30º ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS

24 A 28 DE OUTUBRO DE 2006

GT 18 – PODER POLÍTICO E CONTROLES DEMOCRÁTICOS

TÍTULO DO TRABALHO:

EMPODERAMENTO: DEFINIÇÕES E APLICAÇÕES

AUTOR: RODRIGO ROSSI HOROCHOVSKI

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EMPODERAMENTO: DEFINIÇÕES E APLICAÇÕES

Rodrigo Rossi Horochovski1

RESUMO

As últimas décadas testemunham um crescente uso do conceito de empoderamento nas mais diversas áreas: administração, economia, saúde pública, psicologia e sociologia política. Neste último campo, onde se insere este artigo, emprega-se o conceito principalmente nas discussões sobre democracia e desenvolvimento, seja na literatura ou em políticas e programas. Pode-se inicialmente entender empoderamento como a capacidade de os indivíduos e grupos terem controle sobre o que lhes afeta, escolhendo, com o maior grau possível de autonomia, seus cursos de ação em múltiplas dimensões – política, econômica, cultural, entre outras –, o que implica ampliação da participação cidadã no processo político de tomada de decisão. Neste artigo problematizo o empoderamento, a partir da exposição das perspectivas que sobre ele se constituem, e proponho algumas estratégias para sua aplicação, tanto em estudos de ciência política quanto em intervenções – com a mediação de organizações do Estado e/ou da sociedade civil – que visem ao desenvolvimento social, político e econômico de indivíduos e grupos. Palavras-Chave: Empoderamento; Participação; Desenvolvimento

1. INTRODUÇÃO

Empoderamento é o equivalente em português do vocábulo inglês empowerment2.

Numa primeira mirada, empoderamento é quase sinônimo de autonomia, na medida em que se

refere à capacidade de os indivíduos e grupos poderem decidir sobre as questões que lhes

dizem respeito, escolher, enfim entre cursos de ação alternativos em múltiplas esferas –

política, econômica, cultural, psicológica, entre outras. Desse modo, trata-se de um atributo,

mas também de um processo pelo qual se aufere poder e liberdades negativas e positivas.

1 Professor da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Campus Litoral; Doutorando em Sociologia Política, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). E-mail: rodrigorh@ufpr.br. Agradeço ao Prof. Sérgio Soares Braga (UFPR) – pela orientação da monografia que originou este artigo – e às professoras Kelly Prudêncio (UEPG – Universidade Estadual de Ponta Grossa) e Luciana Veiga (UFPR), membros da banca de avaliação.

2 O termo foi utilizado inicialmente em países de língua inglesa, sobretudo os EUA. Os primeiros estudos sobre o tema que apareceram em língua portuguesa – traduções ou originais – traziam a grafia primitiva. Entre esses estudos, talvez o principal seja o seminal Empowerment: uma política de desenvolvimento alternativo, de John Friedmann (1996). Após, passou-se a colocar o termo, já em português, entre aspas (como em Lisboa, 2000), que caíram conforme o vocábulo foi-se incorporando à língua, mesmo que ainda não se o encontre nos principais dicionários.

2

O tema do empoderamento vem ganhando relevância acadêmica e social nas últimas

décadas, passando a fazer parte de campos do conhecimento os mais diversos, em especial,

administração, economia, saúde pública, psicologia e sociologia política. Entra, além disso, na

agenda política de diferentes atores e instituições, como governos, empresas e organizações

da sociedade civil, agências e bancos internacionais de desenvolvimento.

Como praticamente todo tema emergente, o empoderamento gradativamente

transforma-se numa moda intelectual, freqüentando discursos de atores de orientações

políticas e identidades culturais por vezes díspares e prestando-se a múltiplos usos. Pode-se

falar, então, numa utilização polissêmica e indiscriminada do conceito ao sabor de quem o

emprega conforme suas intenções e posição no espectro político-ideológico. Ao mesmo

tempo, em que pese a crescente produção de qualidade acerca do assunto, que inclui

dissertações e teses, é escassa em português uma literatura que logre realizar conceituações e

revisões históricas mais densas3.

O objetivo deste artigo é contribuir para a produção teórica a respeito do tema. A

despeito de um viés normativo, que ficará mais ou menos explícito durante a leitura, tento

lançar um olhar eqüidistante sobre as múltiplas faces do fenômeno. Para isso, ao longo do

texto, problematizo e definições do empoderamento bem como discuto aplicações teóricas e

práticas do conceito, principalmente para os campos das ciências sociais e do

desenvolvimento.

2. SITUANDO A QUESTÃO

A partir dos anos 1960, a sociedade civil fortalece-se como ator coletivo, democratiza-

se, por meio de ações fora dos partidos e métodos tradicionais de ação política (sem, é claro,

renunciar a essas formas). Constituem-se os novos movimentos sociais, que deslocam a

centralidade da luta de classes e incorporam categorias como ator social e sujeito coletivo,

bem como, ao lado dos direitos sociais, direitos difusos, temas ambientais, questões de gênero

e identidades etc4. Esse processo de democratização é a pedra de toque dos debates em torno

3 Os trabalhos de Romano (2002), Antunes (2002, 2003) e Teixeira (2002) – os dois primeiros no campo do desenvolvimento, o último, no da saúde – estão entre as exceções.

4 Discussão aprofundada deste tema pode ser encontrada em Laclau (1986), Touraine (2003) e Goss e Prudêncio (2004).

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do empoderamento, na medida em que engendra novas idéias de auto-sustentabilidade, as

quais pregam um desenvolvimento centrado em pessoas e em harmonia com o ambiente

(Friedmann, 1996).

Pode-se localizar, nos EUA, no início dos anos 1970, as primeiras referências ao termo

empoderamento, sobretudo pelos movimentos pelos direitos civis, em grande parte

encabeçados por feministas e negros. Naquele momento, a palavra passou a freqüentar o

discurso do desenvolvimento alternativo, significado o envolvimento ativo das pessoas na luta

pelo aumento de controle sobre recursos e instituições (Solomon, 1976; Perkins, 1995; Costa,

2000; Cornwall, 2000; Antunes 2002).

As propostas de desenvolvimento alternativo nascem devido à constatação de que,

antes de superar exclusões políticas e econômicas, o modelo de desenvolvimento tradicional,

focado no aumento da produtividade econômica, promoveu o incremento dos redundantes,

daqueles que não participam, se não de forma marginal, da economia globalizada, vivendo

nas franjas da economia monetária (Sen, 2000). Como sinais inequívocos desse processo,

Friedmann (1996)5 assinala o crescimento da população sem terra e a marginalização do

emprego em áreas urbanas, enquanto o capital concentra-se em uma reduzida minoria.

Pouco a pouco, a gramática do empoderamento invade outros campos. Com base nas

idéias de Putnam (1996), o conceito ganha visibilidade em outras arenas. Sem usar

especificamente o termo, o autor inspirou toda uma vertente de estudos sobre empoderamento

por meio de seu conceito de capital social6. Putnam assevera ser este essencial para o

fortalecimento da sociedade civil e, ato contínuo, para o desenvolvimento econômico e

social7.

5 Para esse autor, num processo dialético, tal modelo de desenvolvimento gera as formas de resistência, mais ou menos conflitivas, que se lhe opõem, fulcro do empoderamento. Entre essas, destacam-se a persistência do trabalho informal em face de um Estado hostil, as organizações econômicas populares (OEP), pelas quais se descobrem valores de ajuda mútua e movimentos de protesto, dirigidos a necessidades coletivas (saneamento, água etc), em localidades negligenciadas pelas políticas públicas.

6 Laços comunitários entre um grupo de pessoas, robustecidos por redes de associações, atividades ou relações que reforçam, por meio do compartilhamento de normas sociais, de uma forte cultura cívica e da presença de um elevado nível de confiança interpessoal.

7 Estudos relativizam a força explicativa de teses de veio culturalista como a de Putnam, dentre os quais destaco os de Przeworski, Cheibub e Limongi (2003) e Rennó (2003).

