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bém experimentou uma desaceleração do seu crescimento em 2011, uma vez que,assim como o Brasil,o governo chinês decidiu adotar uma política macroeconômicamais restritiva de combate à inflação. Por fim, também houve um aumento da incer-teza econômica mundial em meados 2011, quando ocorreu um impasse sobre a ele-vação no teto de endividamento público nos EUAe aumentou o risco de default dadivida pública por parte das economias mais fragilizadasda União Europeia. Como oBrasiljá havia adotado medidas restritivas no inicio 2011, a deterioração no cenáriointernacional acabou por multiplicar o impacto negativo das açôesiniciais do governoe resultou numa forte desaceleração do PIBbrasileiro em 2011e 2012.

a governo Dilma reagiu rapidamente à deterioração no cenário internacional e àredução do crescimento da economia. No campo monetário, o BCBcomeçou a reduzira Selicjá em agostode 2011 e prosseguiu nesse movimento até outubro de 2012, quan-do o Brasilatingiu uma taxa básica de juro de 7,25%. Em termos históricos, essemovi-mento representou uma rápida convergênciado Brasilpara um patamar de taxa básicade juro real mais próximo ao verificadono resto do mundo. No campo fiscal,o governofederal retomou uma política mais expansionista ao longo de 2012, promovendo umreajustesubstancialdo salário-minimoe aumentando o investimentopúblico, sobretudovia subsidios à construção habitacionaldentro do programa MCMV.A expansão dessesgastos foicomplementada por uma série de desoneraçôestributárias, bem como por umreajuste nos beneficiosdo programa BolsaFamiliae pelo aumento no gasto federalcomeducação.Por fim,o governo também reduziu o IaF sobre o crédito pessoale aumentoua liquidez do sistema financeiro,via redução de depósitos compulsórios'dos bancos.

Apesar das açôes expansionistas mencionadas acima, o ritmo de crescimento doPIBbrasileiro desacelerou para 1,8% ao ano no periodo 2011 a 2012. Do ponto devista da demanda interna, essa desaceleraçãofoi resultado da retração do investimen-to e da queda no crescimento do consumo, que por sua vez refletiram tanto os impac-tos defasados das açôes restritivasadotadas pelo governo brasileiro, no final de 2010 einicio de 2011, quanto o aumento na incerteza econômica mundial, no final de 2011e inicio de 2012. Do ponto de vista da demanda externa, a desaceleração do cresci-mento do PIBtambém foi resultado da menor expansão do volume de exportações doBrasil,sobretudo para a Argentina, que enfrentou problemas cambiais e adotou umasérie de medidas comerciais restritivas em 2011 e 2012. Devido à defasagem entre asdecisões e os efeitos da política macroeconômica, os impactos das medidas expansio-nistas adotadas pelo governo Dilma a partir do final de 2011 só terão seu impactopleno sobre o crescimento do PIBbrasileiro ao longo de 2013.

Mesmonum cenário de desaceleraçãodo crescimento a inflaçãobrasileira perma-neceu elevada em 2011 e 2012 devido à combinação de choques desfavoráveisemalguns preços agricolas com aceleração da inflação de serviços. Maisespecificamente.cCJmomencionado na seção anterior, houve forte aumento dos preços das commoditie~no fimde 2010. Essemovimento prosseguiu no inicio de 2011 e foi agravado por umagrande quebra na safrade cana-de-açúcar do Brasil,o que por sua vez elevou substancialmente o preço do etanol. A elevação do preço do etanol lambrm pressionou opreço da gasolinapara cima em 201 ]14,funcionando como uma espl'l Íl'd{'minirhoqul'

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DEZANOSDEPOLlTICAECONOMICA* 87

do petróleo, restrito ao Brasil. Para piorar a sitUação,no final de 2012 houve outroI 'hoque desfavorável nos preços das commodities agricolas, devido a problemas climá-Ilros nos EUA,que pressionaram para cima os preços internacionais dos grãos. Como.) aumento dos preços dos grãos também elevou os preços das carnes, houve uma,I(deração da inflação dos preços dos alimentos no Brasilao final de 2012.

