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ESCOLA DO LEGISLATIVO DE MINAS GERAISPONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADACURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM PODER LEGISLATIVO
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
Avaliação do biênio 2001/2002.
Manoel Leonardo W. D. SantosMarconi Glauco Valadares V. PiresMarcus Vinícius Paixão LagesPedro Zacarias de Magalhães Ferreira
Belo HorizonteOutubro de 2003
ESCOLA DO LEGISLATIVO DE MINAS GERAISPONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADACURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM PODER LEGISLATIVO
COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
Avaliação do biênio 2001/2002.
Monografia de conclusão de curso apresentada como requisitoparcial para obtenção do título de Especialista em PoderLegislativo, à da Escola do Legislativo de Minas Gerais emparceria com a Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais(Programa de Pós-Graduação do IEC), sob a orientação do Prof.Dr. Luis Aureliano Gama.
Manoel Leonardo W. D. SantosMarconi Glauco Valadares V. PiresMarcus Vinícius Paixão LagesPedro Zacarias de Magalhães Ferreira
Belo HorizonteOutubro de 2003
DEDICATÓRIA
Para todos os nossos colegas de turma, com os quaisvivemos momentos de profunda reflexão teórica,temperados com muita alegria e bom humor.
AGRADECIMENTOS
A Deus,
pela nossa existência e pela oportunidade de encontrarmos bons amigos na nossa
caminhada.
A Alaor Messias,
atencioso e vigilante, sempre disposto a ajudar e minimizar as dificuldades naturais em
cursos como este.
Ao nosso orientador Prof. Dr. Luiz Aureliano,
pela atenção e crítica no processo de elaboração deste trabalho, toda a nossa estima.
Aos professores,
Fátima ANASTASIA, Fabiano Santos, Carlos Ranulfo, Nathalia de Miranda Freire,
Luiz Alberto de Oliveira Gonçalves, Fernando Jayme, Juarez Rocha Guimarães,
Rosinethe Monteiro Soares, José Alfredo Baracho Junior, Hugo Pereira do Amaral,
Laura Frade.
Aos nossos colegas de turma, com quem compartilhamos os conhecimentos, as dúvidas, os
questionamentos, os risos e as alegrias. Como foram bons nossos encontros!
A todos que fazem a Escola do Legislativo de Minas Gerais e o IEC,
pela atenção dispensada em toda a trajetória no curso.
“[...] não se avalia um legislativo com base no número deprodutos legislativos produzidos ou clientes atendidos, esim com base nas respostas às variadas e difusasexpectativas sociais”.
(YAMIL DUTRA )
SUMÁRIO
DEDICATORIAAGRADECIMENTOSSUMARIORESUMOSIGLASLISTA DE TABELAS E GRÁFICOSINTRODUÇÃO........................................................................................................... 17
CAPITULO 1 - DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO POLÍTICA E PODERLEGISLATIVO.............................................................................. 20
1.1 - Democracia e participação política.................................. 211.2 - Sobre a participação da sociedade junto ao poder
legislativo......................................................................... 321.3 - Como funciona a CLP da Câmara dos Deputados.......... 39
CAPÍTULO 2 - O DESEMPENHO DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃOPARTICIPATIVA NO BIÊNIO 2001-2002.................................. 52
2.1 - Histórico da criação e implantação da CLP..................... 532.2 - A produção legislativa da CLP........................................ 57
2.2.1 - O incremento da participação da sociedade noprocesso legislativo............................................... 58
2.2.2 - As emendas ao Orçamento da União.................... 60 2.2.3 - Analisando qualitativamente a iniciativa
legislativa da sociedade........................................ 62 2.3 - A Comissão de Legislação Participativa como
instrumento de participação política................................. 69
CONIDERAÇÕES FINAIS E SUGESTÕES........................................................... 77REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...................................................................... 83FONTES DOCUMENTAIS....................................................................................... 86
RESUMO
O presente estudo realizou uma avaliação da produção da Comissão de Legislação
Participativa da Câmara dos Deputados no biênio 2001/2002, na perspectiva de avaliar se as
suas atividades estão promovendo, de fato, a participação direta da sociedade na elaboração
legislativa no plano federal.
Considerou todos os diplomas legais que a constituem e regulamentam, todas as
sugestões legislativas apresentadas no período, todas as iniciativas de estruturação e
divulgação da Comissão, bem como alguns aspectos relativos à condução dos trabalhos e do
envolvimento dos deputados membros em suas atividades.
O estudo procurou considerar, ainda, a criação e atuação da Comissão à luz dos
conceitos de democracia e de participação política, fornecidos pela literatura da área de
Ciência Política.
Realizou também uma análise crítica sobre o novo instituto da Sugestão Legislativa
(criado com a Comissão) comparando-o com o instituto jurídico constitucional da Iniciativa
Popular de Leis, que já figura no nosso ordenamento jurídico desde a CF/88, no seu art. 14.
Como conclusão, temos que a iniciativa da Câmara dos Deputados é muito promissora
e que a Comissão vem cumprindo bem sua tarefa de se tornar um canal de comunicação entre
a sociedade e o parlamento.
Como contribuição, o estudo traz uma série de sugestões que versam tanto sobre os
aspectos do processo legislativo em si, como sobre as estratégias que a Comissão pode utilizar
para a melhoria do desempenho no cumprimento de seu papel institucional.
Por fim, as informações apresentadas no percurso investigativo do trabalho nos
incentivam a continuar esta pesquisa, na medida em que o objeto de estudo é ainda
embrionário, revelando-se dinâmico e, portanto, repleto de possibilidades.
SIGLAS
AL - Assembléia LegislativaALMG - Assembléia Legislativa de Minas GeraisCD - Câmara dos DeputadosCF/88 - Constituição da República Federativa do Brasil de 1988CLP - Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos DeputadosCN - Congresso NacionalCPI - Comissão Parlamentar de InquéritoPEC - Proposta de Emenda à ConstituiçãoPFC - Proposta de Fiscalização e ControlePL - Projeto de LeiPR - Projeto de ResoluçãoRI - Regimento InternoRICD - Regimento Interno da Câmara dos DeputadosRISF - Regimento Interno do Senado FederalSELOA - Sugestão de Emenda à Lei Orçamentária AnualSEPPA - Sugestão de Emenda ao Plano PlurianualSEPPLOA - Sugestão de Emenda ao Parecer do Projeto de Lei Orçamentária
AnualSF - Senado FederalSPC - Sugestão de Projeto de Código ou Consolidação de LeisSPDC - Sugestão de Projeto de Decreto LegislativoSPL - Sugestão de Projeto de Lei OrdináriaSPLP - Sugestão de Projeto de Lei ComplementarSPRC - Sugestão de Projeto de Resolução da Câmara dos DeputadosSRAP - Sugestão de Requerimento de Audiência PúblicaSRC - Sugestão de Requerimento de Convocação de Ministro de
EstadoSRD - Sugestão de Requerimento de Depoimento de Cidadão
ou AutoridadeSRIC - Sugestão de Requerimento de Pedido de Informação
LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS
TABELA 1 - Composição da Comissão de Legislação Participativa no
início da sessão legislativa de 2003.
41TABELA 2 - Situação das sugestões legislativas apresentadas em
dezembro de 2002 59TABELA 3 - Sugestões de Emendas ao Orçamento em 2001 e 2002. 60TABELA 4 - Sugestões de Emendas ao Orçamento em 2001 e 2002 por
Unidade Orçamentária.
62
TABELA 5 - Sugestões legislativas por atividade e espécie normativa. 65TABELA 6 - Sugestões legislativas quanto ao seu objeto (matéria). 68GRÁFICO 1 - Relação entre Sugestões Legislativas apresentadas e
Sugestões Legislativas apreciadas em 2001 2 2002 60GRÁFICO 2 - Percentual de Sugestões Legislativas por atividade 66
GRÁFICO 3 - Percentual de Sugestões Legislativas por objeto (matéria) 69
INTRODUÇÃO
A participação política é, seguramente, um dos temas mais importantes da
democracia, e por que não dizer da Ciência Política. A crise dos modelos de democracia
representativa, e dos partidos políticos como seus principais representantes, tem levado a
questionamentos sobre a legitimidade de muitos sistemas políticos.
Neste estudo, abordaremos uma inovação institucional da Câmara dos Deputados que
visa à ampliação da participação direta da sociedade na elaboração legislativa. Trata-se da
criação e implantação da Comissão de Legislação Participativa.
O advento da Comissão trouxe um novo instituto processual legislativo chamado
Sugestão Legislativa. Através dele a sociedade civil organizada pode participar diretamente da
produção legislativa da Câmara dos Deputados, de uma forma bastante simples e a princípio
eficiente.
Trata-se de uma alternativa aos mecanismos tradicionais com os quais já contamos
desde a CF/88, o Plebiscito, o Referendo e a Iniciativa Popular de Leis. Na verdade, o novo
instrumento se apresenta como uma alternativa à este último e deve ser entendido de forma
complementar, inclusive possibilitando a sua revitalização e recuperação.
Escolhemos este tema porque, na esfera do processo legislativo e no âmbito do poder
legislativo como um todo, esta é uma das mais significativas iniciativas dos últimos anos. Por
outro lado, a sua rápida disseminação pelas diversas casas legislativas do país, é uma
demonstração inequívoca de sua validade e da necessidade de compreendermos mais de perto
a proposta.
Nesse sentido, avaliando os dois primeiros anos de criação e funcionamento da
Comissão de legislação Participativa da Câmara Federal esperamos estar contribuindo para a
melhoria do desempenho de suas atividades e colaborando com as demais casas legislativas
que estão se propondo a seguir o exemplo da Câmara dos Deputados.
A monografia foi realizada a partir de uma pesquisa documental que analisou todas as
sugestões legislativas apresentadas no período, todos os documentos legais que a constituem e
regulamentam, todas as iniciativas de estruturação e divulgação da Comissão, bem como
alguns aspectos relativos à condução dos trabalhos e do envolvimento dos deputados
membros em suas atividades.
O estudo procurou avaliar teoricamente a criação da CLP à luz dos conceitos de
democracia e de participação política, fornecidos pela literatura da Ciência Política.
Visando a aprofundar as questões mencionadas no presente estudo, eis que ele se
encontra, assim estruturado: a introdução, 02 (dois) capítulos e as considerações finais e
sugestões.
No primeiro capítulo, intitulado Democracia, participação política e Poder
Legislativo, temos uma análise sobre esses conceitos fundamentais e aspectos mais relevantes.
Para tanto, fizemos uma breve reflexão sobre democracia e participação política (item 1.1);
em seguida discutimos sobre a participação política junto ao poder legislativo (item 1.2) e por
fim analisamos o funcionamento da CLP, com base na legislação afeta (item 1.3).
No segundo capítulo, intitulado O desempenho legislativo da Comissão de Legislação
Participativa no biênio 2001-2002, trouxemos os elementos pesquisados em torno da
produção legislativa Comissão.
Com o fito de melhor entendermos esta produção, abordamos em primeiro lugar o seu
histórico de criação e implantação (item 2.1), em seguida da sua produção legislativa
propriamente dita (item 2.2), por fim, fazemos uma avaliação da Comissão como instrumento
de participação política (item 2.3).
O item 2.2, - A produção legislativa da Comissão de Legislação Participativa, foi
subdivido em três pontos, quais sejam: o incremento da participação da sociedade no processo
legislativo (item 2.2.1); as emendas ao Orçamento da União (item 2.2.2) e uma análise
qualitativa da iniciativa legislativa da sociedade (item 2.2.3).
Nas Considerações finais e sugestões, enumeramos objetivamente os resultados do
estudo, as recomendações consideradas relevantes e as sugestões no plano teórico-prático, na
perspectiva de colaborar tanto com o desenvolvimento institucional da CLP, quanto com o
debate acadêmico-institucional sobre participação política âmbito do poder legislativo.
CAPÍTULO 1 – COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA: AINOVAÇÃO INSTITUCIONAL DA CÂMARA DOSDEPUTADOS.
1.1 – Democracia e participação política.
Na tentativa de classificar os sistemas políticos democráticos, boa parte da literatura
distingue democracia em três tipos: direta, indireta e semidireta (mista, ou ainda
participativa), sendo esta última a que nos vai interessar mais de perto.
A democracia direta, nos termos atenienses, onde o cidadão participava diretamente
das decisões políticas tomadas em praça pública, trata-se apenas de uma referência a um
passado remoto, inconcebível no nosso tempo. A democracia indireta, ou também chamada
representativa, como o próprio nome diz, é aquela em que o povo escolhe seus representantes
e estes decidem em seu nome, através de mandatos representativos. Já na democracia
semidireta, há uma combinação das duas últimas. Nesse modelo, embora predominantemente
indireta, o povo conta com mecanismos de participação direta, em alguns momentos, do
processo decisório e da gestão da coisa pública. Aqui, o povo não só elege representantes
como administra, fiscaliza e legisla.1
Como vimos, o critério participação tem um peso significativo no conceito de
democracia, chegando a ser elemento caracterizador de seus diferentes modelos. Portanto, o
problema da participação é questão central em qualquer sistema político, em especial naqueles
que se dizem ou se pretendem democráticos.
Sobre participação política, vejamos o que nos ensina PASQUINO: "participação
política é o conjunto de actos e de atitudes que aspiram a influenciar de forma mais ou menos
directa e mais ou menos legal as decisões dos detentores do poder no sistema político ou em
organizações políticas particulares, bem como a própria escolha daqueles, com o propósito de
manter ou modificar a estrutura (e, conseqüentemente, os valores) do sistema de interesse
1 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. lOª ed. rev.at. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
dominante".2
Nos termos em que está colocado, o conceito de participação política é bastante
amplo. Aqui, estão consideradas não apenas as modalidades de participação mais concretas,
ou visíveis, como denomina o próprio PASQUINO, mas as formas de participação latentes (ou
invisíveis), que segundo o autor são bastante freqüentes nos regimes de democracia
representativa e não podem ser desconsideradas. Refere-se ele, quanto à participação latente
(ou invisível) "à presença de uma opinião pública interessada na política e informada dos seus
desenvolvimentos que, por vários motivos (...) se activa apenas raramente e de modo
descontínuo". Contudo, não se pode desconsiderar que esse público, já politizado, em
determinadas condições de insatisfação ou falta de confiança no sistema político, pode entrar
na arena decisória e muitas vezes influenciar nas escolhas.