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Putnam não foi o primeiro a falar em capital social8. Entretanto, ao relacioná-lo ao

desenvolvimento comunitário, inspirou pesquisas e intervenções que, entre os anos 1980 e 90,

permitiram a aceitação, apropriação e re-semantização da temática do empoderamento pelo

mainstream do desenvolvimento (Romano, 2002). O Banco Mundial, por exemplo, a

incorpora em seus projetos de desenvolvimento e redução da pobreza.

A incorporação da categoria em diferentes campos e perspectivas gera a necessidade

de clarificação, haja vista o conceito tornar-se vital para compreender o desenvolvimento de

indivíduos, organizações e comunidades (Zimmerman, 1995). No entanto, à medida que é

aceito, o empoderamento converte-se num guarda-chuva conceitual, que se presta a vários

usos, ao mesmo tempo em que, pelo menos segundo autores como Perkins e Zimmerman

(1995, p.2), há uma escassez de esforços de definição: “muito do que se escreve sobre

empoderamento freqüentemente negligencia a conexão entre teoria e pesquisa e

freqüentemente deixa intervenções focadas no empoderamento sem um framework que

organize nosso conhecimento” 9.

Ao referido framework explicativo, estudiosos do tema dedicaram, em 1995, todo um

fascículo do American Journal of Community Psychology, com resultados bastante

importantes para o esclarecimento do debate. Conquanto Rappaport (1995) concorde com

Zimmerman (1995), que o empoderamento seja um construto aberto, defende aquele autor a

necessidade de explicá-lo em contextos particulares. É nesse sentido que cabe a definição do

Cornell Empowerment Group (apud Rappaport, 1995), segundo a qual empoderamento é "um

processo intencional e contínuo, centrado na comunidade local (grifo meu), envolvendo o

respeito mútuo, a reflexão crítica, a atenção e a participação, por meio do qual as pessoas a

que falta um acesso a uma fatia igual dos recursos obtêm maior acesso e controle sobre tais

recursos". A esta definição, soma-se a de Perkins e Zimmerman (1995, p. 1) para quem o

“empoderamento é um construto que liga forças e competências individuais, sistemas naturais

de ajuda e comportamentos proativos com políticas e mudanças sociais”. Trata-se, aqui, da

constituição de comunidades responsáveis, mediante um processo no qual os indivíduos que

as compõem obtêm controle sobre suas vidas, participam democraticamente no cotidiano de

diferentes arranjos coletivos e compreendem criticamente seu ambiente.

8 Lyda J. Hanifan o teria, já em 1916, e há outras perspectivas para seu uso – como, por exemplo, a disseminada conceituação de Pierre Bourdieu, que tem a ver com os recursos que distinguem e posicionam as pessoas nos campos de poder da sociedade (Farr, 2004).

9 Esta e outras traduções ao longo do texto são de responsabilidade do autor.

5

Além do alcance local, Rappaport (1995) atribui ao empoderamento a função de fazer

com que as pessoas tenham voz e sejam ouvidas. Segundo o autor, “os objetivos do

empoderamento são alcançados quando as pessoas descobrem, ou criam e dão voz a uma

narrativa coletiva que sustenta suas próprias histórias pessoais em termos positivos. Este

processo é recíproco, de modo que muitos indivíduos (...) criam, mudam e sustentam a

narrativa do grupo”.

Perkins (1995), em face da onipresença do conceito em anos recentes, diagnostica um

uso mais efetivo da teoria e pesquisa do empoderamento em oposição à mera retórica. O tema

tem recebido apoio de diferentes visões políticas. Conservadores vêem-no como resultado da

atuação de um voluntariado privado que reduz o papel e o tamanho do Estado, enquanto

progressistas o consideram um meio de reavivar apoio para políticas públicas, como projetos

de renovação urbana, combate à pobreza etc10. Todavia, em concordância com as citações

anteriores, o autor em tela afirma que “a literatura disponível sobre essas intervenções [que

visam ao empoderamento], especialmente nos altos níveis de formulação de políticas,

raramente define empoderamento ou suas dimensões de modo claro ou o utiliza

consistentemente ou o mede como um resultado”.

Em suma, a entrada do empoderamento nas agendas acadêmica e política é

relativamente recente, o que, em parte, explica a polissemia que caracteriza as discussões em

torno da categoria. Não há solução à vista para isso, no entanto, a procura de definições mais

acuradas tem levado a uma maior clareza de perspectivas neste debate.

3. EMPODERAMENTO, PARTICIPAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

Independentemente da perspectiva que se adote, empoderamento implica muitas vezes

ultrapassar os instrumentos clássicos da democracia representativa, tendo por base um

aumento da cultura política e do capital social. Criam-se novas institucionalidades (Rich et al.,

1995; Jacobi et al., 2004), dilata-se o componente participativo das políticas públicas,

mediante a publicização dos conflitos e dos procedimentos de participação, como discussão,

negociação, deliberação e voto, para cuja efetividade é necessário ampliar o acesso à

10 Volto a discutir essas divergências na Seção 4 - Algumas Perspectivas do Empoderamento.

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informação e consolidar os canais abertos para a participação cidadã11. O ponto de partida

desse processo, sem desconsiderar as lutas globais, é o local, desde as unidades domésticas

(Antunes, 2002).

Rich et al. (1995) preconizam que, para se garantir o acesso às informações

necessárias à tomada de decisão nos processos participativos, os cidadãos devem ser parceiros

e as informações, produzidas de um modo compreensível ao cidadão médio. Todavia, as

instituições não devem apenas informar e ouvir os cidadãos, mas também responder a suas

preocupações, para o que se necessita que as instâncias decisórias incluam representantes dos

cidadãos afetados. As estruturas de participação seguem, então, duas abordagens principais: o

modelo adversarial e o modelo de parceria. Naquele, os envolvidos (stakeholders) reagem a

fatos e decisões que lhes afetam sem participar de sua formulação, muitas vezes só lhe

restando o conflito para fazer valer seus interesses.

No modelo de parceria, os stakeholders têm papel mais ativo, na medida em que se

garante sua presença nas instâncias deliberativas, sendo possível, então, a busca de bases

consensuais para ações concertadas em comum. As vantagens deste modelo são evidentes: o

menor custo de participação, dado que se economiza tempo, energia e recursos financeiros

que poderiam ser perdidos em conflitos desnecessários e, além disso, convida-se ao

empoderamento proativo, no qual os participantes influem na construção das próprias agendas

políticas.

As parcerias, contudo, têm limitações. Externamente, os interesses da comunidade são

apenas um dos fatores a serem pesados pelas agências públicas, as quais operam sob

regulações que restringem suas ações12. Internamente, podem aparecer problemas

relacionados à representatividade e às relações de confiança, diante da possibilidade de os

novos grupos que surgem da aproximação dos diferentes atores envolvidos restringirem a

advocacy dos grupos originais, podendo-se gerar a aparência de que os representantes das

11 A entrada neste tema demanda um esclarecimento: não se pode tratar participação, capital social e empoderamento como sinônimos ou termos intercambiáveis. Na realidade, conforme o ponto de vista que se tome, participação e capital social, como aqui definidos, são requisitos, meios, enfim, para se atingir o empoderamento. Entretanto, a presença daqueles só irá garantir que isso ocorra quando as pessoas e grupos considerados tiverem, de fato, poder de decisão sobre suas vidas e assuntos de seu interesse. Assim, há quem relativize a capacidade de processos de participação, mormente quando conduzidos por ONGs em contextos de extrema pobreza, terem como resultado um empoderamento efetivo (Bell, 2004).

12 Vários são os exemplos disso. Um deles é o do Orçamento Participativo. Nos locais em que este funciona a parcela do orçamento objeto de discussão e alocação para a população é bastante reduzida em face das vinculações orçamentárias preexistentes.

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comunidades locais foram cooptados. Ademais, as parcerias muitas vezes não conseguem

resolver conflitos de interesses subjacentes.

