ESTUDIO DEL PROCESO DE.docx

8/16/2019 ESTUDIO DEL PROCESO DE.docx

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ESTUDIO DEL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ


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ESTUDIO DEL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Estudio del proceso de descentralizaci n en el Per!

" Contralor#a $eneral de la Rep!%lica

Calle Ca&ino Carrillo ''()

*es!s +ar#a

Li&a,Per!

" Apo-o Consultor#a

Estudio auspiciado por.

Pro/ra&a de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

Las opiniones) an0lisis - reco&endaciones de pol#tica no re1le2an necesaria&ente el punto

de 3ista del Pro/ra&a de las Naciones Unidas) co&o ta&poco de su 2unta e2ecuti3a ni desus

estados &ie&%ros4

I&presi n auspiciada por.

Deutsc5e $esellsc5a1t 16r Internationale Zusa&&enar%eit 7$IZ8 $&%9 por encar/o

del +inisterio :ederal de Cooperaci n Econ &ica - Desarrollo 7;+Z84

La Contralor#a $eneral de la Rep!%lica a/radece por el auspicio

reci%ido del Pro/ra&a de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD - de la

Cooperaci n Ale&ana i&ple&entada por $IZ4


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:oto/ra1#a. S5utterstoc< "

Edici n - dia/ra&aci n. +arena +orel

I&presi n. Tarea Asociaci n $r01ica Educati3a

Ps2e4 +ar#a Au=iliadora '>?) ;re@a

9ec5o el Dep sito Le/al en la ;i%lioteca Nacional del Per! B'(,B '(

La Contralor#a >

:uad 5our- Zarzar , Contralor $eneral de la Rep!%lica

PresentaciónEL ESTADO +ODERNO TIENE EL DE;ER DE $ENERAR LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA EL ;IENESTAR DE SUS CIUDADANOS ELDESARROLLO DEL PAFS4 Para ello de%e or/anizar instituciones orientadasa prestar ser3icios de calidad al ciudadano) 5aciendo renta%leslos tri%utos del contri%u-ente4Esta nue3a 3isi n de Estado orientado al ser3icio del ciudadano) de&anda re&o3er los ci&ientos de las instituciones p!%licas a 1in de e3aluar si sus procesos) productos - resultados se encuentran alineados a la satis1acci n de lasnecesidades de todos los peruanos) es decir) reGuiere la &odernizaci n de la/esti n p!%lica4La &odernizaci n del Estado es responsa%ilidad de todas las entidades p!%licas- los 1uncionarios Gue las con1or&an) sin e=cepci n) co&o %ien lo se@ala laPol#tica de +odernizaci n de la $esti n P!%lica4 En este sentido) las entidadesde los poderes del Estado) de los /o%iernos su% nacionales) los Or/anis&osConstitucional&ente Aut no&os - la sociedad ci3il tene&os el de%er de to&ar la iniciati3a para proponer alternati3as Gue &e2oren los ni3eles de dese&pe@ode nuestras instituciones en 1a3or de nuestros ciudadanos4Un ele&ento de su&a i&portancia en la &odernizaci n del Estado es ladescentralizaci nde sus 1unciones - co&petencias4 Un proceso de descentralizaci ni&plica) en resu&idas cuentas) una trans1erencia de 1unciones 5acia

aGuellos esta&entos Gue) por encontrarse en contacto directo con los ciudadanos)


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por lo de%ati%le de al/unas de sus propuestas) el contenido del presente docu&entoes un interesante aporte al de%ate en torno al 1uturo del proceso de descentralizaci n- re/ionalizaci n del pa#s4El co&pro&iso del PNUD con el proceso de descentralizaci n) se 1unda&enta) talco&o se@ala la Constituci n Pol#tica del Per!) en Gue el prop sito de ladescentralizaci nes el desarrollo4 En consecuencia) nuestra contri%uci n a la i&ple&entaci nde la descentralizaci n %usca diri/irse 5acia el desarrollo 5u&ano de los peruanos- peruanas) de all# Gue considere&os este estudio co&o un paso entre 3arios Guede%en lle3arnos a conocer el i&pacto de la descentralizaci n en el desarrollo4El Pro/ra&a,Pa#s B' - B'?) Gue el PNUD se 5a co&pro&etido a i&ple&entar con el Per!) se enriGuece al contar con instru&entos Gue ali&enten el an0lisis ente&as Gue 5e&os considerado &etas de tra%a2o con2unto) sean Hstas en torno a laluc5a contra la corrupci n) la descentralizaci n) la &e2ora en el dise@o ei&ple&entaci nde pol#ticas p!%licas as# co&o la /eneraci n de capacidades - la &odernizaci nde la /esti n p!%lica4Re&eca Arias

Representante Residente del Pro/ra&a de las Naciones Unidas para el DesarrolloCoordinadora Residente del Siste&a de las Naciones Unidas en el Per!

Resu'en E(ecuti)

EL PERÚ 9A JENIDO CRECIENDO SOSTENIDA+ENTE A UN RIT+OALTO co&parado con el creci&iento de los de&0s pa#ses de la re/i nLatinoa&ericana4 Se/!n la Co&isi n Econ &ica para A&HricaLatina - el Cari%e 7CEPAL8) en los !lti&os 'B a@os el pa#s 3iene &anteniendoun creci&iento pro&edio del P;I per c0pita de >4 K4Este creci&iento sostenido 5a lo/rado Gue el Fndice de Desarrollo 9u&ano7ID98 au&ente sustancial&ente) al pasar de B4? en el BB a B4 en el B' )

se/!n ci1ras del Pro/ra&a de las Naciones Unidas para el Desarrollo 7PNUD84Asi&is&o) el Per! 5a e=peri&entado una 1uerte reducci n en la tasa de po%reza


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nacional eGui3alente a M puntos porcentuales4 No o%stante) el creci&iento econ &ico no 5a sido eGuitati3o ni uni1or&e entrelas re/iones4 A!n persisten /randes %rec5as en co%ertura de ser3icios ein1raestructura p!%lica - la po%reza en el 0&%ito rural contin!a siendo alta.es casi el do%le Gue la del 0&%ito ur%ano 7Instituto Nacional de Estad#stica eIn1or&0tica) B' 84A pesar de Gue el proceso de descentralizaci n 5a trans1erido co&petencias- 1unciones - dotado de &a-ores recursos a los /o%iernos su% nacionales a!nno 5an /astado de &anera e1icaz - e1iciente todos los recursos Gue les 5ansido trans1eridos para cerrar las %rec5as e=istentes4 Entre el BB> - el B' )el presupuesto &ane2ado por los /o%iernos re/ionales se 5a incre&entado en'( K4 Asi&is&o) los /o%iernos locales &ane2aron ' K &0s presupuesto enel B' Gue en el BB 7+inisterio de Econoa - :inanzas) B' 84El pro%le&a de 1ondo es Gue dic5as trans1erencias no 5an sido aco&pa@adasde todos los recursos) capacidades - controles necesarios para un /asto decalidad) acorde con la di3ersidad de realidades re/ionales - locales4 Co&oresultado) el dese&pe@o de los sectores) /o%iernos re/ionales - /o%iernoslocales 5a sido 5etero/Hneo4

Particular&ente en el caso de in3ersi n p!%lica) si %ien la Direcci n $eneralde Pol#tica de In3ersiones 5a 3enido desarrollando una serie de &ecanis&ose incenti3os para &ane2ar el proceso de descentralizaci n de la in3ersi n de&anera /radual - ordenada) a!n Gueda &uc5o por 5acer para &e2orar la capacidad- la calidad del /asto en todos los ni3eles de /o%ierno4 A pesar de Gueen el B' los /o%iernos re/ionales e2ecutaron el ?K del PI+) el pro&ediodurante el periodo BB>, B' no pasa el ?BK4 Este es el &is&o caso de los/o%iernos locales entre el BB , B' 4 En /eneral) se 5a e3idenciado Gue lasentidades p!%licas re/ionales - locales cuentan con una li&itada capacidadde /esti n para pro3eer con e1icacia) e1iciencia - transparencia los ser3icios p!%licos se/!n las necesidades de los ciudadanos4De acuerdo con A:IN 7 B' 8) la %rec5a total de in1raestructura para el periodo


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B' , B ' se esti&a alrededor de US )M > &illones) apro=i&ada&enteK del P;I pro-ectado para este periodo) por lo Gue e=isten i&portantes retos

- oportunidades para &e2orar el proceso de descentralizaci n - la calidaddel /asto - acelerar el cierre de las %rec5as - desi/ualdades entre re/iones4Es a ra#z de estos pro%le&as Gue la Contralor#a $eneral de la Rep!%lica decidirealizar un estudio so%re el proceso de descentralizaci n) el cual se en1oca enel an0lisis cualitati3o del proceso so%re la %ase del &andato nor&ati3o4 Susconclusiones - reco&endaciones /enerales se presentan a continuaci n4De acuerdo con la Le- de ;ases de la Descentralizaci n) el proceso de descentralizaci nse de%#a realizar por etapas) en 1or&a pro/resi3a - ordenada)con1or&e a criterios Gue per&itan Gue las co&petencias - recursos se asi/nen- trans1ieran al ni3el de /o%ierno Gue) estando &0s cerca de la /ente) cuentecon la capacidad e1ecti3a' para e2ercerlas - lo pueda 5acer al &enor costo unitario)apro3ec5ando las econoas de escala de los &odelos centralizados olos %ene1icios netos de los &odelos descentralizados4 Este de%#a ser lle3ado aca%o con1or&e a los si/uientes principios.' Entendida co&o las nor&as) las instituciones) el capital 5u&ano) el capital 1#sico) losrecursos

tecnol /icos) las /u#as - &anuales de los procesos opti&izados) los siste&asin1or&0ticos - deteleco&unicaciones) los &ateriales - los presupuestos necesarios para la adecuada pro3isi n delos %ienes - ser3icios4

Su%sidiariedad. para e3itar la duplicidad - superposici n de 1unciones)el ni3el de /o%ierno &0s cercano a la po%laci n de%ee2ercer la co&petencia o 1unci n) sie&pre Gue sea &0s e1icienteGue los otros ni3eles

Selecti3idad - proporcionalidad. se de%e to&ar en cuenta Qla capacidadde /esti n e1ecti3a 7Le- de ;ases de la Descentralizaci n)

BB 8) del /o%ierno re/ional o local la &is&a Gue de%e ser de1inida Qcon criterios tHcnicos - o%2eti3os 7Le- de ;ases de laDescentralizaci n) BB 8

Pro3isi n. la trans1erencia de co&petencias - 1unciones de%e 5a%er


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estado aco&pa@ada de los recursos 5u&anos) 1inancieros)tHcnicos) - &ateriales necesarios para /arantizarle al ciudadanoel acceso a un deter&inado ni3el de ser3icios) de &anera continua

Concurrencia. los tres ni3eles de /o%ierno) Qen el e2ercicio delas co&petencias co&partidas 7Le- de ;ases de la Descentralizaci n)

BB 8) de%en %uscar las &e2ores estrate/ias de tra%a2ocon2unto) o la &e2or &anera de di3idirse el tra%a2o) a 1in deapro3ec5ar las econoas de escala - las e=ternalidades positi3asde la presencia de cada ni3el de /o%ierno en un deter&inado territorio4Todo ello con el 1in Gue a la /ente le lle/uen los ser3icios p!%licos en la oportunidad Gue ella los de&anda - con la &a-or e1iciencia en el uso de los recursos p!%licos4Asi&is&o) el proceso de descentralizaci n reGuiere de un arre/lo institucionaladecuado para i&ple&entarlo de &anera /radual4 La Le- Or/0nica del Poder E2ecuti3o de1ine el rol rector de los &inisterios Gue cuentan con el instru&entode los siste&as 1uncionales - esta%lece el rol rector de los siste&as ad&inistrati3oscon el prop sito de Gue el Estado 1uncione co&o un todo co5erente- articulado4