Passando à inflação de serviços, desde 2006 a aceleração no crescimento da eco-IInmianum contexto de desaceleraçãono crescimento da população em idade ativa

II'mgerado uma tendência de queda na taxa desemprego no Brasil, o que por sua vezlI'm ampliado o poder de barganha dos trabalhadores nas negociações salariais. Em)()11 e 2012 esse movimento de longo prazo aumentou a inflação dos preços de ser-

\'i,'os num contexto de choques adversos nos preços dos alimentos e combustíveis. alI"mltado final dessa combinação foi uma elevação na taxa de inflação, de 5,1 %, entre

.'009 e 2010, para 6,2%, no biênio seguinte.Por fim, o aumento da inflação em 2011 e 2012 também foi causado pela depre-

Ilação da taxa de cãmbio no final do periodo. Com base no que aconteceu em 2009 e)()1O,quando houve uma substancial apreciação do real e o "vazamento" de uma grande

parcela do crescimento da demanda doméstica para o resto do mundo, o governo Dilma"dotou uma postura mais ativa no mercado de câmbio em 2011 e 2012, fazendo inter-Vl'nções pontuais para evitar uma apreciação excessiva do real. a resultado dessas in-Irrvenções, juntamente com a evoluçãO da economia mundial e da politica monetáriahrasileira, acabou por eliminar parte da apreciação cambial verificada em 2009 e 2010.1m números, a taxa de câmbio do real por dólar passou de 1,67, no final de 2010, para

1,M, no final de 2011, e 2,05 no final de 2012. Considerando as médias anuais, houve

lima depreciação de 17% na taxa de câmbio nominal do real por dólar em 2012, o que

por sua vez gerou uma pressão inflacionária de 0,7 a um ponto percentual naquele anolS.Apesar da depreciação cambial, o saldo comercial brasileiro caiu em 2011 e 2012,

l'm virtude da desaceleração do crescimento da economia mundial e da evolução dos

preços internacionais das commodities, sobretUdo das metálicas em 2012. a minériolk ferro era um dos principais itens de exportação do Brasil no periodo. A redução do'..IIJocomercial ocorreu num contexto de crescimento das exponações e das imponações,Is\Oe: o valor das exponações brasileiras aumentou de 202 bilhões de dólares, em 2010,

para 245 bilhões de dólares, em 2012, enquanto o valor das importações passou de 182bllhóes de dólares para 226 bilhões de dólares no mesmo periodo. Como nós veremos11,1última seção, a elevaçãoda competitividade internacional da economia brasileira é

11111dos principais desafiosà politicaeconômica do governo federalnos próximos anos.No lado financeiro,apesar da piora no cenário externo e da desaceleraçãono crescimen-11)da economia brasileira, o biênio 2011 e 2012 foi marcado por um pequeno aumento

.Ia l'ntrada liquida de capitais externos no pais, isto é, o saldo das contas de capital eIllIanças do balanço de pagamentos do Brasil com o resto do mundo aumentou de 17111I1hl)eSde dólares, em 2009 e 2010, para 187 bilhões de dólares, em 2011 e 2012.

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88 * NELSONBARBOSA

Por fim, considerando o período entre 2011 e 2012 como um todo, o resultadoprimário aumentou mesmo após a expansão fiscalde 2012. Em números, a média deresultado primário recorrente do governo federal passou de 1,3% do PIB,entre 2009e 2010, para 2% do PIB,em 2011 e 201216.Em termos econômicos, essa elevaçãodoresultado primário representou tanto o início da eliminação gradual da política fiscaladotadaparacombatera crisede 2008comoa adaptaçãodas receitase despesasdogoverno federal ao novo contexto doméstico e internacional, no qual a taxa de juroreal mais baixa não requer o mesmo nível de resultado primário verificado antes dacrise internacional de 2008 para promover a redução no endividamento público emrelação ao PIB.A prova dessa mudança está no fato de que, mesmo num cenário eco-nômico adverso, a dívida líquida do setor público brasileiro continuou a cair em 2011e 2012, fechando em 35% do PIBda economia nesse período.

Passando ao desenvolvimento institucional, os dois primeiros anos do governoDilma foram marcados por uma série de reformas importantes na atuação do Estadoe no funcionamento da economia. Vejamosas principais ações separadamente.

No campo da política social, o governo federal ampliou sua ação de combate àpobreza com o aumento do valor das transferências de renda para famíliascom crian-ças e adolescentes. O governo federal também iniciou um amplo programa de incen-tivo ao ensino técnico e à qualificaçãoda mão de obra, o Pronatec, mediante a amplia-ção da concessão de bolsas de estudo e auxílio financeiro aos estudantes,

Na questão do funcionalismo, o governo Dilma completou a reforma da previ-dência do setor público iniciada pelo governo Lula, com a criação do Fundo de Pre-

vidência Complementar para os Servidores Públicos Federais, o Funpresp. Do pontode vista econômico o Funpresp tende a equalizar a situação dos funcionários públicoscom os trabalhadores da iniciativa privada17,bem como criar um veículo importantede financiamento de longo prazo para a economia brasileira.

