acumular e distribuir essa água,enquanto que a administração tributária seriaum subsistema deste, composto porcomplexos mecanismos de bombeamento,encanamentos, válvulas limitadoras de vazão,estações de tratamento e reservatórios.

O que determina quanto da água dessesistema teria que ser canalizada para o Estadoé a lei. Ao subsistema administraçãotributária cabe, então, fazer com que todaessa água chegue aos seus reservatórios.Suponha agora que, nesse subsistema, asbombas estão mal dimensionadas eapresentam folga nos pistões e que, portanto,não têm força para bombear toda essa água.

PNAFE 81

Suponha ainda que as válvulas estão malcalibradas, ora deixando passar mais água doque deveriam, ora bloqueando a passagem daágua. Suponha, por fim, que osencanamentos estão velhos e enferrujados,com vazamentos por toda parte. O queaconteceria com um tal subsistema? Aresposta é simples: somente uma parcelareduzida da água chega aos reservatórios,apesar de todo o esforço feito. Em outraspalavras, a produtividade por unidade doesforço empregado é baixa. No caso daadministração tributária, isso significaria umcusto de manutenção da máquinaadministrativa muito elevado em relação aoproduto da arrecadação.

Mas, para sorte das administraçõestributárias estaduais, boa parte dessaarrecadação entra para os reservatórios porgravidade, sem necessidade de bombeamento.O imposto é declarado e pagoespontaneamente pelos contribuintes, semnecessidade de intervenção dasadministrações tributárias. Infelizmente, isso

não acontece com todos os contribuintes euma parte significativa da água tem que serbombeada, seja porque o contribuintedeclarou e não entregou a água devida, sejaporque nem declarou e nem pagou, ou seja,sonegou a água que devia.

Isso acontece pelos mais diversos motivos:um deles, é que a complexidade normativatorna difícil para o contribuinte apurar oquanto deve ao Estado. Outro motivo podeser a simples vontade de ocultar uma parte ouo todo o imposto que seria devido ao Estado.Qualquer que seja o motivo, o fato é quetodas as formas de evasão conferem àadministração tributária uma complexidademuito maior e sua governança depende daforma como ela combina as habilidades,estratégia e coordenação. Desenvolvermétodos de fiscalização capazes de detectar ecombater a sonegação não é tarefa fácil.

Para agravar mais a situação, na últimadécada, a economia apresentou mudançasestruturais profundas, o equivalente a umaforte mudança no regime das chuvas, que

PNAFE 82

“São muitos os indicadores dessasituação: arrecadação decrescente em relação

à evolução do PIB, com os governosbuscando minorar problemas de fluxo de

caixa por meio da concessãode sucessivas anistias”.

levou os contribuintes a captar água ondeantes não havia, criar novos sistemas dedrenagem, construir cisternas nasprofundezas do chão, criar um complexosistema de vasos comunicantes sob asuperfície da terra, para garantir que a águaabundante num local possa abastecer osoutros locais onde ela a água é escassa. Todaessa mudança aumentou dramaticamente asexigências que recaem sobre o subsistema daadministração tributária. Com a globalização,os métodos tradicionais tornaram-seincapazes de dar conta do recado. A novasituação passou aexigir, antes de maisnada, tecnologia. Atecnologia até entãodisponível só permitiaque se bombeasse aágua acumulada nasuperfície, em lagos,tanques ou açudes.Nada que pudessetrazer a água dointerior da terra.

Se todo o problemase resumisse àtecnologia, amodernização nãopassaria de um feixede projetosdestinados a diminuira distância que separaas administraçõestributárias dos seuscontribuintes maisdinâmicos. Mas, ofato é que, no novo“regime das águas”,só tecnologia nãobasta. Torna-senecessário uma novamodelagem dasadministraçõestributárias, comnovas regras, novosinstrumentos, novos controles, novasmetodologias e novos processos de trabalho eindicadores de desempenho que ajudassem nagestão disso tudo.

Na falta de todo esse instrumental, asadministrações tributárias continuariam abombear a água acumulada na superfície, ouseja, daqueles contribuintes tradicionais quenão precisaram ou foram incapazes deincorporar as novas tecnologias. O efeito

perverso disso tudo é que, não sendo capazde bombear a água acumulada abaixo dasuperfície, o subsistema administraçãotributária vai buscá-la onde sempre aencontrou. Pior que isso, se essa água desuperfície já é escassa, esse bombeamento vaiaumentar o comprometimento de todo osistema hidráulico: junto com a água vem alama que piora sua qualidade, corrompeencanamentos e motores, entope as válvulas eeleva os custos de seu tratamento.

Guardadas as proporções, esse era o quadroapresentado pelas administrações tributárias

dos estados brasileirosno início do PNAFE.São muitos osindicadores dessasituação: arrecadaçãodecrescente em relação àevolução do PIB, com osgovernos buscandominorar problemas defluxo de caixa por meioda concessão desucessivas anistias. Esta,por sua vez, era umcontra-estímulo para oscontribuintes pagaremregularmente seusimpostos. Soma-se a issoa baixa capacidade deatuação da fiscalizaçãono combate à sonegaçãoe à fraude, cujo “rigor”voltava-se paracontribuintes de pequenoou médio porte. Soma-sea isso o aumento donúmero de processos nocontenciosoadministrativo e aineficácia dosinstrumentos decobrança, e se tem umquadro adequado doprocesso de debilidade

dessas organizações.A acumulação dos efeitos das anistias

sucessivas, da fragilidade da fiscalização e dacobrança, do acúmulo de processosesperando julgamento, representam umcrescente desestímulo para que o contribuintecumpra com suas obrigações tributárias.Outros efeitos que essa acumulação produzsão o favorecimento do sonegador em relaçãoao contribuinte regular, do grande em relação

PNAFE 83

“...por um lado, o fisco devedeixar de ser visto como aquelevilão insaciável que sangra ocontribuinte indefeso,... poroutro, o contribuinte devedeixar de ser visto como o

sonegador...”

ao pequeno, o aumento da parafernálianormativa, a ampliação das distorçõesalocativas da economia e do espaço para acorrupção e de outras formas de desvioséticos, além, é claro, da queda relativa daarrecadação.

