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ELABORAÇÃO DE PROJETO DE LEI e PROCESSO

LEGISLATIVO

Prof.ª Marlias Teotônio

1. INTRODUÇÃO

A técnica legislativa está intimamente ligada ao processo legislativo.

Técnica legislativa e processo legislativo se completam, pois cuidam de

distintos aspectos da criação das leis. A técnica legislativa exige o prévio

conhecimento do processo legislativo, que trata sobre regras e princípios

relativos à iniciativa e a formação das leis.

A técnica legislativa se acha presente em todas as fases do processo

legislativo, que segundo Kildare Gonçalves Carvalho, é o fenômeno específico

do Poder Legislativo, e envolve um conjunto de regras às quais o legislador

deve obedecer para a elaboração das leis.

O processo legislativo é tipicamente Direito Constitucional, abrange o

entendimento das regras formais (procedimentais) de criação (elaboração) das

espécies normativas elencadas no artigo 59, e seguintes da Constituição

Federal.

A técnica legislativa é infraconstitucional, uma vez que o parágrafo

único do art. 59 da Constituição Federal determina que lei complementar

disporá sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis.

Trata-se da Lei Complementar n° 95, de 26 de fevereiro de1998, alterada pela

Lei Complementar n° 107, de abril de 2001. É a Lei da Técnica Legislativa, que

vai nortear a produção normativa no nosso País.

A CF/1988 traz as regras gerais e princípios que norteiam o processo

legislativo brasileiro. Aos regimentos internos coube o detalhamento das

regras que norteiam o processo legislativo em cada Casa Legislativa. Para

José Afonso da Silva, os regimentos internos são a principal fonte do direito

parlamentar e define o processo legislativo como ”um conjunto de atos

preordenados visando à criação de normas de direito”. Esses atos são: a)

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iniciativa legislativa; b) emendas; c) votação; d) sanção e veto; e) promulgação

e publicação.

A CF/1988 estabelece limites formais e materiais para a atividade

legislativa. As limitações formais são procedimentais, e as limitações

materiais referem-se ao conteúdo da norma. Assim, o legislador não é livre

para elaborar as normas como bem entender; ele deve observar os

princípios e regras constitucionais e regimentais referentes ao processo

legislativo.

Fazer lei exige responsabilidade. Não se redige uma lei como qualquer

outro documento oficial. A redação legislativa obedece a esquemas especiais,

a técnicas próprias, a bem não apenas de uma uniformidade necessária, mas

também, de seu conteúdo, da sua interpretação, do seu entendimento.

A redação técnica das leis é peça-chave na atuação do profissional do

Legislativo. As leis interferem na vida das pessoas, para o bem ou para o mal.

Uma lei mal feita pode surtir o efeito contrário do esperado, trazendo ainda

mais dúvidas à questão que se pretende esclarecer.

Uma lei mal redigida e mal apresentada pode acarretar errôneas

interpretações, comprometendo a certeza das relações jurídicas e a segurança

social. É preciso, portanto, que as leis sejam elaboradas e redigidas com

clareza, precisão e simplicidade.

2. TÉCNICA LEGISLATIVA E LEGÍSTICA

Indispensável, portanto, que se conheçam as regras disciplinadoras da

técnica legislativa, entendida por Kildare Gonçalves Carvalho como o modo

correto de elaborar as leis, de forma a torná-las exequíveis e eficazes. Envolve

um conjunto de regras e normas técnicas que vão desde a necessidade de

legislar até a publicação da lei.

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Hoje se fala em Legística, denominada Ciência da Legislação, que visa

aprimorar a qualidade das leis. Segundo Kildare Gonçalves Carvalho, temos a

Legística material, que se preocupa com a concepção da norma, e a Legística

formal, que se debruça sobre a redação.