No campo das "minirreformas" institucionais, o governo Dilma completou trêsmedidas importantes iniciadas pelo governo Lula: a reforma do sistema brasileiro dadefesa da concorrência, a autorização para a criação do cadastro positivo de pessoasfísicasjunto ao sistema financeiro e a regulamentação da margem de preferência paraprodutos nacionais nas compras do governo federal. No mesmo sentido, o governoDilma também eliminou o piso para a redução da taxa básica de juro, mediante avinculação da taxa de remuneração da poupança à Selic. Essa mudança foi realizadasomente para novos depósitos na caderneta de poupança, de modo a preservar os di-reitos adquiridos pelos poupadores.

Do lado tributário, o governo Dilma iniciou a desoneração da folha de pagamentodas empresas, mediante a mudança da base de contribuição patronal para o INSSnossetores mais intensivos em trabalho. Maisespecificamente,o governo eliminou a contribuição patronal sobre os salários em troca de uma contribuição patronal reduzidasobre o faturamento. Essa mudança gerou uma desoneração liquida para o conjunto

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DEZ ANOS DE POLlTlCA ECONOMICA * 89

das empresas atendidas e contribuiu para moderar o crescimento dos custos trabalhis-I:I~,sobretudo na indústria.

Na área do investimento, o governo Dilma também iniciou um amplo programad,' concessões de infraestrutura, de modo a reduzir custos e aumentar a competitivi-dade internacional do Brasil. Essa iniciativa ampliou as concessões de rodovias e fer-roviasprevistas pelo PAC,bem como incluiu portos e aeroportos no programa brasi-1"lrode concessões.

No final de 2012, o Congresso Nacional aprovou a proposta do governo Dilmapara a redução das tarifas de energia elétrica. A redução entrou em vigor no início delO13 e consistiu em dois movimentos: (1) a diminuição de encargos federais inciden-1,'5sobre energia elétrica e (2) a diminuição dos custos de geração, transmissão e dis-tribuição de concessões que retomariam ao Estado brasileiro nos próximos anos.

"5.Balanço geral

( )5 últimos dez anos de política econõmica foram marcados pela criação de um novomodelo de desenvolvimento da economia brasileira, baseado na expansão do mercadoII1ternoe com uma forte atuação do Estado para reduzir a desigualdade na distribuiçãode renda. Em linhas gerais essa mudança pode ser descrita por cinco eventos ou deci-'iOCSeconômicas: (1) o cenário externo favorável resultou numa elevação substancial

nos termos de troca da economia brasileira com o resto do mundol8; (2) os ganhosdecorrentes do cenário internacional favorável foram canalizados para a redução dasvulnerabilidades financeiras do país e para a aceleração do crescimento, puxado peloInvestimento e consumo domésticos; (3) a política de estimulo ao crescimento foi,\t'Ompanhada de uma série de ações para melhorar a distribuição de renda, o que criounin circulo virtuoso entre a expansão do emprego e do consumo, de um lado, e daprodutividade e do investimento, do outro lado; (4) a melhora no desempenho ma-I rocconômico gerou um forte processo de inclusão social, com a redução da taxa dedescmprego, o aumento dos salários reais e a ampliação do acesso da população bra-',ilrira ao crédito; e (5) a melhora nos termos de troca do Brasil e a evolução do cenário

Inlernacional acabaram gerando uma forte apreciação cambial, o que por sua vezI omprometeu a competitividade da indústria brasileira, sobretudo nos últimos quatro,1I10S.Para completar nossa análise, vejamos cada um desses pontos separadamente.

Começando pelo cenário internacional, a Figura 1 apresenta a evolução dosI('rmos de troca internacionais do Brasil. Como mencionado nas seções anteriores, éposslvel identificar um claro movimento de alta a partir de 2006, quando a acelera-~:10do crescimento mundial puxado pela China começou a ter um efeito mais pro-nunciado sobre os preços das commodities agrícolas e minerais exportadas peloIlmsil.Esse primeiro impulso favorável foi interrompido pela crise internacional de'.IIl'lnbro de 2008, mas, à medida que a economia mundial se recuperou e os paísesw:lnçados aumentaram consideravelmente a liquidez mundial para combater a criseIInancrira, os preços das commodities subiram fortemente e puxaram os termos de

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90 * NELSONBARBOSA

troca do Brasilnovamente para cima a partir de 2010. Comparando as médias anuais,os termos de troca do Brasilaumentaram 36%, de 2006 a 2011. Em 2012 a deterio-ração do cenário internacional gerou uma pequena queda nos termos de troca bra-sileiros, que ainda assim fecharam esse ano num patamar 28% acima do verificadodez anos antes.