Considerando ainda o mesmo conceito de participação política, PASQUINO chama a
atenção para o fato de que cada sistema político apresenta características próprias de
participação e de organização. Entretanto, podemos distinguir três modalidades, ou conjuntos
de modalidades de participação que qualquer sistema, em qualquer momento histórico
apresenta, quais sejam: "a) as reconhecidas pelas normas e pelos procedimentos vigentes,
legais para todos os efeitos; b) as não reconhecidas, mas aceitáveis e aceites, ainda que com
variações notórias e âmbitos de oscilação muito amplos, mas, apesar de tudo, não ilegais e c)
as não reconhecidas e que desafiam as próprias bases do sistema e das suas organizações, com
graus de ilegalidade ou de extra-legalidade diversos".3
Feitas as considerações mais gerais, cumpre observar que aqui aproveitaremos apenas
um fragmento do conceito de PASQUINO. Consideraremos apenas a participação visível e as
formas reconhecidas pelas normas e procedimentos vigentes. Aqui, enquadramos nosso2 PASQUINO, Gianfranco. Curso de ciência política. Cascais: Principia, 2002. P. 50.3 op. cit. P. 52.
objeto de estudo, que é a participação popular direta junto ao poder legislativo, através da
Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados.
Formas de participação
Claro que a primeira e mais ampla forma de participação política é o voto. As eleições
dizem muito sobre qualquer sistema político. Dificilmente uma boa análise de um sistema
político pode prescindir da análise de seus dados eleitorais. A decisão que vem das urnas tem
um importante papel de decisão política e da implantação do programa a ser adotado por
determinado governo. Entretanto, a maioria dos teóricos concorda e entende que o voto deve
ser o momento culminante de um conjunto de outras atividades de participação política, ou
seja, uma das modalidades de participação política.
Segundo DAHL, "maximizar a democracia no mundo real prevê dois estágios, o
eleitoral e o entre eleições".4 ANASTASIA nos adverte que "uma sociedade depende,
ademais, do aperfeiçoamento dos mecanismos clássicos de representação política, da
capacidade de inovação institucional que permita o efetivo funcionamento da democracia nos
interstícios eleitorais, fazendo acoplar aos instrumentos de representação outras formas
institucionalizadas de participação política que facultem aos cidadãos condições de inserir na
agenda política alternativas que correspondam à expressão de suas preferências e garantindo,
ao mesmo tempo, maior controle público no exercício do poder". 5
Aqui nos aparece a questão de como se dá essa participação e em que níveis ela pode
ser observada? Onde está o equilíbrio ótimo entre representação e participação direta?
Recorremos ao mestre CANOTILHO que nos ensina os princípios da democracia
4 Apud, ANASTASIA, Fátima. Responsabilização por controle parlamentar. mímeo - 1999. P.34. Textoapresentado ao GT instituições políticas da ANPOCS, escrito sob encomenda do CLAD - Centro Latino-americano de Administração.5 op. cit. P. 34.
semi-direta e reflete sobre seus mecanismos constitucionais mais comuns de participação nas
democracias representativas: o referendo, o plebiscito, a Iniciativa Popular e o veto.
Para o constitucionalista português, o problema da participação política está
profundamente relacionado com a democratização da sociedade: "(...) democratizar a
democracia através da participação significa, em termos gerais, intensificar a optimização da
participação directa e activa de homens e mulheres no processo de decisão. Trata-se, pois, de
acentuar aquilo que a ciência política chama orientação de imput”.6
Nunca é demais lembrar que quando falamos aqui de participação direta da sociedade
no processo político decisório é preciso considerar que o nosso ordenamento jurídico (e outros
também) oferece, além dos mecanismos constitucionais do art. 14 da CF/88, inúmeras outras
formas bastante significativas de participação que estão presentes não apenas no âmbito do
poder legislativo, mas também no executivo e no judiciário.
Nesse sentido, embora estejamos tratando especificamente do legislativo, esquecê-los
seria tomar a parte pelo todo.
Assim sendo, cumpre registrar, mesmo que de modo pontual, que no âmbito do poder
executivo o cidadão conta com o direito à participação seja em conselhos, em órgãos da
administração pública, ou até como servidor público. Tem o direito à denúncia e ao
acompanhamento dos atos administrativos que devem obedecer ao princípio da publicidade,
além do acesso às informações que julgue relevantes através do habeas data.
Via poder judiciário, o mandado de segurança coletivo e individual e o mandado de
injunção são institutos jurídicos que, associados ao direito de recurso (a dupla jurisdição),
formam os canais de controle externo do aparato estatal, inclusivo do próprio judiciário.
6 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 5ª ed. Coimbra: Almedina, 2001. P. 301.
Voltando ao legislativo, observando o ordenamento jurídico-constitucional de alguns
países democráticos, podemos constatar que cada um, à sua forma, conta com instrumentos
que visam a participação da sociedade no processo político decisório.
Vejamos alguns aspectos que consideramos relevantes, fundamentados num
importante trabalho realizado por consultores legislativos da Câmara dos Deputados7 e
usaremos a boa síntese para a nossa tarefa de entendermos melhor os mecanismos de
participação política com que contam esses países.
Alguns modelos de participação direta da sociedade no processo político decisório.
A Constituição Portuguesa traz no seu artigo 52º a previsão do Direito de Petição, que
se caracteriza como sendo o direito de apresentar exposições escritas para a defesa de Direitos
da Constituição, da lei ou do interesse geral. Esse direito pode ser exercido junto a qualquer
órgão da soberania, à exceção dos tribunais.
Pode ele também ser exercido sobre qualquer matéria e junto a qualquer autoridade
pública, desde que não se refira às decisões judiciais, como já dissemos.
Constituição da República Portuguesa
Artigo 52º - Direito de petição e direito de ação popular.
1. Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou coletivamente, aosórgãos de soberania, ou a quaisquer autoridades petições, representações, reclamaçõesou queixas para a defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interessegeral, bem assim, o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre o resultadoda respectiva apreciação.
2. A lei fixa as condições em que as petições apresentadas coletivamente à Assembléiada República são apreciadas pelo Plenário.
3. é conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interessesem causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo odireito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indenização,
7 Cf. Notas sobre o legislativo e a participação da sociedade. Câmara dos Deputados, 2001. Neste trabalho osConsultores legislativos Dr. Antônio Otávio Cintra e Dra. Paula Ramos Mendes apresentam excelente síntesesobre a participação direta no processo legislativo em outros países, entre eles, Portugal, França, Estados Unidos,na Itália e na Suíça.
nomeadamente para:
a) promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra asaúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação doambiente e do patrimônio cultural;
b) assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autônomas e das autarquias.
Junto à Assembléia da República, que é o que nos interessa mais de perto, o Direito de
Petição é apreciado pelas comissões competentes em razão da matéria, devendo as comissões
elaborarem, no prazo de 60 dias, um relatório final contendo as propostas das medidas
julgadas adequadas.
A petição pode ser apresentada individual ou coletivamente ou, ainda, através de
associações de defesa de interesses de causas. Qualquer petição apresentada com mais de
2.500 (duas mil e quinhentas) assinaturas é obrigatoriamente publicada no diário oficial e, se
for subscrita por mais de 4.000 (quatro mil) cidadãos, será obrigatoriamente apreciada pelo
plenário da Assembléia da República.
Da apreciação das petições pela Assembléia da República podem resultar inúmeras
conseqüências: a) a comunicação ao ministro competente para eventual medida legislativa ou
administrativa; b) a remessa ao Procurador Geral da República, à Polícia Judiciária ou ao
Provedor da Justiça; c) a iniciativa de um inquérito parlamentar e d) a apresentação, por
qualquer deputado ou grupo parlamentar, de um projeto de lei sobre a matéria em causa.
Por definição dada pelo texto da Lei nº 43/90, de 10 de agosto de 1990, com alterações
introduzidas pela Lei nº 6/93 de 1º de março de 1993,
"entende-se por petição, em geral, a apresentação de um pedido ou de uma proposta, a
um órgão de soberania ou a qualquer autoridade pública, no sentido de que tome,
adote ou proponha determinadas medidas".
Nesses termos está definida, em Portugal, a forma direta de participação popular no
processo legislativo, bem como na administração pública como um todo, de um modo muito
simples e, seguramente, bastante amplo. Claro que a efetividade desses mecanismos
dependeria de uma avaliação mais profunda, o que não nos cabe no momento.
Passando ao exemplo norte-americano, vemos que encontramos mecanismos
semelhantes aos nossos, referendo e Iniciativa Popular, mas não no processo legislativo
nacional daquele país. Lá, através da iniciativa, os cidadãos ficam restritos a requerer a
inclusão de matérias no momento da eleição.
Nos Estados Unidos não há referendos nacionais, mas a maioria dos estados os adota.
O referendo e a Iniciativa Popular são os principais mecanismos utilizados no nível municipal.
"Nos distritos (que constituem um dos níveis de poder) bem como nos condados e cidades,
onde a população participa diretamente decidindo questões referentes às verbas para
educação, gestão da água, tratamento do lixo, entre outros”.8 Aqui eles são bastante comuns.
Registre-se que é no estado da Califórnia onde se encontra com mais freqüência a
população recorrendo aos mecanismos de participação direta. A constituição daquele estado
assim define Iniciativa Popular:
Constituição do Estado da Califórnia
Art. 2º Seção 8.
1. A iniciativa é o poder dos eleitores de propor leis e emendas à constituição e deadotá-las ou rejeitá-las.
2. Uma iniciativa pode ser proposta mediante a apresentação ao Secretário de Estadode um texto de lei ou emenda à constituição, de interesse, com endosso confirmado deum número de eleitores igual a 5% no caso de lei, no caso de emenda à Constituição,8% do total de votos conferidos a todos os candidatos a governados nas últimaseleições.
8 op. cit. P 32.
Como vemos, as principais características da Iniciativa Popular californiana são: a) a
apresentação ao secretário de estado de uma petição constando do texto da lei ou da emenda;
b) o endosso de no mínimo 5% no caso de lei; c) o endosso de 8% do total dos votos
conferidos aos candidatos a governador nas últimas eleições; d) a submissão, pelo secretário
de estado, da proposta na próxima eleição, podendo ele convocar uma eleição especialmente
para votação da proposta.
Na Itália, a constituição também prevê a participação popular exercida junto ao poder
legislativo. Está estabelecido que o povo pode exercer a iniciativa legislativa mediante
proposta assinada por pelo menos 50 mil eleitores.
A Iniciativa Popular naquele país segue, a partir de sua apresentação, o mesmo
processo das demais proposituras apresentados no poder legislativo, com a diferença de que
elas não são arquivadas ao final da legislatura.
Constituição Italiana
Art. 71. A iniciativa das leis pertence ao governo, a cada membro da câmara e aosórgãos e as entidades aos quais seja conferida por lei constitucional.
O povo exerce a iniciativa das leis, mediante proposta, por parte de pelo menoscinqüenta mil eleitores, de um projeto redigido em artigos.
Art. 75. O referendo popular é convocado para deliberar sobre a anulação, total ouparcial, de uma lei ou de um ato que tenha valor em lei, quando o requeiram duzentosmil eleitores ou cinco conselhos regionais.
A Iniciativa Popular não é muito diferente da nossa, ficando a especificidade do caso
por conta do referendo ab-rogatório, que visa a revogar leis ou atos com força de lei. Cumpre
informar que lá a Corte Constitucional deve pronunciar-se antes sobre a legalidade do
referendo.
Os países abordados, com a exceção dos Estados Unidos, apresentam institutos
jurídico-constitucionais muito semelhantes aos nossos e entre si. Em regra, os referendos, os
plebiscitos, a Iniciativa Popular de Leis e o poder de veto.
No caso Brasileiro, o artigo 14 da Constituição Federal de 1988, assegura que a
soberania popular será exercida por sufrágio universal e pelo voto direto, contando com os
institutos do plebiscito, do referendo e da Iniciativa Popular.
Constituição Brasileira de 1988
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto esecreto, com igual valor para todos, e nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito,
II - referendo;
III - Iniciativa Popular.
Com relação ao referendo (inciso II do art. 14), caracteriza-se pelo fato de que, em
situações específicas, alguns projetos de lei aprovados pelo legislativo devam ser submetidos
á vontade popular. Nesse caso, devem ser atendidas algumas exigências. O referendo,
portanto, deve ter o apoiamento de um certo número de deputados, do poder executivo e dos
eleitores também.
Quanto ao plebiscito (inciso I do art. 14) difere do referendo por decidir previamente
uma questão política ou institucional, antes de suas formulação legislativa. Em outras
palavras, o referendo ratifica (confirma) ou rejeita, e o plebiscito autoriza a formulação da
medida requerida.
Por fim, a Iniciativa Popular de Leis (inciso III do art. 14), novidade da CF/88 no
direito pátrio, atribui competência legislativa ao eleitor para dar início ao processo de
formação da lei, tanto no plano federal quanto no plano estadual.
A ineficiência dos mecanismos de participação direta.
É claro que cada sistema político se comporta de uma forma quando trata da questão
da participação direta da sociedade no processo político-decisório. Como bem nos adverte
PASQUINO: "os sistemas apresentam diferenças significativas quanto à capacidade de
absorver novas formas de participação, bem como quanto ao grau de elasticidade ou de
rigidez que manifestam relativamente a novas exigências, novos conteúdos e novos sujeitos”.9
Sabe-se também, que a democracia semidireta teve o período de mais larga
proliferação nas três primeiras décadas do século passado. Contudo, após a segunda-guerra, "o
emprego de seus institutos foi rareando e eles foram ficando constitucionalmente mais
sóbrios".10
Guardadas as especificidades, a primeira conclusão é que as democracias observadas
contam, em regra, com mecanismos muito parecidos de participação direta da sociedade no
processo político decisório. Cada uma, à sua moda, procura na participação popular o ponto
de equilíbrio necessário entre representantes e representados, em busca da diminuição das
distorções de representação inerentes a qualquer sistema democrático representativo, bem
como de seus efeitos políticos negativos.