Com a exceção das distorções que têmorigem no próprio Sistema Tributário e queficam fora do seu escopo, o PNAFE atuousobre todas as demais frentes. Os projetosdesenvolvidos em cada um dos estados daFederação mostram claramente toda aextensão e a profundidade do Programa. Aidéia de um subsistema hidráulico ajuda amostrar o caráter sistêmico dasadministrações tributárias estaduais, onde omau funcionamento de qualquer uma daspartes produz efeitos cíclicos sobre todas asdemais partes componentes e compromete odesempenho geral. Foi dentro dessa visãosistêmica que o PNAFE atuou.

Fisco “vilão” versusContribuinte“sonegador”

Numa ordem nãonecessariamentecronológica, o primeiro dosprojetos do PNAFElargamente difundidos foi ode educação fiscal. Muitoembora o ProgramaNacional de EducaçãoFiscal não se restrinja àeducação tributária, estatem um papel fundamentalpara o desempenho das administraçõestributárias, e o que é mais importante, paraotimizar os benefícios sociais do tributo.O pagamento espontâneo dos impostos porparte dos contribuintes, além de ser a formamais eficaz de reduzir distorções e aumentaro produto da arrecadação, reduz os custos desua administração. É a água que vem para oEstado por gravidade. No caso do ICMS – aprincipal fonte de receitas próprias dosestados – ganha o bom contribuinte e ganha oconsumidor. Dessa forma, tanto oscontribuintes que cumpremconscientementesuas obrigações tributárias,quanto o consumidor, que obriga ocontribuinte a emitir o documento fiscalcorrespondente a cada compra que faz,contribuem para a otimização do benefíciosocial do imposto.

PNAFE 84

A educação fiscal exige uma mudança culturalde largo alcance e que deve nascer desdecedo, na educação que se dá nas escolas.

A educação tributária beneficia aadministração tributária ao fortalecer o papelda sociedade, consumidora de bens eserviços, como mediadora da relação que seestabelece entre os produtores desses bens eserviços e o Estado, mas nada diz sobre o seupapel nesse fortalecimento. Uma dasrespostas para isso está na qualidade dosserviços prestados e do atendimento que éfeito.

Os serviços de atendimento ao público etoda a mudança conceitual que gira em tornodeles estão entre as maiores contribuições doPNAFE para o fortalecimento da noção decidadania, como quer a educação fiscal, umavez que estabelecem uma nova relação entrefisco e contribuinte. Se, por um lado, o fiscodeve deixar de ser visto como aquele vilãoinsaciável que sangra o contribuinte indefeso,para se tornar uma organização que capta osrecursos necessários para o financiamentodas atividades do Estado, por outro, ocontribuinte deve deixar de ser visto como osonegador que está sempre à espreita de umaoportunidade para fugir às suas obrigaçõestributárias.

O rompimento com essa lógica viciosa estáentre as mudanças conceituais maisimportantes introduzidas pelo PNAFE.Se observarmos a ampla relação de serviçoseletrônicos colocados à disposição decontribuintes, contabilistas, advogados,prefeitos e público em geral, veremos quehouve uma radical inversão da lógica dedesconfiança que predominava.A transparência e o amplo acesso àsinformações, a simplificação, a redução deobrigações acessórias e dos custosadministrativos que recaíam sobre ocontribuinte, passaram a ser uma marcadistintiva dos projetos do PNAFE. A Internete as novas tecnologias de informação foramas grandes aliadas das administraçõestributárias nesse projeto. O surgimento douso comercial da Internet foi quasesimultâneo ao PNAFE e este teve a felicidadede, logo no início, abraçar aquelastecnologias em favor dos seus projetos.

O resultado mais visível dessa aliança detecnologia com mudança conceitual, pode servisto, com diferentes nomes, num projetodesenvolvido em todos os estados, cuja formaé a de um posto fiscal eletrônico, que

substitui com vantagem grande parte dasnecessidades do atendimento presencial, pormeio da padronização de serviços, daagilidade, da economia e da simplicidade.Centenas de serviços que eram prestados deforma desordenada nos postos fiscais estão,hoje, acessíveis nos portais das Secretarias deFazenda dos estados brasileiros. Serviços decadastramento, pagamento dos impostos,guias de recolhimento, informações diversas,manuais, ajuda on-line, entre outros, estãoentre os serviços oferecidos sem que ointeressado tenha que deixar seu posto detrabalho

Muitos são contrários ao uso da palavra“cliente” para definir o novo papel docontribuinte. Com ou sem razão, o queimporta é menos a palavra que define um dosatores dessa relação, mas a palavra queestabelece a qualidade dessa relação, e aí apalavra cidadania parece ser a mais adequada.

Surge um novo fiscal

Essas mudanças conceituais de nada valeriamse os encanamentos do nosso sistemahidráulico continuassem vazando, se asválvulas que regulam a vazão da águacontinuassem entupidas ou descalibradas e seos motores continuassem apresentando perdade potência. Combater a evasão fiscal comeficácia não é tarefa que possa ser feita semcoordenação, pessoal qualificado,informações e sistemas de planejamento egestão.