No o%stante) el proceso de descentralizaci n no se realiz tal co&o lo deter&ina%ala leno se utiliz la co&%inaci n adecuada de los principios esta%le

cidos en la Le- de ;ases de Descentralizaci n4 Por el contrario) 1ue un procesoacelerado - a pesar de los distintos es1uerzos) el Estado no 5a sido capaz dedeli&itar las co&petencias - distri%uir 1unciones de las entidades p!%licas parauna e1iciente /esti n de los distintos ni3eles de /o%ierno4 Asi&is&o) el siste&ade acreditaci n 1ue &0s un 1or&alis&o Gue un &ecanis&o e1iciente donde seidenti1icaran de &anera adecuada las 3erdaderas %rec5as de capacidad Guee=ist#an en las re/iones - &unicipios4 Su&ado a ello) los &inisterios no desarrollaronun plan inte/ral de 1ortaleci&iento de capacidades este se entendis lo co&o un plan de capacitaci n Gue no 5a sido per&anente4 Co&o consecuencia)los /o%iernos su% nacionales reci%ieron s!%ita&ente una car/a &asi3ade 1unciones - co&petencias sin los recursos necesarios ni las capacidadesadecuadas para una oportuna) e1icaz - e1iciente pro3isi n de los ser3icios4Adicional&ente) el Poder E2ecuti3o) a tra3Hs de los &inisterios sectoriales) sus


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or/anis&os aut no&os) sus siste&as 1uncionales) los siste&as ad&inistrati3os)- la Presidencia del Conse2o de +inistros &ediante la Secretar#a de Descentralizaci n7antes el Conse2o Nacional de Descentralizaci n8 no 5a lo/rado or/anizarsede &anera co5erente4 El arre/lo institucional para i&pulsar la descentralizaci nse de%ilit ) a!n &0s de lo Gue esta%a) cuando se disol3i el Conse2o Nacional de Descentralizaci n - se cre la Secretar#a de Descentralizaci n) la&is&a Gue carece de autonoa tHcnico,ad&inistrati3a) pol#tica - econ &ica4Uno de los principales pro%le&as de 1ondo en el proceso de descentralizaci n5a sido la 1alta de lideraz/o - 1iscalizaci n de los entes rectores tanto en loste&as 1uncionales o sustanti3os de l#nea) co&o en los te&as ad&inistrati3os4Estos entes dictan nor&as Gue 5an sido ela%oradas en Li&a) sin un dia/n sticode lo Gue pasa en el interior del pa#s - sin pre3ia consulta p!%lica4 Ade&0s) los procesos no 5an sido dise@ados con el 1in de 1ortalecer las cadenas de 3alor)-a Gue los siste&as ad&inistrati3os) Gue son per1ectos en s# &is&os) no est0narticulados de una &anera co&prensi3a - e1iciente al ser3icio de los esla%ones1uncionales de estas4 En consecuencia) sus o%2eti3os no con3ersan con los planesestratH/icos4 Su&ado a ello) se de%e destacar el 5ec5o de Gue en el Per!no e=iste un siste&a de indicadores de se/ui&iento - e3aluaci n Gue per&ita

&edir de &anera si&ple el dese&pe@o de las entidades - sus 1uncionarios enrelaci n con el a3ance de la &odernizaci n - descentralizaci n del Estado alser3icio del ciudadano4

Ante ello) resulta necesario re3isar todo el proceso de rector#a del /o%iernonacional - el siste&a de &onitoreo - e3aluaci n - /esti n de conoci&iento a1in de Gue las co&petencias - 1unciones trans1eridas cu&plan con los principiosesta%lecidos por le-4 Es decir) Gue el ni3el de /o%ierno al Gue le 5a-ansido trans1eridas sea el Gue &0s cerca estH de la po%laci n) Gue cuente concapacidad e1ecti3a - Gue pueda pro3eer los %ienes - ser3icios p!%licos al &enor costo unitario4Para ello) se de%e se/uir la &etodolo/#a de Presupuesto por Resultados Gueconsiste en identi1icar cadenas de 3alor4 Un claro e2e&plo de c &o 1uncionauna cadena de 3alor es el del ser3icio devacunación 4 El +inisterio de Salud esla entidad Gue deter&ina las especi1icaciones /enerales de la 3acuna a adGuirir - ad&inistra la co&pra - distri%uci n de Hsta) apro3ec5ando las econoas de


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escala4 Por su parte) los /o%iernos re/ionales 1or&ulan las solicitudes de co&pra- son los encar/ados de 3acunar a los ni@os o adultos en su 2urisdicci n) pero si/uiendo los protocolos &Hdicos apro%ados por el sector4Una 3ez identi1icadas las cadenas de 3alor) se podr0 deter&inar el /rado decapacidad e1ecti3a Gue cada una de las entidades reGuiere para 5acerse car/ode la pro3isi n de los %ienes - ser3icios trans1eridos4 Los recursos presupuestalesde%en ser asi/nados no en 1unci n de los reGueri&ientos inerciales o5ist ricos de las instituciones) sino en %ase a los productos - resultados Guelos ciudadanos esperan reci%ir para atender sus de&andas insatis1ec5as4 DadoGue los recursos) sie&pre escasos) son insu1icientes para cu%rir las necesidadesa atender) Gue son in1initas) la priorizaci n en %ase al &a-or %ienestar lo/rado por sol /astado 73alor por dinero8 - la transparencia en la rendici n decuentas son su&a&ente i&portantes en los procesos de asi/naci n) /esti n -e3aluaci n de los recursos4Considerando el car0cterunitario y descentralizado del Estado peruano esta%lecidoen la Le- Or/0nica del Poder E2ecuti3o) resulta indispensa%le identi1icar - re1orzar las capacidades de los /o%iernos su% nacionales) cuando seanecesario4

Entendida co&o las nor&as) las instituciones) el capital 5u&ano) el capital 1#sico) losrecursostecnol /icos) las /u#as - &anuales de los procesos opti&izados) los siste&asin1or&0ticos - deteleco&unicaciones) los &ateriales - los presupuestos necesarios para la adecuada pro3isi n delos %ienes - ser3icios4

El car0cter unitario 5ace indispensa%le Gue se realice un procedi&iento dedeter&inaci n de la capacidad de /esti n e1ecti3a de los /o%iernos su% nacionalescon la 1inalidad de identi1icar las %rec5as - los ni3eles de 5etero/eneidaden la aptitud de las re/iones - &unicipios) - de ser necesario) asu&ir la te&poral&entela /esti n de las co&petencias trans1eridas en aGuellas entidadesGue no estu3ieren en condiciones de e2ercerlas) &ientras se desarrollan lascapacidadesin situ a tra3Hs de un Pro/ra&a Inte/ral de Desarrollo de Capacidades4Para ello) la Secretar#a de Descentralizaci n) o la entidad Gue 5a/a


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sus 3eces) de%er0 coordinar con los &inisterios u or/anis&os del /o%iernonacional4 Ta&%iHn resulta reco&enda%le la creaci n de or/anis&os tHcnicosespecializados) co&o el caso del +inisterio de Ji3ienda) Construcci n - Sanea&ientoGue 5a creado el Or/anis&o THcnico de Ad&inistraci n de los Ser3iciosde Sanea&iento 7OTASS8 para resol3er la pro%le&0tica Gue en1renta%an lase&presas prestadoras 7EPS8 de las di1erentes 2urisdicciones del pa#s4De otro lado) el car0cterdescentralizado deter&ina Gue de%er#a trans1er#rselestodas las co&petencias) aco&pa@adas de los recursos - de un pro/ra&a dedesarrollo de capacidades) a aGuellos /o%iernos re/ionales o locales Gue de&uestrencontar con capacidad de /esti n e1ecti3a4 La estrate/ia) ade&0s) node%er0 orientarse a centralizar lo trans1erido sin distin/uir las di1erencias decapacidad de las entidades p!%licas) en los tres ni3eles de /o%ierno4Para cu&plir con el principio deconcurrencia ) se pueden pro%ar estrate/iassi&ilares a la adoptada por Ale&ania) Gue 5a consistido en la creaci n dedistintas cate/or#as de &unicipios) entre el Estado :ederal - el ni3el &unicipal)encar/adas te&poral&ente de e2ercer aGuellas 1unciones Gue a!n no puedenser adoptadas por un ni3el in1erior de%ido a li&itaciones en las capacidades- a pro%le&as de escala Gue no per&itan acceder al &enor costo unitario4 En

el caso peruano) se podr#a tra%a2ar con las &anco&unidades o las *untas deCoordinaci n Interre/ional co&o instru&entos para %uscar espacios con econoasa escala4 Esto ser#a aplica%le para pro-ectos de electri1icaci n) redes deco&unicaci n) ca&inos departa&entales - 3ecinales) en los Gue se puede tra%a2ar con Asociaciones P!%lico Pri3adas a 1in de ase/urar una &a-or e1icienciaen el uso de recursos p!%licos4La Contralor#a*+

Para lle3ar a ca%o todo lo anterior) es de su&a i&portancia Gue se 1ortalezcala capacidad rectora del /o%ierno nacional - Gue se replantee el arre/lo institucional4Se de%en 1or&ular los &ecanis&os e incenti3os Gue ar&onicen loso%2eti3os) intereses - conductas de todos los actores rele3antes en el proceso4Asi&is&o) el Estado peruano a1ronta el desa1#o de dise@ar un arre/lo institucional- or/anizacional Gue per&ita &e2orar el governance del proceso dedescentralizaci n) pero en el &arco de la Pol#tica Nacional de +odernizaci n

de la $esti n P!%lica al B '4 No es posi%le conce%ir un Estado al ser3icio delciudadano) Gue %rinde la &a-or satis1acci n por sol /astado - Gue por ende se


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oriente a resultados) si no est0 descentralizado4En este sentido) es reco&enda%le e3aluar la 3ia%ilidad de 1usionar la Secretar#ade $esti n P!%lica con la Secretar#a de Descentralizaci n - la O1icina Nacional de $o%ierno Electr nico e In1or&0tica) dando lu/ar a un or/anis&ocon autonoa 1uncional - ad&inistrati3a co&o lo era el Conse2o Nacional deDescentralizaci n4 Esta nue3a entidad ser#a el or/anis&o rector del siste&aad&inistrati3ode &odernizaci n - descentralizaci n del Estado4 Esto per&itir#aalcanzar un tra%a2o en eGuipo con lideraz/o claro - Gue todos los &inisterioscon co&petencias co&partidas) lideren el proceso de &odernizaci n - descentralizaci ndel Estado4Por su parte) cada &inisterio) siste&a 1uncional - siste&a ad&inistrati3o de%er0ela%orar los docu&entos de pol#tica Gue necesite para conducir el procesode descentralizaci n de las cadenas 1uncionales - ad&inistrati3as de su sector espec#1ico4 Los rectores 1uncionales - los ad&inistrati3os de%er0n ir 1le=i%ilizandoo a2ustando sus re/las de 2ue/o - sus &ecanis&os e incenti3os de 1iscalizaci n- control a 1in de lo/rar un nue3o eGuili%rio entre el control centralGue e=i/e el 1unciona&iento del Estado unitario - la autonoa Gue necesitan

las re/iones - &unicipios para pro3eer) de &anera descentralizada - orientadaa resultados) los %ienes - ser3icios Gue la ciudadan#a de&anda4 De ese &odo)toda la /esti n del Estado) en los tres ni3eles de /o%ierno) podr0 adaptarsea las distintas realidades del territorio - a las reales capacidades de las entidades p!%licas en todo el Per!4 Se reGuiere construir una 3isi n co&partidadel ru&%o - del proceso de ca&%io entre todos los actores cla3es Guienes seconstituir#an en los l#deres del ca&%io4