A segunda conclusão é que esses mecanismos de participação, pelo menos no Brasil,
se perderam na história têm se mostrado absolutamente inócuos. Primeiro porque a nossa
Iniciativa Popular de Leis não é uma iniciativa de lei, e a análise de duas experiências
históricas confirmam essa tese.11 Segundo porque ao longo dos 15 anos da nova ordem
constitucional, pouco ou nada nos aproveitamos de plebiscitos e referendos.12
9 PASQUINO, Gianfranco. Curso de ciência política. Cascais: Principia, 2002 P. 51.10 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. lOª ed. rev.at. São Paulo: Malheiros Editores, 200211 Ver a excelente análise feita por Francisco WHITAKER sobre as duas propostas legislativas de IniciativaPopular. no Congresso Nacional, no livro Reforma política e cidadania. São Paulo: Perseu Abramo, 2003. 12 Realizamos apenas um plebiscito, para escolher o sistema e a forma de governo.
Complementando, não se pode deixar escapar o detalhe de que nossos mecanismos
constitucionais de participação direta, em especial o referendo e o plebiscito, só foram
regulamentados pela lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998, portanto, 10 (dez) anos após a
promulgação da nossa carta magna. O que sugere a ineficácia e a rara (ou nenhuma) utilização
destes institutos jurídicos.
Vejamos o que diz o relatório de então deputado ALMINO AFFONSO, relator do
Projeto de Lei 3.589/93, acerca da regulamentação do Art. 14, I a III da CF/88: "não temos
tradição jurídica e política a recorrer para definir com clareza o plebiscito, o referendo e a
Iniciativa Popular, modalidades dede exercício da soberania popular que, pela primeira vez -
com essas dimensões inovadoras - se inscrevem na Constituição da República. (...) é pobre
como se vê, a rigor quase nenhuma, a experiência plebiscitária em nossa história política; o
mesmo se diga em relação ao referendo; e a Iniciativa Popular, no âmbito federal, não há
exemplo que se evoque na legislação brasileira".13
Como conclusão final, temos que a democracia, que exige revisão e reflexão contínuas
de seus institutos, procura ininterruptamente uma saída para o difícil problema da participação
em busca da legitimidade e do equilíbrio do sistema político. Entendemos que o caminho a ser
seguido é o da revitalização dos institutos de democracia semi-direta e da inovação
institucional, em busca da consolidação democrática e da melhoria dos níveis de
governabilidade.
1.2 – Sobre participação da sociedade junto ao poder legislativo.
Observados os aspectos mais gerais da participação popular no processo político
decisório como um todo, vamos fechar o foco no poder legislativo, que é o objeto principal
13 Relatório do Projeto de Lei 3.589/93, que tratava da regulamentação do art. 14 da CF/88, in Revista daProcuradoria Geral da República, nº 9. 1998.. O deputado Almino Affonso era relator da matéria
desta análise.
É o poder legislativo que seguramente oferece, em relação ao executivo e ao judiciário,
a maior possibilidade de participação da sociedade nos seus trabalhos. Com as funções de
estado de legislar e fiscalizar o poder público, cabe a ele também a função política, não menos
significativa, de representar o povo no processo político decisório.
Assim sendo, através de seus representantes, o povo pode se manifestar e procurar
escrever na agenda política os seus interesses, no sentido de vê-los considerados pelo governo.
Essa representação de interesses no legislativo conta com mecanismos muito diversos,
e entre os mais conhecidos temos: o Lobby, a manifestação pública, a presença nas galerias
dos plenários em votações importantes, a crítica feita via meios de comunicação, o
acompanhamento dos mandatos e o próprio voto.
Contudo, sabe-se que alguns destes canais de participação são acessíveis a poucos
(como o lobby) e insuficientes (como o voto). Seguramente eles não promovem, em escala
satisfatória, a participação popular ampla nos trabalhos legislativos, o que gera um fosso entre
o parlamentar e seus eleitores.
Em regra, não é permitido a uma parcela significativa da sociedade brasileira "ter suas
preferências igualmente consideradas na conduta do governo"14 como defende DAHL.
Dito de outra forma: falta espaço para que a população possa "vocalizar suas
preferências".15
O problema dos partidos
14 DAHL, Robert. Um prefácio à teoria democracia. Rio de Janeiro - RJ: Jorge Zahar, 1989.15 op. cit. P. 156.
Considere-se, ainda, o problema dos desgastes impostos pelos partidos políticos aos
sistemas democráticos representativos. BONAVIDES alerta que "a lição de nossa época
demonstra que não raro os partidos, considerados instrumentos fundamentais da democracia,
se corrompem. Com a corrupção partidária, o corpo eleitoral, que é o povo politicamente
organizado, sai bastante ferido".16 A situação contemporânea do estado partidário é bastante
preocupante e no caso do Brasil, a realidade não é diferente, o que sugere a necessidade de
novas modalidades de participação política.
Vejamos como isso acontece, por outro ângulo, na constatação da crise feita pelo
mesmo BONAVIDES: "(...) a coação partidária modernamente restringe a liberdade do
parlamentar. A consciência individual sede lugar à consciência partidária, os interesses tomam
o passo às idéias, a discussão se faz substituir pela transação, a publicidade pelo silencio, a
convicção pela conveniência, o plenário pelas ante-câmaras, a liberdade do deputado pela
obediência semi-cega às determinações dos partidos, em suma, as casas legislativas, dantes
órgão de apuração da verdade, se transfazem em meros instrumentos de oficialização vitoriosa
de interesses previamente determinados".17
Para que o legislativo seja, de fato, a "casa do povo" ou "a caixa de ressonância dos
anseios da sociedade” , como ouvimos na quase totalidade dos discursos parlamentares, é
preciso que as casas legislativas se preocupem em criar mecanismos institucionais de
participação popular cada vez mais eficazes e cada vez mais inclusivos.
Diante do quadro, ANASTASIA aponta o rumo na perspectiva da superação do
problema afirmando que: "é necessário construir instrumentos institucionais que garantam às
oposições o adequado cumprimento de seu papel de agentes alternativos aos cidadãos, através
da inscrição de suas preferências na agenda pública e da fiscalização e publicização dos atos16 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. lOª ed. rev.at. São Paulo: Malheiros Editores, 2002. P. 278.17 op. cit. P. 280.
dos governantes”.18.
Pode-se, contudo, afirmar que esses mecanismos já existem no art. 14 da CF/88 e que,
na verdade, só precisam ser amplamente utilizados. Discordamos desta assertiva.
Como já vimos, a Iniciativa Popular de Leis, em que pese ter sido um avanço na nova
ordem constitucional, não vem cumprindo o papel para o qual foi criada. Menos ainda o
referendo e o plebiscito têm sido convenientemente utilizados.
Portanto, a tarefa que se nos impõe é a de resolver o problema da participação política
no poder legislativo em particular, e no plano político como um todo.
Iniciativas pela ampliação da participação direta no poder legislativo
Com a fadiga dos institutos jurídico-constitucionais de democracia semidireta, surgem
duas necessidades: a) a de revitalizar os meios já existentes b) a de criar de novos mecanismos
de participação.
No Brasil já é possível identificar várias iniciativas importantes nos dois sentidos.
Quanto à revitalização dos meios já existentes contamos com as reformas sugeridas
pela Deputada Luiza Erundina que diz respeito à diminuição do número de assinaturas
necessárias de 1 % para 0,5% do eleitorado para apresentação de propostas de Iniciativa
Popular de Leis.19
Outras sugestões como o envolvimento das urnas eletrônicas dos tribunais eleitorais na
coleta de assinaturas, bem como a utilização do horário eleitoral gratuito de rádio e tv na
divulgação das propostas legislativas devem ser consideradas como importantes passos na
18 op. cit. , Nota 4, P. 34.19 Cf. com WHITAKER in Reforma política e cidadania. São Paulo: Perseu Abramo, 2003.
busca da revitalização e do esperado sucesso da Iniciativa Popular de Leis como mecanismo
de participação direta da sociedade no processo político decisório.
Já no plano da criação de novos mecanismos de participação, inovações institucionais
vêm marcando algumas casas legislativas no país.
Dois exemplos aqui merecem registro: a) a inovação institucional do Regimento
Interno da Câmara dos Deputados que criou a Comissão de Legislação Participativa,
instituindo a Sugestão Legislativa no processo legislativo e b) a experiência de reforma
institucional por que passou a Assembléia Legislativa de Minas Gerais na década de 90.
A Sugestão Legislativa
Tratemos da criação da Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos
Deputados como o mais importante (e por isso mesmo escolhido como tema deste trabalho)
passo dado pelo poder legislativo no Brasil em busca da participação direta da sociedade nos
trabalhos legislativos. Através da Sugestão Legislativa, as associações da sociedade civil
organizada, com exceção dos partidos políticos, podem propor à Câmara dos Deputados
projetos de lei, de decretos legislativos, de emendas ao orçamento, requerimentos, entre outras
possibilidades (ver item 1.3).
A inovação institucional do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,
denominada Sugestão Legislativa, se observada em comparação com a Iniciativa Popular do
art. 14 da CF/88, veio ampliar as possibilidades da sociedade civil intervir no processo
legislativo.
Com efeito, de imediato podemos afirmar que o avanço se dá em duas dimensões: a)
dimensão legislativa e b) dimensão fiscalizadora.
Sem embargo, vemos que a possibilidade de intervenção da sociedade civil no
processo legislativo está deveras facilitada. Sem a exigência da coleta de assinaturas própria
da Iniciativa Popular de Leis, fica muito mais fácil para sociedade participar do processo
legislativo.
Quanto à atividade fiscalizadora, função constitucional do legislativo, a possibilidade
de pedido de informação, de convocação de membros do executivo e do judiciário e o decreto
legislativo, todos através de requerimento, dota a Sugestão Legislativa de caráter fiscalizador
que a Iniciativa Popular não tem. Nesse sentido, certamente, com o advento da Sugestão
Legislativa, ficamos um pouco mais próximos da possibilidade de "responsabilização por
controle parlamentar".20
Com efeito, surge inevitavelmente a pergunta que nos é colocada por WHITAKER:
"(...) a Comissão de Legislação Participativa abriu uma real saída para os impasses que se
criaram com a Iniciativa Popular de Leis e criou um mecanismo substitutivo ao instrumento
previsto na Constituição, de tal forma que se possa esquecê-lo de vez, já que, com os
problemas indicados é como se esse instrumento não existisse?"21
Entendemos que não.
O próprio WHITAKER adverte que a Iniciativa Popular tem um forte argumento a seu
favor que é o da educação política. A coleta de assinaturas é uma atividade importantíssima
no processo, pois não só esclarece como mobiliza a população. Além disso, presume-se que
ela fortalece a proposição legislativa.22
Como conclusão, entendemos que não se trata de uma pura substituição da Iniciativa
20 Ver ANASTASIA, op. cit. P. 34, Nota 4.21 op. cit, P. 197, Nota 19.22 op. cit., P. 198, Nota 19.
Popular de Leis pela Sugestão Legislativa, pensamos que ambas devem coexistir e que são, a
bem da verdade, complementares.
Com efeito, podemos identificar a Sugestão Legislativa como a evolução do instituto
da Iniciativa Popular sem, entretanto, substituí-la.
Assim sendo, analisaremos no item 1.3 em profundidade o novo instituto da Sugestão
Legislativa à luz da legislação que institui e regulamenta a Comissão de Legislação
Participativa da Câmara dos Deputados.
Reformas institucionais
Não menos importante, vejamos a reforma institucional realizada na Assembléia
Legislativa de Minas Gerais, exemplo que vem sendo amplamente seguido em todo o país.
Importantes inovações institucionais foram implementadas e a participação popular é
claramente estimulada e facilmente observada.
A profunda transformação do legislativo mineiro alterou consideravelmente as regras
da organização legislativa considerando os seguintes aspectos: a) criação de novas formas de
interlocução com a sociedade, b) a reestruturação interna, c) novas regras, procedimentos e
espaços institucionais, d) mudanças nas regras com impacto positivo sobre os resultados da
interação política, entre outros. 23
Toda essa reforma trouxe resultados bastante significativos e conferem à Assembléia
de Minas Gerais o status de uma casa legislativa altamente participativa e próxima da
sociedade, inclusive com a melhoria da sua imagem institucional e a recuperação da
credibilidade da sociedade em seu favor.23 Cf ANASTASIA, (Transformando o legislativo: a experiência da Assembléia Legislativa de Minas Gerais,Capítulo I) in "O Poder legislativo nos estados: diversidade e convergência" Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001.P. 23-84.
Pode-se afirmar que "a mais importante peculiaridade apresentada pela ALMG refere-
se à criação de mecanismos institucionalizados de interlocução com a sociedade"24 que
constituem canais de participação muito significativos.
Os dados mostram que "por meio desses instrumentos, novos atores, novos issues e
novos procedimentos são intoduzidos no processo legislativo, gerando repercussões
significativas sobre os graus de accountability e de responsiveness da instituição. Eles
promovem a interação institucionalizada entre principals e agentes no período entre eleições,
facultando aos primeiros participar do processo legislativo, através da vocalização de suas
preferências naqueles temas e questões que mobilizam mais de perto seus interesses, ou pelo
acompanhamento e monitoramento de suas propostas em tramitação na Casa."25
Vejamos que também no plano legislativo, a mudança surtiu efeitos positivos. Dado
importante é que em ALMG "não apresenta, como a maioria dos casos avaliados (...) uma
preponderância legislativa por parte do executivo estadual."26 Contando com assessoria
altamente qualificada e com um conjunto de recursos de informação que subsidiam as
atividades legislativas, os 77 deputados da 13ª legislatura (1995-98) apresentaram um
desempenho bastante satisfatório e bem mais independente do que se pode observar na
maioria das casas legislativas do nosso país.
Consideradas as experiências e tentativas de revitalização e criação de mecanismos de
participação popular no poder legislativo, passemos à análise mais apurada da experiência da
Câmara dos Deputados, objeto aqui privilegiado por constituir a própria razão de ser deste
estudo.
1.3 – Como funciona a Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados.
24 op. cit. P. 27, Nota 23.25 op. cit., P. 68.26 op. cit., P. 67.