E aí entra um outro par inseparável dasfiguras de destaque do PNAFE: tecnologia egestão. Se sem tecnologia não se bombeiaágua de poços profundos, sem gestão não setêm informações ou as informações nãochegam a quem deveriam chegar. Sem gestão,não se otimizam os recursos, sejam eleshumanos, tecnológicos, financeiros, materiaisou cognitivos. Mais do que isso, os modelosadequados de gestão associados à tecnologiatêm a capacidade de gerar novosconhecimentos e inovação.

Para as administrações tributárias dosestados brasileiros, os novos modelos degestão são o correlato do impressionanteaumento da complexidade ocorrido no mundoeconômico depois da globalização. Essacomplexidade abrange novas formas de fazernegócios, que vão da criação de novosprodutos, novos processos de industrializaçãoe comercialização, mobilidade das plantas

PNAFE 85

Ontem

Hoje

“““““

...a partir deagora, um fiscal

que visite umestabelecimento

de umaempresa com

os recursostradicionais de

auditoria fiscal econtábil, pouco

ou nada podefazer...

”””””

industriais, até as fusões ou cisões deempresas, ou a multiplicação dosinstrumentos de administração e controle.Essa multiplicidade de relações que asempresas, ou que estabelecimentos de umamesma empresa estabelecem entre si,confunde as formas tradicionais defiscalização, porque, a partir de agora, umfiscal que visite um estabelecimento de umaempresa com os recursos tradicionais deauditoria fiscal e contábil, pouco ou nadapode fazer para ter uma visão adequada dosnegócios da empresa fiscalizada.

Os métodos tradicionais tornaram-se, senão obsoletos, pelo menos, insuficientes para

combater com eficácia a sonegação fiscal. Acomplexidade das relações inter e intra-empresariais aumentou de tal forma que afiscalização tradicional – um fiscal para umcontribuinte – dificilmente terá condições desucesso se não vier apoiada por um vastotrabalho de retaguarda: sistemas integradosde informação, capazes de integrar ou cruzaras informações disponíveis nos váriossistemas internos de informação e, alémdisso, integrar ou cruzar essas informaçõescom as disponíveis nos sistemas de outrosórgãos externos, como as informações dossistemas da Receita Federal, dos demaisSecretarias da Fazenda, dos cadastros

PNAFE 86

“Um fiscal ... podia, sozinho,visitar uma empresa e ter dela

uma visão suficientementeabrangente para que pudessedesenvolver seu trabalho...

Hoje, não pode mais.”

diversos, como os das Juntas Comerciais, doIBGE, do SERASA, dos Conselhos Regionaisde Contabilistas, entre outros.

Depois do PNAFE, dificilmente seencontrará um estado brasileiro que nãotenha integrado seus diversos sistemas:cadastro, guias de apuração do ICMS, guiasde pagamento dos impostos, autos deinfração, etc. Por outro lado, a integraçãocadastral e a troca de informações entre osestados vão aprofundando-se com a ampliaçãodas bases do SINTEGRA. A sincronizaçãodos cadastros do CNPJ da Receita Federalcom os cadastros dos estados está apenascomeçando, devendo, em pouco tempo,alastrar-se por todo o país. Esse será oprimeiro passo dado no sentido da unificaçãodos cadastros tributários brasileiros.

Com alcances diversos, são muitos osestados que dispõem de soluções de data-warehouse, com capacidade para processar ecruzar grandes massas de dados para produzirinformações úteis, para coibir fraudes e

combater a sonegação. Essa é umaferramenta cujo potencial apenascomeçou a ser explorado e que deveráampliar-se com a associação detécnicas estatísticas avançadas e comsofisticados modelos de planejamentoe gestão.

Muitos estados, notadamente aquelescom uma base econômica maisdiversificada, passaram a organizar afiscalização com base na análise docomportamento dos setores. Com essaforma de fiscalização, asadministrações tributárias podemconfrontar a estimativa do potencial de

arrecadação dos setores mais relevantes com aarrecadação efetiva, de modo a dar maiorracionalidade à seleção de contribuintes aserem fiscalizados. A eficácia de suas açõesaumenta significativamente com aespecialização que vem do maiorconhecimento dos setores e do seucomportamento.

Para os estados que no comérciointerestadual são importadores líquidos e paraos quais a receita advinda do consumo deprodutos e serviços que têm origem emoutros estados é parcela significativa de suaarrecadação, o controle de fronteira temespecial importância. Para esses, mas nãoapenas para esses, o aparelhamento dasfronteiras, interligadas em rede comservidores centrais e sistemas de informação,

PNAFE 87

como o SINTEGRA, foram ferramentasdecisivas trazidas pelo PNAFE.

Muitos dos estados brasileiros criaramsetores de inteligência fiscal como forma decombate à fraude tributária organizada. Orastreamento das técnicas utilizadas porempresas ou grupos empresariais, cujoobjetivo único é ganhar fraudando o Estado,apoiado por ferramentas informatizadas epelo tratamento de grande massa deinformações, aumentam significativamente acapacidade do fisco combater essas práticasfraudulentas.