No que tange ao empoderamento, a participação cidadã pode-se dar de dois modos:

por meio das grassroots, que se referem às organizações e movimentos iniciados por cidadãos

que elegem, eles próprios, os objetivos e métodos; formal, ou com mandato governamental,

em que a participação cumpre requisitos legais que abrem aos cidadãos oportunidades de

tomar parte de decisões políticas ou da operação de agências públicas13.

Para ilustrar a discussão acima, Rich et al. (1995) referem a situações de risco

ambiental vividas por determinadas comunidades – embora se pudesse utilizar outros

exemplos com o mesmo efeito. Em geral, quando tais situações ocorrem, o potencial é

inicialmente de desempoderamento, pois os cidadãos médios geralmente têm pouco ou

nenhum controle sobre a ocorrência ou as conseqüências de tais riscos e freqüentemente

dependem de outros para decidir seu futuro. Além disso, tais riscos podem causar rupturas na

vida das pessoas (separação de vizinhanças, riscos à saúde, perda de patrimônio, crises

familiares entre outras). Como resposta, pode emergir, entre os afetados, uma percepção de

impotência, de que a vida não voltará ao normal e que os responsáveis não estão sujeitos à

accountability14, fazendo nascer o sentimento de injustiça.

13 Dentre os muitos casos de empoderamento resultante da participação a partir das grassroots, cito dois: em 1994, ONGs ambientalistas de várias nacionalidades formaram uma rede chamada Coalizão Rios Vivos, cujo objetivo era denunciar os possíveis efeitos sócio-ambientais da construção da Hidrovia Paraguai-Paraná que, com efeito, acabou sendo abandonado pelos governos envolvidos. Outra experiência ilustrativa são as ações de resistência dos moradores da Praia do Campeche, em Florianópolis (SC) contra mudanças na Lei de Zoneamento do município, em discussão na Câmara Municipal e que atenderiam aos interesses da especulação imobiliária. Até o momento, os moradores têm sido bem-sucedidos. Quanto à participação formal ou com mandato governamental, penso também em dois exemplos: os conselhos gestores de políticas públicas, fortalecidos pela Constituição de 1988, ainda que, em seu funcionamento cotidiano, ocorram muitas limitações; e o já mencionado orçamento participativo.

14 Accountability é a responsabilidade dos agentes públicos perante cidadãos que fiscalizam, exercem controle sobre as ações daqueles agentes. Para O’Donnel (1998), a accountability assume duas formas: vertical e horizontal. A primeira refere-se ao controle dos atos dos governantes pelos cidadãos, por meio de ações assimétricas de baixo para cima, cujo mecanismo mais conhecido é o voto, e de cima para baixo, por meio de controles burocráticos. A forma horizontal, por seu turno, refere-se ao sistema de checks and balances, ou seja, de autonomia e equilíbrio entre os poderes do Estado, que se controlam mutuamente. Smulovitz e Peruzzoti (2000) adicionam uma terceira forma, a accountability societal, exercida pela sociedade civil e definida como um “mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos”.

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Os agentes públicos jogam um papel no processo, agindo, mesmo que

inconscientemente, para o desempoderamento, quando não dão crédito às preocupações dos

cidadãos ou, por vezes, quando os incentivam a participar de processos de fachada, no qual as

decisões estão previamente tomadas e as ações dos afetados não terão influência real, gerando

um forte sentimento de frustração. No entanto, dialeticamente, todas essas condições podem

conter sementes de empoderamento, quando os cidadãos efetivam respostas, unem-se para

confrontar a crise, desenvolvem estratégias de ação coletiva que influenciam as instituições e

decisões.

As respostas aos riscos ambientais, continuam Rich et al. (1995) e a outros desafios

fundamenta-se tanto na capacidade de a comunidade responder aos problemas (potencializada

se houver base institucional comunitária como grupos cívicos ou religiosos) quanto na

capacidade de as instituições formais responderem aos cidadãos e envolvê-los nos processos

de tomada de decisão. Quando esses mecanismos não existem, os cidadãos têm de enfrentar

custos de ações judiciais e desobediência civil (custo do confronto).

A discussão e a exemplificação acima chamam a atenção para a necessidade, já

apontada por Perkins e Zimmerman (1995), de se distinguir processos de empoderamento de

seus resultados (outcomes), ambos considerados a partir de três níveis: indivíduos,

organizações e comunidades15. Segundo os autores, os processos devem incluir: no nível

individual, a participação nas organizações da comunidade; no nível organizacional, as

decisões coletivas e a divisão da liderança; e, no nível comunitário, ações coletivas para

acessar recursos governamentais e comunitários.

No entanto, os processos, por si mesmos, não garantem o empoderamento. É

necessário, então, avaliar os resultados do processo, introduzir, enfim, mecanismos de

avaliação do grau de empoderamento atingido (Rich et al., 1995). Os resultados, segundo

Perkins e Zimmerman (1995), devem incluir: no nível individual, o controle percebido sobre

situações específicas e habilidades na mobilização dos recursos; no nível organizacional, o

desenvolvimento de redes, o crescimento organizacional e a alavancagem de políticas16; e no

15 Na seção 5. Dimensões do Empoderamento, procuro aprofundar a análise desses três níveis. 16 A propósito do papel das organizações em relação ao empoderemento, Zimmerman (1995) diferencia

aquelas cujas açoes facilitam confiança e a competência de membros individuais, daquelas que influenciam seus ambientes. Para Rich et al., as primeiras estão mais relacionadas a processos de empoderamento, as últimas, a resultados.

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nível comunitário, a evidência de pluralismo, a existência de coalizões organizacionais e

recursos comunitários acessíveis.

Um dos corolários desta discussão é que a eficiência do empoderamento requer, em

grande medida, descentralização17 de poderes, de governança no nível das comunidades

locais, de modo que essas estejam mais próximas dos canais decisórios. Para que isso ocorra é

essencial uma estrutura descentralizada legalmente estabelecida dentro da qual organizações

de base comunitária possam desempenhar um papel relevante na condução das políticas

(Osmani, s/d).

Empoderar é fazer com que indivíduos, organizações e comunidades ampliem recursos

que lhes permitam ter voz, influência e capacidade de ação e decisão, notadamente nos temas

que afetam suas vidas, em diversas esferas, de maneira formal ou informal. É, noutras

palavras, ter poder de agenda. Em face das dificuldades já apontadas para acessar esses

recursos, sua busca implica ações estratégicas mais ou menos coordenadas. Como resultado, o

empoderamento, apesar de não ser uma dádiva, necessita quase sempre da intervenção de

fatores externos, o que aponta para as ações concretas de compreender o fenômeno e intervir

na realidade. A maior parte dessas ações se constitui no âmbito de propostas de

desenvolvimento. No que concerne aos estratos de menor status socioeconômico, implica

estes tomarem consciência das injustiças de que padecem e passam a lutar para aumentar sua

auto-estima, autoconfiança, participação nas decisões que afetam suas vidas e sua

independência econômica. Trata-se de uma estratégia de combate à pobreza baseada na

ampliação das liberdades substantivas18.

17 Osmani (s/d) desenvolve uma tipologia, segundo a qual a descentralização de poder aparece em quatro formas: desconcentração, devolução (transferência aos governos locais), delegação (transferência a agentes fora da burocracia); privatização/parceria (transferência para organizações voluntárias ou empresas privadas).

No caso brasileiro, uma perspectiva para tal descentralização resultou dos compromissos gerados pela redemocratização, principalmente devido ao caráter municipalista da Constituição Federal de 1988, que prevê o envolvimento das comunidades locais no processo decisório e de controle de implementação de políticas, que teria permitido o empoderamento de segmentos da comunidade e uma maior accountability política (Souza, 2004).