Adicional&ente) el Estado peruano a1ronta el desa1#o de esta%lecer un siste&ade se/ui&iento - e3aluaci n Gue de%er#a con3ertirse en suWikipedia 4 Es decir)una plata1or&a e%) !nica para todas las entidades p!%licas de los tres ni3elesde /o%ierno) de acceso al p!%lico /eneral) desarrollada de &anera cola%orati3a por los actores rele3antes en el proceso de &odernizaci n - descentralizaci ndel Estado4 Dic5a plata1or&a de /esti n del conoci&iento para la &e2oracontinua del Estado peruano ser#a consultada por el MBK de las personas Gueacceden) un M K de estas contri%uir#a redactando o introduciendo los contenidos


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- un 'K la ad&inistrar#a 7los rectores 1uncionales - los de los siste&asad&inistrati3os84 Esta plata1or&a de%er#a inte/rar &anuales) protocolos) &e2ores- peores pr0cticas - consultas 1recuentes) para Gue el conoci&iento seaapro3ec5ado por los 1uncionarios4Para lo/rar tener un Estado &oderno - descentralizado al ser3icio del ciudadano)es necesario adaptar las nor&as a las realidades 5etero/Hneas4 La Contralor#a$eneral de la Rep!%lica cu&ple un rol 1unda&ental en este aspectode%ido a Gue resulta ser la entidad id nea para 3elar por la &e2ora continua dela nor&ati3idad de los siste&as ad&inistrati3os a 1in de encontrar el eGuili%rioentre autonoa - control en la /esti n p!%lica4 As#) se reco&ienda Gue pro&ue3ala constituci n de un co&itH tHcnico de articulaci n - &e2ora continuade la nor&ati3idad de los siste&as ad&inistrati3os Gue ase/ure la i&ple&entaci nde un proceso de 1or&ulaci n de nor&as Gue sea participati3o - Gueincorpore estudios de ca&po4 Este co&itH de%er0 estar con1or&ado por todoslos entes rectores de los siste&as ad&inistrati3os - de%er0 ser liderado por laSecretar#a de $esti n P!%lica4 El co&itH tHcnico se de%er0 de encar/ar de laela%oraci n de &anuales - /u#as Gue e=pliGuen la nor&ati3idad de los siste&asad&inistrati3os en 1or&ato a&i/a%le aco&pa@ados de una plata1or&a de

pre/untas 1recuentes4 Co&o resultado) se /arantizar0n nor&as de los siste&asad&inistrati3os claras - &e2or articuladas entre s#) para ase/urar el 1unciona&ientoe1icaz - e1iciente de la cadena de 3alor - Gue en consecuencia per&itanGue las entidades p!%licas %rinden &0s - &e2ores ser3icios al ciudadano4Asi&is&o) el arre/lo institucional del Estado de%e ase/urar el eGuili%rio entrela autonoa - control del accionar p!%lico4 Si %ien se le 5a dotado de autonoaa los /o%iernos re/ionales - locales en el &arco de su 2urisdicci n)

esta se encuentra en&arcada en las pol#ticas nacionales4 La Le- de ;ases deLa Contralor#a*#Descentralizaci n esta%lece Gue los /o%iernos re/ionales - locales) as# co&oel /o%ierno nacional)“están sujetos al control y supervisión permanente de la

ontralor!a "eneral de la #epú$lica en el marco del %istema de ontrol”& LaContralor#a de la Rep!%lica se 5a estructurado de &anera desconcentrada -descentralizada con la 1inalidad de acercar el control a los 0&%itos su% nacionales)

pero 3iene en1rentando li&itaciones para desarrollar las capacidades delos r/anos de control institucional 7OCI8 -a Gue estos dependen de cada instituci n4


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Ante ello) la Contralor#a 5a iniciado un proceso de &odernizaci n Gue parte de la adscripci n de las OCI de las entidades - plantea un nue3o en1oGueinte/ral de control) incidiendo en aGuellos 1actores cr#ticos Gue contri%u-ena la &e2ora de la /esti n p!%lica - a lo/rar un Estado &oderno - e1iciente alser3icio del ciudadano4Para desarrollar el estudio) se e1ectu una re3isi n %i%lio/r01ica e=5austi3a)se lle3aron a ca%o entre3istas a pro1undidad con actores cla3es en el procesode descentralizaci n - se realizaron talleres participati3os con 1uncionarios p!%licos de di1erentes re/iones - localidades4El estudio est0 estructurado en > cap#tulos4 En el pri&er cap#tulo se realizaun estudio de los antecedentes si/ni1icati3os pre3io al inicio del procesode descentralizaci n4 En el se/undo cap#tulo se estudia el actual procesode descentralizaci n en1oc0ndose en el &arco nor&ati3o - el dise@o del proceso4 En el tercer cap#tulo se desarrolla el &arco de an0lisis) en dondese e3al!a el &arco conceptual - te rico detr0s del proceso de descentralizaci n- se analizan e=periencias internacionales en descentralizaci n a 1inde o%tener lecciones aprendidas para el caso peruano4 El cuarto cap#tuloe3al!a los a3ances Gue se desarrollaron en te&as cla3es de la descentralizaci n

peruana) el cual se realiz en torno a siete te&as cla3es. 7i8 re1or&ainstitucional para una /esti n descentralizada 7ii8 conducci n del proceso)articulaci n - coordinaci n para la /esti n descentralizada 7iii8 1ortaleci&ientode capacidades para la /esti n descentralizada 7i38 1inancia&iento para la /esti n descentralizada - descentralizaci n 1iscal 738 re/ionalizaci n- ordena&iento territorial 73i8 de&ocracia representati3a - participaci nciudadana e 73ii8 in3ersi n descentralizada4 :inal&ente) el Guinto cap#tulo

desarrolla las conclusiones - reco&endaciones principales Gue resultan deldia/n stico del proceso de descentralizaci n


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CONTENIDO

Ca,-tu$ *. Antecedentes1.1.El proceso de regionalización de1989……………………………………………………………

1.2. La intervención de los gobiernosregionales…………………………………………………………1.3. La Ley Marco de Descentralización de1998……………………………………………………………..1.4. La organización y !nciones de los"#$%…………………………………………………………………..1.&. La s!perposición de !nciones en el '(bitoterritorial………………………………………………….1.). El *iste(a +acional de ,nversión- blica…………………………………………………………………..1./. El conte0to !e dio l!gar a la re or(a1.8. "oncl!siones espec cas

Ca,-tu$ /. Actua$ Pr ces de Descentra$i"ación4'4 +arco Nor&ati3o4'4'4 Le- de Re1or&a Constitucional) Le- N ? B

4'4 4 Le- de Elecciones Re/ionales) Le- N ?4'4 4 Le- de ;ases de la Descentralizaci n) Le- N 4'4(4 Le- de De&arcaci n - Or/anizaci n Territorial) Le- N M>4'4>4 Le- Or/0nica de $o%iernos Re/ionales) Le- N ?4'4?4 Le- Or/0nica de +unicipalidades) Le- N M4'4 4 Otras le-es entre BB , BB(4'4 4 Le- Or/0nica del Poder E2ecuti3o) Le- N M'>

4 4 Dise@o del Proceso4 4'4 Re1or&a institucional para la /esti n descentralizada4 4 4 Conducci n del proceso) articulaci n - coordinaci n

para la /esti n descentralizada4 4 :ortaleci&iento de capacidades4 4(4 Descentralizaci n 1iscal4 4>4 Re/ionalizaci n - ordena&iento territorial4 4?4 De&ocracia representati3a - participaci n ciudadana4 4 4 Descentralizaci n econ &ica


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4 4 4 Descentralizaci n - control /u%erna&ental4 4M4 El &odelo resultante4 4 Actores in3olucrados en el dise@o4(4 Conclusiones espec#1icasla Descentralizaci n//

Ca,-tu$ 0. E$ 1arc de An2$isis4'4 El concepto de descentralizaci n4 4 El Estado &oderno4 4 Desarrollo - &edici n de capacidades4 4'4 El concepto de desarrollo de capacidades4 4 4 +edici n de las capacidades4(4 Re/ionalizaci n4>4 Descentralizaci n 1iscal4?4 De&ocracia representati3a - participaci n ciudadana4 4 La e=periencia internacional en descentralizaci n4 4'4 Estructura de or/anizaci n de los estados analizados4 4 4 An0lisis co&parati3o

4 4 4 Lecciones de los casos analizados4 4 Conclusiones espec#1icas

Ca,-tu$ 3. An2$isis ! Resu$tad s de$Pr ces de Descentra$i"ación

(4'4 +etodolo/#a del an0lisis(4 4 Re1or&a institucional para una /esti n descentralizada

(4 4'4 Distri%uci n inicial de co&petencias - 1unciones(4 4 4 Trans1erencia de pro/ra&as - pro-ectos sociales(4 4 4 Trans1erencia de co&petencias sectoriales(4 4(4 Direcciones re/ionales(4 4>4 Re1or&a institucional de los /o%iernos re/ionales(4 4?4 Le- Or/0nica del Poder E2ecuti3o(4 4 4 Estrate/ias alternati3as

(4 4 4 Se/ui&iento - e3aluaci n de las trans1erencias(4 4M4 Conclusiones espec#1icas


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(4 4 Conducci n del proceso) articulaci n - coordinaci n para la /esti n descentralizada(4 4'4 Conse2o Nacional de Descentralizaci n

Ca,-tu$ 4. C nc$usi nes ! Rec 'endaci nes566044

).1. %eco(endacionesespec cas…………………………………………………………………………….3&&).2. "oncl!siones y reco(endacionesgenerales…………………………………………………………….3/1

7$ sari de T8r'in s5555555555555094Re:erencias5555555555555555566099

Ca,-tu$ *. AntecedentesEL PRESENTE CAPFTULO PRESENTA UN RESU+EN so%re los aconteci&ientos