Um outro efeito correlato da complexidadeno mundo econômico é o aumento dacomplexidade legislativa e normativa queenvolve o ICMS. Voltando ao exemplo donosso subsistema hidráulico, as medidas paraa calibragem das válvulas que controlam avazão de água são estabelecidas por lei. Asdivergências sobre a aplicação da calibragempara uma determinada situação estão naorigem de todo o contencioso que seestabelece entre Estado e contribuinte. Deum lado, o contribuinte tem dificuldade emcumprir as normas legais; de outro, o fiscotem dificuldade em aplicar a norma, diantedo volume e da multiplicidade de situações.Como resultado, temos o aumento donúmero de processos que vão a julgamento.Esse aumento, normalmente associado a umrito processual extremamente complicado,significou, em muitos estados, a criação deum volumoso estoque de processos – e,portanto, do represamento no contenciosoadministrativo desses créditos tributários. Emalguns estados, o tempo médio de tramitaçãode um processo até seu julgamento emsegunda instância administrativa, chegoupróximo dos dez anos. Além dos altos custosadministrativos, essa demora significa para oEstado a perda da eficácia do seu principalinstrumento de coerção: o auto de infração,enquanto, para o contribuinte, significou umforte estímulo ao descumprimento de suasobrigações, que tem como conseqüência oaumento daqueles estoques e a reiteraçãodesse processo vicioso.

O contencioso administrativo sempresignifica uma obstrução no fluxo de receitas,que se legitima pela existência de conflitos defato ou de direito, com relação à ocorrênciada infração tal qual descrita no auto, ou à suacapitulação. O que a morosidade nojulgamento dos processos cria é um atrativoadicional, quase sempre ilegítimo, para que o

infrator crie artifícios com o objetivo únicode procrastinar o pagamento do impostodevido. Com ou sem razão, comlegitimidade ou não, um processo abertosignifica o adiamento das obrigações poralguns anos, ou esperar que uma anistia seinterponha a seu favor.

Obstruções como essa foram tratadas peloPNAFE com diversos projetos que visavamà melhoria da qualidade dos autos deinfração, a começar pelos próprios sistemasinformatizados de lavratura dos autos,passando por intenso processo decapacitação e pela melhoria da qualidade daseleção de empresas a serem fiscalizadas.Mas, é claro, que a própria organização doscontenciosos administrativos ganharam, emvários estados, nova configuração, comvistas a reduzir o tempo médio dejulgamento dos processos e a melhorar suastécnicas administrativas.

Da mesma forma, o PNAFE, comferramentas informatizadas e novosinstrumentos legais, permitiu àsadministrações tributárias e àsProcuradorias Fiscais identificar a qualidadeda dívida que os contribuintes têm com oEstado, antes ou depois da sua inscrição naDívida Ativa. A análise da saúde financeiradas empresas e de sua situação patrimonialpermite que aqueles órgãos orientem seusprocessos de cobrança da dívida com muitomais eficiência e segurança. Dessa forma, oPNAFE atuou numa dupla via: em primeirolugar, ao melhorar a qualidade dafiscalização, aumenta a qualidade dasautuações e ao melhorar a qualidade dasautuações, aumenta a liquidez dos estoquesda dívida. Em segundo lugar, ampliou aprópria capacidade de cobrança, com oaprimoramento dos seus processos e aimplantação de novos sistemas deacompanhamento e controle da dívida. Nãoé difícil imaginar o que essas mudançastodas representaram para o profissional daadministração tributária, em especial, oauditor fiscal ou agente fiscal de rendas.O domínio das ferramentas tradicionais detrabalho e sua qualificação, normalmenteexpressas pelo conhecimento de técnicas deauditoria fiscal e contábil e peloconhecimento da legislação, forma agoraapenas uma parte do perfil exigido. A essasexigências somam-se outras, como odomínio dos sistemas de informação e dasferramentas informatizadas, técnicas de

PNAFE 88

“O pagamento espontâneodos impostos por parte doscontribuintes, além de ser aforma mais eficaz de reduzir

distorções e aumentar o produtoda arrecadação, reduz os custos

de sua administração.”

estatística, conhecimento da economia dossetores, comércio exterior, planejamento egestão, entre outros. É evidente que essesconhecimentos não poderão mais estarreunidos numa única pessoa, mas simdisponíveis por meio da coordenação deequipes de trabalho que reúnam as diversascapacidades exigidas para cada tipo detrabalho desenvolvido.

A expressão mais veemente da “revolução”representada pelo PNAFE talvez possa servista na própria mudança do perfil do auditorfiscal (veja figura na página 85).Muito embora as mudanças de perfilprofissionais representem mudanças culturaisprofundas, cujo tempo de maturaçãoextravasa o tempo de duração do Programa,o certo é que o PNAFE abriu as portas paraque essa mudança ocorresse.

Da mesma forma, não se pode imaginarque os dirigentes da organização tenham amesma qualificação que é exigida do auditorfiscal externo. A bravura, a destreza e a

coragem do soldado não o tornamapto para assumir o comando datropa. Apesar disso, essa imagem deveser entendida com reservas. No casodas administrações tributáriasestaduais, a palavra comando pode sersubstituída com vantagens pela palavracoordenação, e coordenação aquisignifica a busca de convergência demúltiplos fatores e múltiplashabilidades em torno de objetivoscomuns, de forma a conseguir omelhor resultado com o menor custo.

Se os métodos tradicionais defiscalização davam ao auditor uma

autonomia relativamente grande, isso se deviaà própria forma como os agentes econômicosse organizavam. Um fiscal com as qualidadesde que falamos acima podia, sozinho, visitaruma empresa e ter dela uma visãosuficientemente abrangente para que pudessedesenvolver seu trabalho com qualidade.Hoje, não pode mais. Um auditor com osrecursos e métodos tradicionais que entrepela porta de uma empresa de porterelativamente grande estaria mais ou menosna mesma situação daquele cego que abraçaa pata de um elefante imaginando estarabraçando uma árvore.