Estruturalmente a Câmara dos Deputados é dividida em órgãos com função diretora,
função auxiliar, função de controle e função deliberativa. O órgão com função diretora, por
excelência, é a Mesa, composta por Presidente e Secretaria; no exercício de função
controladora das atividades internas está a Ouvidoria Parlamentar; auxiliando, todos os
demais órgãos, em matérias judiciais nas quais sejam interessados, a Procuradoria
Parlamentar; e exercendo funções deliberativas, próprias da atividade legiferante, o Colégio
de Líderes, o Plenário e as Comissões, estas últimas divididas em Permanentes, Temporárias e
Comissões Parlamentares de Inquérito.
As Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados são aquelas de caráter técnico-
legislativo ou especializado integrantes da estrutura institucional da Casa, co-partícipes e
agentes do processo legiferante, que têm por finalidade apreciar os assuntos ou proposições
submetidas ao seu crivo e sobre eles deliberar, assim como exercer o acompanhamento dos
planos e programas governamentais e a fiscalização orçamentária da União, no âmbito dos
respectivos campos temáticos e áreas de atuação (art. 22, I do Regimento Interno da Câmara
dos Deputados).
Através da Resolução nº 21 de 2001 criou-se a Comissão de Legislação Participativa
incluindo-a no rol das Comissões Permanentes do inciso XVII do art. 32 do RICD.
Da composição da CLP
Sua composição segue a regra geral, conforme art. 23 do RICD, da representação
proporcional dos Partidos e dos Blocos Parlamentares que compõem a Casa, resguarda uma
vaga para um membro da Minoria, mesmo que, pela proporcionalidade, não lhe caiba lugar.
No art. 25 do RICD encontra-se a regra para fixação do número de membros que irá
compor cada Comissão. Compete à Mesa, ouvido o Colégio de Líderes, a fixação do número
de membros efetivos das Comissões Permanentes, ato que deverá ocorrer no início dos
trabalhos da primeira e da terceira sessões legislativas de cada legislatura.
Depois de determinado o número de membros de cada Comissão Permanente, a Mesa
passa a distribuir as vagas, observando-se, tanto quanto possível, o princípio da
proporcionalidade partidária, e seguindo as regras dos arts. 26, 27 e 28 do RICD. A regra geral
é de que cada deputado poderá fazer parte, como membro efetivo, de apenas uma Comissão
Permanente. A CLP foi incluída, no § 2º do art. 26 do RICD, como uma das Comissões em
que se abre exceção a esta regra.
Para a sessão legislativa de 2003, a CLP encontra-se composta por vinte e cinco
membros efetivos, além dos suplentes que são do mesmo partido, apresentando a
configuração exposta na Tabela 1.
Interessante observar que: das vinte e cinco vagas, apenas vinte e uma estão ocupadas;
devido às trocas de vagas entre os partidos, a proporcionalidade de representação partidária
inicialmente definida para a Comissão, sofreu alterações significativas, tais como a
representação do PP, que inicialmente seria de 8,00% e que efetivamente é de 19,05%, e em
sentido oposto, a representação do PSDB, que caiu de 12,00 para 4,76 %.
Tabela 1
Composição da CLP no início da Sessão Legislativa de 2003
Partido Vagasdo
partido
Vagas dopartido
ocupadas pordeputados do
partido
Vagasocupadas pordeputados deoutro partido
Vagaslivres
Vagas de outropartido
ocupadas pordeputados do
partido
Representaçãoefetiva
Percentual(%)
de vagaspor
partido
Percentual(%)
efetivo
PT 5 5 5 20,00 23,81
PFL 4 2 1(PSC) 1 1(PMDB) 3 16,00 14,29
PMDB 3 2 1(PFL) 1(PPS) 3 12,00 14,29
PSDB 3 1 2(PP) 1 12,00 4,76
PP 2 2 2(PSDB) 4 8,00 19,05
PTB 2 2 8,00
PL 2 2 2 8,00 9,52
PSB 1 1(PMDB) 1 1(PCdoB) 1 4,00 4,76
PPS 1 1(PSL) 4,00
PDT 1 1(PSB) 4,00
PCdoB
1 4,00
PSC 1(PFL) 1 4,76
PSL 1(PDT) 1 4,76
Total 25 4 21 100 100
Fonte: http://www.camara.gov.br/Internet/comissão/default.asp
Das funções da CLP
Na estrutura orgânico-funcional do processo legislativo da Câmara dos Deputados, as
Comissões Temáticas, como o próprio nome indica, deliberam sobre proposições relacionadas
à matéria de sua competência, assim, a Comissão da Amazônia delibera sobre proposições
relacionadas à região da Amazônia, a Comissão de Direitos Humanos delibera sobre
proposições relacionadas aos direitos humanos e assim por diante. Duas Comissões possuem
papel de destaque no processo legislativo: a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação,
responsável pelo exame de constitucionalidade e legalidade, atuando obrigatoriamente em
todas as proposições legislativas; e, a Comissão de Finanças e Tributação, para o exame de
compatibilidade financeira e orçamentária, atuando nos casos em que haja reflexos nas
finanças públicas.
A CLP aparece como uma Comissão sui-generis, pois: 1) tem suas competências
definidas não em razão da matéria, mas em razão da personalidade das pessoas legitimadas a
movimentá-la; 2) não participa do processo legislativo comum, atua como uma ponte entre a
sociedade e o Poder Legislativo, filtrando as sugestões de iniciativa legislativa da sociedade
legitimada, para, por fim, aceitando-as, atuar como agente responsável pela iniciativa da
proposição na elaboração da lei; 3) nos casos de outras formas de participação, pareceres
técnicos, de exposições e propostas, a CLP funciona como órgão de distribuição,
encaminhando-as à Mesa ou a Ouvidoria, dependendo do caso, conforme art. 254, § 4º do
RICD.
Assim, a função primordial da CLP é estabelecer uma aproximação entre a sociedade e
o Legislativo, recebendo sugestões que, depois de admitidas face aos requisitos formais, serão
analisadas quanto ao mérito. Concordando com o mérito, a Comissão toma a iniciativa
legislativa, caso contrário arquiva a sugestão.
Neste procedimento, reside outra importante diferença com relação à Iniciativa
Popular do art. 14 c/c o art. 61, § 2º da CF/88. Na Iniciativa Popular é apresentado,
diretamente à Câmara dos Deputados, um projeto de lei que representa a vontade daqueles que
a subscrevem e que seguirá o rito legislativo apropriado, constituindo-se, desde o princípio,
numa iniciativa. Já, no caso das sugestões legislativas, a vontade que prevalece, para que haja
a iniciativa da lei, é a vontade da CLP.
Das formas de participação
As formas básicas de participação perante a CLP são aquelas contidas nas alíneas “a” e
“b” do inciso XVII do artigo 32 do RICD, quais sejam: a) sugestões de iniciativa legislativa;
b) pareceres técnicos, exposições e propostas.
O Regulamento Interno da CLP determina os tipos de sugestões de iniciativa
legislativa que poderão ser-lhe encaminhadas:
I – SPLP – Sugestão de Projeto de Lei Complementar:
São as sugestões destinadas a criar ou modificar Leis cuja Constituição lhes atribui, em
razão da matéria, status de Lei Complementar, necessitando de maioria absoluta dos membros
das duas Casas do Congresso Nacional para ser aprovada. Sinteticamente, é o que nos ensina
CARVALHO: “caracteriza-se pelos assuntos que a Carta lhes reserva e pelo quorum de
aprovação” 27;
II – SPL – Sugestão de Lei Ordinária:
Sugestão que se destina a disciplinar matéria afeta à legislação ordinária, cuja
definição buscamos em CARVALHO: "O campo de abrangência da lei ordinária é o residual,
vale dizer, cabe-lhe dispor sobre todas as matérias que, a juízo do legislador, devem ser
legisladas. Há, contudo, algumas matérias vedadas à lei ordinária: a primeira consiste
naquelas reservadas à lei complementar, vindo depois as de competência exclusiva do
Congresso Nacional (art. 49 da CF/88) e as privativas da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal (art. 51 e 52 da CF/88), as quais, por serem tratadas em decretos legislativos ou
resolução, excluem a sanção do Presidente da República." 28
III – SPDC – Sugestão de Projeto de Decreto Legislativo:
Conforme Cartilha “a Sugestão de Projeto de Decreto Legislativo busca sustar (embora
não revogar, nem anular) atos normativos do Presidente da República que, de modo geral,
excedem os limites legais;” 29
IV – SPRC – Sugestão de Projeto de Resolução:
27 CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 2ª ed. rev., atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey,2001. P. 111.28 op. cit., P. 116.29 Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação dePublicações, 2001. P. 23.
Dispõe sobre o funcionamento da própria Câmara dos Deputados, visando alterações
em seu Regimento Interno. 30
V – SPC – Sugestão de Projeto de Consolidação:
Dispõe sobre reunião de normas em torno de uma só matéria, exemplo clássico é a
CLT que consolida a legislação trabalhista;
VI – SRAP – Sugestão de Requerimento de Audiência Pública:
Visa contribuir com os debates sobre as matérias em discussão na Comissão;
VII – SRD – Sugestão de Requerimento de Depoimento:
Visa solicitar depoimento de autoridade ou cidadão que possa colaborar com os
trabalhos da Comissão; 31
VIII – SRIC – Sugestão de Requerimento de Informação:
Deverá ser encaminhada à Mesa para que esta solicite informações, sempre
endereçadas ao titular da pasta, a ministro de Estado ou a representante de órgãos a ele
subordinados ou vinculados; 32
IX - SRC – Sugestão de Requerimento de Convocação:
Permite a convocação de ministro de Estado para prestar informação sobre assunto
previamente determinado à Comissão; 33
X – SEPPLOA – Sugestão de Emenda ao Parecer do Projeto de Lei Orçamentária
30 op. cit., P. 21;31 op. cit., P. 22.32 op. cit., P. 23.33 op. cit., P. 22.
Anual;
XI - SELOA – Sugestão de Emenda à Lei Orçamentária Anual:
As SELOA, assim como as SEPPLOA, sugerem despesas e investimentos a serem
incluídas no orçamento da União.
Por força do artigo 20, inciso I, da Resolução nº 2 de 1995 do Congresso Nacional,
apenas cinco emendas, sem limite de valor, podem ser apresentadas por cada Comissão ao
Projeto de Lei Orçamentária Anual, sendo este limite, portanto, válido para a CLP;
XI – SEPPA – Sugestão de Emenda ao Plano Plurianual:
Sugere, regionalmente, as diretrizes, objetivos e metas de despesas e investimentos a
serem executados no período de quatro anos contados do segundo ano de um governo até o
primeiro ano do governo subseqüente.
Além das sugestões legislativas, ainda podem ser encaminhadas, à CLP, estudos,
pareceres técnicos, exposições e proposições que guardem interesses com os trabalhos
legislativos.
Lembra, a Cartilha 34, que não são objeto de sugestão de iniciativa legislativa, a
Proposta de Emenda a Constituição (PEC), os requerimentos de criação de CPI`s e a Proposta
de Fiscalização e Controle (PFC), bem como não são admissíveis matérias cuja iniciativa seja
privativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores,
do Tribunal de Contas da União e do Ministério Público.
Por fim, em sua Cartilha, a CLP faz referência às competências legislativas dos demais
entes da Federação: Estados, Municípios e Distrito Federal; dando a entender, que nos casos
34 op. cit., P. 26.
em que sejam encaminhadas sugestões contendo matérias alheias à competência legislativa
federal, estas serão devolvidas aos proponentes, hipótese, inclusive, prevista para as
proposições (art. 137, § 1º, II, a), oportunidade em que o Presidente da Câmara as devolve a
seu autor. Ora, tal hipótese não parece ser a mais adequada, principalmente em se tratando de
legislação participativa, uma vez que é de se supor que a sociedade possa cometer erros que
por vezes são de difícil solução até para juristas mais experimentados, de tal sorte que seria
interessante que a CLP adotasse a solução encontrada pela Comissão de Participação Popular
da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, através do § 4º do art. 4º da
Deliberação 2.333 de 2003 que regulamenta a Resolução nº 5.212 de 2003 que, por sua vez,
cria a referida Comissão: “na hipótese de a ação decorrente da proposta apresentada ser de
competência de outro ente da Federação, a Comissão deverá encaminhá-la, com a indicação
de sua origem e autoria, ao órgão competente”.
Da admissibilidade da participação popular
Para que a CLP admita o recebimento dos instrumentos de participação popular é
necessário observar-se alguns requisitos de personalidade e forma, quais sejam:
1) Legitimidade: a legitimação é função do instrumento que será objeto de
participação popular, assim, para o instituto da sugestão de Iniciativa Legislativa
são legitimados, nos termos da alínea “a” do inciso XVII do art. 32 do RICD, as
associações e órgãos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade
civil; para apresentarem pareceres técnicos, exposições e propostas, conforme
alínea “b” do mesmo artigo, são legitimadas entidades científicas e culturais além
daquelas legitimadas para propor sugestões de iniciativa legislativa.
A CLP exigirá, para comprovar a condição jurídica das entidades, nos termos das
alíneas “a” e “b” do art. 2º de seu Regulamento Interno, registro em cartório, ou em órgão do
Ministério do Trabalho e documento legal que comprove a composição da diretoria efetiva e
responsáveis, judicial e extrajudicialmente, pela entidade, à época da sugestão. Fica, ainda,
facultada à Presidência da Comissão, a possibilidade de solicitar informações adicionais e
documentos, quando considerar necessários e pertinentes à identificação da entidade e ao seu
funcionamento (§ 1º, art. 2º do Regulamento Interno da CLP).
O RICD veda o uso dos instrumentos de participação popular pelos partidos políticos
(art. 32, XVII, a) e o Regulamento Interno da CLP, nos incisos I e II do art. 3º, veda a sugestão
de iniciativa legislativa aos organismos internacionais e aos órgãos e entidades da
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, abrindo-se exceção àqueles com participação paritária da sociedade
civil.
2) Requisitos de forma: o Regulamento Interno da CLP (art. 2º, § 2º), em consonância
com as idéias democráticas ínsitas à legislação participativa, não se preocupou com
os rigorismos formais, e facilitou o acesso, abrindo todas as possibilidades de
comunicação entre os interessados e a secretaria da Comissão, responsável pela
recepção dos instrumentos de participação. Estes instrumentos, podem ser
enviados em papel impresso ou datilografado, em disquete de computador, pelo
sistema de correspondência eletrônica, postal ou fac-símile.