A Legística compreende os seguintes princípios: 1) necessidade

(consideração da real necessidade da norma); 2) proporcionalidade

(equilíbrio entre as vantagens de uma dada legislação e as

limitações/obrigações impostas aos cidadãos); 3) subsidiariedade (nível de

adoção da legislação – deve-se legislar, se possível, no nível mais próximo do

cidadão); 4) transparência (procedimento de preparação da norma que

permita o acompanhamento pelos cidadãos); 5) responsabilidade

(determinação dos efeitos da norma, monitoração da sua execução; 6)

acessibilidade e simplicidade (publicação de legislação compreensível,

consistente e acessível aos cidadãos).

2.1.1 Roteiro para a preparação da lei: estudo preliminar

Antes de se iniciar a elaboração de um projeto de lei, deve-se proceder

a um estudo técnico sobre a viabilidade da proposição. Esse estudo é

importante para avaliar as condições de aplicação e os possíveis impactos da

nova legislação, e também para evitar a edição de leis desnecessárias.

As informações recolhidas e a análise feita nessa etapa preliminar

podem e devem ser usadas na justificação do projeto, se possível de forma

sistemática, de modo que a proposição seja bem fundamentada, com

argumentos consistentes e objetivos, úteis ao debate sobre a matéria.

Os aspectos a serem examinados no estudo preliminar são os

objetivos da lei, a necessidade de legislar, a possibilidade jurídica de legislar, o

impacto sobre a realidade e o ordenamento, o objeto da lei e seu campo de

aplicação.

2.1.2 Os objetivos da lei

Deve-se verificar se a lei pretendida trará alguma novidade em relação à

legislação vigente e se o caminho legislativo é, de fato, o mais adequado para

solucionar as demandas em questão.

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É necessário, assim, logo de início, fazer um levantamento da

legislação existente sobre a matéria, tanto no âmbito do Estado quanto no da

União, para avaliar concretamente a necessidade de uma lei nova e, sendo o

caso, propor a melhor forma de, tecnicamente, inseri-la no sistema em vigor.

Sabe-se, ainda, que a identificação clara dos objetos da nova lei e de

cada norma nela contida é fundamental para orientar o modo de conceber a

redação do texto legal: sua estruturação geral, a divisão em partes, a

ordenação e a articulação dos dispositivos (quais são os preceitos centrais e os

secundários) e, também, a terminologia a ser usada. Quanto mais indefinidos e

imprecisos são os propósitos do legislador, maior é o risco de a lei tornar-se

ambígua ou obscura.

2.1.3 Possibilidade jurídica de legislar

Para se determinar a viabilidade jurídica do projeto, é preciso

considerar os seguintes aspectos: a competência para legislar, a iniciativa, a

legalidade e a constitucionalidade.

2.1.3.1 A competência para legislar

A competência para legislar no âmbito da Federação, passa pela

avaliação das possibilidades e dos limites que o Estado tem para tratar da

matéria, tendo em vista as competências instituídas pela Constituição da

República para a União, os Estados e os Municípios.

A competência legislativa caracteriza-se como um dos principais

institutos do processo legislativo. Assim, na tarefa de produção de leis, cabe a

cada ente da federação competências legislativa: uma competência para a

União; outra para os Estados e outra, também para os Municípios.

A análise deve levar em conta a finalidade do projeto, a exclusividade ou

a concorrência para tratar da matéria, o caráter executivo ou legislativo da

competência, a legislação preexistente no âmbito de cada ente federativo e,

ainda, a possibilidade de atuação concreta dos entes da Federação no campo

sobre o qual incide a proposição.

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2.1.3.2 A iniciativa legislativa

A iniciativa legislativa, que é a fase introdutória do processo legislativo,

convém ressaltar que consiste na competência atribuída a alguém ou algum

órgão para apresentar projeto de lei ao Legislativo. É a faculdade de propor

projeto de lei ou emenda à constituição, com o objetivo de impulsionar o

processo legislativo à formação de lei.

Trata-se de averiguar, na Constituição do Estado, se a matéria

constante do projeto de lei é de iniciativa aberta a todos os agentes

competentes para deflagrar o processo legislativo ou se está restrita (iniciativa

privativa) ao titular de algum dos Poderes.

Requisito importante na elaboração das leis é a questão da iniciativa.