É claro que isso não vale para todas assituações. Muitos estados brasileiros comestrutura econômica menos diversificadapodem manter a forma tradicional de

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A imagem do auditor fiscalonisciente que, sozinho,

reúne todas as qualificaçõespara auditar um

contribuinte, parece nãocondizer mais com o novo

ambiente econômico eorganizacional.

organização dos trabalhos de auditoria semperda de eficiência, bastando apenasaparelhar a fiscalização com algumasferramentas modernas de informática e novossistemas de informação. Isso vale tambémpara as regiões menos desenvolvidas dosestados que têm base econômica maisdinâmica e diversificada. Nada disso invalidao argumento de que o perfil que vai-seformando do auditor fiscal no período pós-PNAFE é muito diferente daquele do modelotradicional. Se lembrarmos o elevado grau deconcentração da arrecadação do ICMS sobreuma pequena parcela de grandescontribuintes, essa lógica ficará maisevidente. O PNAFE promoveu uma espéciede deslocamento na cultura organizacionaldas administrações tributárias estaduais, que,de um certo individualismo e personalismo,passam a demandar uma base organizacionalmuito mais sólida. Qualquer trabalhooperacional pressupõe o trabalho de umaequipe, ainda que esta não atue diretamenteem cada caso específico. Semplanejamento estratégico não há umnorte que sirva de referência para aconvergência das ações. Semplanejamento de atividades e critérioscientíficos de seleção de contribuintes,não se obtém uma melhor utilização dosrecursos escassos da organização.

Depois de ler esta matéria, o leitorpoderá entrar nas dependências dequalquer órgão de administraçãotributária de qualquer estado brasileiro esofrer uma espécie de decepção. Afinal,nada acontece exatamente como foi ditoaqui. Cada estado terá suas mazelas, seusentraves institucionais, políticos,burocráticos.

As rotinas diárias fazem brotar um mar depequenos problemas que ferem os sentidos egeram descontentamento, tanto para quemproduz quanto para quem sofre a ação. Issonão tira a validade das afirmações. Umprograma com o alcance e a extensão doPNAFE não funciona mecanicamente, comose fosse um relógio. Ele é fruto da interaçãode pessoas e suas instituições que tambémsão produzidas por pessoas. Os resultados emcada estado tomam formas diversas,dependendo de suas especificidades,potencialidades ou limitações. O mesmo queocorre com os valores médios estatísticos,que raramente coincidem com os dados daamostragem.

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� Variação do PIB

� Variação do IPVA

VARIAÇÃO ANUAL DA ARRECADAÇÃO DO IPVA E DO PIB

20%18%16%14%12%10%8%6%4%2%

0%1999 2000 2001 2002 2003 2004

� Variação do ICMS

� Variação do PIB

VARIAÇÃO ANUAL DA ARRECADAÇÃO DO ICMS E DO PIB

25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%1999 2000 2001 2002 2003 2004

Um novo patamar dearrecadação

O PNAFE reformou nosso subsistemahidráulico: consertou motores, trocouencanamentos, limpou tanques, mas nãoeliminou todos os vazamentos e todas asobstruções. No entanto, os valores dearrecadação do ICMS e dos outrosimpostos estaduais mostram que houve umaumento significativo de receita em relaçãoao crescimento do PIB brasileiro.Entre 1999 e 2004, o ganho líquido dasreceitas do ICMS dos estados, quandocomparado com o PIB, foi da ordem deR$ 15 bilhões, enquanto o do IPVA, nomesmo período, superou os R$ 290milhões. Sem medo de errar podemosafirmar que esse aumento não foiprovocado pelo aumento nominal da cargatributária. Ao contrário, a guerra fiscal e alei Kandir contribuíram para solapar a basetributável do ICMS. Portanto, o resultado

positivo dos ganhos de receita em relação aoPIB deve ser creditado ao PNAFE. Nadamal se considerarmos que todo oinvestimento do Programa custou aosestados cerca de R$ 2,2 bilhões. Melhorainda se considerarmos que os ganhos nãosão episódicos, mas resultado de umamudança de patamar de arrecadação.

A análise desses resultados não deve, noentanto, entusiasmar em demasia osadministradores tributários. Para essesórgãos estaduais, que têm o ICMS comoprincipal fonte de receitas próprias, amodernização exige um permanente estadode alerta. Isso porque seus arranjosorganizacionais são muito sensíveis ao queocorre na economia, nos setores onde esseimposto incide. A velocidade eprofundidade com que essas mudançasambientais têm ocorrido, passam a exigir doadministrador tributário e de cada um dosfuncionários uma disposição semprerenovada para a mudança.

PNAFE 91

Entrevista

EntrevistaPNAFE É REALIDADE - Muitos

economistas afirmam que os fundamentos dasrelações econômicas continuam os mesmos, eque a chamada “economia digital” não existe.Mais ainda, dizem que a adoção dastecnologias de informação apenas reforçam osalicerces da tradicional economia de mercado.O Sr. concorda com isso?

Yoshiaki Nakano - Não concordo. A novatecnologia de informação representa um novoparadigma tecnológico com alcance similar àrevolução industrial ou à invenção daimprensa. Esta revolução está apenas seiniciando. Enquanto as grandes inovaçõestecnológicas anteriores afetavam a manufaturade bens e serviços, com a substituição das

Segundo o ex-Secretário da Fazenda do Estado de São Paulo,sem o uso maciço da informação e da tecnologia, capaz de disponibilizá-la,o PNAFE não teria chegado onde chegou.Falar hoje em Internet, redes de comunicação e integração de sistemas pareceóbvio e comum na vida das organizações. Mas tratar desses temas há oito anosatrás, ainda mais no setor público, antes mesmo de surgir o conceito de GovernoEletrônico, soava como algo utópico ou coisa de acadêmico. A considerar o amplopreparo conceitual angariado ao longo de 25 anos de vida acadêmica dentro daFundação Getulio Vargas, o Prof. Nakano não se importaria se fosse vista assim asua condução do processo de modernização da máquina fiscal do Estado.Mas o que se viu, em São Paulo, foi um processo de execução arrojadade implantação de infra-estrutura e de sistemas de informação.

habilidades físicas humanas (invenção dasmáquinas, etc) e introdução de novosmateriais, o novo paradigma tecnológico, coma junção das novas tecnologias decomunicação com as de computação,substitui as habilidades do cérebro humano econverte qualquer tipo de informação (voz,símbolos, imagens etc) em bits e de formainterativa disponibilizando, universalmente, acusto reduzidíssimo. É também, a primeira

As lições do Professor Nakano.