&0s i&portantes Gue se lle3aron a ca%o en &ateria de descentralizaci n)

pre3io al inicio del proceso de descentralizaci n del BB 4

7R;FICO *.L


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*6*6 E$ ,r ces dere%i na$i"ación de *#9#9asta 'MMB) el Poder E2ecuti3o cu&pl#a sus 1unciones a tra3Hs de los &inisterios)los Gue ten#an o1icinas desconcentradas en el interior del pa#s)deno&inadas direcciones departa&entales o zonales4 Los directores de estasinstancias desconcentradas eran desi/nados por cada &inisterio) co&o1uncionarios de con1ianza4 Ade&0s) e=ist#an en cada uno de los ( departa&entosdel pa#s lascorporaciones de desarrollo ) entidades desconcentradasdel Poder E2ecuti3o Gue ten#an la 1unci n de pro&o3er el desarrollo deldeparta&ento) coordinar entre las distintas entidades p!%licas - e2ecutar o%ras p!%licas4 Por otra parte) desde el retorno a la de&ocracia en 'M B)las &unicipalidades distritales - pro3inciales /oza%an de autonoa pol#tica- ad&inistrati3a - eran diri/idas por alcaldes electos4 D!rante el gobierno co(prendidoentre 198& 1995 se i(p!lsó la desconcentracióndel Estado con la creación de las microrregiones que se concentraroninicialmente en los departamentos incluidos en la zona denominada“Trapecio Andino”. Estas (icrorregiones estaban a cargo de gerentesdesignados por el -oder E6ec!tivo. *olo en el lti(o a7o de gobierno see(prendió !n proceso acelerado de regionalización 3 en !n di cil conte0toeconó(ico pol tico y social con iperin:ación crisis scal y violenciaterrorista. -or ley se crearon 12 regiones con or(adas sobre la base de!n agr!pa(iento de dos o tres departa(entos a!n !e cinco de ellossin !n criterio establecido !eron convertidos en región sobre las c!alesse constit!yeron gobiernos regionales de tipo parla(entario 4. La $sa(blea%egional el órgano con !nciones legislativas y scalizadoras ten a !nacon or(ación (i0ta; !na parte de los representantes eran elegidos en eleccionesdirectas otra eran los alcaldes provinciales y otra eran delegadosde las instit!ciones representativas &. El -residente %egional deb a ser elegidopor (ayor a de los (ie(bros de la $sa(blea %egional.Los gobiernos regionales ten an seg n la ley la nalidad de lograr el desarrollointegral y ar(ónico de la región con el conc!rso y la participación dela población y con s!6eción a la "onstit!ción la ley y los planes de desarrollo.-ara ello se les atrib!yó a(plias ac!ltades incl!yendo la de legislarconstit!ir e(presas y crear instit!ciones p blicas. En (ateria scal no se3 La Ley de Ley += 24/92? pero el proceso se i(ple(entó acelerada(entea partir de 1989 l!ego de !e el "ongreso aprobara las leyes de creación de regiones.4 Las regiones !e agr!paron departa(entos !eron las sig!ientes; @ra! >-i!ra y #!(bes?+or Ariental del Mara7ón >La(baye !e "a6a(arca y $(azonas? Bictor %a l Caya de la #orre>La Libertad y *an Mart n? $ndr s $velino "'ceres >C!'n!co -asco y !n n? Los LibertadoresFari >,ca $yac!c o y C!ancavelica ('s las provincias de $nda !aylas y " inc eros?,nGa >"!sco y Madre de Dios? y Mo !eg!a #acna y -!no >a!todeno(inada posterior(ente

co(o H ose "arlos Mari'teg!iI?. Los departa(entos !e !eron convertidos en regiones !eronlos sig!ientes; Loreto >H%egión $(azonasI? Li(a Jcayali $re !ipa $ncas >H%egión" av nI?.


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&"ada !na de las 12 leyes !e crearon las regiones estableció la co(posición y n (ero derepresentantes de la $sa(blea. -or e6e(plo la Ley de "reación de la %egión Mo !eg!a #acna-!no >Ley += 2&523? estableció para esa región !na $sa(blea de &) (ie(bros; 22 representantesdirecta(ente elegidosK 1/ alcaldes provincialesK y 1/ delegados de Hinstit!cionesrepresentativas de las actividades econó(ico sociales y c!lt!ralesI.La "ontralor a 29concedió en ese (o(ento ac!ltades para la creación de trib!tos asta !ese aprobaran !t!ras nor(as de delegación.La trans erencia de !nciones !e realizada en tres (eses d!rante el periodoco(prendido entre las elecciones presidenciales de abril de 1995 y lato(a de (ando del n!evo -residente en 6!lio de ese (is(o a7o. Los reci n

or(ados gobiernos regionales recibieron todas las !nciones el personal ylos bienes de las o cinas desconcentradas de los (inisterios y las e(presasp blicas !bicadas en s! 6!risdicción. Las planillas de todos los servidoresp blicos activos de los (inisterios >incl!yendo docentes y traba6adores delsector sal!d? y pasivos !eron trans eridas a los gobiernos regionales 6!ntoa los rec!rsos necesarios para pagarles. Las e(presas p blicas !eron repartidasentre las regiones. ,ncl!so se pretend a regionalizar la s!pervisiónde alg!nos siste(as ad(inistrativos co(o el de abasteci(ientos con lacreación de organis(os regionales para la s!pervisión de co(pras.En este (odelo de descentralización correspond a a los (inisterios las !nciones

nor(ativas y s!pervisoras y a los gobiernos regionales y locales las!nciones e6ec!tivas. *eg n la Ley del -oder E6ec!tivo Decreto Legislativo+= &)5 !e reg!ló la organización y !nciones de los (inisterios desp! sde las trans erencias ordenadas por las nor(as de regionalización ) los (inisteriosdeb an li(itarse a ser plani cadores progra(adores coordinadoresy s!pervisores en coordinación con los gobiernos regionales pero noe6ec!tores salvo en los casos e0presa(ente reservados / . #odas las !ncionesde car'cter e6ec!tivo !eron atrib!idas a las instancias s!b nacionales oa organis(os p blicos dependientes del -oder E6ec!tivo.Los gobiernos regionales instalados en el pri(er se(estre de 1995 no !eronlos protagonistas del escenario pol tico do(inado por !na coy!nt!raelectoral a ectada por la violencia terrorista y la in(inencia de !n severo) Esta nor(a !e aprobada por el -oder E6ec!tivo en !so de las ac!ltades delegadas por el"ongreso para acelerar el proceso de reorganización antes de la nalización del gobierno./ Los sectores co(petentes para los te(as nacionales >%elaciones E0teriores Econo( a yinanzas ,nterior De ensa y !sticia? s ten an a s! cargo la gestión de las actividades e inversionescorrespondientes.

a6!ste econó(ico sobre c!ya ine0orabilidad e0ist a consenso entre los econo(istas.$s por e6e(plo la econo(ista e0perta en te(as (acroeconó(icosMarta %odr g!ez8 se7alaba en agosto de 1995; “La tarea quele espera al próximo gobierno es titánica. Va a requerir de un gran coraje

y decisión por parte de las nue as autoridades y del apoyo de toda laciudadan!a” >%odrig!ez 1995?. *in e(bargo c!ando el n!evo @obierno+acional as!(ió el cargo y pretendió i(ple(entar s! progra(a de a6!steeconó(ico encontró en los gobiernos regionales al blo !e opositor ('si(portante. $s los gobiernos regionales sosten an !e ten an ac!ltadespara i(pedir la aplicación en s! territorio de (edidas tales co(o la liberalizaciónde precios y red!cción de aranceles. Jn gobierno regional especial(enteopositor el de la región con or(ada por los departa(entos deMo !eg!a #acna y -!no por e6e(plo creó la "o(isión %egional M!ltisectorialde "ontrol y $basteci(iento ronterizo !e tendr a la !nción decontrolar precios de “productos básicos y alimenticios" otros estrat#gicos

y aquellos en situación cr!tica” >Diario A cial El -er!ano 1991?. $de('sdisp!so la s!spensión del pago de los !s!arios por servicio de electricidad“mientras se reajusten las tari$as y se proceda a la nue a $acturación deacuerdo a la situación económica de los usuarios y los costos reales de producción” >Diario A cial El -er!ano 1991?K y pro ibió a los !ncionarios delas direcciones regionales “la trans$erencia de los ingresos captados por lasdistintas dependencias del %obierno &egional a la ciudad de Lima” >DiarioA cial El -er!ano 1991?.

En s! balance sobre este proceso el econo(ista rancisco *anta "r!z interpretaeste con:icto entre los gobiernos regionales y el @obierno "entral;“la regionalización se io con$rontada con la encrucijada resultante del


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agotamiento del patrón de crecimiento anterior ' " del quiebre del paradig(8 - d en Econo( a de la Jniversidad de *anta "r!z 199)?.Los proble(as generados por el proceso de descentralización se (ani estabanen la con rontación entre el E6ec!tivo decidido a i(ple(entar lasre or(as !e llevar an al pa s a !na econo( a de (ercado estable y los

gobiernos regionales deseosos de contin!ar y acer !ncionar !n (odeloeconó(ico agotado. $de('s de ello se ag!dizaron las de ciencias en lagestión p blica. -or e6e(plo las regiones de6aron de prod!cir in or(aciónestad stica. Jna razón !e lo e0plica reside en la s bita rotación de personali(portante. $penas instalados los gobiernos regionales cesaron alos !ncionarios de con anza !e se ab an estado dese(pe7ando co(odirectores regionales sectoriales y otros cargos claves.-or otra parte la legiti(idad de la e0istencia (is(a de las regiones co(o!nidad territorial rente a la población era escasa. Los departa(entos no

ab an perdido s! identidad y los ci!dadanos sent an !e se los ab aagr!pado arbitraria(ente y arti cial(ente con otros. La opinión p blica(ani estaba s! preoc!pación por !e los rec!rsos de la región se concentraranen otros departa(entos o por !e no(braban co(o !ncionariosi(portantes a personas de otro departa(ento. De ec o d!rante la brevee0periencia de regionalización !n departa(ento >*an Mart n? obt!vo s!independencia de la región a la !e ab a sido asignado lo !e p!do

aberse convertido en tendencia para el resto de departa(entos descontentoscon la !sión.la acción de los gobiernos regionales apareció ob6etiva(ente co(o !n es !erzo por prolongarla vigencia del (odelo de ind!strialización istórica(ente agotado.

!nciona(iento intentando reprod!cir en escala regional a !ellos rasgos esenciales; Estadointervencionista creci(iento acia adentro protección de corte pop!lista. >*anta "r!z 199)p'g. /8?Est!dio sobre la Descentralización 32 1.2. La intervención de los gobiernos regionalesL!ego de las (edidas del & de abril de 1992 disp!estas por el -oder E6ec!tivoel @obierno "entral intervino los gobiernos regionales. -or DecretoLey += 2&43215 se disp!so la instalación de conse6os transitorios de ad(inistraciónregional >"#$%? en cada !na de ellas a cargo de !na a!toridaddesignada por el Ministerio de la -residencia > !e no se ab a llegado adesactivar co(o lo ab a disp!esto el Decreto Ley + &)5 Ley del -oderE6ec!tivo citado anterior(ente?. El gobierno no encontró obst'c!los en lapoblación para i(ple(entar estas (edidas.Las (edidas transitorias se (ant!vieron vigentes por (!c os a7os sin !ese derogara e0presa(ente las leyes de regionalización y sin !e se reg!larade (anera ordenada la sit!ación de los conse6os transitorios de ad(inistraciónregional. La ad(inistración p blica del interior del pa s per(anecióba6o !na d!plicidad de a!toridades; el (inisterio del sector respectivo y elMinisterio de la -residencia. $de('s se crearon n!(erosos organis(osp blicos11 !e (ane6ados desde el nivel central ten an a s! cargo la e6ec!ciónde progra(as sociales e inversión p blica en todo el territorio. -aralela(entelas (!nicipalidades provinciales y distritales (anten an no(inal(ente

!na gran variedad de !nciones a ser e6ercidas en s! 6!risdicción.La "onstit!ción de 1993 incorporó los linea(ientos generales para !n n!evoproceso de descentralización !e deb a e6ec!tarse en los sig!ientes a7os.


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Estableció !e en el !t!ro las regiones se constit!ir an por iniciativa y (andatode las poblaciones pertenecientes a !no o ('s departa(entos colindantesy se disp!so !e la ('0i(a a!toridad de la región debiera ser elegidapor s! ragio directo. La "onstit!ción ta(bi n ordenó al "ongreso aprobarlas nor(as !e per(itieran tener n!evas a!toridades elegidas a ('s tardaren 199& lo !e no oc!rrió. La transitoriedad de la inter ención coe0istentecon !n (andato constit!cional pendiente de c!(pli(iento se (ant!vo por15 De ec a 11 de abril de 1992.11 "o(o el -rogra(a +acional de $sistencia $li(entaria >-%A+$$? el -rogra(a +acionalde Mane6o de "!encas Cidrogr' cas y "onservación de *!elos >-%A+$M$"C? el ondo de"ooperación para el Desarrollo *ocial > A+"ADE*? etc.