Dos procedimentos de preparo
Cumpridos os requisitos de admissibilidade dos instrumentos de participação popular
passa-se à fase de preparos, que antecede a análise de mérito.
Neste momento, a sugestão recebe sua classificação, numeração, e é distribuída a um
Relator designado pelo Presidente da Comissão, devendo-se observar a existência de outras
sugestões que tratem de matéria análoga ou conexa, hipótese em que a sugestão será
distribuída por dependência ao mesmo Relator, que a apensará à primeira sugestão.
Ciente, a CLP, de que a sociedade nem sempre terá os meios apropriados para
apresentar a sugestão em perfeitas condições de redação e técnica, promove sua adequação
para habilitá-la a tramitar.
Da análise de mérito
Na análise de mérito a CLP irá decidir se aceita ou não a sugestão sob exame, para
tanto, dispõe de um prazo de dez sessões, sendo cinco sessões reservadas ao Relator para que
apresente seu parecer.
Quando a sugestão for discutida, caberá à Comissão informar às entidades
proponentes, data e horário, entretanto, o Regulamento Interno não faz menção ao alcance de
sua participação nos debates, podendo-se entender, inclusive, que se resume à assistência
passiva, ou seja, mero espectador. Diante desta possibilidade, mais uma vez, entendemos que
a CLP deveria adotar a solução encontrada pela Assembléia Legislativa do Estado de Minas
Gerais, no art. 288, § 3º de seu Regimento Interno, incluído pela Resolução nº 5.212 de 2003
que criou a Comissão de Participação Popular: “ Nas comissões e em Plenário, poderá usar da
palavra para discutir o projeto de lei de Iniciativa Popular, pelo prazo total de 60 (sessenta)
minutos, o primeiro signatário ou aqueles que este houver indicado”.
Pelo § 3º do art. 254 do RIDC, as disposições regimentais relativas ao trâmite dos
projetos de lei nas Comissões se aplicam, no que couber, à apreciação das sugestões pela
CLP.
Recebida a sugestão de parecer técnico, de exposição e de proposta, esta será
encaminhada à Mesa que fará a distribuição, de acordo com o objeto, à Ouvidoria ou à
comissão ou comissões competentes para o exame do respectivo mérito (art. 254, § 4ª, RICD).
No caso das sugestões de iniciativa legislativa, após sua apreciação pelo plenário da
CLP, duas hipóteses poderão ocorrer:
1) Parecer contrário à sugestão: neste caso, a CLP deverá encaminhar a sugestão para o
arquivamento;
2) Parecer favorável à sugestão: neste caso, a sugestão será transformada em
proposição legislativa de iniciativa da CLP (art. 254, § 1º do RICD), que deverá ser
encaminhada à Mesa para que se dê início à tramitação normal.
Apesar de a CLP assumir a condição de autora da iniciativa legislativa, sempre haverá
referências à entidade proponente da sugestão, como se extrai do art. 9º do Regulamento
Interno da CLP: “constará da sinopse relativa ao encaminhamento das sugestões, e,
posteriormente, ao trâmite da proposição da Comissão, em todos os seus registros
institucionais, a indicação da entidade a cuja origem sua autoria remonta”.
A CLP fica, ainda, obrigada a manter a entidade proponente da sugestão informada
sobre toda a tramitação da proposição oriunda desta sugestão.
Adotando posição similar, a Comissão de Participação Popular da Assembléia
Legislativa do Estado de Minas Gerais torna-se autora da iniciativa para efeitos da tramitação
na Casa, como se infere do art. 289, § 2º de seu Regimento Interno: “aprovada a proposta, esta
será transformada em proposição de autoria da Comissão de Participação Popular ou ensejará,
quando for o caso, a medida cabível”.
Da tramitação após a iniciativa
Apresentaremos, a seguir, um resumo da tramitação das proposições de acordo com a
hipótese mais corriqueira, ou seja, aquelas proposições de projeto de lei decididas pelo
plenário da Casa.
Inicialmente, a Mesa, após receber a proposição de iniciativa da CLP, a distribui às
Comissões Temáticas ligadas à matéria para apreciarem o mérito, havendo mais de três
comissões afetas à matéria, a proposição poderá ser encaminhada à Comissão Especial
prevista no art. 34, II do RICD. Obrigatoriamente, será ouvida a Comissão de Constituição e
Justiça e de Redação e, quando for o caso, a Comissão de Finanças e Tributação.
No caso das proposições de iniciativa da CLP, conforme Cartilha (2001, p. 28) estas
passam a tramitar em regime de prioridade, ou seja, por força do art. 52, II do RICD, as
Comissões deverão examinar as proposições e sobre elas decidir em dez sessões.
Após receber parecer de todas as Comissões afetas à matéria, a proposição será
discutida e votada pelo plenário, se for aprovada será encaminhada para o Senado, desde que
não se trate de projeto de Resolução, que diz respeito apenas à Casa.
No Senado, se a proposição receber emendas, após sua aprovação, será devolvida à
Câmara dos Deputados, do contrário, se aprovada sem emendas, será encaminhada à sanção
ou veto do Presidente da República, desde que não se trate de Decreto Legislativo, pois este
não está sujeito à sanção ou veto.
Apreciada pelo plenário da Câmara dos Deputados, a proposição devolvida com
emenda pelo Senado, se aprovada, será encaminhada à sanção ou veto presidencial.
Em ambos os casos, havendo veto do Presidente da República, o Congresso Nacional
poderá derrubá-lo. Após a sanção, a proposição de projeto de lei será transformada em Lei.
As proposições de iniciativa da CLP gozam, no trâmite processual normal, de algumas
prerrogativas, tais como:
1) somente podem ser retiradas, em qualquer fase da tramitação, a requerimento do
Presidente da CLP com prévia autorização do colegiado (art. 104, § 3º do RICD);
2) por analogia, pode-se interpretar de forma extensiva às proposições de iniciativa da
CLP, o art. 105 do RICD que inclui as proposições de Iniciativa Popular entre
aquelas que não serão arquivadas ao fim da legislatura.
CAPÍTULO 2 – O DESEMPENHO DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃOPARTICIPATIVA NO BIÊNIO 2001-2002.
2.1 – Histórico da criação e implantação da CLP.
Toda democracia representativa, na variante que cada país adota, é passível de
aperfeiçoamento quando se mostra incapaz de permitir o encaminhamento de soluções para os
problemas enfrentados pelo país. Esse aperfeiçoamento se faz por meio do que se
convencionou chamar de reforma política; a ser realizada segundo regras que assegurem a
continuidade democrática.
No Brasil, entre as reformas de base que estavam na pauta do governo antes do golpe
militar de 1964 figurava uma reforma política. Mas o regime imposto mudou a organização
política da sociedade. No final da década de 1980, quando os militares se afastaram do
governo, iniciou-se um processo constituinte que reimplantou no país a estrutura básica da
democracia representativa. Cabia, portanto, falar, novamente, em reforma política. Falar de
reforma política no Brasil implica, necessariamente, falar também de participação popular. Na
Constituição de 1988, o termo democracia semidireta foi incorporado. Já em seu primeiro
artigo, ao se referir à fonte do poder político, ela introduziu a palavra "diretamente" no
enunciado do seu parágrafo único. Dessa forma, foram fixadas várias formas de presença dos
cidadãos em estruturas de governo.
Como já vimos, o artigo 14 estabeleceu instrumentos reais de participação popular no
processo legislativo: o plebiscito, o referendo e a Iniciativa Popular de Leis. Hoje, passados 16
anos, esses instrumentos se mostram praticamente inócuos. Assim, seria necessário
aperfeiçoar o modo de utilizar esses instrumentos ou encontrar alternativas para abrir
efetivamente caminho à participação que eles possibilitariam, como já vem sendo
experimentado pelo próprio Congresso Nacional. É aí que se insere a criação das Comissões
de Participação Legislativa.
Essa porta aberta à participação popular, já que a Iniciativa Popular de Leis não teve
eficácia na prática, já que precisava ser subscrita por um deputado para poder tramitar,
começou a se concretizar no início de 2001, o então presidente da Câmara dos Deputados,
Aécio Neves, apresentou um projeto de resolução (nº 21, de 30 de maio de 2001), aprovado
pela Câmara, criando a Comissão de Legislação Participativa como uma nova Comissão
Permanente da Casa. Implantação da CLP.
"Aperfeiçoar o sistema democrático com a criação de mecanismos de participação e de
preservação da ética no Parlamento, aproximando o Congresso da sociedade e respondendo
aos anseios de cidadania do povo brasileiro”.
Criada pela Resolução nº 21, de 31 de maio de 2001, por iniciativa do então presidente
da Câmara Federal, deputado Aécio Neves (PSDB-MG), a CLP teve como primeiro
presidente a então deputada Luiza Erundina (PSB-SP). Na verdade, a criação da CLP veio se
concretizar o que dispõe a Constituição Federal de 1988, no parágrafo único do artigo 1º.
Instalada no dia 08 de agosto de 2001, a Comissão entrou em funcionamento imediatamente.
Até o final daquele ano, a CLP já tinha recebido 24 sugestões legislativas, apresentadas por
entidades da sociedade civil. Destas, duas foram aprovadas e encaminhadas, como projetos de
lei, à Mesa da Câmara para serem distribuídas às Comissões de Mérito, onde terão tratamento
prioritário, conforme prevê o Regimento Interno da Câmara Federal. Naquela ocasião,
também foram apresentadas e aprovadas cinco emendas à Lei Orçamentária. Dessa forma,
pela primeira vez, a sociedade participava da definição do Orçamento da União. As emendas
contemplavam um total de R$ 37 milhões. Para que as diversas entidades representativas da
sociedade civil existentes no País: sindicatos, associações, Organizações Não
Governamentais, entre outras pudessem exercer o direito de apresentar sugestões de projetos
de lei, a CLP iniciou, em outubro de 2001, uma ampla de divulgação através da mídia do que
era a comissão e como era possível participar. Além disso, foi lançada, naquele mesmo mês,
uma Cartilha com todas as informações e orientações sobre os procedimentos a serem
observados na apresentação de sugestões legislativas. A Cartilha, com tiragem inicial de 50
mil exemplares, expõe em suas 51 páginas, com detalhes e de forma didática, os
procedimentos necessários para a apresentação de sugestões legislativas por associações e
órgãos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil. Ela explica que essas
entidades podem apresentar projetos de lei complementar e ordinária, projetos de resolução,
requerimentos de convocação de Ministro de Estado, de informação e de audiência pública,
projetos de decreto legislativo e emendas à Lei Orçamentária Anual e ao Plano Plurianual.
Ainda em 2001, a Comissão reuniu representantes das entidades nacionais mais
representativas da sociedade brasileira entre elas, CNBB, CUT, SBPC, CNI e ANDES - para
informa-lhes sobre os objetivos da CLP e fazer uma consulta a respeito do plano inicial de
trabalho. Um seminário "Democracia e Soberania Popular"; fechou, em dezembro daquele
ano, o trabalho de divulgação da CLP, talvez, a mais vigorosa e importante porta aberta pela
Câmara dos Deputados para a sociedade possa trazer suas contribuições ao processo
legislativo.35 Em dezembro de 2001, apareceu o primeiro resultado concreto da CLP: foi
aprovada pela Câmara Federal a primeira Sugestão Legislativa apresentada pela Comissão: de
autoria da Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE), a proposta teve relatoria do
deputado Ney Lopes e propunha a informatização geral do processo judicial no Brasil em
todas as instâncias jurisdicionais. O exemplo da Câmara dos Deputados, ao criar e instalar a
CLP, se disseminou pelo resto do País. Já no final de 2001, Câmaras Municipais e
Assembléias Legislativas seguiram o exemplo e criaram suas próprias Comissões
Permanentes de Legislação Participativa, semelhantes à CLP da Câmara Federal. As primeiras
casas legislativas a adotarem as CLP's foram as Câmaras de São Paulo, São José dos Campos
35 Depoimento do Deputado Aécio Neves. Cidadania em foco. Informativo da CLP. Ano 1, nº 1.
(SP) e João Pessoa (PB). Assembléias Legislativas também tomaram a iniciativa de criar suas
CLPs, como a da Paraíba. Mas não foram só as Câmaras Municipais e as Assembléias
Legislativas que seguiram o exemplo da Câmara dos Deputados. Em 2002, a criação da CLP
repercutiu no Senado Federal. Por proposta da então senadora Marina Silva (PT-AC), hoje
ministra do Meio Ambiente, foi apresentada a proposta de criação da CLP do Senado. Criadas
e instaladas, as Comissões de Legislação Participativa existentes no País realizaram, ainda em
2002, um seminário; Exercício de Cidadania Política junto ao Poder Legislativo; para a troca
de experiências e discussão sobre o funcionamento das CLPs.
2.2 – A produção legislativa da CLP.
Entendemos que a produção legislativa da CLP deve ser observada em dois aspectos:
a) do efetivo sucesso legislativo das proposições que passam pelo crivo da CLP e passam a
tramitar na Câmara dos Deputados como proposição de sua autoria e b) da participação da
sociedade civil na apresentação de sugestões legislativas à CLP.
Do efetivo sucesso legislativo da CLP
Quanto ao primeiro aspecto, neste estudo não será possível medi-lo com segurança. O
pouco tempo de funcionamento da CLP impossibilita uma avaliação conseqüente do seu
sucesso legislativo efetivo. Com efeito, só em junho de 2003 a primeira Sugestão Legislativa
havia tramitado por completo na CD, sendo enviada para o Senado naquele mesmo mês
(Projeto de Lei nº 5828/2001 - SUG-1/2001 da CLP).36 Assim sendo, não temos, até o
momento, nenhuma Sugestão Legislativa que tenha efetivamente se tornado lei.
Pode-se, entretanto, questionar que o fato de nenhuma Sugestão Legislativa ter se
tornado lei até agora, mesmo com o longo período de 1 ano e 10 meses de tramitação (660
36 Esse Projeto de Lei, resultado da primeira Sugestão Legislativa apresentada à CLP pela Associação dos JuízesFederais do Brasil (AJUFE), tramitou na Câmara e foi enviado ao Senado desde 20/06/2002. A Câmara guardatramitação no Senado para dar prosseguimento ao processo legislativo.
dias aproximadamente) já não é uma prova do insucesso legislativo da Comissão.