Atual Diretor da Escolade Economia de São Paulo, daFundação Getúlio Vargas eex-Secretário da Fazenda doEstado de São Paulo na gestãoMário Covas.

Yoshiaki Nakano

PNAFE 92

Entrevista

Entrevista

revolução tecnológica que afetará muito maisos setores de serviços do que a manufatura debens, isto é, o seu caráter revolucionárioestáno fato de ser, entre outras, umatecnologia de coordenação da ação humana,disponibilizando qualquer tipo e volume deinformação a todos. Desta forma, com adisponibilização de informações em qualquervolume por mais complexa que seja,praticamente a custo zero, esta nova tecnologiade coordenação transformará radicalmente,tanto as formas de operação, tanto domercado, que é um mecanismo decoordenação de ações humanas muito pobrede informações (sistema de preços), como ogoverno que também é mecanismo decoordenação hierárquico baseado na coerção eautoridade.

PR - No caso das empresas, houve uma forteretração dos investimentos em TI,principalmente depois do “crash” de muitas“ponto.com”. Por que, no caso dos governos,esses investimentos continuaram altos?

YN - Sim, houve o estouro da bolhaespeculativa na bolsa de valores, mas osinvestimentos em equipamentos, softwares erecursos humanos estão aumentando e muito enão caindo. Representa parcela cada vez maiordo investimento produtivo total de qualquerempresa norte-americana e está chegando nasempresas européias, de outra forma não sesobrevive.

PR - Segundo o Gartner, que medeconstantemente todos os aspectos ligados aouniverso da TI, o gasto anual médio com amanutenção evolutiva da infra-estrutura e dossistemas de informação, corresponde a cercade 30% do valor total do investimentorealizado para a implantação. Considerando oorçamento apertado dos governos em geral e apressão da chamada dívida social, o Sr. nãoacha que o processo de modernização nãocorre o risco de se perder na obsolescência?

YN - Não. Os custos são cada vez menores ea sua introdução e aperfeiçoamento aumentama produtividade dos servidores públicos deforma inimaginável e vai reduzir o custo deoperação do governo quase infinitamente.Imagine quando automatizamos processos

inteiros de trabalho, o custo de pessoal éreduzido praticamente a zero! Deixe dar umexemplo. Na Secretaria da Fazenda de SãoPaulo, somente a implantação do projeto dePosto Fiscal Eletrônico, com 97% dos serviçosde um posto fiscal tradicional feitoeletronicamente, via Internet, permitia reduzir,segundo os dados de pesquisa feita, em cercade 1.000 fiscais, com altos salários, e cerca de2.500 técnicos de administração tributária.Estas 3.500 pessoas poderiam gerar novasriquezas em outros setores da economia comoacontece nos Estados Unidos, onde odesemprego está nos níveis mais baixos emtoda a sua história e a economia cresce deforma vigorosa.

PR - Como Secretário da Fazenda econdutor rigoroso do programa demodernização, o que muda maisprofundamente na relação do governo com asociedade: a facilidade do acesso ao governo,via serviços eletrônicos, ou a transparência naaplicação dos recursos arrecadados?

YN - É um processo profundo de reinvençãodo Estado que apenas iniciou. Muda-se doparadigma burocrático de estado, inventado nofinal do século XIX, para um novo paradigmade Governança Eletrônica que é a conjugaçãode Governo Eletrônico, Transações Eletrônicase Democracia Eletrônica. Em princípio, éperfeitamente possível ter um estado capaz desuprir serviços públicos com a qualidade, emgrande parte eletronicamente, portanto deforma personalizada, no momento e no localdesejado pelo cidadão, com a eficiência eeficácia comparável às da melhor empresamultinacional. Transitando do paradigmaburocrático para Governança Eletrônicapodemos imaginar diversos níveis de acesso dapopulação ao governo tanto para afetar asdecisões como para controlá-lo eresponsabilizá-lo, daí o novo conceito dedemocracia eletrônica.

PR - O que representou na sua vidaprofissional a experiência da condução damodernização da administração fazendária noEstado de São Paulo? Quando e por quecomeçou, aonde chegou e, principalmente,que estratégias adotou?

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Entrevista

Entrevista

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Foi muito gratificantever, por exemplo, serviços acontribuintes que levavam

dois anos, em média,passarem a serem feitos em

dois minutos...”””””

YN - Foi muito gratificante ver, porexemplo, serviços a contribuintes que levavamdois anos, em média, passarem a serem feitosem dois minutos (por exemplo, a devolução deIPVAs pagos duas vezes) as compras, cujosprocessos que levavam seis meses ou mais comcustos burocráticos enormes, serem feitos emcinco dias, com total transparência e comredução de preços em mais de 20% outriplicar a arrecadação de IPVA com serviços econtroles eletrônicos.