Algumas leis que são de iniciativa privativa do Governador. Só podendo o

processo legislativo ser deflagrado pelo Chefe do Poder Executivo, que cuida

da administração do Estado, mas tem competência para legislar sobre

determinados assuntos, conforme o art. 33, § 1˚, I e II da Constituição

Estadual.

2.1.3.3 A legalidade e a constitucionalidade

É a análise prévia sobre a obediência do projeto às leis em vigor e às

Constituições. Nesse sentido as regras devem ser criteriosamente observadas

pelos envolvidos na elaboração das espécies normativas, sob pena de

apresentar um vício formal (subjetivo ou objetivo) ou um vício material; vícios

esses caracterizadores da inconstitucionalidade.

Em decorrência de todas essas regras é que existe o controle prévio de

constitucionalidade realizado pelo Legislativo e pelo Executivo.

Observa-se que a Constituição Federal é base de todo o ordenamento

jurídico, admitindo o controle de constitucionalidade. Então, o entendimento é

de que toda espécie normativa nasce de acordo com a Constituição Federal,

assim, jamais poderão contrariá-la.

É interessante notar que, em alguns casos, a ilegalidade de uma

proposta pode ser causada pelo modo como o texto é redigido.

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3. ESTRUTURA DE UM PROJETO

3.1 ESTRUTURA BÁSICA DAS LEIS: A Lei Complementar n. 95/98

estabelece que a lei será estruturada em três partes básicas:

I - PARTE PRELIMINAR: compreende a Epígrafe, a Ementa, o

Preâmbulo, o enunciado do Objeto e a indicação do âmbito de aplicação da lei;

II – PARTE NORMATIVA: compreende o texto das normas de

conteúdo substantivo relacionado com a matéria regulada;

III – PARTE FINAL: Compreende as disposições necessárias à

implementação da norma, disposições de caráter transitório, cláusula de

vigência, cláusula de revogação.

3.1.1 A Parte Preliminar

A Epígrafe indica o tipo da norma, é palavra de origem grega

(epigrapheus), formada de EPI (sobre) e GRAPHÓ (escrever). Indica a parte

superior do preâmbulo. É o que se escreve na parte superior dos atos da

ordem legislativa.

A epígrafe é grafada em caracteres maiúsculos, propiciará identificação

numérica singular à lei e será formada pelo título designativo da espécie

normativa, pelo número respectivo e pelo ano de promulgação. As leis devem

ser numeradas, segundo a ordem de sua promulgação.

Ex.:

PROJETO DE LEI Nº ............. DE JUNHO DE 2018.

AUTORIA: Deputado................

A Ementa (resumo da lei) – do latim EMENTA, plural de EMENTU –

significa breve, resumo, lembrança. Ela contém, de maneira resumida o

conteúdo da lei, tornando fácil e imediata a sua identificação. Ajuda a deduzir

os motivos e o objeto da norma.

Prevê a Lei Complementar n. 95/98, em seu art. 5°, que a ementa será

grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitará, de modo conciso e

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sob a forma de título, o objeto da lei. Consiste em um resumo claro e conciso

da matéria tratada.

O enunciado da ementa deve ser preciso e direto, de modo a

possibilitar o conhecimento imediato do assunto e, ainda, facilitar o trabalho de

registro e indexação do texto.

EX.:

DISPÕE sobre a avaliação periódica

das estruturas físicas das escolas da

rede pública de ensino do Estado do

Amazonas.

A sentença começa com um verbo na terceira pessoa do singular do

presente do indicativo, cujo sujeito implícito é “o projeto”.

A expressão “e dá outras providências”, que, às vezes, aparece no

final das ementas, somente deve ser usada se a proposição contiver

dispositivos complementares, relacionados com o objeto central do projeto,

como, por exemplo, disposições modificativas de leis em vigor ou alterações na

estrutura administrativa de órgãos públicos, destinadas a possibilitar a

implementação da lei nova.

Exemplo de ementa, com referência aos assuntos complementares, não

fundamentais da lei.