18 Para Sen (2000), liberdades substantivas são aquelas que garantem aos indivíduos a capacidade de participar efetivamente dos destinos de sua comunidade, sendo agentes, em vez de pacientes. Assim, para além de seu aspecto político, as liberdades substantivas implicam direitos que garantam qualidade de vida, tais como segurança econômica e física, proteção contra fomes e doenças tratáveis, mecanismos de combate a diversas formas de discriminação, transparência nas relações sociais. Assim o autor em apreço, em sua proposta de desenvolvimento como liberdade, para além do crescimento econômico preconizado pelas teorias desenvolvimentistas tradicionais, introduz indicadores como participação democrática e sustentabilidade para avaliar o desenvolvimento das sociedades.

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O fim último desse processo – que se inicia nas unidades domésticas e comunidades

locais, mas, em longo prazo, por meio da ação política, visa a mudar as relações de poder em

níveis nacional e internacional – é

reequilibrar a estrutura de poder na sociedade, tornando a ação do Estado mais sujeita a prestação de contas, aumentando os poderes da sociedade civil na gestão dos seus próprios assuntos e tornando o negócio empresarial socialmente mais responsável. Um desenvolvimento alternativo consiste na primazia da política para proteger os interesses do povo, especialmente dos setores disempowered (sic), das mulheres e das gerações futuras assentes no espaço da vida da localidade, região e nação (Friedmann, 1996, p. 32-3).

Isso significa construir as bases da autonomia comunitária mediante processos de

democracia direta/participativa que incrementem o exercício da cidadania, atacando-se as

fontes de privação da liberdade e consequentemente, na visão de Sen (2000), impeditivas do

desenvolvimento: a pobreza econômica, a carência de serviços públicos e de assistência social

e a negação de liberdades políticas e civis. Eu acrescentaria o déficit de cultura política.

Diversos obstáculos se interpõem no caminho do empoderamento. Em primeiro lugar,

existe a própria dificuldade daqueles que têm maiores parcelas de poder quererem dividi-lo,

principalmente políticos e burocratas, que, às vezes, vêem nos mecanismos de participação

uma ameaça às formas legais de representação19. Os membros dos governos resistem à gestão

participativa (Jacobi et al., 2004) e comumente há uma falta de diálogo das elites tradicionais

com a população.

Assim, afora uma estrutura de oportunidade política e um desenho institucional

favoráveis, a descentralização depende dos grupos que se encontram no poder (Osmani, s/d),

sendo mais comum como uma bandeira e uma prática dos partidos de esquerda (Souza 2001).

Normalmente, a ação é pautada pela agenda dos governos (Jacobi et al., 2004).

Outro problema é convencer atores racionais a tomar parte nos processos

participativos e fazer com que as decisões da população sejam executadas (Souza, 2001). A

este problema, que remete às questões do déficit associativo e dos custos da ação coletiva,

soma-se a inabilidade dos estratos mais fracos em participar efetivamente da estrutura de

governança local, em fazer-se ouvir, enfim, problema mais grave para os menos organizados e

19 Alguns estudos o exemplificam: Celina Souza (2001) mostra a oposição dos vereadores de Porto Alegre (RS) em aceitar uma experiência como o Orçamento Participativo e Pedro Jacobi et al. (2004) ressalta as resistências opostas pelos representantes de órgãos governamentais e peritos à ampliação da participação de leigos na gestão de recursos hídricos.

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os mais pobres entre os pobres que, de fato, ficam alijados mesmo das experiências bem

sucedidas de descentralização e participação (Souza, 2001; Osmani, s/d).

Com base em sua avaliação de diversas propostas de desenvolvimento a partir da

descentralização de poder e da participação, Osmani (s/d) reconhece ser irrealista esperar que

os pobres se mobilizem enquanto não tiverem uma garantia de sobrevivência segura. Além

disso, os processos top down mostram-se ineficientes, sendo essencial a mobilização social no

nível das grassroots, com auxílio de agentes externos, dentre os quais as ONGs, movimentos

sociais e outras formas associativas são essenciais. Tal visão se aproxima da de Perkins

(1995), que, com base em avaliações de projetos, assevera serem as iniciativas menores, mais

localizadas, mais eficazes.

4. ALGUMAS PERSPECTIVAS DO EMPODERAMENTO

O tema do empoderamento é bastante caro a atores progressistas, na medida em que

traz debates acerca da necessidade de indivíduos e comunidades adquirirem recursos que

permitem ações e pensamentos autônomos. No entanto, pode-se dizer que, com a aceitação do

termo pelo mainstream acadêmico, político e econômico, se o tem utilizado, bem como a sua

gramática, para objetivos diversos dos traçados por seus formuladores originais (Rappaport,

1995). O termo, enfim, não garante a separação do joio do trigo e pode levar a coalizões

impredizíveis e novas constelações políticas20.

A desaprovação dos progressistas se endereça aos usos e abusos conservadores do

empoderamento. Para Perkins (1995), os pilares desse processo foram edificados sobre a obra

de Berger e Neuhaus21 (1977 apud Perkins, 1995), que oferece bases para uma linguagem

populista e uma racionalização para conservadores fiscais combaterem programas estatais de

combate à pobreza, em particular, e a despesa governamental doméstica e a regulamentação

da economia, em geral. Os autores defendem a tese de que estruturas mediadoras, localizadas

20 Aparentemente, a categoria empoderamento vem sofrendo processo análogo ao que se desenvolve no debate de categorias como sociedade civil, ONG, cidadania entre outros, descrito por Dagnino (2004). Segundo este as palavras são ressignificadas e apropriadas por discursos e atores distintos, quando não opostos, daqueles que inicialmente os elaboraram como expressão de suas crenças e lutas no sentido de transformações sociais mais profundas.

21 BERGER, P. L.; NEUHAUS, R. J. (1977). To empower people: The role of mediating structures in public policy. Washington, DC: American Enterprise Institute.

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na sociedade civil – vizinhança, família, igreja, associações voluntárias e identificação

cultural – teriam condições para formular e realizar políticas públicas mais eficientes,

contrastando-se com o Estado22.

Pela vertente conservadora, o empoderamento é visto apenas como meio para reduzir

impostos e encontrar mecanismos alternativos aos estatais clássicos e universalizantes de

promoção de direitos sociais. Com este significado, o conceito apresenta potencial altamente

reacionário23, incluindo alertas contra liberdades civis como inimigas de valores comunitários,

isolamento do racismo como única forma de discriminação cuja proibição legal é válida e

aprovação de controle da comunidade sobre comportamentos legais, porém “desviantes”

(Perkins, 1995).

Há, portanto, cooptação do termo pelos neoconservadores, mas diferentemente de

Berger e Neuhaus, que enfocam a importância da comunidade e da melhoria dos serviços

públicos, aqueles usam a terminologia para dissimular uma combinação de individualismo

antiestatal e um imperialismo empresarial fundados na defesa de valores tipicamente

neoliberais: empreendedorismo, impostos mais baixos, menos despesas governamentais e

regulação e capitalismo internacional de livre mercado. Perkins (1995), contudo, não enxerga

muitos riscos desta vertente se estabelecer no campo das pesquisas sobre empoderamento. É

no campo político que a ambigüidade tem mais espaço (e, vale dizer, mais conseqüências).

Além da divergência entre conservadores e progressistas, há outra, ainda que esta

apresente menos contrastes, com interpenetrações entre as diferentes visões, e diz mais

respeito ao modo como se conceitua e se enxerga o papel da sociedade civil (Osmani, s/d).

Tais diferenças residem na visão do funcionamento da política – e nas correspondentes

definições de termos como Estado, mercado e sociedade civil, entre outros – e no processo

pelo qual se empodera. Uma noção de matriz tocquevilliana, a vê em oposição ao Estado e é

compartilhada pelo Banco Mundial, agências das Nações Unidas e várias ONGs

22 A lógica que opõe Estado e sociedade civil é empiricamente contestável. Estudo liderado por Salamon, Sokolovski e List (2003) revela não haver correlação entre sociedade civil forte e estado fraco, pelo contrário: países cujo Estado é conhecido por sua forte presença – na economia, na composição da força de trabalho, no sistema de direitos sociais etc – apresentam as mais fortes taxas de associativismo civil entre suas populações.