Foi muito frustrante porque vi limitesabsolutos na transformação do EstadoBurocrático em novo paradigma de GovenançaEletrônica na nossa legislação de pessoal doservidor público, principalmente nas normasconstitucionais. Uma vez implantada grandeparte dos projetos pensados como primeiropasso para a mudança de paradigma, não viacondições de mudar a legislação, muito menosa Constituição, assim não havia mais razãopara continuar como Secretário da Fazenda.Tudo começou na campanha para governadorem 1994. A melhoria na qualidade e agilidadedos serviços públicos básicos era preocupaçãomaior do então Senador Mario Covas,candidato a governador em 1994. Assim, aproposta de Mario Covas priorizava amelhoria do serviço público básicos e meconfessou, nos últimos dias de sua vida, que omais frustrante no seu governo e maiorobstáculo enfrentado por ele para alcançar osseus objetivos durante seis anos de governo,foi a burocracia emperrada e custosa.Conhecendo um pouco do nosso sistemaburocrático, entre outros, dois pontos foramcentrais na minha estratégia. Primeiro,recrutar internamente os verdadeirosservidores públicos, isto é, preocupados como cidadão, e com disposição para a mudançacomo os agentes da transformação ereinvenção da Secretaria da Fazenda. Só elesconhecem as extensas e complexas rotinasburocráticas de trabalho com exatidão eminúcia. Nenhum técnico, consultor ouassessor externo conhece. A mudançacomeçou com a exposição das novas idéias eintrodução de um novo conceito de Secretariada Fazenda na cúpula administrativa. Emseguida, foi possível mobilizar centenas defuncionários com excepcional competência e

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Entrevista

Entrevista

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Não podiacorrer o risco de paralisara máquina oudesorganizá-la sem antester desenvolvido ossistemas e novos serviçoseletrônicos.

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extrema dedicação e entusiasmo que, por suavez, iam agregando novos funcionáriosdispostos a modernizar. Trata-se, na verdade,de um processo de mobilização de pessoascomprometidas com mudança, que consistiaem incentivá-los e entusiasmá-los. Segundoponto básico foi manter a estruturatradicional, com enxugamento e pequenasmudanças, para tocar a rotina e criarduasgrandes estruturas paralelas (PROMOCATE PROMOCIAF) formado por dezenas degrupos de trabalho para desenvolver centenasde projetos de governo eletrônico. Não podiacorrer o risco de paralisar a máquina oudesorganizá-la sem antes ter desenvolvido ossistemas e novos serviços eletrônicos. Esteseram desenvolvidos por duas grandesestruturas paralelas, que mobilizavam milharesde pessoas que podiam agir com totalliberdade para criar, reinventar desenvolvernovos processos de trabalhos em formaeletrônica, sempre tendo como clientes dosseus produtos a estrutura tradicional. Uma vezaprovado o projeto, a sua implantação e oscontroles eram feitos de forma burocrática.

PR - O que representou na sua vidaacadêmica a experiência da condução doprograma de modernização da administraçãofazendária no Estado de São Paulo? Queconceitos acadêmicos o Sr. reconheceu comoválidos e quais o Sr. descartaria comoprofessor das novas gerações?

YN - Eu havia participado de uma pesquisapara a Secretaria de Economia e Planejamentodo Estado de São Paulo e a parte que mecabia, entre outras coisas, era pensar nasgrandes tendências que poderiam delinear ofuturo do Estado. Aprendi naquela ocasião, em1992, que a maior transformação viria com o

novo paradigma tecnológico, isto é, a NovaTecnologia de Informação, com a junção dacomputação em rede com as novastecnologias de telecomunicações ecompreendi que o conceito chave era“network”. Em outras palavras, a NovaTecnologia de Informação era uma terceira enova tecnologia de coordenação de atividadeshumanas, ao lado das duas básicas existentes:Mercados e Organizações Hierárquicas.Compreendi também que ela poderia superaras limitações destes mecanismos decoordenação existentes e, através da suautilização, tanto o mercado como asorganizações, passariam por profundamudança, poderiam ser reinventadas. Proble-mas básicos das duas formas de coordenação,mercado e organizações hierárquicas, tais co-mo elevado custo de disseminação eassimetria de informação, trade-off entreabrangência e complexidade da informação,limites do trans-portador físico deinformação, unidireciona-lidade dainformação, poderiam ser superadas com aNova Tecnologia de Informação.

PR - O Sr. acha que a adoção do conceitode governo eletrônico e a conseqüenteimplantação das ferramentas que oexteriorizam, é natural e decorrente dapressão da sociedade e das novas tecnologiasde informação ou a vontade política dosdirigentes são ainda os fatores chave para osucesso desse caminho?

YN - Eu diria que em todos os ambientesexistem fatores que determinam ascircunstâncias e a partir daí impõem formasaos seus elementos constitutivos. Na prática ogovernante que enxerga essas circunstânciascria as condições que as concretizam, sendosempre lembrado pelos eleitores.

PR - Se o Sr. pudesse começar tudo denovo, continuaria investindo pesadamente emTI ou teria outra orientação na conduçãodesse processo de modernização?

YN - A estratégia seria a mesma, o maisimportante, que é a reforma do estado, estáfora do alcance de qualquer Secretário deFazenda. Desta forma, com esses limites,teríamos que continuar com o processo deinvestimento pesado em TI.

PNAFE 95

Opinião

OpiniãoReformada AdministraçãoTributária versus

Reforma Tributária

Economista do BNDES,assessor técnico parlamentarpara a Câmara dos Deputados eex-Superintendente da ÁreaFiscal do banco.

José Roberto R. Afonso

Desde os anos 80, a admi-nistração das receitas tributá-rias no Brasil avançou e semodernizou muito, ao mesmotempo em que a estruturaçãodo sistema e a qualidade datributação no País se estagna-va e deteriorava.