LA* "#$% *E "A+B,%#,E%A+ E+ A%@$+,*MA* *,M,L$%E* $LA NJE JE%A+ L$* "A%-A%$",A+E* DE-$%#$ME+#$LE*DE DE*$%%ALLA.

casi seis a7os d!rante los c!ales el @obierno "entral creció de (aneradesordenada a trav s de entidades p blicas y progra(as dependientes directa(entede los (inisterios.

1.3. La Ley Marco de Descentralización de 1998La Ley + 2)922 aprobada en ebrero de 1998 intentó resolver el proble(ade la inde nición de los conse6os transitorios de ad(inistración regional>"#$%?; derogó la legislación del proceso de regionalización y reinstalóla de(arcación territorial sobre la base de los departa(entos. *e de nióa los "#$% co(o organis(os adscritos al Ministerio de la -residencia y seencargó a esta entidad la !nción de s!pervisión de las actividades de estos.Los "#$% por estar encargados b'sica(ente del planea(iento del desarrollodel departa(ento y la pro(oción de la inversión en in raestr!ct!rase convirtieron en organis(os si(ilares a lo !e !eron las corporacionesdeparta(entales de desarrollo.Las !nciones relacionadas directa(ente a los sectores co(o la prestaciónde los servicios de ed!cación y sal!d p blicas por e6e(plo !e estaban acargo de direcciones regionales o s!b regionales dependientes pres!p!estal(entede los "#$% deb an volver a ser de responsabilidad de los (inisterios.De esta (anera los (inisterios crecer an en i(portancia (ientras !elos "#$% se red!cir an s!stancial(ente en ta(a7o y !nciones. *e resolv ade esta (anera el proble(a de la doble dependencia lo !e signi caba reconocerlegal(ente la recentralización !e operaba de ec o. Esta nor(ase deb a trad!cir en !n reaco(odo pres!p!estal signi cativo. -or e6e(plolas asignaciones pres!p!estales para ed!cación y sal!d deb an volver a g!rara cargo del (inisterio respectivo y no del Ministerio de la -residencia.Cacia !t!ro la nor(a deter(inó !e !na vez reconstit!idos los departa(entosy de nidas las !nciones de los conse6os transitorios de ad(inisLA* "#$% *E "A+B,%#,E%A+ E+ A%@$+,*MA* *,M,L$%E* $LA NJE JE%A+ L$* "A%-A%$",A+E* DE-$%#$ME+#$LE*

DE DE*$%%ALLA.Est!dio sobre la Descentralización 34 tración regional y de los (inisterios deb a iniciarse !nproceso grad!al decon or(ación de regiones y trans erencia de responsabilidades. Los departa(entosse convertir an en regiones con (ayor a!tono( a ad(inistrativa

!e los "#$% e0istentes a esa ec a para contar posterior(ente con !n-residente elegido por s! ragio directo. +o se indicaban (ayores detallessobre las !nciones !e ser an trans eridas a los gobiernos regionales ylos gobiernos locales. Onica(ente se indicaban los criterios !e deb anobservarse para trans erir las co(petencias e0cl!sivas >a ser trans eridasobligatoria(ente? y las !e pod an ser delegadas.Esta Ley de Descentralización se c!(plió solo en la parte re erida a la creaciónde !n "onse6o #ransitorio de $d(inistración %egional >"#$%? por cadadeparta(ento y en s! conversión en organis(os dependientes del Ministeriode la -residencia. La trans erencia co(pleta de los órganos sectorialesde los conse6os transitorios de ad(inistración regional a los respectivos


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(inisterios !e s!spendida por Decreto de Jrgencia += 535 98 y por s!p!esto!e n!nca se realizó la conversión de departa(entos en regiones.

Este (arco nor(ativo se (ant!vo vigente asta !e se inició el proceso dedescentralización del 2552.1.4. La organización y funciones de los C !"La estr!ct!ra de "#$% ten a dos secciones (!y di erenciadas; la parte dedicadaa las inversiones !e concentraba el (ayor inter s de todos lospresidentes e6ec!tivos y la parte de las direcciones regionales sectorialesde; Ed!caciónK *al!dK $gric!lt!raK -es !er aK #raba6o y -ro(oción *ocialK

#ransportesK "o(!nicaciones Bivienda y "onstr!cciónK Energ a y MinasK e,nd!stria #!ris(o ,ntegración y +egociaciones "o(erciales ,nternacionales.+o ('s del 15P del pres!p!esto de los "#$% era destinado a inversionesporcenta6e !e en alg!nas regiones era incl!so (enor. El resto estaba atadoa las planillas.

!#L! 1$ %!& '& (")*+& '&('" )L (")&,(,)& ' D) L!")(-#L+C! D)L ! ' 2///

$ pesar de ello los "#$% no dispon an de (ayor poder de decisión sobreel gasto de las direcciones regionales sectoriales. Los conse6os transitoriosde ad(inistración regional se li(itaban a veri car !e las direcciones regionales

or(!laran y e6ec!taran s! pres!p!esto c!(pliendo con las directivasdel Ministerio de Econo( a y inanzas especial(ente las nor(asde a!steridad. El "#$% no realizaba ning n traba6o acerca de la de(andade servicios !e en rentan las direcciones regionales 6ación de (etas oracionalización de gasto por lo !e s! rol de s!pervisión era irrelevante enla (ayor parte de casos. >


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los recortes eran los !e no percib an rec!rsos por "anon.Casta la aplicación del *iste(a +acional de ,nversiones los "#$% gozabande !n (argen a(plio para decidir sobre la priorización de obras espec casdentro de s! pres!p!esto de inversiones. "ada !no desarrollaba prioridadesseg n s!s propias pr'cticas. Los "#$% realizaban !na gran variedadde inversiones; obras de sanea(iento (anteni(iento y re abilitación deesc!elas pavi(entación de pistas constr!cción de veredas losas deportivasobras de irrigación li(pieza y resg!ardo de ca!ces de r os etc. cada!no seg n s!s propias prioridades o instr!cciones directas del -residentede la %ep blica si se trataba de zonas !e recib an s! atención pre erente.1.0. La su er osición de funciones en el bito territorialEl (arco legal no establec a !na clara deli(itación de !nciones. $de('sde los "#$% en s! dividida estr!ct!ra de organis(o e6ec!tor de inversionespor !n lado y direcciones regionales por otro otras leyes asignaban

!nciones si(ilares a otras instancias. $s por e6e(plo en (ateria de obrasde in raestr!ct!ra y (anteni(iento seg n la Ley Arg'nica de M!nicipalidades

stas deb an “instalar" construir y mantener" en general" obras dein$raestructura y de ser icios locales”. *in e(bargo la Ley de #rib!taciónM!nicipal >D.L. + //)? distritalizó los i(p!estos (!nicipales y creó el

ondo de "o(pensación M!nicipal > A+"AMJ+? en avor de los distritosy la nor(a !e trans rió a los distritos la e6ec!ción del progra(a socialBaso de Lec e antes a cargo de las (!nicipalidades provinciales. -or otrolado n!(erosos organis(os del -oder E6ec!tivo c!(pl an las !ncionesde los conse6os transitorios de ad(inistración regional para lo c!al ab an(ontado órganos desconcentrados.Dado !e no e0ist an ronteras legales para disting!ir los '(bitos entretodas las entidades !e act!aban en cada departa(ento las restriccionesresid an en la li(itación de rec!rsos. A res!ltaba co(petente !ien ten aLa "ontralor a 3los rec!rsos o se resolv an los proble(as a trav s de la coordinación entretodos para repartir in or(al(ente la responsabilidad de (anera !e seatendiera a la (ayor población posible.1.5. )l &iste a 6acional de +nversión (7blicaEn 6!lio del a7o 2555 se inició la i(ple(entación del *iste(a +acional de,nversión - blica >*+,-? a trav s del c!al se intentaba lograr !na (e6or!tilización de rec!rsos p blicos; !e los proyectos !eran rentables social(entepara el pa s y !e la inversión !era debida(ente coordinada. *eb!scaba evitar la e6ec!ción de proyectos !e no resist an !na si(ple eval!aciónco(o los proyectos idr'!licos del ,nstit!to +acional de Desarrollo>,+$DE? por e6e(plo !e !eron prod!cto de las presiones pol ticasK oproyectos in6!sti cada(ente costosos >"ongreso de la %ep blica 2555?.*e ordenó a todas las entidades p blicas e6ec!toras de proyectos de inversióne0cepto las (!nicipalidades s!6etarse a las nor(as y control de laA cina de ,nversiones del Ministerio de Econo( a y inanzas. -ara la progra(acióny e6ec!ción de proyectos las entidades p blicas deb an c!(plir!n procedi(iento en el !e se re !er a de la aprobación e0terna a cargode !na A cina de -lani cación de ,nversiones >A-,?. El pri(er paso era la

aprobación del per l del proyecto por parte de la A-, la !e pod a rec azarel proyecto observar el est!dio y devolverlo para s! corrección o aprobarlo.L!ego pasaba a la etapa de est!dio de pre actibilidad y actibilidadseg n correspondiera dependiendo del (onto de la inversión >Ministeriode Econo( a y inanzas 2555?.El Ministerio de Econo( a y inanzas logró la instalación de A-, en todoslos (inisterios a los !e deno(ina órganos resoluti os sectoriales. Los"#$% deb an obtener la aprobación de s!s proyectos de la A-, respectivaseg n el tipo de la inversión. -or e6e(plo si se trataba de !n proyecto vialla a!torización deb a otorgarla la A-, del Ministerio de #ransportes. *i setrataba de !n proyecto vinc!lado a servicios de sal!d la aprobación correspond aal Ministerio de *al!d. El ob6etivo era !e todos los proyectos

!eran eval!ados en t r(inos de rentabilidad social.Est!dio sobre la Descentralización 38 Este siste(a no de6aba ning n (argen de decisión para los"#$% y erapercibido por estos co(o !n siste(a central r gido a!n c!ando estos organis(os


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eran desconcentrados dependientes del -oder E6ec!tivo. Las a!toridadesde los "#$% ac!saban a las o cinas de plani cación de inversionesde observar los proyectos desde Li(a sin conocer el (ane6o regional.1. . )l conte to ue dio lugar a la refor aEn el a7o 2552 !na convergencia de actores pol ticos y sociales generó !nconte0to avorecedor para el inicio de !n proceso de descentralización. Enpri(er l!gar el disc!rso de los actores pol ticos estaba cargado de de(andaspor descentralización. El r gi(en anterior se ab a caracterizado por s!centralis(o de (anera !e la r!ta de la descentralización satis ac a a !ngran espectro de la opinión p blica tanto de provincias co(o de la capital.En seg!ndo l!gar en las elecciones del 2551 se aplicó por pri(era vezla regla del distrito ( ltiple para el congreso de (anera !e el congresores!ltante est!vo (!y sesgado acia provinciales. M!c os de los ('snotorios e in:!yentes congresistas ab an sido alcaldes >Ernesto Cerrera"ongreso de la %ep blica 2552?.La "ontralor a 39consolidación de la de(ocracia la a r(ación de la identidad nacional y eldise7o de !na visión co(partida del pa s a !t!ro. Este se s!scribió el 22 de

6!lio de 2552 y aprobó 31 pol ticas de Estado de largo plazo. En dic o doc!(entose (enciona co(o octava -ol tica de Estado la descentralizaciónpol tica econó(ica y ad(inistrativa para propiciar el desarrollo integral ar(ónicoy sostenido de -er >"onse6o +acional de Descentralización 255)?.Este consenso pol tico coincid a con la opinión p blica !e se (ostraba(ayoritaria(ente a avor de la descentralización. *eg n !na enc!esta realizadapor el ,nstit!to de Est!dios -er!anos >,nstit!to de Est!dio -er!anos2552? en setie(bre del 2551 el /3P de la población se de n a co(o descentralista .El porcenta6e era (ayor en Li(a;

!#L! 2$ ")&,L !D'&D) L! )6C,)& !