23 Vale lembrar que o manifesto e o movimento neoconservador liderado pela direita do Partido Republicano nos EUA se chama Empower America e, ao fim e ao cabo, esta ala chegou ao poder político do país mais poderoso do mundo.

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internacionais24. Outra, de inspiração gramsciana e, mais recentemente, freireana e

habermasiana, concebe a sociedade civil como espaço público de transformação de

pensamentos em ação, cuja função primordial é veicular idéias dos estratos dominados25.

Alguns estudos divulgados pelo Banco Mundial representam, em maior ou menor

grau, a primeira concepção e aparecem no âmbito das preocupações do banco com a

manutenção e até aumento da pobreza em diversos países que aplicaram suas recomendações

no campo econômico. Dentre os referidos estudos, podem-se citar os de Narayan (2002),

Krishna (2003) e Alsop e Heinsohn (2005). Em todos, faz-se presente a busca por indicadores

quantificáveis e comparáveis de empoderamento. Alsop e Heinsohn (2005) afirmam que o

empoderamento é resultado das agências – habilidades de um ator fazer escolhas

significativas – e estruturas de oportunidades – definidas como os contextos dentro dos quais

os atores atuam, se esses favorecem ou não que as referidas escolhas sejam realizadas sem

coerções que as inviabilizem. O grau de empoderamento varia de acordo com a incidência

maior ou menor dessas duas categorias e é medido nos domínios do Estado, do mercado e da

sociedade civil, nos níveis macro, intermediário e local.

Por meio de diversos métodos e instrumentos de coleta – mapas institucionais,

entrevistas com grupos focais, entrevistas individuais, entre outros, o estudo em apreço revela,

entre outras coisas, a percepção de populações locais quanto ao funcionamento democrático

das instituições do Estado, a prestação de serviços públicos por este, o acesso a mercados por

meio do crédito, do emprego e de bens de consumo, bem como as situações dos domicílios e

das comunidades no que tange a relações de gênero, laços comunitários, associativismo etc.

Além disso, são feitas questões sobre a agência individual, que incluem a presença dos atores

em organizações, níveis de renda e consumo, status profissional, a permissão/proibição para

participar em ações coletivas e assim por diante.

Não há como negar a qualidade dos trabalhos desta vertente – a clareza de suas

definições e precisão dos instrumentos são de grande valia independentemente do ponto de

vista que se adote, feita a ressalva de que o empoderamento é uma variável muito dependente

das singularidades de cada contexto. Há, entretanto, críticas à perspectiva adotada em

24 No Brasil, esta visão esteve muito presente nos projetos de intervenção social e de Reforma do Estado no Governo de Fernando Henrique Cardoso e tem, entre seus defensores, Brasser Pereira (1999) e Franco (1999).

25 Entre os favoráveis a esta posição, pode-se citar Cohen e Arato (1994), Avritzer (1998), Scherer-Warren (1996), Costa (1997), Lüchmann (2003), entre outros.

14

trabalhos patrocinados por instituições como o Banco Mundial. Uma delas refere-se às

implicações do interesse no tema entre trabalhadores e pesquisadores em desenvolvimento

comunitário: os patrocinadores da pesquisa imporiam, como bottom line para a decisão sobre

os patrocínios, critérios econômicos, sobrevalorizando a importância da eficiência econômica

quantitativa em detrimento de outras dimensões, havendo, para os críticos, a necessidade de

se valorizar métodos qualitativos para avaliar outras dimensões do empoderamento (Perkins,

1995).

Outra crítica comum é ao postulado de que o crescimento da informação e

descentralização das agências governamentais bastaria per se para dar poder aos stakeholders

e grupos de interesse da sociedade, como se esses tivessem oportunidades semelhantes. Tal

visão, por um lado, assumiria os pressupostos economicistas do modelo vigente (Friedmann,

1996) e, por outro, negligenciaria as assimetrias existentes nas relações de poder (Cornwall,

2000; Antunes, 2002), elidindo a questão da dominação, ocultando, enfim, as relações entre

poder e desenvolvimento e entre poder e pobreza bem como as possibilidades de mudança

nessas relações (Romano, 2002). Trata-se, para Celina Souza (2001), de uma visão

instrumental pela qual a participação popular nos processos políticos restringe-se a influenciá-

los, sem deliberar e decidir26. Segundo Romano (2002), isso pode, no que o autor denomina

gattopardismo, legitimar práticas preexistentes dos bancos, agências multilaterais e ONGs27.

O problema é que essas práticas pasteurizam o empoderamento ao retirar-lhe seu componente

de conflito, mediante a despolitização da mudança e o controle desta pelo status quo.

Uma conseqüência é enxergar o processo sob a lógica gerencial do mercado, num

discurso de Estado mínimo, quando, para o desenvolvimento das comunidades locais, o

Estado continua a ter papel fundamental, seja na eliminação das barreiras estruturais que

mantêm os pobres pobres, seja fornecendo uma base institucional que garanta a existência de

mecanismos efetivos de participação (Friedmann, 1996; Sen, 2000).

Uma segunda noção insere o empoderamento num projeto maior de aprofundamento

da cultura política com vistas à emancipação social e à ampliação de instrumentos de

26 Essa autora distingue os processos participativos nos quais apenas se concede direito à voz daqueles em que ocorre um empoderamento de fato, quando, segundo ela, há uma situação de poder na gestão direta dos programas e projetos (Souza, 2004).

27 Em relação a estas, questiona-se, especificamente, se a prestação de serviços não se tem transformado em um fim em si mesmo, utilizando-se o termo empoderamento para legitimar práticas que na verdade poderiam ser consideradas assistencialistas.

15

democracia participativa. Empoderamento aqui, como já dito, não é uma técnica que se

aprende em cursos28 e sim uma ideologia crítica do modelo de desenvolvimento vigente

(Friedmann, 1996; Romano, 2002). Empoderar, nessa perspectiva, significa os indivíduos e as

comunidades conquistarem vez e voz, noutras palavras, ter autonomia e capacidade de fazer

suas próprias escolhas culturais, políticas e econômicas, tomar parte nas decisões que lhe

dizem respeito (Lisboa, 2000).

O empoderamento, adicionalmente, não é uma dádiva, algo que possa ser outorgado;

“não é algo que pode ser feito a alguém por uma outra pessoa. Os agentes de mudança

externos podem ser necessários como catalizadores iniciais, mas o impulso do processo se

explica pela extensão e a rapidez com que as pessoas e suas organizações se mudam a si

mesmas”. (Romano, 2002, p. 6). A abordagem do mainstream liberal deixa em segundo plano

a ação organizativa de construção da auto-estima e de confiança, a qual se dá num processo

relacional e conflituoso, que envolve vínculos com outros atores, e diz respeito a situações de

dominação. Nessa perspectiva, empoderamento significa as populações locais terem

responsabilidade pelos projetos de desenvolvimento, por vezes formulados inicialmente por

agências governamentais e/ou ONGs.

É necessário, portanto, considerar as relações de poder e seu caráter assimétrico, tanto

nos espaços políticos quanto na família, comunidades e organizações da sociedade civil, além

do mercado. Portanto, empoderamento relaciona-se, em primeiro lugar, a poder, mais

especificamente, mudança das relações de poder em favor daqueles que tinham pouca

autoridade, conforme pontua Gita Sen (1997). É “um processo que tem origem dentro das

pessoas, no seio das comunidades e das organizações locais, que não pode ser pensado de

cima para baixo (medidas assistencialistas e políticas clientelistas não se enquadram neste

processo), nem de fora para dentro” (Antunes, 2002, p. 98).

A pobreza, na visão em análise, constitui um desempoderamento (Friedmann, 1996).

Empoderar os pobres é condição sine qua non para que estes conquistem a cidadania, aqui

entendida como “a conquista da plena capacidade de um ator – individual ou coletivo – de

usar seus recursos econômicos, sociais, políticos e culturais para atuar com responsabilidade

28 A que Romano (2002) denomina pedagogização ou tecnização do empoderamento. Romano censura também a superpolitização e a atomização do empoderamento, pelas quais, num pólo, se o reduz a um tipo de ação coletiva, considerando organizações e movimentos sociais seus atores exclusivos, e noutro pólo, de matriz neoliberal, atomizam-se as situações de dominação, reduzindo-se a questão ao interesse egoísta individual.