É um curioso paradoxo.Nenhum outro país emergen-te tem uma carga tributáriatão elevada e crescente comoo Brasil, na casa de 36% doPIB. Poucos são os países,que concedem tanta autono-mia aos entes federados na

cobrança dos tributos própri-os e que usem tanto atecnologia de informação econhecimento no exercíciodessas competências.

Logo após a realização daúltima reforma do sistema tri-butário, com a Constituiçãopromulgada em outubro de1988, se sucederam críticas eprojetos para novasreformulações, algumas parci-ais, outras radicais. Todas fra-cassaram. Enquanto isso, agestão tributária seguia o ca-minho radicalmente inverso –foi sucessivamente reforma-da, e nas três esferas de go-verno, ainda que inicialmentesem maior coordenaçãointergovernamental.A Receita Federal implantou

gradativamente a recepçãoeletrônica das declaraçõesde imposto de renda (ini-cialmente em disquete,depois via Internet), e ga-nha reconhecimento inter-nacional. Mesmo nos go-vernos locais, as inovaçõestambém foram rápidas eradicais – prefeituras fo-ram as primeiras a recor-rer ao código de barrapara receber e controlarIPTU, ainda no final dosanos 80.

A maior de todas as mudan-ças, porém, veio na cobrançado ICMS e na gestão globaldas finanças dos governosestaduais, graças ao apoioprestado pelo Ministério daFazenda através de créditoexterno, do BID, no âmbitodo programa de moderniza-ção para as fazendas estadu-ais – o PNAFE.Tão bem sucedido que foramcriados programas similarespara os municípios (além doPNAFEM do BID, oBNDES também implantoulinha de crédito semelhante),sem contar o pleito em cursodos estados por uma nova ro-

PNAFE 96

“Não adianta arrecadar muito, cada

vez mais, sem se preocupar de quem e como se

arrecada, com as repercussões econômicas e

sociais dessa cobrança. É preciso vencer o

principio da comodidade tributária.”

Opinião

Opinião

dada daquele crédito. A bemsucedida reforma da gestãonão determinou, mas tambémnão impediu a deterioraçãona qualidade de nosso sistematributário. No máximo, al-guém poderia alegar que fal-tou conciliar os investimentosem gestão com a moderniza-ção das políticas e práticas

tributárias. Em suma, é possí-vel dizer que, após a últimareforma de 1988, dois movi-mentos na economia e no sis-tema tributário se revelaramabsolutamente antagônicos:enquanto a políticamacroeconômica promoviauma rápida e intensa aberturaao exterior, a política tributá-ria criava ou elevava os tribu-tos cumulativos como se aeconomia fosse ainda umaeconomia fechada. A existên-cia ainda de tributos de cará-ter cumulativo, na íntegra(caso da CPMF), ou parcial-mente (desde o ICMS atéCOFINS e PIS), não é o úni-co, mas seguramente está en-tre os maiores de todos osmales do atual sistema tribu-tário brasileiro. Nenhum ou-tro país, com o qual competi-mos nos mercados interno(importações disputando comos produtos locais) e externo(concorrendo com nossas ex-portações), tem uma cargatributária tão carregada nesses

casos, e muito poucos têmuma carga global superior àbrasileira.

Em minha modesta opi-nião, a federação, por si só,não constitui um obstáculo àreforma do sistema – até por-que, se o fosse, no limite, te-ríamos que caminhar para umestado unitário, ou para pa-

drões tributários desses paí-ses, incluindo a federalizaçãodo ICMS. O maior nó está nadificuldade em coordenar osdiferentes níveis e entesfederados, tema que historica-mente é evitado ou negligen-ciado no Brasil, que tem umahistórica tradição de adotarcompetências exclusivas ecom fronteiras bemdemarcadas e separadas entreos governos.

É uma tendência inversa aque vem sendo defendida pe-los especialistas estrangeiroscujo debate de ponta se dáem torno do ideal da cobran-ça compartilhada de tributosnos casos de federações ou depaíses mais descentralizados.Neste sentido, é preciso am-pliar os horizontes, trabalharcom projetos abrangentes dereforma do sistema e resgatarmudanças mais ousadas(como as que chegaram a serconsensuada na época da cha-mada Emenda Mussa Demes,que previa o

compartilhamento do ICMSentre governos federal e esta-dual). Hoje, a maior resistên-cia das fazendas, das três esfe-ras de governo, a reformasmais ousadas vem do temorda perda de arrecadação e,particularmente, de todo olouvável esforço de moderni-zação de gestão realizada por

cada governo. Deveriaser exatamente o contrá-rio. Por terem as admi-nistrações de receita, emtodas as esferas e regiõesdo país, mais condiçõestecnológicas e até mesmohumanas, do que no pas-sado, é que temos maispossibilidades de impormudanças, seja para alte-rar radicalmente as com-petências tributárias (di-minuindo o número detributos e compartilhan-do os principais), seja

para implantar mais rapida-mente o novo sistema (ao in-vés de transições lentas e gra-duais).

Enfim, retomar projetos só-lidos e de longo prazo de cres-cimento e desenvolvimentoeconômico, mais que nunca,passa por uma reforma do sis-tema tributário. Quanto maiso tempo passa, quanto mais seagravam as deficiências edistorções do sistema, e quan-to mais a economia brasileirafica para trás, maior é a ne-cessidade de uma reforma ra-dical do sistema.

Arrecadar mais não é neces-sariamente arrecadar melhor.Não adianta arrecadar muito,cada vez mais, sem se preocu-par de quem e como se arreca-da, com as repercussões eco-nômicas e sociais dessa co-brança. É preciso vencer oprincipio da comodidade tri-butária. A reforma já feita nagestão permitirá promoveruma reforma ousada e bemsucedida.