Dispõe sobre a política de proteção à fauna e à flora

aquáticas e de desenvolvimento da pesca e da

aquicultura no Estado e dá outras providências.

Para viabilizar a consecução do disposto na lei, a proposição autoriza a

abertura de crédito especial no Orçamento do Estado e cria órgão colegiado na

estrutura orgânica do Poder Executivo.

O Preâmbulo: indicará o órgão legiferante + base legal + ordem de

execução (decreta, resolve ou promulga) – força coativa da lei.

Exemplos.:

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A Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, nos termos do

art. 33 da Constituição Estadual decreta:

A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAZONAS

DECRETA:

Exemplo quando o projeto vira lei:

O GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS

FACO SABER a todos os habitantes que a Assembleia Legislativa

decretou e eu sanciono a presente Lei:

O Enunciado: objeto da lei e âmbito de sua aplicação deve ser

indicado no primeiro artigo do texto da lei.

Exemplo:

Art. 1° As estruturas físicas das escolas da rede públicas estadual de ensino

serão avaliadas periodicamente, mediante vistoria, realizada a cada 02 (dois)

anos.

Em regra geral, a cada objeto ou matéria deve corresponder uma lei

(não uma lei para dois objetos). A lei deve indicar o seu objeto, ou a matéria de

que trata. A indicação do objeto revela o conteúdo essencial da matéria

regulada.

3.1.2 A Parte normativa: corpo ou texto da lei contém a matéria

legislada, isto é, a substância da lei. (Artigos, parágrafos, incisos, alíneas,

item).

Segundo acentua Kildare Gonçalves Carvalho, a articulação e a divisão

do texto normativo deverão ser feitas de acordo com a natureza, a extensão e

a complexidade da matéria, Já a redação do texto legal buscará a clareza e a

concisão, devendo-se esclarecer que constituem atributos da lei a concisão, a

simplicidade, a uniformidade e a imperatividade.

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3.1.3 A Parte final: Compreende as disposições necessárias à

implementação da norma, disposições de caráter transitório, cláusula de

vigência, cláusula de revogação, quando couber.

A Cláusula de vigência: a obrigatoriedade de cláusula expressa.

O art. 8° da Lei Complementar n° 95/1998, determina que a vigência

da lei será indicada de forma expressa no texto da lei, obrigatoriamente, não

havendo espaço de liberdade para o legislador. A cláusula de vigência dispõe

sobre a entrada em vigor da lei.

Exemplo:

“esta lei entra em vigor na data de sua publicação” ou

“esta lei entra em vigor 90 (noventa) dias após sua publicação”

A Cláusula revogatória: deve indicar expressamente as leis ou

dispositivos legais revogados.

“revoga-se a lei n. tal” – vedada a utilização da expressão

genérica “revogam-se as disposições em contrário”.

A Justificativa: argumentos que demonstram a necessidade ou a

oportunidade da norma.

Por fim coloca-se o fecho, o encerramento do projeto de lei.

O Fecho: local + nome do(s) autor(es) – (Sala das Sessões ou Sala da

Comissão ou Sala das Reuniões.

Ex.:

Plenário da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, em

Manaus, 20 de junho de 2018.

Deputado ....................

A seguir, exemplo de estrutura de projeto de lei:

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JUSTIFICATIVA

O presente projeto de lei, no que tange a sua objetividade, aclara a

relevância que é peculiar a projetos que ratifiquem a importância da educação

como forma de ascensão social e desenvolvimento da nação cultural e

economicamente.

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Assim, justifica-se como medida de prevenção na melhoria das

estruturas físicas das escolas públicas do Estado do Amazonas, com o objetivo

de garantir a educação de qualidade.

Segundo a Secretaria de Estado da Educação – SEDUC, o Amazonas

possui mais de 500 (quinhentas) escolas, sendo que mais 200 (duzentas) na

capital, bem como mais de 300 (trezentas) no interior. Muito dessas escolas

são antigas apresentando diversos problemas estruturais que além de

prejudicar o ensino-aprendizagem colocam em risco a segurança de toda a

comunidade escolar.