Entendemos que não.
Se observarmos o tempo médio de tramitação de projetos de lei apresentados por
deputados no Congresso Nacional, veremos que o tempo médio para sua aprovação é de 844
dias na Câmara e 1.460 dias no Congresso Nacional (tramitação na Câmara e Senado em
regime ordinário). 37
Conforme os números apresentados por FIGEIREDO E LIMONGI que indicam longos
períodos de tramitação para as proposições legislativas, é impossível formular qualquer
avaliação coerente em torno do sucesso (ou não) da CLP.38
Da participação da sociedade civil na apresentação de Sugestões Legislativas
Neste ponto trataremos exclusivamente das Iniciativas Legislativas (não considerando
a tramitação dos projetos de lei, posterior à apreciação da CLP), ou seja, aqui serão
consideradas apenas das sugestões legislativas apresentadas e apreciadas no âmbito da
Comissão no biênio 2001/2002. Não consideraremos, ainda, as demais atividades
desenvolvidas pela Comissão, pois estas serão objeto de avaliação posterior.
Neste aspecto, entretanto, já é possível fazer algumas constatações importantes. Aqui,
vamos nos deter especificamente às Sugestões Legislativas, ou seja, à participação da
sociedade na iniciativa legislativa.
Três análises serão feitas:
a) o incremento da iniciativa legislativa, numa análise apenas quantitativa do número
de propostas apresentadas nos dois anos à CLP, visando avaliar se há crescimento e em que
37 FIGUEIREDO e LIMONGI, Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999.P. 66.38 Cabe lembrar que estamos falando de proposições legislativas dos deputados e comissões, portanto, deiniciativa legislativa do próprio Congresso, diferente das Iniciativas Legislativas do Executivo e do Judiciário,que em regra tramitam muito mais rapidamente. op. cit. P.66.
níveis eles estão. (item 2.2.1)
b) a participação específica na apresentação das emendas ao orçamento, visando
mapear as áreas de interesse e as entidades contempladas pela CLP, (item 2.2.2), e
c) quanto à natureza (ou tipo) da iniciativa legislativa, numa análise qualitativa das
sugestões apresentadas, procurando esclarecer as áreas de interesse da sociedade civil no
momento em que apresentam sugestões de elaboração legislativa. (item 2.2.3)
2.2.1 – O incremento da participação da sociedade no processo legislativo.
O primeiro aspecto a ser abordado é o aumento significativo de sugestões legislativas
apresentadas à CLP.
Em 2001 foram 24 sugestões, enquanto que em 2002 esse número subiu para 59.
Portanto, a procura pela CLP cresceu 122,91 %.
Entendemos como muito positivo este resultado pois mostra o interesse crescente da
sociedade civil organizada em participar do processo legislativo em busca da satisfação dos
seus interesses.
Entendemos, ainda, que esse crescimento está relacionado ao amplo processo de
divulgação feito por parte da CLP quanto às suas funções institucionais.
Cumpre lembrar que no seu primeiro ano a Comissão só começou a receber propostas
legislativas a partir do segundo semestre, ficando boa parte do período exclusivamente
dedicado à sua estruturação interna. Lembre-se, ainda, que 2002 foi um ano eleitoral, o que
todos nós sabemos, provoca impactos negativos na produção legislativa da Câmara dos
Deputados. A despeito destes importantes aspectos podemos afirmar que o crescimento foi
muito significativo.
Tabela 2
Situação das Sugestões Legislativas em dezembro de 2002.
Situação 2001 2002 TotalPendentes do ano anterior --- 19* ---
Recebidas 24 59 83
ApreciadasAprovadas 02 29* 31*Rejeitadas 00 20 20Total 02 49* 51*
Devolvidas 03 00 03Apensadas 01 02 03
Pendentes do ano
Aguardando parecer 18* 16* ---Prontas para a pauta 00 08 ---Com pedido de vistas 00 04* ---Aguardando designação 01 01 ---Total 19* 29* ---
Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação Participativa (2001 e 2002).
* contando uma sugestão apensada** contando duas sugestões apensadas
O segundo aspecto muito significativo foi o aumento na relação sugestões legislativas
recebidas X sugestões legislativas apreciadas. Enquanto que em 2001 apenas 02 (duas) das
24 (vinte e quatro) sugestões foram apreciadas, o que dá o percentual de apenas 8,3 %, no ano
seguinte 49 (quarenta e nove) das 58 (cinqüenta e oito) sugestões foram objeto de deliberação,
totalizando 83,05% de sugestões apreciadas. Como conclusão temos que a CLP tem
acompanhado muito satisfatoriamente a demanda apresentada pela sociedade à Câmara dos
Deputados via Comissão.
Por fim, se compararmos a iniciativa legislativa da sociedade ao número de propostas
de Iniciativa Popular apresentadas nos últimos 15 anos da Constituição Cidadã (apenas duas)
podemos notar, sem qualquer sombra de dúvida, que a CLP se constitui hoje como
instrumento de participação política bastante promissor, caracterizando-se como um
importante canal para a representação de interesses da sociedade junto à Câmara dos
Deputados.
Gráfico 1Relação entre sugestões legislativas apresentadas e sugestões legislativas apreciadas em
2001 e 2002.
24
59
2
49
010203040506070
2001 2002
RecebidasApreciadas
Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação Participativa (2001 e 2002).
Obs. Relação entre as sugestões legislativas apresentadas e sugestões legislativasapreciadas em 2001 e 2002.
2.2.2 – As Emendas ao Orçamento da União
O aspecto a ser avaliado aqui é o número de propostas de Emendas ao Orçamento
recebidas pela CLP nos dois anos em foco. De um total de 36 emendas recebidas nos dois
anos, 15 (quinze) foram em 2001 e 21 (vinte e uma) foram em 2002. Portanto, temos aqui
também um crescimento da procura das entidades da sociedade civil pela CLP com o objetivo
de interferir no processo orçamentário da União. O crescimento aqui ficou em 40 % (quarenta
por cento).
Tabela 3
Sugestões de Emenda ao Orçamento.
Emendas ao Orçamento 2001 2002 TotalRecebidas 15 21 36
Aprovadas* 05 10** 15
Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação Participativa (2001 e 2002).
* Limite máximo de 5 emendas por comissão da Câmara** Sendo cinco aprovadas e cinco apensadas
Quanto aos valores incluídos no orçamento e sua distribuição, alguns aspectos
precisam ser considerados. Embora não tenha sido muito significativo houve um pequeno
incremento de valores de 2001 para 2002. No primeiro ano a CLP incluiu R$ 37.050.000,00
(trinta e sete milhões e cinqüenta mil reais) enquanto que em 2002 o montante subiu para R$
37.742.858,00 (trinta e sete milhões, setecentos e quarenta e dois mil, oitocentos e cinqüenta e
oito reais).
Com relação ao número de entidades contempladas a CLP fez, em 2002, opção por
uma maior democratização dos recursos. Enquanto que em 2001 apenas 5 (cinco) entidades
foram contempladas, em 2002 foram 10 (dez). Embora o numero de emendas aprovadas tenha
sido o mesmo de 2001, 5 (cinco) emendas, a CLP se utilizou de um mecanismo bastante
comum de apensar emendas, que possibilita que mais de uma entidade seja contemplada numa
mesma emenda ao orçamento.
Dado importante é que apenas uma entidade foi contemplada nos dois anos. O que
sugere que a CLP procurou de fato democratizar os recursos contemplando novos
interessados. Assim, 14 entidades foram agraciadas com emendas incluídas no orçamento da
União nos dois anos.
Analisando as fontes de onde a CLP buscou recursos para as emendas ao orçamento,
concluímos que as fontes utilizadas revelam o interesse predominantemente social das
referidas emendas, fato, aliás, em consonância com o interesse legislativo das sugestões
apresentadas, como veremos no item 2.2.3.
Analisando as unidades orçamentárias de onde os recursos são provenientes, vemos
que a origem das verbas é a seguinte: dos R$ 74.792.858,00 (setenta e quatro milhões,
setecentos e noventa e dois mil, oitocentos e cinqüenta e oito reais) incluídos nos orçamentos
de 2002 e 2003, R$ 28.000.000,00 (vinte e oito milhões) foram do Ministério da Justiça; R$
21.142.858,00 (vinte e um milhões, cento e quarenta e dois mil, oitocentos e cinqüenta e oito
mil reais) foram do Fundo Nacional de Assistência Social; R$ 15.500.000,00 (quinze milhões
quinhentos mil reais) foram do FAT; R$ 5.950.000,00 (cinco milhões e novecentos e
cinqüenta mil reais) da Fundação Cultural Palmares; R$ 3.600.000,00 (três milhões e
seiscentos mil reais) foram do Ministério do Meio Ambiente e R$ 600.000,00 (seiscentos mil
reais) foram do Ministério da Agricultura, Pecuária e do Abastecimento; (Tabela 4).
Tabela 4
Sugestões de emendas incluídas no Orçamento por unidades orçamentárias
Unidade orçamentária 2001* 2002* TotalMinistério da Justiça 8.000.000,00 20.000.000,00 28.000.000,00
Fundo Nacional de Assistência Social 4.000.000,00 17.142.858,00 21.142.858,00
FAT ------------- 15.500.000,00 15.500.000,00
Fundação Cultural Palmares 5.950.000,00 ------------ 5.950.000,00
Ministério do Meio Ambiente 3.6000.000,00 ------------- 3.6000.000,00
Ministério da Agricultura, Pecuária e doAbastecimento.
---------------- 600.000,00 600.000,00
TOTAL 74.792.858,00
Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação Participativa (2001 e 2002).
* Incluídas em 2001 para o Orçamento de 2002* Incluídas em 2002 para o Orçamento de 2003
Por fim, mais uma vez comparando a Sugestão Legislativa à Iniciativa Popular de
Leis, temos aqui uma verdadeira inovação, uma vez que o instituto do art. 14 da CF/88 não se
presta à tal papel, ou seja, simplesmente não oferece a possibilidade de participação popular
no processo deliberativo orçamentário.
Como última conclusão, temos que a CLP é uma evolução da participação popular no
processo orçamentário em termos anteriormente desconhecidos.
2.2.3 – Analisando qualitativamente a iniciativa legislativa da sociedade.
Quanto à intenção legiferante ou fiscalizadora
Nesse caso, buscamos nas funções das comissões permanentes da Câmara dos
Deputados, o critério de separação e avaliação das Iniciativas Legislativas apresentadas.
Observe-se que as comissões permanentes são có-partícipes e agentes do processo
legiferante, que têm por finalidade apreciar os assuntos ou proposições submetidas ao seu
exame e sobre eles deliberar (função legiferante), assim como exercer o acompanhamento dos
planos e programas governamentais e a fiscalização orçamentária da União no âmbito dos
respectivos campos técnicos e áreas de atuação (função fiscalizadora e de acompanhamento).
Assim sendo, as sugestões legislativas apresentadas à CLP podem ser divididas em: a)
a atividade legiferante e b) a atividade fiscalizadora (e de acompanhamento do poder público).
Com efeito, a questão é: com que intenção a sociedade se dirigiu à CLP no período
estudado: para legislar ou fiscalizar e acompanhar o pode público?
Como elemento identificador das sugestões legislativas que versam sobre um ou outro
aspecto, escolhemos a espécie normativa (tipo de Sugestão Legislativa apresentada) como
critério classificatório. Assim sendo, entendemos que são iniciativas:
a) legiferantes:
SPLP - Sugestão de Projeto de Lei Complementar;
SPL - Sugestão de Projeto de Lei Ordinária;
SPDC - Sugestão de Projeto de Decreto Legislativo,
SPRC - Sugestão de Projeto de Resolução.
SPC - Sugestão de Projeto de Consolidação
b) Fiscalizadoras ou de acompanhamento:
SRAP - Sugestão de Requerimento de Audiência Pública
SRD - Sugestão de Requerimento de Depoimento
SRIC - Sugestão de Requerimento de Pedido de Informação
SRC - Sugestão de Requerimento de Convocação
É claro que esta divisão não é tão rígida assim. Sabe-se que uma lei pode ter um
conteúdo claramente voltado para a regulamentação e fiscalização do poder público, o que
poderia facilmente caracterizá-la como atividade fiscalizadora da sociedade civil. Por outro
lado, um requerimento de depoimento, pedido de informação ou audiência pública podem ter
caráter apenas informativo (inclusive sobre matérias que são objeto de iniciativa legislativa),
ficando assim mais próximos da atividade legiferante que da fiscalizadora. Contudo,
consideramos válida e bastante razoável a proposta, observadas estas peculiaridades.
Vejamos na Tabela 5, então, como a intervenção da sociedade, determinada pela
espécie normativa escolhida, se deu no período estudado.
É fácil perceber que o maior interesse é pela atividade legiferante, ficando a intenção
fiscalizadora e de acompanhamento do poder público em segundo plano. Deste resultado
extraímos duas conclusões.
A primeira é que as entidades procuram a CLP na perspectiva de ver seus interesses
mais imediatos satisfeitos. A simples observação das ementas das sugestões propõe uma
preocupação com questões corporativas, ficando o interesse mais geral sobre a vida política
do país em segundo plano (embora estivessem presentes em várias oportunidades)
A segunda conclusão é que a pouca utilização de vários tipos de sugestões Legislativas
(como depoimentos, convocação, audiências públicas e pedidos de informação) revela a falta
de conhecimento das entidades participantes quanto ao alcance do novo instrumento que a
elas é oferecido. é perfeitamente possível que as entidades que propuseram sugestões
legislativas não saibam o verdadeiro alcance da CLP e o amplo leque de oportunidades que
ela oferece.
A Tabela 5 mostra, ainda, que de 2001 para 2002 já há sinais de aumento na utilização
mais variada dos instrumentos legislativos oferecidos pela CLP por parte das entidades.
Saímos de zero para dois requerimentos de audiência pública, e tivemos, em 2002, o primeiro
pedido de informação formulado. Contudo, é fundamental registrar que esta utilização deve
ser considerada ainda muito tímida e pouco promissora.
Tabela 5Sugestões Legislativas por área de atividade e espécie normativa.