En opinión de Ed!ardo


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consideraba que con la descentralización exist!a la posibilidad de recuperar simultáneamente la legitimidad del )stado y de generar e$ecti idad en suinter ención" en un escenario en el que este se encontraba absolutamentedesgastado. La ciudadan!a lo ped!a porque en su imaginario era casi unacondición para la democracia. )ra una manera de acercarse al )stado y tambi#n de descentralizar el poder de Lima. Asimismo" los principales acto(

!#L! 2$ ")&,L !D'&D) L! )6C,)& !Est!dio sobre la Descentralización 4/ res pol!ticos sent!an que la descentralización era necesaria

para garantizar una e$ecti a transición a la democracia” >


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por la creación de regiones y la aplicación de (ecanis(os de participaciónci!dadana. El seg!ndo en la -residencia del "onse6o de Ministros era !ne !ipo t cnico !e ve a la descentralización co(o !n instr!(ento para(e6orar la gestión p blica con el ob6etivo de !e el Estado brindara (e6oresservicios al ci!dadano. Ellos cre an en el ortaleci(iento de las (!nicipalidades('s !e en la creación de regiones >"asas 2513?.-or s! parte en el "ongreso se viv a !na gran e ervescencia por la descentralizaciónpol tica con alt si(as e0pectativas acerca del a!togobierno ylas elecciones de a!toridades regionales. En la pri(era legislat!ra ordinariadel 2551 se designó a L!is @!errero e0 alcalde de "a6a(arca co(o presidentede la "o(isión de Descentralización y a #ito " ocano e0 alcalde de

#acna co(o presidente de la "o(isión de @obiernos Locales. Ellos 6!ntoa los !ncionarios de la *ecretar a # cnica para la Descentralización delMinisterio de la -residencia elaboraron el proyecto de ley de re or(a delcap t!lo sobre la Descentralización de la "onstit!ción.Jn indicador del (pet! de los congresistas por la descentralización aceleradaes la disc!sión acerca de la conversión de los departa(entos en regiones.El "ongresista Q!ennen ranceza Marabotto replicaba de la sig!iente(anera las ob6eciones planteadas en el debate del -leno; “)l departamentoEst!dio sobre la Descentralización 42 de ;uánuco tiene una extensión territorial similar a la quetiene ;olanda.7” >"ongreso de la %ep blica2551?.El "ongresista !an C!(berto %e !ena !rg a al -leno votar a avor de la%e or(a "onstit!cional sin ('s disc!sión por !e con ella se dar a satis accióna los recla(os de las provincias y se resolver a la in6!sticia econó(icadel desarrollo centralizado; “3e una ez aprobemos el proyecto" y se alegrarátodo el


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El e !ipo de -residencia del "onse6o de Ministros preparó !n proyecto conla participación del Ministerio de Econo( a y inanzas !e ten a grandeste(ores acerca de los riesgos scales de la descentralización vistos en * acG 2513?.*eg n relata "arlos "asas e0 (ie(bro del e !ipo t cnico de la -residenciadel "onse6o de Ministros encargado de e(prender el proceso de descentralizacióndel 2552; “todos los congresistas de


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gestión y garantizar la sal!d scal. Lograron introd!cir l!ego de !n grandebate el art c!lo !e creaba el *iste(a de $creditación a n de certi carlas capacidades de los gobiernos regionales antes de trans erirles lasco(petencias !e se perdieron. *in e(bargo perdieron terreno en otrasdisc!siones. -or e6e(plo el listado de co(petencias e0cl!sivas y co(partidas

!e a (edida !e interven an los intereses econó(icos partic!laresde ciertos congresistas. "asas se7ala !e “/ubo presiones por ampliar determinadascompetencias para los gobiernos regionales" porque pensabanque as! iban a tener mayor control y bene0cio. Fn ejemplo de ello $ueronlas concesiones $orestales y mineras" que" seg n el proyecto original" semanten!an en el ni el nacional” >"asas 2513?.*e ten a entonces !na gran de(anda ci!dadana y !na decidida vol!ntadpol tica pero se carec a de bases sólidas sobre las c!ales se p!diera dar !ndebate concept!al. La descentralización !e iniciada por los pol ticos con!n disc!rso !e apelaba ('s a las reivindicaciones provincianas !e a lanecesidad de (e6orar la e ciencia del Estado lo !e l!ego !e (atizadopor t cnicos !e introd!6eron la preoc!pación por la disciplina scal y la(e6ora de los servicios al ci!dadano. En palabras de Ed!ardo


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sobre la gestión de estas instancias era li(itado. Las direccionesregionales eran !n brido; no eran ni organis(os desconcentradosde los (inisterios ni ta(poco organis(os descentralizados.[ En 1998 la Ley Marco de Descentralización pretendió ordenar estasinstit!ciones y trazar el ca(ino acia !na descentralización grad!alpero esta nor(a no se llegó a i(ple(entar.[ Jna iniciativa ordenadora !e s se concretó !e la introd!cción desdeel Ministerio de Econo( a y inanzas del *iste(a +acional de ,nversión- blica en 6!lio del 2555 con el n de organizar y priorizar elgasto p blico en inversiones.[ En el a7o 2552 !na convergencia de actores pol ticos y sociales generó!n conte0to avorecedor para el inicio de !n proceso de descentralización.El -residente de la %ep blica convocó a los gr!pospol ticos con representación en el "ongreso de la %ep blica y a !ncon6!nto de organizaciones de la sociedad civil para entablar !n di'logocon la nalidad de lograr !n $c!erdo +acional !e sirviese debase para la transición y consolidación de la de(ocracia la a r(aciónde la identidad nacional y el dise7o de !n visión co(partida del pa sa !t!ro. *e apr!eba en ese conte0to la octava -ol tica de Estado !epropone la descentralización pol tica econó(ica y ad(inistrativa parapropiciar el desarrollo integral ar(ónico y sostenido de -er .

Ca :tulo 2$ !ctual (roceso deDescentralización

2.1. Marco 6or ativoJ+A DE LA* -%,ME%A* C,#A* DEL -%A"E*A JE EL DE*$%%ALLA del (arco

legal !e le diera viabilidad. $ partir del 2551 se pro(!lgaron !na seriede leyes y decretos !e dieron paso al proceso de descentralización. La


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sig!iente l nea de tie(po de(arca los itos legales ('s i(portantes en el dise7o delproceso de descentralización.

2.1.1. Ley de "efor a Constitucional< Ley 6= 2 58/El ) de (arzo del 2552 se aprobó y pro(!lgó la Ley de %e or(a "onstit!cionaldel "ap t!lo S,B del # t!lo ,B sobre Descentralización la c!al consistióprincipal(ente en los sig!ientes p!ntos;De;nición de la descentralizaciónEl n!evo art c!lo 188 de la "onstit!ción 1) de ne a la descentralizaciónco(o H una $orma de organización democrática y constituye una pol!tica

permanente de )stado" de carácter obligatorio que tiene como objeti o$undamental el desarrollo integral del pa!s I. $si(is(o deter(ina la grad!alidaddel proceso al se7alar !e este se realizar' “por etapas" en $orma

progresi a y ordenada" con$orme a criterios que permitan una adecuadaasignación de competencias y trans$erencia de recursos del gobierno nacional/acia los gobiernos regionales y locales”.División territorialEl n!evo te0to del art c!lo 189 de la "onstit!ción 1/ se7ala !e “el territorio dela &ep blica está integrado por regiones" departamentos" pro incias y distritos"en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a ni el nacional"regional y local" en los t#rminos que establece la 8onstitución y la ley" preser andola unidad e integridad del )stado y de la :ación”. La re or(a agrega !e el '(bitodel nivel regional de gobierno son las regiones y departa(entos y !e el '(bitodel nivel local de gobierno son las provincias distritos y los centros poblados.Confor ación de regionesLa (odi cación del art c!lo 195 de la "onstit!ción 18 dispone !e la crea1) El te0to anterior del art c!lo 188 era el sig!iente; HLa descentralización es !n proceso per(anente

!e tiene co(o ob6etivo el desarrollo integral del pa sI.1/ El te0to anterior del art c!lo 189 solo consist a en !n p'rra o c!yo te0to era el sig!iente; HElterritorio de la %ep blica se divide en regiones departa(entos provincias y distritos en c!yascirc!nscripciones se e6erce el gobierno !nitario de (anera descentralizada y desconcentradaI.18 El te0to anterior del art c!lo 195 era el sig!iente; HLas %egiones se constit!yen por iniciativay (andato de las poblaciones pertenecientes a !no o ('s departa(entos colindantes. Lasprovincias y los distritos contig!os p!eden asi(is(o integrarse o ca(biar de circ!nscripción.En a(bos casos procede el re er nd!( con or(e a leyI.La "ontralor a 01ción de regiones se realice sobre la base de “áreas contiguas integradas/istórica" cultural" administrati a y económicamente" con$ormando unidadesgeoeconómicas sostenibles”. ,ndica !e el proceso de regionalizaciónse inicia eligiendo gobiernos en los act!ales departa(entos y la -rovincia"onstit!cional del "allao y !e la integración de ('s de dos departa(entosse realizar' por re er nd!(; “Cediante re$er#ndum podrán integrarse

dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir unaregión" con$orme a ley. gual procedimiento siguen las pro incias y distritoscontiguos para cambiar de circunscripción regional”. $de('s establece


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!e por ley se podr'n deter(inar co(petencias y ac!ltades adicionales eincentivos especiales para las regiones integradas por re er nd!(.!utono :a de los gobiernos regionalesEl art c!lo 191 se re ere a la a!tono( a y organización de los gobiernosregionales 19. En c!anto a la a!tono( a la nor(a constit!cional establece

!e los gobiernos regionales tienen “autonom!a pol!tica" económica y administrati aen los asuntos de su competencia”.Constitución de los gobiernos regionalesLa "onstit!ción re or(ada establece la estr!ct!ra org'nica b'sica de losgobiernos regionales; “el consejo" como órgano normati o y 0scalizador" el


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scalizados por Hlos organis(os !e tengan tal atrib!ción por (andatoconstit!cional o legalI >"ongreso de la %ep blica 2552?.2.1.2. Ley de )lecciones "egionales< Ley 6= 2 583Esta Ley !e pro(!lgada en (arzo de 2552 reg!lando entre otros aspectoslo sig!iente; la periodicidad de las elecciones regionales !e las a!toridadesob6eto de elección son el -residente Bicepresidente y los (ie(brosdel "onse6o %egional la inscripción de los candidatos >re !isitos e i(pedi(entos?as co(o las tac as e i(p!gnaciones.2.1.3. Ley de #ases de la Descentralización< Ley 6= 2 83Ley de "ongreso de la %ep blica 2552?.De ne la a!tono( a co(o “el derec/o y la capacidad e$ecti a del gobiernoen sus tres ni eles" de normar" regular y administrar los asuntos p blicos desu competencia” >"ongreso de la %ep blica 2552? y e0plica s! contenidoen s!s di(ensiones pol tica ad(inistrativa y econó(ica.[ $!tono( a pol tica. *e de ne co(o la ac!ltad de adoptar y concordarlas pol ticas planes y nor(as en los as!ntos de s! co(petenciaaprobar y e0pedir s!s nor(as decidir a trav s de s!s órganos de gobiernoy desarrollar las !nciones !e le son in erentes.[ $!tono( a ad(inistrativa. *e de ne co(o la ac!ltad de organizarseinterna(ente deter(inar y regla(entar los servicios p blicos de s!responsabilidad.[ $!tono( a econó(ica. *e de ne co(o la ac!ltad de crear reca!dary ad(inistrar s!s rentas e ingresos propios y aprobar s!s pres!p!estosinstit!cionales con or(e a la Ley de @estión -res!p!estaria del Estado>a ora Ley @eneral del *iste(a +acional de -res!p!esto? y las leyesan!ales de pres!p!esto.Distribución de co etenciasLa Ley de ne !na estrategia de distrib!ción de co(petencias entre niveles

clasi c'ndolas en tres tipos; e0cl!sivas co(partidas y delegables. Las co(petenciase0cl!sivas son a !ellas !e corresponden de (anera e0cl!yentea cada nivel de gobiernoK las co(petencias co(partidas a !ellas en las