16

no espaço público na defesa de seus direitos influenciando as ações dos governos na

distribuição dos serviços e recursos” (Romano, 2002, p. 15).

5. DIMENSÕES DO EMPODERAMENTO

O empoderamento não é uma variável unidimensional, tampouco universal ou bipolar

– ao contrário, assume diversas facetas e graus. Destarte, enquanto categoria analítica,

processo e resultado de ações individuais e coletivas, o empoderamento apresenta múltiplas

dimensões, a partir das quais pode-se operacionalizá-lo em pesquisas e intervenções nos mais

diversos contextos. À luz da literatura compulsada, é possível pensar em cinco dessas

dimensões: 1) níveis ou sujeitos de empoderamento; 2) motivações do empoderamento; 3)

poderes (ou recursos do empoderamento); 4) modalidades de empoderamento; e, 5) escopo da

intervenção e das políticas de empoderamento. No emprego da categoria, duas ou mais dessas

dimensões podem ser relacionadas entre si, o que resulta em inúmeras possibilidades de

estudos e ações.

Níveis ou sujeitos de Empoderamento: Para os efeitos desejados nesta discussão, o

empoderamento pode se dar em três níveis ou sujeitos: indivíduos, organizações e

comunidades.

O empoderamento individual ocorre quando, mediante a participação nos mais

variados espaços de sociabilidade – lares, comunidade, local de trabalho etc –, os indivíduos –

jovens, idosos, portadores de doenças crônicas, representantes de minorias marginalizadas,

dependentes de drogas, mulheres etc. – são/se auto-percebem como detentores de recursos

que lhes permitem influir nos e mesmo controlar os cursos de ação que lhes afetam (Perkins e

Zimmerman, 1995). Spreitzer (1995), a partir do postulado de que as pessoas percebem seus

ambientes e são influenciadas por essas percepções, chama este nível de intrapessoal, o qual

ocorre se elas, ativa ou reativamente, vêem mais oportunidades e recursos para agir que

constrangimentos e limitações, além de sentirem que sua presença tem importância. Trata-se

de um sentimento de competência pessoal em uma determinada situação, daí a necessidade,

em pesquisas empíricas, de se verificar como as pessoas vêem seus ambientes.

17

Algum grau de empoderamento pessoal é imprescindível para a participação ativa em

um processo decisório (Rich et al., 1995). Tal modalidade pode ser ainda fruto da

participação, quando os indivíduos tomam consciência de sua própria habilidade para afirmar

seus interesses e influenciar outros ou quando tomam parte em um processo de tomada de

decisão, o que aumenta sua confiança no sistema. Rich et al. (1995) destacam também a

possibilidade de líderes locais encorajarem o empoderamento intrapessoal na medida em que

servem de modelo e organizam os cidadãos para exercer influência quando estes não o

conseguiriam por conta própria.

O empoderamento intrapessoal não é uma variável independente de fatores externos,

muito ao contrário, tem antecedentes socioestruturais, na medida em que, como afirma

Zimmerman (1990), o “empoderamento envolve um entendimento crítico do ambiente

sociopolítico, não sendo um ‘traço de personalidade estático’, mas sim um ‘construto

dinâmico contextualmente orientado’”. Ademais, o empoderamento intrapessoal promove,

segundo a citada Spreitzer (1995), a integração de fatores contextuais socioestruturais com o

comportamento individual, sendo, portanto, uma variável mediadora entre ambiente e

indivíduo.

O empoderamento organizacional é o processo pelo qual as organizações formais –

agências governamentais, empresas, organizações da sociedade civil – constituem

mecanismos de compartilhamento do poder decisório e da liderança, de modo que as decisões

sejam mais coletivas e horizontais (Perkins e Zimmerman, 1995). Assim, tal empoderamento

insere-se na tendência contemporânea de algumas organizações atenuarem as hierarquias e a

rígida divisão entre pensamento em suas rotinas e estratégias (Spreitzer,1995). Como

resultado desse processo, a literatura aponta o desenvolvimento de redes, internas e externas,

que geram ganhos sinérgicos, como o crescimento do capital intelectual da organização, com

decorrentes potenciais de inovação e democratização interna e incrementos nos resultados

organizacionais pretendidos.

Ampliando a definição de Perkins e Zimmerman (1995), ocorre empoderamento

comunitário quando indivíduos e grupos de uma comunidade coletivamente formulam

estratégias e ações para potencializar e obter recursos – sejam esses oriundos da própria

comunidade ou oriundos de instituições públicas ou privadas – que lhes permitam influenciar

nas decisões que são de seu interesse. Na medida em que a comunidade normalmente não é

uma realidade monolítica, seu empoderamento implica que seus diferentes atores tenham

acesso aos referidos recursos. Além disso, o empoderamento comunitário cria e reforça as

18

organizações que fazem a mediação da comunidade com as demais esferas políticas e

econômicas.

É importante destacar que em qualquer um dos níveis acima, o empoderamento jamais

é dicotômico, algo que se tem ou não. Há graus variáveis de empoderamento conforme as

condições relacionadas a cada um dos sujeitos estejam mais ou menos presentes bem como as

dimensões de que trato a seguir também o estejam.

Motivações do empoderamento: Para Rich et al. (1995), o empoderamento reativo – a

capacidade adquirida de reagir a uma ameaça, normalmente externa (casos de riscos

ambientais o ilustram) – distingue-se do empoderamento proativo, aquele que facilita a busca

por cursos de ação escolhidos ou desejados. Essas duas motivações para o empoderamento

variam principalmente quanto aos custos enfrentados para a realização de seus objetivos,

substancialmente maiores no primeiro caso29.

Poderes (ou Recursos do Empoderamento): Embora se possa encontrar uma vasta literatura

sobre o que chamo, neste trabalho, de recursos do empoderamento, as contribuições de

Friedmann (1996) e Antunes (2002) sintetizam as fontes de poder, ou como eles denominam,

poderes: sociais, econômicos, políticos e psicológicos.

Os poderes sociais referem-se ao acesso a informações necessárias a tomadas de

decisão racionais, que coadunem, enfim, com os objetivos almejados nas ações dos atores. A

efetivação desta classe de recursos demanda a adesão dos sujeitos às instituições e a

mecanismos associativos no âmbito da esfera política em que se espera sejam eles

empoderados. Nesse sentido, esse recurso tem a ver com o capital social, já discutido;

Poderes econômicos30 são quaisquer recursos quantificáveis com valor de troca no

mercado, ou seja, que têm expressão monetária. A importância desses recursos é evidente:

eles garantem condições mínimas de sobrevivência digna, abaixo das quais a ação autônoma e

a capacidade de mobilização individual e coletiva são praticamente impossíveis.

29 Esta dimensão tem a ver com a discussão das estruturas de participação, que faço nos primeiros parágrafos da seção 3. Empoderamento, Participação e Desenvolvimento.

30 Em Friedmann (1996) e Antunes (2002), esta dimensão compõe o poder social. Prefiro desdobrá-lo com o propósito de enfatizar a importância dos recursos tangíveis para o empoderamento.

19

Os poderes políticos traduzem-se no acesso a processos públicos de tomada de

decisões. Além de uma cultura política democrática e de razoável nível de capital social, a

posse desses recursos exige um desenho institucional, uma estrutura de oportunidades

políticas em que a participação cidadã não se restrinja a processos eleitorais para escolha de

representantes, mas que preveja a existência de mecanismos formais de participação mais

direta e contínua no controle, formulação e implementação de políticas.