Essa medida também tem o intuito de colaborar com os gestores das

escolas que se esforçam para manter a estrutura e equipamentos escolares em

boas condições, e para isso, muitas vezes mobilizam a escola para a

realização de eventos com o objetivo de arrecadar recursos, e em outras

situações tiram do seu próprio salário. No entanto, quando ocorre algum

acidente, o gestor acaba sendo responsabilizado, o que sem dúvida representa

uma grande injustiça com o profissional.

Ademais, é importante para qualquer gestor público conhecer a

realidade estrutural de cada unidade de ensino, para realizar ações precisas,

uma vez que a avaliação obrigatória será realizada de forma periódica. Além

disso, o projeto abre espaço para que as entidades de classe como

engenheiros, profissionais de educação, sindicatos e parlamentares possam de

forma organizada contribuir para a avaliação das estruturas das escolas,

propondo soluções aos problemas encontrados.

Diante do exposto, contamos com o apoio dos nobres pares, para

aprovação da iniciativa.

Sala das Sessões, em ................. de ...................................... de

2018.

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4. DETALHAMENTO DA ESTRUTURA DE UMA LEI

4.1 Articulação

Para compreender melhor como a lei se apresenta, precisamos estudar

os detalhes que estruturam, constroem a lei. Para isto, comecemos pelo artigo.

O artigo é a unidade básica para apresentação, divisão ou

agrupamento de assuntos numa lei. Os assuntos gerais devem vir antes dos

especiais; os essenciais, dos acidentais; os permanentes, dos transitórios.

O artigo deve conter um único assunto e identificar o princípio, a norma

geral. Os aspectos especiais, as restrições e as exceções devem ser

contempladas em suas subdivisões (parágrafos ou incisos).

Consagrou-se pela Lei Complementar nº. 95, de 26 de fevereiro de

1998, que até o artigo nono (art. 9º) se adota a numeração ordinal.

A partir do número 10, emprega-se o algarismo arábico

correspondente, seguido de ponto-final (art. 10.).

Os artigos serão designados pela abreviatura “Art.” sem traço antes do

início do texto.

Os textos dos artigos serão iniciados com letra maiúscula e encerrados

com ponto-final, exceto quando tiverem incisos, caso em que serão encerrados

por dois-pontos.

Os artigos podem desdobrar-se, por sua vez, em parágrafos e

incisos; e estes, em alíneas, como você vera a seguir. Parágrafos (§§)

Os parágrafos são a imediata divisão de um artigo. O parágrafo sempre

foi, numa lei, disposição secundária de um artigo em que se explica ou modifica

a disposição principal. É o complemento aditivo ou restritivo do caput do artigo

O parágrafo é representado pelo sinal gráfico §, seguido do número

que lhe é atribuído.

Igualmente, no que se refere ao parágrafo, consagra- se a prática da

numeração ordinal até o nono (§ 9º) e cardinal a partir do parágrafo dez (§ 10).

No caso de haver apenas um parágrafo, adota-se a grafia Parágrafo

único (e não “§ único”).

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Os textos dos parágrafos serão iniciados com letra maiúscula e

encerrados com ponto-final.

Incisos e alíneas

Os incisos cumprem seu papel como discriminadores, detalhadores de

elementos de artigo se o assunto nele tratado não puder ser condensado no

próprio artigo ou não se mostrar adequado a constituir parágrafo.

O inciso é o desdobramento do caput do artigo ou do parágrafo,

destinado a numeração. São identificados por algarismo romano seguidos de

travessão e se conclui por ponto e vírgula, salvo quanto ao último, que termina

por ponto final. Caso se desdobre em alíneas, será seguido de dois pontos.

Os incisos são indicados por algarismos romanos e as alíneas, por

letras.

As alíneas ou letras constituem desdobramentos dos incisos e dos

parágrafos. A alínea ou letra será grafada em minúsculo e seguida de

parêntese: a); b); c); etc.