!e intervienen ('s de !n nivel de gobiernoK y las co(petencias delegablesa !ellas !e !n nivel de gobierno a delegado a otro por (!t!oac!erdo. >"ongreso de la %ep blica 2552?.La ley establece co(o criterios para la asignación de co(petencias; las!bsidiaridad la selectividad la provisión y la conc!rrencia. $de('s seprecisa !e la sol!ción de con:ictos de co(petencia !e se generen entreel gobierno nacional y los gobiernos regionales o gobiernos locales yLa "ontralor a 00entre estos lti(os en or(a indistinta se res!elven en el #rib!nal "onstit!cional.(artici ación ciudadanaLa ley establece la obligación por parte de los gobiernos regionales y localesde pro(over la participación ci!dadana en la or(!lación debate yconcertación de s!s planes de desarrollo y pres!p!estos y en la gestión


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p blica. -ara ello los gobiernos deben garantizar la con or(ación y !nciona(ientode espacios y (ecanis(os de cons!lta concertación controleval!ación y rendición de c!entas. $si(is(o deben garantizar el accesode todos los ci!dadanos a la in or(ación p blica. >"ongreso de la %ep blica2552?.>iscalización y controlLa Ley de "ongreso de la %ep blica 2552?.EL $%#W"JLA 199 D,*-A+E NJE LA* @A


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$si(is(o se introd!6o de (anera e0pl cita la rector a sectorial nacional ylos (ecanis(os de sostenibilidad scal co(o la posibilidad de intervenciónpor parte del @obierno +acional (ediante (edidas de !rgencia si es !ela sit!ación scal de !n gobierno regional pon a en riesgo la estabilidad(acroeconó(ica del pa s."abe destacar !e a los pocos (eses de ser aprobada esta ley !e ob6etode (odi caciones. La Ley += 2/952 25 introd!6o art c!los para reg!lar!n órgano de los gobiernos regionales !e no ab a sido considerado enla ley original debido a las discrepancias encontradas d!rante el debate;el "onse6o de "oordinación %egional donde participar an representantesde la sociedad civil con el n de e(itir opinión sobre los planes an!alespres!p!esto y el plan de desarrollo regional. *e aprovec ó la ocasión paraintrod!cir !na disposición transitoria para de nir la sit!ación de las direccionesregionales sectoriales declarando !e se encontraban ba6o la dobledirección del (inisterio y de la región. $dicional(ente se introd!6eron (ecanis(osde sostenibilidad scal (ediante (edidas de !rgencia.2.1.5. Ley 'rg nica de Munici alidades< Ley 6= 2 9 2D!rante el 2553 se aprobó la Ley Arg'nica de M!nicipalidades de6andode lado a s! nor(a antecesora de 1984 a n de act!alizarla no sola(entea la l!z de la "onstit!ción de 1993 sino partic!lar(ente de la re or(aconstit!cional del 2552 rati cando s! a!tono( a consagrada a nivel constit!cionaldesde 19/9.La Ley Arg'nica de M!nicipalidades ade('s de rati car la estr!ct!raciónb'sica (!nicipal 6a al "once6o M!nicipal co(o órgano nor(ativo y scalizadory al $lcalde co(o órgano e6ec!tivoK ta(bi n precisa las co(petencias(!nicipales y !nciones generales y espec cas de car'cter e0cl!sivoy co(partido seg n el nivel de las (!nicipalidades. $si(is(o ap!nta a la25 -!blicada el 51 de enero del 2553.Est!dio sobre la Descentralización 08 instit!cionalización de la participación ci!dadana a trav sde la deter(inaciónde !n con6!nto de (ecanis(os para pro(overla. Jno de ellos el"onse6o de "oordinación Local -rovincial o Distrital concebido co(o !nórgano de coordinación y concertación integrado por los (ie(bros del"once6o M!nicipal y representantes de la sociedad civil para los e ectosde participar en la elaboración de los planes de desarrollo local y los pres!p!estosparticipativos en el '(bito de obras e inversiones p blicas >*ecretar ade Descentralización 2512?.2.1. . 'tras leyes entre 2//3B2//4Entre el 2553 y 2554 !eron aprobadas otras leyes de relevancia las !eson res!(idas en la sig!iente tabla.Ley !#L! 4$")&,M)6 D) L! 6'"M! +*!&'#") D)&C)6 "!L+ !C+ 6)6 ") 2//3B2//4


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2.1.8. Ley 'rg nica del (oder )?ecutivo< Ley 6= 29108"o(o se a podido observar anterior(ente asta el 255/ solo se ab ande nido los roles estr!ct!ra y organización de los gobiernos regionalesy locales (as no e0ist a !na n!eva Ley Arg'nica del -oder E6ec!tivo !eestableciera los roles del @obierno +acional. En este conte0to se p!blicaen dicie(bre del 255/ la Ley Arg'nica del -oder E6ec!tivo >LA-E? co(pletandoas el pa !ete de nor(as b'sicas !e deb an g!iar el proceso dedescentralización.El ob6etivo de esta ley era adec!ar la legislación del @obierno +acional para

!e ste se adaptara al n!evo (odelo de Estado !nitario descentralizadoy deter(inar s! rector a. La Ley Arg'nica del -oder E6ec!tivo establece losprincipios y nor(as b'sicas de organización co(petencias y !nciones del-oder E6ec!tivo co(o parte del gobierno nacional. *e deter(ina !e losMinisterios dise7an establecen e6ec!tan y s!pervisan pol ticas nacionalesy sectoriales as!(iendo la rector a respecto de ellas.$dicional(ente se introd!cen las "o(isiones ,nter(inisteriales co(o instancias

de coordinación y de disc!sión de pol ticas al interior del "onse6ode Ministros. *e deter(ina co(o co(isiones per(anentes a la "o(isión,nter(inisterial de $s!ntos Econó(icos y inancieros >",$E ? y a la "o(isión,nter(inisterial de $s!ntos *ociales >",$*?.*e establece la nat!raleza y creación de entidades p blicas co(o entidadesdesconcentradas del -oder E6ec!tivo con personer a 6!r dica de Derec o- blico. #ienen co(petencias de alcance nacional. Vstas se enc!entranadscritas a los (inisterios y p!eden ser de dos tipos;[ Arganis(os - blicos E6ec!toresK e6ercen !nciones de '(bito nacionaly se crean c!ando por la (agnit!d de s!s operaciones se re !iera!na entidad propiaK o c!ando se re !iera !na entidad dedicada a laprestación de servicios espec cos.[ Arganis(os - blicos EspecializadosK tienen independencia para e6ercers!s !nciones con arreglo a s! Ley de creación. Estos p!eden sera s! vez de dos tipos; organis(os reg!ladores y organis(os t cnicosespecializados.


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$si(is(o se establece la nat!raleza y creación de los siste(as co(o !ncon6!nto de principios nor(as procedi(ientos t cnicas e instr!(entos(ediante los c!ales se organizan las actividades de la $d(inistración - blica

!e re !ieren ser realizadas por todas o varias entidades de los -oderesdel Estado los Arganis(os "onstit!cionales y los niveles de @obierno.Estos son de dos tipos;La "ontralor a 51

[ *iste(as !ncionalesK tienen por nalidad aseg!rar el c!(pli(ientode pol ticas p blicas !e re !ieren la participación de todas o variasentidades del Estado.[ *iste(as $d(inistrativosK tienen por nalidad reg!lar la !tilización delos rec!rsos en las entidades de la ad(inistración p blica pro(oviendola e cacia y e ciencia en s! !so.En a(bos casos se deter(ina la e0istencia de !n Ente %ector !e se constit!yeen s! a!toridad t cnico nor(ativa a nivel nacionalK dicta las nor(as yestablece los procedi(ientos relacionados con s! '(bitoK coordina s! operaciónt cnica y es responsable de s! correcto !nciona(iento en el (arcode la presente Ley s!s leyes especiales y disposiciones co(ple(entarias.2.2. DiseEo del rocesoLa sección de disposiciones transitorias de la Ley de


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v a re erendo.o Di !sión a(plia de prop!estas y alternativas de regiones(acro as co(o de las venta6as y bene cios para el desarrollonacional y regional.o or(!lación de !n plan de regionalización y de inversióndescentralizada !e ser' aprobado por ley.La "ontralor a 53[ ercera )ta a$ ransferencia y rece ción de co etenciassectorialesEn esta etapa se planteó realizar la trans erencia de co(petenciassectoriales sin incl!ir a sal!d y ed!cación acia losgobiernos regionales y locales.[ Cuarta )ta a$ ransferencia y rece ción de co etenciassectoriales en educación y saludEn esta etapa se planteó realizar la trans erencia de co(petenciassectoriales en (ateria de ed!cación y sal!d acia losgobiernos regionales y locales.El an'lisis !e sig!e a contin!ación organiza estas tareas por te(as relevantes.2.2.1. "efor a institucional ara la gestión descentralizadaEn (ateria de re or(a instit!cional la (etodolog a o nor(as de i(ple(entación

de la descentralización d!rante la etapa del dise7o se concentróprincipal(ente en la reg!lación de las trans erencias de co(petenciasy la acreditación.(roceso de transferencia de co etenciasEn (ateria de trans erencia de co(petencias y ba6o el principio de grad!alidadpara el proceso de descentralización la Ley de


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transporte co(!nicaciones (edio a(biente vivienda entre otros. "ada!na de estas trans erencias ser a realizada seg n los -lanes $n!ales de