Poderes psicológicos relacionam-se a características da personalidade dos indivíduos

pelas quais estes se dão importância, desenvolvendo sentimentos de que suas ações – de

manutenção ou transformação do status quo – são relevantes para os contextos em que se

inserem. Aspectos essenciais desta classe de recursos são a auto-estima, a autoconfiança, a

proatividade, entre outros. A idéia força aqui é a de que não bastam os demais recursos do

empoderamento se o indivíduo não acreditar que os possui e tem plenas condições de alocá-

los em suas estratégias de ação, só ou com outros.

Esses recursos distribuem-se assimetricamente na sociedade. Supõe-se que todos os

atores, deles, detenham parcelas maiores ou menores. Quanto maiores elas forem, mais

empoderados são seus detentores, de modo que possam posicioná-los estrategicamente.

Empoderar, portanto, significa também desconcentrar recursos e elaborar cursos de ação que

possibilitem aos mais fracos superar ou ao menos minorar a distância que os separa dos

estratos sociais hegemônicos. Outra implicação importante é a de que, na medida em que

esses recursos distribuem-se em escalas, o empoderamento, como síntese desses indicadores,

constitui um continuum de possibilidades praticamente infinitas.

Além dos recursos já enumerados, Rappaport (1995) assevera serem as narrativas –

individuais, organizacionais e comunitárias – um recurso de empoderamento necessário nos

processos de fortalecimento das culturas e construção de novas identidades: “Todos têm

histórias, mas algumas ativamente desvalidam as pessoas e outras não são reconhecidas como

válidas. Algumas histórias empoderam pessoas e outras, desempoderam”. Assim, buscar

mudanças que empoderem, segundo o autor em epígrafe, é buscar novas narrativas, novos

meios, enfim, de pessoas e coletividades falarem de e pensarem sobre si mesmas. Desse

entendimento, o autor propõe as questões: quem controla esses recursos? Que histórias são

consideradas verdadeiras? Que histórias são legitimadas e por quem? Por que algumas

histórias são rejeitadas e outras validadas? Quem tem o direito de contar a história de outra

pessoa?

20

O problema é que a distribuição das narrativas e de sua legitimidade social também é

desigual. Aqueles que detêm maiores parcelas dos demais poderes tendem a ter suas

narrativas mais valorizadas. Embora não sejam recursos escassos, as histórias dos outsiders,

dos marginalizados e oprimidos, são muitas vezes um recurso desvalorizado ou ignorado. É

diante disso que, prescritivamente, Rappaport (1995) afirma: “muito do trabalho de mudança

social e desenvolvimento organizacional e comunitário na direção de um maior

empoderamento pessoal e coletivo pode ser sobre compreender e criar cenários onde as

pessoas participem da descoberta, criação e intensificação de suas próprias narrativas

comunitárias e histórias pessoais”.

Modalidades de empoderamento: são três as modalidades segundo as quais o empoderamento

se constitui. A primeira é o empoderamento formal. Este ocorre quando instituições formais,

como governos e empresas, propiciam mecanismos para que o público interaja com elas e

influencie suas decisões (Rich et al.,1995). No entanto, o empoderamento formal não é, por si

mesmo, nem suficiente nem necessário para dar aos cidadãos capacidade de controlar sua

situação em relação a assuntos específicos.

A segunda modalidade é o empoderamento instrumental, que “se refere à capacidade

real do indivíduo participar e de influenciar um processo de tomada de decisão” (Rich et al.,

1995). Tal capacidade é determinada pela interação de diversos fatores: conhecimento

relevante, recursos materiais, habilidade de persuasão, entre outros, combinados com

oportunidades formais e reputação legal para participar. Embora modalidades formais não

garantam a ocorrência do empoderamento instrumental, este as requer, bem como que os

envolvidos tenham acesso ao processo decisório.

O empoderamento substantivo, segundo Rich et al. (1995), “refere-se à habilidade em

tomar decisões que resolvam os problemas ou produzam os resultados desejados”. Esta última

modalidade, de certa forma, confunde-se com o próprio empoderamento.

A prescrição subjacente às modalidades descritas acima é que cidadãos e instituições

formais precisam trabalhar juntos: “Na medida em que uma comunidade é composta tanto por

seus cidadãos quanto por suas instituições formais, afirmamos que o empoderamento

comunitário (a capacidade de as comunidades responderem efetivamente aos problemas

coletivos) ocorrerá apenas quando ambos, indivíduos e instituições, tenham sido empoderados

para atingir resultados substancialmente satisfatórios” (Rich et al., 1995).

21

Escopo da intervenção e das políticas de empoderamento: Tal escopo pode inicialmente dar-

se em dois níveis: nos contextos de base (grassroots) e no desenvolvimento comunitário

(Perkins, 1995), com que se pode atingir o nível macro da política. No primeiro caso, trata-se

de intervenções menores, localizadas, que “agem” localmente, mesmo que “pensem”

globalmente. Tais intervenções, segundo diversos autores (Uphoff, 1993; Perkins, 1995;

Osmani, s/d; Edwards, 1999), normalmente são mais efetivas. As intervenções e políticas de

desenvolvimento comunitário, por sua vez, objetivam o aumento do controle dos indivíduos e

grupos que habitam uma determinada comunidade sobre problemas que afetam sua qualidade

de vida. Em ambos os níveis, a participação é causa e efeito do empoderamento, individual e

coletivo, não se podendo ignorar nem uma nem outra dessas dimensões. O desenvolvimento

comunitário, tema que exploro com mais pormenores na próxima seção, é um processo

dialético, cujos pólos se complementam: autonomia individual x autonomia do grupo,

autoconfiança x interdependência, democracia participativa x governança representativa,

aprendizado empírico x conhecimento teórico (Zimmerman, 1990; Perkins, 1995).

Todas essas dimensões se entrecruzam nos processos de empoderamento e permitem a

operacionalização desta categoria em pesquisas empíricas, mediante procedimentos de coleta

e análise quantitativos e qualitativos, sendo desejável, com efeito, cruzar a maior quantidade

possível de indicadores, quando se trata de unidades mais amplas de análise, construindo

matrizes e correlações. As implicações disso são decisivas para estratégias de investigação

embasadas na categoria em exame.

6. CONSIDERAÇOES FINAIS: ALGUMAS RECOMENDAÇÕES PARA

PESQUISADORES E ATORES DO EMPODERAMENTO

As discussões levadas a efeito ao longo deste artigo conduzem à construção de

definições constitutivas e operacionais do conceito de empoderamento, úteis tanto do ponto de

vista investigativo quanto normativo – deste, não se pode escapar em uma discussão que

forçosamente debruça-se sobre transformações na realidade, pretendidas ou efetivadas. Além

disso, espera-se que as mencionadas discussões tornem exeqüível a tarefa de refletir sobre a

aplicabilidade do conceito como categoria analítica de fenômenos sociais, políticos e

22

econômicos e como elemento de intervenções concretas que transformem os contextos de

exclusão com que se defrontam indivíduos e grupos os mais variados. Pesquisas bem

conduzidas – sob uma ótica inter e multidisciplinar que envolva distintos saberes: sociologia,

psicologia, economia, política, etc – podem configurar importantes parâmetros para avaliação

de intervenções que pretendem combater os mais diferentes tipos de exclusão e

marginalização e promover a participação e o desenvolvimento comunitário.

Em síntese, ocorre empoderamento quando atores sociais reúnem recursos que lhes

permitem, efetivamente, tomar parte das decisões que lhes afetam, por meio de sua voz e de

suas ações. Em outros termos, pessoas e grupos empoderam-se quando conquistam autonomia

para, nos limites das coerções normais em qualquer agrupamento humano, decidir sobre seu

destino. Portanto, a falta dos recursos retro-aduzidos implica que os sujeitos vivam sob

condições de quase exclusiva heteronomia, não podendo decidir por si próprios sobre aquilo

que lhes diz respeito.

À luz de diversas pesquisas que empregam o empoderamento como categoria, algumas

delas citadas aqui, é possível afirmar que a opção de procedimentos quantitativos em prejuízo

dos qualitativos, e vice-versa, tem levado a resultados insatisfatórios. Daí ser recomendável a

conjugação de ambos os tipos para a extração do maior número possível de dados relevantes.