O desdobramento das alíneas faz-se com números cardinais, seguidos

do ponto: 1.; 2.; etc.

5. REGRAS BÁSICAS PARA ELABORAÇÃO DA REDAÇÃO

Algumas regras foram formuladas para a apresentação formal,

material e técnica do emprego dos artigos:

1. Observar rigorosamente os parâmetros da redação oficial, atendendo à

clareza, precisão, impessoalidade, correção, coesão, concisão,

objetividade e harmonia;

2. Evitar o emprego isolado de sigla ou abreviatura, exceto se consagrada

pelo uso e, ainda nessa hipótese, feita a primeira referência por extenso,

seguida pela sigla ou abreviatura;

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3. Evitar o emprego de expressões esclarecedora, exemplificativas,

justificativas ou explicativas, como: ”por exemplo”, “ou seja”, isto é” ou

equivalentes, procurando dar maior precisão possível na definição das

ideias;

4. Dar preferência à utilização de palavras de sentido nacional, evitando as

expressões locais e regionais;

5. Utilizar a linguagem corrente, respeitados os termos técnicos das

diversas áreas do conhecimento;

6. Manter, sempre que possível, a uniformidade dos verbos (paralelismo),

em todo o corpo da lei, mesmo que os artigos se sucedam tratando de

assuntos heterogêneos;

7. Evitar a utilização de sinonímia. As palavras usadas no texto legislativo

devem ser idênticas quando destinadas a exprimir uma mesma ideia;

8. Evitar o emprego de expressões com sentido radical, como:

“exclusivamente”, “definitivamente”, “somente”, “todos” ou equivalentes,

procurando dar maior definição à ideia;

9. Evitar neologismos; (palavra ou expressão nova, ou antiga com sentido

novo).

10. Evitar as frases longas;

11. Utilizar, sempre que possível, os verbos no presente do indicativo, já que

a matéria legislada pertence ao momento em que é lida, e não somente

àquele em que é promulgada;

12. Utilizar, sempre que possível, as palavras no singular;

13. Preferir as expressões positivas às negativas;

14. Preferir a ordem direta à ordem inversa;

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15. Preferir a determinação do sujeito à indeterminação;

16. Grafar os termos que designam cargos, dignidades ou postos com inicial

maiúscula sempre que acompanhados do nome do titular ou utilizados

em substituição a estes; na forma genérica, grafá-los com inicial

minúscula;

17. Grafar por extenso os números que indiquem quantidade, fração,

percentagem, medida ou valor quando empregados nas frases;

18. Grafar com inicial maiúscula os termos: lei, decreto, resolução,

requerimento ou assemelhados sempre que definidos ou seguidos de

número; na forma genérica, grafá-los com inicial minúscula.

6. CONCLUSÃO

Para que se tenha uma legislação de qualidade, vale ressaltar que

esse processo se inicia, justamente, pela elaboração da norma, o que revela a

importância daquele que a propõe e produz. O importante na redação da lei é

dizer o que se quer com precisão, coesão, clareza e concisão.

Outro aspecto da qualidade da lei se manifesta na clareza da

linguagem e na clareza normativa, pois a “substância precede a forma, mas as

duas vão juntas”. A forma é importante para a substância, porque a

ambiguidade e a expressão confusa comprometem os objetivos da lei. Por isso

a correção da linguagem também representa segurança jurídica.

A clareza das leis envolve a necessidade de se dosar a linguagem

normativa de modo a propiciar o equilíbrio entre a linguagem comum e técnica,

o que se mostra fundamental para que a lei seja conhecida do povo a fim de

que possa ser cumprida.

Portanto, é indispensável para a qualidade e a validade da lei, que as

suas consequências e os seus efeitos sejam aceitos por todos, conforme os

interesses de cada um. Para isso, deve existir a participação popular, as

opiniões de profissionais da área e imprensa, para se evitar a

inconstitucionalidade por omissão.

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E, principalmente, pós a publicação da lei, cabe promover um estudo

dos resultados, do impacto social da nova legislação, conforme determina a

Legística.

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