Atividade Espécie Normativa 2001 2002 Total
AtividadeLegiferante
SPLP
Lei Complementar 1 3 4SPL
Lei ordinária 20 51 71SPDC
Decreto Legislativo 0 0 0SPRC
Resolução 3 1 4SPC
Consolidação 0 0 0Total da atividade legiferante 24 54 79
Atividadede
Fiscalização e
acompanhamento
SRAP
Audiência pública 0 2 2SRD
Req. de Depoimento 0 0 0SRIC
Pedido informação 0 1 1SRC
Req. de Convocação 0 0 0Total da atividade de fiscalização 0 4 4
Outras Req. para pedido de urgência* 0 1 1
Total de Sugestões Legislativas 24 59 83Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação Participativa (2001 e 2002).
* O pedido de urgência não está previsto como possível nem no regimento interno nem naresolução que cria a CLP. Tratou-se de uma iniciativa isolada.
O Gráfico 2 mostra claramente e expressiva preferência das entidades pela atividade
legiferante em detrimento da atividade fiscalizadora. Das 83 sugestões legislativas
apresentadas no período estudado, 79 foram propostas de lei (95%) e apenas 4 foram pedidos
referentes ao interesse sobre gestão do poder público (5%).
Gráfico 2Quantidade de Sugestões Legislativas por Atividade.
95%
5%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Ativ Legiferante Ativ. Fiscalizadora
Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação participativa (2001 e 2002).
Quanto à matéria da proposição legislativa
No que diz respeito ao objeto (matéria) das Iniciativas Legislativas, utilizamos o
modelo teórico desenvolvido por FIGUEIREDO e LIMONGI39 para separar por áreas
específicas as Iniciativas Legislativas apresentadas no período estudado.
Conforme o modelo utilizado, dividimos em cinco áreas específicas as proposições
legislativas:
a) Social - Compreende não só as leis referentes a programas sociais stricto sensu em
áreas como saúde, educação, previdência, educação, habitação, trabalho, mas também, aquelas
que regulam uma gama mais ampla de atividades sociais, tais como meio ambiente, justiça,
profissões, direitos civis, etc...
b) Econômica - Referem-se às leis salariais, tributárias e de regulamentação geral das
atividades econômicas nas diferentes áreas - industrial, comercial, financeira, etc...39 FIGUEIREDO e LIMONGI. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional.
c) Administrativa - Criação e extinção de cargos e órgãos públicos, definição de
competência composição e funcionamento de órgãos governamentais, fixação de efetivos de
força policial ou militar, fixação de vencimentos e gratificações de funcionários públicos.
Ainda aqui na área administrativa estão incluídos doações e alienações de bens móveis e
imóveis da União, a anistia de dívidas, o estabelecimento de limites entre estados e Federação,
entre outros.
d) Político Institucional - Leis que regulam a organização dos poderes, os sistemas
eleitorais e partidários, a legislação eleitoral.
e) Homenagens - Aqui se incluem as leis que dão nomes a monumentos, ruas,
estabelecem feriados, datas comemorativas e festivas e dias nacionais.
f) Não identificadas - As propostas que não se enquadrarem em nenhum dos tipos
acima ou que a leitura da ementa do projeto não permita sua precisa classificação.
Antes de passarmos aos resultados, entretanto, é importante lembrar que foram
analisadas apenas as ementas das Iniciativas Legislativas, o que pode conferir uma certa
imprecisão nos resultados, mas, no nosso entendimento, sem maiores problemas de validade
para eles. Aliás, essa também foi a metodologia utilizada pelo trabalho que serviu de modelo
para o nosso. 40
Quanto ao objeto (ou matéria) da Sugestão Legislativa apresentada à CLP, a pergunta
central é: em que área procuraram atuar as entidades da sociedade civil que apresentaram
sugestões legislativas à CLP no período estudado? Em outras palavras, qual a área de interesse
legislativo dessas entidades?
Tabela 6Sugestões legislativas apresentadas à CLP quanto ao seu objeto (ou matéria).
Área específica 2001 2002 Total %
40 FIGUEIREDO e LIMONGI, op. cit., Nota. 35, P. 61.
Social 15 33 48 58%Econômica 2 2 4 5%Administrativa 2 10 12 14%Político institucional 2 3 5 6%Homenagens 0 3 3 4%Não identificadas 3 4 7 8%Requerimentos* 0 4* 4 5%
Total 24 59 83 100%Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação Participativa (2001 e 2002).
Conforme os resultados, temos em primeiro lugar na preocupação das entidades que
apresentaram sugestões legislativas à CLP a área Social com 58%, em seguida a
Administrativa com 14%, depois temos a área político-institucional com 6%, a área
econômica com 4% e as homenagens com 4%. (ver gráfico 2)
Se comparados com os números apresentados no estudo utilizado como base para o
nosso trabalho, veremos uma importante convergência entre o interesse legislativo dos
deputados e o interesse legislativo das entidades da sociedade civil. 41
Das leis oriundas da iniciativa dos deputados, sancionadas entre 1989 e 1994, tivemos
a seguinte distribuição por área: Social 57%, Econômica 24%, Administrativa 11%, político-
institucional 1%, Homenagens 7% e Não identificadas 0%.
Concluímos que as propostas legislativas apresentadas pelas entidades da sociedade
civil acompanham o interesse legislativo dos deputados, embora uma avaliação mais
específica da natureza dessas propostas, denuncie que elas versam mais sobre interesses
corporativos (ou referentes à um determinado seguimento ou grupo), do que sobre a
preocupação com o quadro social, econômico e político no sentido mais amplo.
Gráfico 3Percentual de Sugestões Legislativa por matéria (área específica).
41 op. cit. P. 61
Social58%
Econômica5%
Administrativa14%
Político institucional6%
Homenagens4%
Outros*13%
Fonte: Relatório Anual da Comissão de Legislação Participativa (2001 e 2002).
* No item outros, temos as sugestões não identificadas (8%) e os requerimentos (5%)
2.3 – A Comissão de Legislação Participativa como instrumento de participação política.
O sucesso ou não de uma inovação institucional como esta precisa ser avaliado
levando-se em consideração muitos aspectos. Vamos escolher aqui apenas o da participação
política como critério central e formularemos nossa avaliação com base nele.
Antes de qualquer coisa é preciso fazer uma distinção entre participação política e
mobilização política. Tal definição é fundamental para que não tenhamos uma idéia
demasiadamente otimista sobre participação política, visto que esse fenômeno é um processo
altamente complexo, que não se resolve com pequenas inovações institucionais.
Sabemos que a participação política deve ser estudada à luz do fenômeno da sociedade
de massas e da era da informação (da sociedade em rede). Mas sabemos também que a
participação depende, em grau elevado, da estrutura das oportunidades políticas e das
modalidades de organização do poder público, em particular no que diz respeito à esfera
política-administrativa. Mais que isso, pode-se afirmar, seguramente, que esse é um aspecto
fundamental na participação política. Assim sendo, é nele nos concentraremos.
Como já dissemos, para sermos mais precisos, cumpre registar que falamos aqui muito
mais de mobilização que de propriamente participação política. Recorremos, mais uma vez, a
PASQUINO em busca de uma boa compreensão do problema. Para ele "(...) o processo pode
ser definido como participação política quando é de alguma forma espontâneo e autónomo, e
sobretudo, quando nasce de baixo, dos próprios cidadãos, e tende a influenciar os detentores
do poder político. Pelo contrário, deve ser definido como mobilização política quando é
induzido e heterónomo, quando reflecte a tentativa dos detentores do poder político para
organizar e controlar, com instrumentos que têm à sua disposição, o consenso e o apoio dos
súditos/cidadãos."42
A CLP como instrumento de participação
Nesse sentido, entender a CLP como importante instrumento de participação e de
democratização das decisões política nos parece um pouco exagerado. Seria depositar nesta
proposta uma confiança que ela não merece, pelo menos de início.
Por outro lado, compreendê-la apenas como instrumento da mobilização política,
puramente em favor dos titulares do poder, apenas legitimando atos dos grupos dominantes,
seria retirar qualquer possibilidade de virmos a transformá-la, posteriormente, num canal de
efetiva participação democrática.
Por isso mesmo, nem tanto nem tampouco.
Os números coletados apontam para o sucesso da iniciativa da Câmara dos Deputados,
embora entendamos que seja muito cedo para afirmar que a proposta realmente será
consolidada de modo positivo.
Parece-nos claro que a CLP vem cumprindo um papel de instrumento de mobilização
política, mas num sentido bastante positivo, ou seja, como transição para vir a se tornar um
42 Cf. PASQUINO, Gianfranco. Curso de Ciência Política. Cascais: Principia, 2002. P. 55
espaço realmente democrático de participação popular na Câmara dos Deputados.
Como o próprio PASQUINO aceita: "em sentido técnico, a mobilização é também o
processo, vasto e complexo, de mudanças que criam muitas das condições prévias à
participação política." 43
Com efeito, entendemos que o efetivo sucesso da iniciativa dependerá, em princípio,
de duas condições essenciais: a) a sua consolidação como instrumento de educação política e
b) do efetivo êxito e satisfação das exigências da sociedade civil com relação às suas
pretensões de elaboração legislativa (sejam legiferantes ou de fiscalização).
Quanto à primeira condição, vemos claramente que passos importantes foram dados
pela CLP em busca do esclarecimento da sociedade civil sobre suas possibilidades de
participação. Reputamos os trabalhos de divulgação e de apoio às entidades como um passo
decisivo dado pela CLP em busca da consolidação da proposta da Câmara dos Deputados.
Entre as principais atividades de divulgação destacamos: a) a confecção de cartilhas da
Comissão, b) a realização de seminários, c) a confecção e distribuição do Legislação
Participativa -órgão informativo da Comissão, d) o contato permanente com o DIAP e envio
semanal de releases. Além disso, a CLP presta informações, sempre que solicitada, à TV e ao
Jornal da Câmara, bem como a outros órgãos da imprensa em geral.
Vemos que os mecanismos utilizados vem surtindo efeito e a participação vem
aumentando e melhorando de qualidade a olhos vistos. Para esta constatação, basta que
voltemos aos resultados do incremento da participação e do tipo de participação que se vem
observando.(capítulo 2).
Entretanto, a própria Comissão reconhece que é preciso ampliar os canais de
43 op. cit., P. 55.
comunicação e a divulgação: "a divulgação da possibilidade da participação direta da
sociedade junto ao parlamento tem ficado restrita, geralmente à clientela habilitada a oferecer
sugestões, com resultados pouco satisfatórios. Percebe-se que a sociedade como um todo
ainda desconhece a prerrogativa."44
Como vemos, muito ainda deve ser feito. Em seguida, nas conclusões deste trabalho,
apresentaremos algumas sugestões nesse sentido.
Quanto à segunda condição, o sucesso legislativo, ainda não é possível uma avaliação
conseqüente. O que nos cabe aqui é avaliar a proposta da CLP, comparando-a a outros
instrumentos de participação (inclusive do outras casas legislativas), no sentido de tentar
verificar qual a melhor forma de levarmos ao sucesso as pretensões legislativas da sociedade
civil organizada, que se dirige à CLP na intenção de ver seus pleitos atendidos e suas
propostas sociais, administrativas e econômicas consideradas no cálculo das decisões macro-
políticas.
De antemão podemos afirmar que o processo legislativo proposto para a Iniciativa
Legislativa através da CLP é muito bem elaborado e oferece possibilidades reais de sucesso
legislativo. Fundamentamos nossa esperança na bem elaborada (e simplificada) solução dada
pela Resolução nº 21 de 2001, que cria a Comissão e no seu Regulamento Interno.
Faremos algumas sugestões e críticas nas conclusões deste trabalho, mas no geral,
entendemos que temos um instrumento processual bastante eficiente.
É claro que teríamos que considerá-lo no contexto do processo legislativo do
Congresso Nacional, com as dificuldades que são nossas velhas conhecidas. A predominância
da atividade legislativa do poder executivo e os mecanismos de que dispõe o presidente para
impor sua agenda, a concentração de poder na Mesa diretora e Colégio de Líderes e,
44 Ver "Dois anos de CLP: a prática da participação popular na elaboração legislativa" Relatório da CLP que trazo resumo das atividades do biênio 2001 2002, acompanhado de críticas e sugestões.
notadamente, as dificuldades encontradas pelos deputados na elaboração legislativa, em regra
mais difícil e demorada que as de iniciativa do executivo e até do judiciário, entre outros.45
Sabemos, no entanto, que esta seria uma tarefa que exigiria mais fôlego de podemos dar num
trabalho como este.
Por fim, é imprescindível que somemos uma terceira condição necessária ao sucesso
da CLP que, ao nosso ver, somada às duas outras apreciadas em princípio, formam o quadro
necessário à sua consolidação. Aqui, adicionamos a vontade política como fator fundamental
nesse contexto.
Embora a relação entre o número de sugestões apresentadas e o número de sugestões
apreciadas pela CLP tenha sido bastante satisfatório (83% em 2002), o que caracteriza uma
atuação bastante comprometida da Comissão com as sugestões legislativas recebidas, temos
reservas quanto a dois outros indicativos que nos parecem importantes, quais sejam: a) a falta
de membros para a composição completa da Comissão e b) a freqüência dos deputados nas
reuniões da Comissão.
Quanto ao primeiro ponto temos uma preocupação que no nosso entendimento inspira
cuidados. Na Tabela 1, que trata da composição da CLP, temos um dado negativo. Podemos
verificar que das 25 vagas disponíveis para membros titulares, apenas 21 estavam preenchidas
no momento da averiguação. Sabemos que a atividade das comissões permanentes na CD é
bastante prejudicada pelo Colégio de Líderes e pelo Regime de Tramitação de Urgência (que
esvazia o poder terminativo das Comissões)46. Mesmo assim o dado preocupa, pois revela que
não foi possível mobilizar, num universo de 513 deputados, um mínimo de 25 para compor a
Comissão. Como a indicação dos nomes é feita pelos líderes dos partidos, podemos concluir
que alguns partidos representados na CD não dão a menor importância à CLP, o que na nossa
45 Cf FIGUEIREDO e LIMONGI. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV,1999. P. 41-7346 op. cit. P. 57.
concepção, enfraquece politicamente a proposta.
Cumpre lembrar que a CLP não sofre a limitação de participação que as outras
comissões têm, ou seja, é permitido ao deputado participar da CLP sem prejuízo de sua
participação em outra comissão.