É necessário entender também que o empoderamento não é um pacote fechado. Isso, por um

lado, exige que o pesquisador desenhe projetos que, sem prejuízo das teorias gerais, respeitem

as circunstâncias específicas com que ele ou ela se defronta. Por outro lado, deve-se ter

consciência de que não se empodera, pelo menos não se o faz de cima para baixo.

O empoderamento depende dos sujeitos. É um processo em que os diferentes agentes –

órgãos do Estado, empresas, organizações da sociedade civil – nada mais são do que

mediadores cuja função é facilitar, apontar caminhos possíveis, auxiliar no que for preciso,

mas nunca determinar pura e simplesmente o que deve ser feito, sob pena de verem emergir

resistências que simplesmente inviabilizem as boas intenções. Tampouco o empoderamento é

fruto de um consenso de uma comunidade homogênea, cujos membros tem os mesmos e

harmoniosos interesses – mitificação já mais do que refutada pelas ciências sociais. É, ao

contrário, uma resultante de tensões e conflitos por recursos.

Desenvolver uma medida geral e uniforme de empoderamento não é um objetivo

apropriado ou alcançável (Zimmerman, 1995). A teoria e as pesquisas têm mais utilidade,

segundo Perkins (1995), se nascem de um processo colaborativo com a comunidade e seus

23

cidadãos. Nesse sentido, faz-se necessário envolver líderes e membros no estabelecimento de

prioridades, na monitoração da implementação de programas, no design e avaliação do

processo de retorno dos dados e sua interpretação, de modo que essas ações não configurem

apenas fins em si mesmos, mas que encontrem as necessidades da organização ou da

comunidade e seus membros. As melhores práticas de pesquisa em empoderamento são, elas

mesmas, parcerias, negociações. Outro ponto importante apontado por Perkins (1995), é a

dificuldade que os pesquisadores normalmente têm em comunicar os resultados de suas

investigações para formuladores de políticas. Em face disso, o autor em questão constrói um

conjunto de recomendações, que sintetizo abaixo, voltado aos atores que trabalham com o

tema.

É mister manter a atenção em todos os diferentes níveis/sujeitos do empoderamento –

individual, organizacional, comunitário – na medida em que insuficiências em qualquer de um

desses níveis geralmente geram déficits nos demais. Esta recomendação parece ser

endereçada especialmente a trabalhos que, sob uma perspectiva psicológica, negligenciam as

transações entre pessoa e ambiente na construção dos comportamentos. Há que se evitar

também o outro lado da moeda: a reificação do coletivo em detrimento do individual.

Quando se trata de empoderamento, menos é mais. Os resultados positivos escasseiam

conforme se vá além dos níveis comunitário e organizacional. A experiência tem demonstrado

que os esforços locais no nível das grassroots com muito maior freqüência atingem os

resultados pretendidos. Isso não implica negligenciar os possíveis ganhos, em nível macro, da

pulverização de diversas experiências de empoderamento em territórios de comunidades

políticas mais amplos (talvez a grande descoberta de investigações como as de Alsop e

Heinsohn (2005)).

Em pesquisas de empoderamento, continua Perkins (1995), a análise dialética constitui

valiosa ferramenta, na medida em que empoderamento não é fruto de um consenso, mas uma

resultante de tensões e conflitos.

Os pesquisadores do empoderamento devem familiarizar-se mais com o processo de

formulação de políticas. A identificação de sua complexidade e participantes-chave torna o

trabalho mais suscetível de se disseminar e aplicar em diferentes contextos, à medida que

cresça sua receptividade entre atores da esfera pública – no Estado, por meio de seus órgãos

executivos, legislativos e judiciários, ou entre as organizações da sociedade civil.

24

O trabalho do pesquisador que lida com políticas públicas não termina

necessariamente na coleta e análise de dados. Ele ou ela pode (muitas vezes deve) participar

ativamente de todo o processo, tanto nas etapas de planejamento e avaliação, quanto na

formação da agenda propriamente dita e na adoção e implementação desta ou daquela

política. Nesse sentido, em pesquisas aplicadas, podem exercer um papel mais de aprendiz e

colaborador do que de cientista.

Por fim, Perkins (1995) defende a necessidade de que tanto a teoria quanto a pesquisa

empírica e seus operadores produzam resultados mais práticos e aplicáveis. Para tanto, como

já comentei, é essencial tratar as narrativas como recursos e fontes precípuas de pesquisa, pois

“as definições e descrições mais claras do empoderamento podem advir de vozes nas linhas

de frente dos movimentos por mudanças sociais do que das literaturas de pesquisa ou sobre

políticas”. Nesse sentido, afiança Rappaport (1995), um papel essencial do que ele denomina

pesquisador/ativista é disseminar a narrativa dos empoderados e auxiliar na estruturação

daqueles que ainda não o são. Isso não suprime a adoção de indicadores quantitativos (ou a

quantificação de indicadores qualitativos), por pesquisadores de um prisma emancipatório, o

que, com efeito, facilitaria o diálogo com atores institucionais importantes do Estado e do

mercado, os quais entendem melhor a linguagem dos números e resultados quantificáveis do

que outras linguagens.

No que concerne às organizações da sociedade civil e seu papel no empoderamento, há

uma tensão entre os defensores de que elas se concentrem na prestação de serviços e os que

preconizam sua mobilização social. Os últimos, como Edwards (1999) e Uphoff (1993),

defendem que as ações mais bem sucedidas desenvolvidas, além de auxiliar os grupos

excluídos a assegurar sua sobrevivência, são aquelas que buscam a mobilização social com o

objetivo de empoderá-los, procurando influenciar o processo político geral, exercendo a

advocacy dos grupos. Desempenham, portanto, a tarefa de mediação entre os governos e

outros poderes e os excluídos, devendo, apoiar as iniciativas locais sem usurpá-las

(Friedmann, 1996). Uma das estratégias para a efetivação de todos esses objetivos seria as

organizações formarem redes e alianças, locais e globais (Romano, 2002) 31.

31 A despeito de seu viés marcadamente normativo, tal prescrição apóia-se em pesquisas de projetos de empoderamento para defender seus pontos de vista (Osmani, s/d; Antunes, 2002; 2003; Lisboa, 2000; Kumar e Sreeddhara, 2004; entre muitos outros).

25

Como todo trabalho de pesquisa, este apresenta limitações. Por algumas delas, assumo

integral responsabilidade; por outras, nem tanto. Pesquisar empoderamento no Brasil não é

tarefa simples. A grande maioria das obras de referência, principalmente quando se trata de

livros, simplesmente inexiste nas bibliotecas das principais instituições de pesquisa.

O recurso, uma vez constatada tal impossibilidade de acesso, é compulsar periódicos,

a maioria dos quais estrangeiros, daí porque a maior parte das referências deste estudo ou tem

origem no mundo anglo-saxão ou é escrita na língua inglesa, o que certamente introduz algum

viés na conceituação. Só muito recentemente, percebe-se um esforço de teorização e pesquisa

mais aprofundado entre nós, porém normalmente tendo como bases referências aqui arroladas

e discutidas. Afora isso, a maioria dos trabalhos toma o conceito de empoderamento como

dado, não suscetível a um debate crítico, daí porque sua ausência neste espaço.

Com esses problemas, se depararão todos os pesquisadores que optarem por utilizar o

empoderamento como categoria analítica e realizar um trabalho mais diligente de

conceituação. Assim, a escassez de fontes de qualidade acessíveis ao pesquisador brasileiro é

um fator que limita este trabalho32. Por outro lado, o leitor mais ou menos atento terá

percebido que adoto claramente uma perspectiva e, ao fazê-lo, negligencio outras, por

melhores que sejam. Talvez não seja esta uma limitação, propriamente. Todavia, o alerta é

importante para que se saiba de onde estou falando.

32 O portal Periódicos Capes ameniza essas dificuldades.

26

REFERÊNCIAS

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