#rans erencia.La Ley de De ensor a del -!eblo 2559?.De otro lado se estableció !e an!al(ente deb a aprobarse el -lan $n!alde #rans erencia de "o(petencias *ectoriales a los @obiernos %egionalesy Locales res!ltado de la eval!ación artic!lación y coordinación delos -lanes $n!ales de #rans erencia !e realiza el "onse6o +acional deDescentralización con los *ectores el !e contendr a las !nciones !e setrans erir an a los gobiernos regionales y locales as co(o las acciones y

cronogra(as a desarrollar con tal n. Deb a ser aprobado (ediante Decreto*!pre(o con el voto aprobatorio del "onse6o de Ministros. -or otrolado los -lanes *ectoriales eran los -lanes $n!ales de #rans erencia !edeb an ser elaborados por cada !no de los *ectores y ser prop!estos al"onse6o +acional de Descentralización en ebrero de cada a7o.&iste a de !creditaciónEl e !ipo de la -residencia del "onse6o de Ministros !er a constr!ir !natipolog a de (!nicipalidades y acerlas pasar por !n proceso de acreditación.-ara "arlos "asas; “)n un inicio se pensaba que el proceso deacreditación deb!a ser tipo e aluación de normas B1" que las clasi0caraseg n sus recursos y capacidades. Be buscaba que las municipalidades desarrollarancapacidades para que lleguen a ser tipo A y que adquirieranmayor autonom!a 0nanciera y $unciones” >"asas 2513?. Esto no se llegóa aprobar pero s se incl!yó en la Ley Arg'nica de @obiernos %egionalesespec ca(ente en el art c!lo 8& !e creó el *iste(a de $creditación delos gobiernos regionales !e deb a ser reg!lado por !na ley aprobada convotación cali cada sobre !na prop!esta elaborada por el "onse6o +acionalde Descentralización.$s y a e ectos de garantizar la trans erencia de co(petencias del @obierno+acional acia los gobiernos regionales y locales en el 2554 !epro(!lgada la Ley del *iste(a de $creditación de los @obiernos %egionalesy Locales !e desarrollaba lo ya previsto en la Ley de De ensor a del -!eblo 2559?.En esta nor(a se entend a la acreditación asociada al proceso de trans erenciade co(petencias y rec!rsos de la (ano con el avance e ectivo enla con or(ación de regiones y el redi(ensiona(iento del -oder E6ec!tivo."ada sector del @obierno +acional !e t!viera a cargo co(petencias atrans erir deb a elaborar !na prop!esta de -lan de #rans erencia *ectorialde (ediano plazo.*e designó co(o responsables del *iste(a de $creditación al @obierno+acional (ediante los sectores el "onse6o +acional de Descentralización ylos gobiernos s!b nacionalesK todos ellos encargados del proceso de acreditaciónen or(a consens!ada. *e prop!so !e !niversidades e(presascons!ltoras y a!ditoras y A+@s especializadas act en co(o entidades certi cadoras.,ncl!so se per(itió la tercerización del proceso de acreditacióna instit!ciones independientes a!torizadas por el "onse6o +acional de Descentralización.El %egla(ento de la Ley del *iste(a de $creditación aprobado en el 255&no solo trata la acreditación sino ta(bi n la certi cación. Esta lti(a co(o


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el res!ltado del proceso de eval!ación !e se practi !e a los gobiernosregionales y locales !e solicitan la trans erencia de !nciones sectorialescontenidas en el -lan $n!al incl!yendo el personal acervo doc!(entariorec!rsos pres!p!estales y bienes (!ebles e in(!ebles vinc!lados a stas.De ac!erdo con lo reg!lado en el inciso b? del art c!lo 1= del %egla(entoel proceso de acreditación deb a desarrollarse con or(e a las sig!ientesetapas.%"F>+C' 3$) !(!& D)L ("'C)&'D) !C")D+ !C+ 6

1. $probación del -lan $n!al de #rans erencia"o(o se p!ede observar en el diagra(a anterior el proceso de acreditaciónse iniciaba con la aprobación por decreto s!pre(o del plan an!alde trans erencias de co(petencias sectoriales a los gobiernos regionales ylocales. El plan an!al se deb a elaborar a partir de la artic!lación de los planessectoriales presentados al @obierno +acional y contener lo sig!iente;[ !nciones sectoriales a trans erir y los rec!rsos !(anos log sticospres!p!estales y de acervo doc!(entario en relación a cada !na deestas !nciones.[ %e !isitos generales re !isitos espec cos e indicadores de gestión

!e cada gobierno regional y local deber' c!(plir por cada !nciónsectorial !e se propone trans erir.[ "ronogra(a detallado del proceso de trans erencia de los sectores alos gobiernos regionales y locales.2. *olicit!d de trans erencia de los gobiernos regionalesEl sig!iente paso del proceso consist a en !e ante la prop!esta del @obierno+acional de las !nciones a ser trans eridas contenidas en el -lan$n!al aprobado los gobiernos regionales y locales deb an presentan s!ssolicit!des de trans erencia. "abe resaltar !e la intención de esta etapaEL *,*#EM$ DE $"%ED,#$",T+ #JBA "AMA A< E#,BA$*E@J%$% NJE *E CJ"ongreso de la %ep blica 2554? los re !isitos espec cos ylos indicadores de gestión e0igidos a los gobiernos regionales y locales. Los


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re !isitos generales ac an re erencia a los doc!(entos de organizacióny plani cación de los gobiernos regionales y locales co(o al -lan de Desarrollo%egional "oncertado -lan de Desarrollo ,nstit!cional -lan $n!aly -res!p!esto -articipativo el -lan


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etapas del proceso. #a(bi n era el responsable de la capacitación en gestióny gerencia p blica a nivel regional y local. Deb a encargarse ade('sde la coordinación de los planes de desarrollo nacional regional y localcanalizar la cooperación nacional e internacional coordinar y artic!lar laspol ticas y planes de gestión descentralizada. $dicional(ente era responsablede brindar asistencia t cnica y nanciera no ree(bolsable en (ateriade inversiones y concesiones. -or lti(o ten a entre s!s responsabilidadesel desarrollo y cond!cción del siste(a de in or(ación para el proceso dedescentralización y la pro(oción de la integración regional y s! ortaleci(iento.La Ley de


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2.2.3. >ortaleci iento de ca acidadesJn principio contenido en el (arco legal del proceso de descentralizaciónes la grad!alidad del proceso y la necesidad de ortalecer capacidades.-ara la trans erencia !ncional y de rec!rsos del @obierno +acional acia

los gobiernos regionales y locales se re !er a ortalecer las capacidadese0istentes en cada región a n de preparar a los gobiernos regionales pararecibir las co(petencias. Este ortaleci(iento de capacidades deb a partir


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de !n est!dio di erenciado por regiones para tener certeza acerca de c!'leseran las debilidades !e re !er an de soporte y ortaleci(iento en cada!no de los gobiernos regionales.Esto !e previsto por la creación del *iste(a de $creditación el c!al b!scabacerti car las capacidades de gestión e ectiva de los gobiernos descentralizadospara l!ego de ello trans erir !nciones y co(petencias. *ine(bargo no se ten a claro có(o (edir las capacidades por lo !e lacerti cación se basó en la re!nión de ( ltiples doc!(entos res!ltandode ciente para el ob6etivo !e b!scaba.-or otro lado la legislación ten a previsto !e el "onse6o +acional de Descentralizacióndeb a capacitar y preparar en gestión y gerencia p blica alos gobiernos s!b nacionales. $ partir de ello se elaboró el -lan +acionalde "apacitación y $sistencia # cnica aprobado en 2554. Este ten a co(oob6etivo dar soporte al proceso ordenado y grad!al de trans erencia deco(petencias y !nciones conte(plando en s!s inicios acciones !e iban('s all' de capacitaciones a !ncionarios por etapas. *in e(bargo co(ose ver' ('s adelante esto no se c!(plió en la pr'ctica.2.2.4. Descentralización ;scalLa contraparte i(portante en el conte0to de la trans erencia de co(petenciasera el traspaso de rec!rsos nancieros co(o respaldo para la as!nciónde las n!evas !nciones con eridas a los gobiernos regionales. Los principiosespec cos de la descentralización scal !eron; la deter(inación delas co(petenciasK la transparencia y predictibilidadK la ne!tralidad en latrans erencia de los rec!rsosK los re !isitos del ende!da(iento e0ternoK ylas reglas de la responsabilidad scal.Est!dio sobre la Descentralización 4 De todos estos principios el de ne!tralidad scal res!lta serel ('s relevante.“La neutralidad en la trans$erencia de los recursos implicaba quetoda trans$erencia de competencias y $unciones se /ar!a conjuntamentecon los recursos asociados y requeridos por ellas. J" que toda trans$erenciade recursos estar!a ligada necesariamente a una materia de competencia o$unción que tambi#n se trans0ere” >_as 2558?. En pocas palabras se deb aestablecer !n progra(a ordenado de trans erencia de servicios y co(petencias

del gobierno nacional a los gobiernos s!b nacionales con e ectosscales ne!tros.Era necesario garantizar el e !ilibrio (acroeconó(ico aciendo e ectivoel principio de ne!tralidad scal. *eg n "arlos "asas; “)l Cinisterio de)conom!a y Dinanzas ten!a grandes temores acerca de los riesgos 0scales.Las experiencias de 2rasil y Argentina mostraban que la descentralización/ab!a causado en esos pa!ses crisis 0scales por el mayor gasto y endeudamientode los gobiernos subnacionales.


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energ a (iner a vialidad co(!nicaciones ed!cación sal!d y (edioa(biente presentes en s! circ!nscripciónK y los rec!rsos provenientes dela privatización y concesiones de ac!erdo a la Ley de ,DE? !e estaba destinado a pro(over el nancia(iento y co nancia(ientode proyectos de desarrollo co(partidos entre los distintos nivelesde gobierno c!ya ad(inistración estaba a cargo de "onse6o +acionalde Descentralización. Dic o ondo obtendr a s!s rec!rsos del 35P de locaptado por el proceso de privatización concesiones y otras (odalidadescontract!ales vinc!ladas a la ad(inistración de activos de alcance nacionalpropiedad del EstadoK ta(bi n pod a recibir ondos provenientes de la cooperaciónno ree(bolsable y de operaciones de ende!da(iento. El ob6etivodel ,DE era o(entar el desarrollo regional la integración de las regionesy la realización de proyectos !e invol!cren a varios niveles de gobierno."abe precisar !e este ondo a sido s!pri(ido y en s! l!gar se a creadoel ondo de -ro(oción a la ,nversión - blica %egional y Local > A+,-%EL?en el a7o 255/ e0istente asta la act!alidad.En el a7o 2554 se creó el ondo *ocioeconó(ico de "a(isea > A"$M?co(o !n ondo intangible destinado a contrib!ir al desarrollo sostenible delos departa(entos por donde pasan los d!ctos principales conteniendo los

idrocarb!ros de los Lotes 88 y &) (e6orando el bienestar de las co(!nidadesinvol!cradas.De ac!erdo con la Ley de A+"AMJ+?creado por el art c!lo 8)= del Decreto Legislativo += //) Ley de

#rib!tación M!nicipal (odi cado por el art c!lo 31= del Decreto Legislativo+= 9&2. Es !n ondo establecido en la "onstit!ción -ol tica con el ob6etivode pro(over la inversión en las di erentes (!nicipalidades del pa scon !n criterio redistrib!tivo en avor de las zonas ('s ale6adas y depri(idaspriorizando la asignación a las localidades r!rales y !rbano (arginalesdel pa s.La "ontralor a2.2.0. "egionalización y ordena iento territorialEn !lio de 2554 se aprobó la Ley de ,ncentivos para la ,ntegración y "on or(aciónde %egiones. $ trav s de esta nor(a se b!scó generar pol ticasde Estado orientadas a !e los gobiernos regionales en !nciona(ientoe6ec!taran acciones enca(inadas a la integración sica econó(ica scalc!lt!ral social y pol tica con otras regiones para la con or(ación de regiones('s grandes con el n de pro(over el desarrollo econó(ico >"onse6o+acional de Descentralización 255)?.La con or(ación de regiones se dar a por re er nd!( de ac!erdo al art c!lo195 de la "onstit!ción -ol tica en dos etapas di erenciadas. La pri(eraetapa estaba progra(ada para oct!bre de 255& y las sig!ientes paralos a7os 2559 y 2513. La seg!nda etapa se realizar a en las regiones !na


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vez constit!idas para per(itir a las provincias y distritos contig!os a otraregión !e \por !na nica vez p!dieran ca(biar de circ!nscripción. Elpri(er re er nd!( de esta etapa se realizar a en el a7o 2559 y el sig!ienteel 2513 6!nto con los procedi(ientos correspondientes a la pri(era etapa.$de('s se estableció !i nes estaban abilitados para presentar iniciativaspara la con or(ación de regiones as co(o los abilitados para presentariniciativas de re er nd!( para la integración de provincias y distritos.Las prop!estas para la con or(ación de regiones re !er an de la presentaciónde !n E0pediente # cnico en el !e se !nda(entara la viabilidadde la región prop!esta !e incl!yera los criterios de; acondiciona(

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ESTUDIO DEL PROCESO DE.docx