No segundo ponto, que diz respeito à freqüência dos deputados nas reuniões da
Comissão, vemos que o número é bastante negativo. No primeiro ano, a média de freqüência
dos 25 deputados membros nas 17 reuniões realizadas foi pela CLP foi de apenas 57,64 %.
Em 2002 a freqüência caiu ainda mais, nas 19 reuniões realizadas, a média de presença foi de
55,87%.47 Cumpre lembrar que foi um ano eleitoral que, como já dissemos, altera o ritmo dos
trabalhos da CD.
Certamente o melhor parâmetro para avaliarmos a freqüência dos deputados na CLP
seria a freqüência nas demais comissões, dados que não dispomos. Mesmo assim, ainda que
esse fenômeno se repita nas demais comissões, consideramos a freqüência apurada muito
abaixo do tolerável.
Em que pese o pouco tempo e os problemas apresentados, entendemos que no geral, a
avaliação é positiva e os prognósticos são animadores. Esperamos um aumento da
participação na CLP e que ela venha se consolidar como importante canal de acesso da
sociedade civil aos trabalhos legislativos, que consideramos importante arena decisória no
cenário das instituições políticas nacionais.
A Sugestão Legislativa comparada à Iniciativa Popular de Leis
Outro enfoque necessário ao avaliarmos o desempenho da CLP é a sua comparação
47 Dados obtidos nos relatórios anuais de 2001 e 2002 da CLP. Aqui não estão considerados os deputados comfreqüência inferior a 3 reuniões por entendermos que eles não participam efetivamente. É possível que essesdeputados tenha sido indicados pelos líderes partidários sem o seu respectivo interesse pela CLP. Assim, podemter tido seus nomes inscritos apenas por mera formalidade ou, ainda, por qualquer outro motivo. Ademais, outrosfatores como saúde podem por exemplo podem tê-los privado da participação.
com a Iniciativa Popular de Leis. Aqui, a principal conclusão a que chegamos é que a
Sugestão Legislativa não substitui e nem colocará em desuso a Iniciativa Popular do art. 14 da
CF/88. Ela deve ser entendida, antes de tudo, como uma evolução desse instituto e em caráter
complementar.
Essa relação de complementaridade entre as duas formas é fundamental, pois elas são
dotadas de características particulares que, juntas, acreditamos podem vir a levar a bom termo
o problema da participação direta na elaboração legislativa.
De um lado, temos a Iniciativa Popular de Leis com todas as dificuldades de coleta de
um número muito elevado de assinaturas, de admissibilidade, de conferência dessas
assinaturas, entre outros problemas. Essas dificuldades levaram as tentativas experimentadas
muitas vezes a arranjos nada positivos, que no mais das vezes dependeram efetivamente da
boa vontade de um parlamentar, deixando no ar um certo clima de favor concedido à
soberania popular.48
Nesse sentido, embora dependa ainda da aprovação de um Colegiado de deputados,
boa parte das dificuldades encontradas na Iniciativa Popular são superadas pela forma simples
e facilitada de admissibilidade da Sugestão Legislativa por parte da CLP.
Pondere-se que a mobilização popular para a coleta de assinaturas exigida pela
Iniciativa Popular de Leis, se contar com a ajuda alguns instrumentos políticos hoje já
disponíveis49, pode se converter num importante instrumento de educação política, dimensão
que a sugestão Legislativa não alcança. (embora não desconsideremos que ela incentiva a
organização política e a prévia reflexão das propostas no âmbito da entidade, o que
reconhecemos bastante positivo).
48 Cf. WHITAKER, op. cit., Nota. 19 P. 196. 49 Ver as sugestões feitas por WHITAKER para melhoria desse mecanismo constitucional: a) utilização das urnaseletrônicas da Justiça Eleitoral na coleta de assinaturas, b) tramitação da proposta em regime de urgência noCongresso nacional, c) redução de 1% para 0,5% de assinaturas e d) a utilização do horário eleitoral gratuito paradivulgação da proposta. op. cit., Nota. 19 P. 198.
Por outro lado, a Sugestão Legislativa é mais bem equipada que a Iniciativa Popular,
pois pode versar, como já dissemos, não apenas sobre a atividade legiferante, mas sobre a
atividade de fiscalização e acompanhamento do poder público (ver item 1.3), dimensão que a
Iniciativa Popular não comporta.
Como vimos, o bom uso da Sugestão Legislativa traz a oportunidade de aprimorar os
nossos mecanismos de accountability, algo impensável nos termos da Iniciativa Popular.
Por fim, sobre o caráter complementar dos dois mecanismos em foco, concordamos
com WHITAKER quando ele sugere que “isso significa que se deixaria de pretender
multiplicar o uso das iniciativas populares de lei, reservando-as para propostas de real
importância para a vida do país, que executivo e legislativo não estivessem tendo condições
de propor e que correspondessem a profundas aspirações populares. Na prática estaria sendo
elevado o status da Iniciativa Popular de Leis” 50.
50 WHITAKER, op. cit. Nota 19. P. 199.
CONSIDERAÇÕES FINAIS E SUGESTÕES
De acordo com os números apresentados, seguem algumas conclusões, ainda que
provisórias, acompanhadas de sugestões com as quais procuraremos colaborar com o debate,
apontando propostas para solução dos problemas identificados.
1) Por todos os números e argumentos apresentados entendemos que a criação da
Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados foi um importante passo
dado pela CD em direção ao aprimoramento das nossas instituições políticas.
2) Com o advento da CLP e a Sugestão Legislativa, a população ganha um novo
espaço para a elaboração legislativa, além da possibilidade de revigorar a Iniciativa Popular de
Leis, um instituto constitucional anteriormente fadado ao esquecimento e ao insucesso.
3) A criação da CLP de fato estimulou a participação popular direta no processo de
elaboração legislativa. Os números mostram que a procura cresceu consideravelmente e vem
aumentando. Consideramos isto muito positivo.
4) Quanto ao aumento da procura (e conseqüente participação) por parte das entidades
da sociedade civil, vimos que a qualidade da participação também vem melhorando, mas não
em níveis satisfatórios. Embora já se possa perceber que aos poucos as entidades vão
ampliando seu espectro de atuação, isso ainda acontece de forma muito tímida. Ou seja, a
grande maioria das Sugestões Legislativas foram de caráter legiferante (propostas de lei,
resolução, etc), não se verificando de forma significativa uma preocupação fiscalizadora e de
acompanhamento do governo, e dos demais agentes políticos e administrativos, no exercício
do poder público. Concluímos que a sociedade ainda não despertou para a possibilidade de
utilização do espaço da CLP como instrumento de accountability ou de responsabilização por
controle parlamentar.51 O que no nosso entendimento merece atenção especial por parte da
51 Ver ANASTASIA, op. cit. Nota. 4 P. 34.
Câmara dos Deputados.
5) Quanto à possibilidade de participação direta da sociedade no processo de
aprovação do Orçamento da União, possibilidade sem precedentes na nossa história, portanto
de caráter inovador, consideramos a participação muito tímida. A apresentação de sugestões
de Emendas ao Orçamento é quase insignificante (15 em 2001 e 21 em 2002). O valor
aprovado também merece ser revisto pela Câmara dos Deputados, ficou estagnado em
aproximadamente 37 milhões no período estudado. Entendemos que, pela sua natureza sui
generis a Comissão não pode receber o mesmo tratamento que as demais comissões no
processo orçamentário. O limite de cinco emendas imposto a todas as Comissões, o valor das
emendas e a restrição da apresentação de emendas apenas na área de atuação da Comissão,
são amarras regimentais que, ao nosso ver, inviabilizarão o sucesso da Comissão no setor
orçamentário.
6) Do ponto de vista processual, concluímos que a iniciativa da CD é muito boa,
podendo ser considerado um excelente arranjo institucional. Bastante simples, a CLP promete
eficiência e eficácia, que deverão ser averiguadas em estudos posteriores. De início, porém,
alguns reparos são necessários em dois aspectos especialmente: a) na admissibilidade das
Sugestões Legislativas (melhorar os critérios de personalidade e de forma) e b) na melhoria da
possibilidade de ampliação do espaço de defesa das propostas no processo legislativo por
parte das entidades proponentes.
7) Quanto ao processo de divulgação e mobilização da sociedade civil para a
participação na elaboração legislativa, fundamental para o sucesso da CLP, vemos que os
esforços foram muito positivos, mas que precisam ser ampliados. Nesse caso, faz-se
necessária uma ampla campanha nacional de divulgação, que vá para além das entidades
cadastradas na CLP.
Consideramos que o efetivo sucesso da CLP dependerá, como já dissemos, em grande
parte, da satisfação de duas condições essenciais: a) a sua consolidação como instrumento de
educação política e b) do efetivo êxito e satisfação das exigências da sociedade civil com
relação às suas pretensões de elaboração legislativa.
A título de colaboração, apresentamos sugestões em várias áreas, na perspectiva de
contribuir para o sucesso legislativo da sociedade civil organizada e, por via de conseqüência,
com a consolidação deste espaço democrático em favor da soberania popular.
Quanto ao processo legislativo
Entendemos que o mecanismo criado é muito bem elaborado, mas precisa de ajustes
nos seguintes pontos:
8) Os requisitos de admissibilidade merecem reparo em dois aspectos: personalidade e
forma. Quanto à personalidade, sugerimos a ampliação da participação em 3 pontos: (i)
melhorar o critério de definição do que seja sociedade civil organizada; (ii) ampliar a
participação para os partidos políticos, mas apenas para aqueles que não tenham representação
na Câmara dos Deputados e (iii) não permitir se venha a limitar a apresentação de sugestões
legislativas restritas à área de atuação da entidade (conforme vem sendo especulado).
Quanto à forma, defendemos a ampliação das possibilidades: (i) que as sugestões
legislativas possam versar também sobre emendas às proposições legislativas em tramitação
na CD, respeitados os prazos e requisitos regimentais; (ii) que possam também ser
requerimentos de criação de Comissões Parlamentares de Inquérito; (iii) que possam ser
requerimentos de Propostas de Fiscalização e Controle (nos termos do RICD) e (iv)
defendemos que as Sugestões Legislativas encaminhadas à CLP contendo matérias alheias à
competência legislativa federal não sejam devolvidas ao autor da proposição, como determina
o art 137, § 1167, II do RICD, mas que sejam encaminhadas, com a indicação de sua origem e
autoria, ao órgão competente, conforme solução encontrada pela Comissão de Participação
Popular da ALMG. (Deliberação da Mesa nº 2.333 de 2003).
9) Ainda no que diz respeito ao trâmite legislativo, entretanto falando agora da
tramitação da Sugestão Legislativa após a sua aprovação no âmbito da CLP e sua devida
apresentação à Mesa Diretora, transformando-a em proposição legislativa propriamente dita,
defendemos algumas mudanças que consideramos importantes: (i) que a retirada da
proposição, em qualquer fase da tramitação, deve obedecer ao disposto no art. 104 § 3º do
RICD, que determina que só o presidente da Comissão pode retirá-la, ouvido o colegiado.
Entretanto, aqui sugerimos que seja ouvida também a entidade proponente da sugestão; (ii)
defendemos que, por analogia, deve-se interpretar que de forma extensiva às proposições de
iniciativa da CLP, o art 105 do RICD, que inclui a Iniciativa Popular de Leis, entre aquelas
que não serão arquivadas ao final da legislatura e (iii) que a participação nos debates seja
garantida às entidades proponentes. Nesse caso o Regulamento Interno não prevê esta
possibilidade, entendemos, entretanto, que deve ser seguido o exemplo da Comissão de
Participação Popular da ALMG, que prevê que nas Comissões e no Plenário poderá usar da
palavra (pelo tempo total de 60 minutos) para discutir o projeto, a entidade signatária da
proposta, ou alguém por ela indicado.
Quanto ao Orçamento da União
10) Quanto à participação na alteração e aprovação do Orçamento da União sugerimos
três mudanças, em função do caráter sui generis da CLP: (i) que não seja enquadrada na
limitação constante na Resolução 01/2001 da Comissão Mista de Planos, Orçamentos e
Fiscalização, que limita a apresentação de emendas exclusivamente voltadas para a área
temática de cada comissão. Por motivos óbvios, a CLP atua em todas as áreas, pois sua
competência não é em razão da matéria, mas em razão da personalidade das pessoas
legitimadas à movimentá-las; (ii) em função da grande demanda que a CLP certamente terá
que atender, que o número de 5 emendas permitido para cada comissão seja dobrado em favor
da CLP para 10 emendas e (iii) que o valor total das emendas, pelos mesmos motivos, seja
dobrado em favor da CLP.
Quanto a CLP com instrumento de educação política
11) Como vimos, a capacitação e a divulgação precisam ser melhoradas e ampliadas
para possibilitar que a CLP se torne de fato um instrumento de educação política. Na área de
formação propomos: (i) criação de um curso de formação para os dirigentes, inclusive na
modalidade de educação à distância via Interlegis; (ii) a confecção e distribuição de um vídeo
institucional (ou mesmo vídeo-aula) para as entidades da sociedade civil e (iii) a continuidade
da realização de cursos e seminários de formação não apenas para as entidades cadastradas,
mas aberta a todos os interessados.
12) Na área de divulgação, além da manutenção das atividades atualmente
desenvolvidas, sugerimos: (i) distribuição em massa da cartilha e de outros materiais de
instrução, (ii) maior ocupação dos espaços da TV Câmara e Rádio Câmara, bem como da
imprensa em geral e (iii) criação de uma assessoria de comunicação social para a CLP.
Síntese provisória
Em suma, a utilização deste canal de comunicação direta da sociedade civil com o
parlamento constitui um grande avanço da participação popular na elaboração de leis no nosso
país.
As informações apresentadas no percurso investigativo deste trabalho nos incentivam a
continuar esta pesquisa. Os resultados que obtivemos não nos autorizam a conclusões
consolidadas, mas a sínteses provisórias, na medida em que o objeto de estudo é ainda
embrionário, revelando-se dinâmico e, portanto, repleto de possibilidades.
Assim sendo, é necessário registrar que se trata de um estudo preliminar que pode, e
deve, ser aprofundado. Esta é, na verdade, nossa imediata intenção.
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