Figura 1: Índice de termos de troca no Brasil(média móvel de 12 meses, 2006=100)

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Fonte: Ipeadata/Funcex.

A melhora nos termos de troca teve um forte efeito expansivo sobre a economia

brasileira. De um lado, o aumento da receita com exportações aumentou os lucros das

empresas e a arrecadação tributária do governo, o que por sua vez estimulou o investi-

mento privado e atenuou a restrição fiscal sobre a polftica econômica. Do outro lado e

mais importante, a melhora nos termos de troca num regime de cãmbio flutuante gerouuma apreciação substancial do real, que por sua vez teve grande impacto positivo sobreo consumo e os investimentos privados no curto prazo. Mais especificamente, como

mencionamos anteriormente, a história econômica brasileira indica que períodos deforte apreciação cambial são geralmente acompanhados de forte expansão da demandadoméstica, uma vez que a queda da taxa de cãmbio tende a aumentar os salários reais

cJ.ostrabalhadores e proporcionar ganhos de capital para as empresas no curto prazo.No período de 2003 a 2012 o cenário internacional permaneceu favorável durante iImaior parte do tempo, o que deu um forte impulso inicial à expansão da economia

Periodos de bonança internacional não são novidade na historia brasileira, Nos un(J~

1970 os ganhos da elevação dos termos de troca do Bra..iI fmall! \I! ill;'ado~ para fil1i1I1C1fIl

um programa de crescimento haseado no l'l1divld.II1\!'IIlo« \11'11111,qll« pm ~lIa Vt". a!a

hou I1Ul11a lTlSI' !'('0I10Illl1 a quando il ~I!IIH~,\0 1I1111111L,IIIII1dllll 1111111" 111dO' aliO', I !JHO

Mai"'I'ITII!I'IIII'1111 1111',a 1111'.11)1)0 '"IHI 110V.' I Ir v,l~ill1l10"" 1/110'. de 11111,1dolh.I"lIlol

DEZANOSDEPOÚTlCAECONOMICA* 91

111111,'adapara financiarum programa de combateà inflação,o PlanoReal,baseado numa",,1 de câmbio fixa e novamente no endividamento externo, que por sua vez acabou em1111111novacrise cambial quando as condições internacionais se tomaram desfavoráveis'1111999. Nesse ponto entra em cena um dos ganhos fundamentais trazidos pela poli-r" .\ c'conômica dos governos Lula e Dilma: os ganhos proporcionados pelo cenário in-" IlIanonal favorável foram utilizados para reduzir a fragilidade financeira do Brasil, de",".10 que, quando a situação internacional mudou, em 2009 e depois novamente em'() I ), o Brasil enfrentou a turbulência internacional sem sofrer uma crise econômica.

A redução da fragilidade financeira da economia brasileira ocorreu basicamente de; li'II~formas:uma cambiale outra fiscal.Na frentecambial,a polfticaeconômicados últi-11111',dez anos manteve o regime de câmbio flutuante iniciado em 1999 com uma inovação

'"l1damental: a acumulação de reservas internacionais. Como apresentado na Figura 2, as1'.l'Ivas internacionais do Brasil começaram a crescer mais fortemente a partir de 2006,,'I""~o pagamento da divida do governo junto ao FMI e em paralelo com a melhora nos"IIIIOSde troca internacionais mencionada anteriormente. A acumulação de reservas foi

",!I'ada sob um pesado custo financeiro, uma vez que durante todo o período analisado.. Ia.a de juro paga pelo governo federal internamente permaneceu bem acima da taxa deII lIIuneraçãode suas reservasinternacionais. Não obstante essa diferença,a opção por" 1\l11ularum grande estoque de reservas internacionais foi uma opção estratégica dosv' IVl'mosLula e Dilma para construir um seguro contra flutuações na economia mundial..\ "rolha se provou acertada em 2009 e novamente em 2012, quando o governo federal

,liliIloUuma resposta anticiclica à deterioração do cenário internacional.

Figura 2: Reservasinternacionais no Brasil-conceito liquidez (em bilhões de dólares)

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