Ferreira 2011

7/24/2019 Ferreira 2011

1/70

Dissertao de MestradoOrientada pela Professor Doutor Mrio Aroso de Almeida

Fevereiro de 2011

7/24/2019 Ferreira 2011

2/70

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

2

Modo de citar

No texto as obras so citadas em nota de rodap, por referncia ao nome completo do

autor, ttulo, edio, ano da obra e pgina.

A jurisprudncia citada pelo tribunal, data do acrdo e nmero do processo, sendo

que todos os acrdos referidos podem sem consultados em www.dgsi.pt.

Na bibliografia final, as obras so elencadas por ordem alfabtica pelo primeiro nome

do autor, respeitando-se nos casos em que h mais autores a ordem pela qual aparecem

na obra.

7/24/2019 Ferreira 2011

3/70


3

Abreviaturas

CCCdigo Civil

CCP Cdigo dos Contratos Pblicos

CJA Cadernos de Justia Administrativa

CPA Cdigo de Procedimento Administrativo

CPC Cdigo de Processo Civil

CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais

CRP Constituio da Repblica Portuguesa

ED Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administrao Pblica

ETAF/84 Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril e revogado pela Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro)

ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

LPTA Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (Aprovada pelo Decreto-Lei n.

267/85, de 16 de Julho e revogada pela Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro).

RCP Regulamento das Custas Processuais

STA Supremo Tribunal Administrativo

TCA Tribunal Central Administrativo

7/24/2019 Ferreira 2011

4/70


4

1 Enquadramento do objecto do estudo.

Com a entrada em vigor do novo Cdigo de Processo nos Tribunais

Administrativos (CPTA) aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro, surgiram

inovaes e vantagens para os particulares que no raras vezes se vem confrontados

com a necessidade de utilizar meios de impugnao administrativa para fazer valer as

suas pretenses face Administrao.

O que sucede no menos vezes, pelo menos a prtica assim o indicia, que osparticulares tendem a reagir contra aces e omisses da Administrao de modo muito

semelhantes quele em que o faziam no regime anterior reforma do contencioso

administrativo, ignorando algumas das inovaes introduzidas pelo novo CPTA.

neste contexto que o presente estudo pretende incidir, com o intuito de

contribuir para uma melhor compreenso da articulao entre os meios de impugnao

administrativa e os meios de impugnao contenciosa, tentando demonstrar por um lado

a utilidade da reclamao e dos recursos administrativos e, por outro lado, que a via

judicial pode ser encarada, no como a primeira, mas antes, como a derradeira forma de

resoluo de litgios entre os particulares e a Administrao.

Contudo, no se pretende de uma forma exaustiva abranger todos os aspectos em

que gracioso e contencioso se cruzam na relao entre os particulares e a

Administrao.

Antes pelo contrrio, pretende-se abordar em que medida a utilizao de meios

de impugnao administrativa tm o alcance de fazer suspender o prazo de impugnao

contenciosa previsto nos termos do n. 4 do artigo 59. do CPTA, bem como procurar

esclarecer diversos aspectos relacionados com a aplicao daquela norma.

Espera-se, assim, que o presente estudo possa contribuir para identificar quais os

meios processuais em que se aplica o disposto no n. 4 do artigo 59. do CPTA, as

inovaes e utilidade que resultam da introduo desta norma no nosso contencioso

administrativo, os pressupostos da sua aplicao, bem como o perodo de tempo em que

7/24/2019 Ferreira 2011

5/70


5

fica suspenso o prazo de impugnao contenciosa por fora da utilizao de meios de

impugnao administrativa.

1.1. Esboo da evoluo do regime jurdico das impugnaes administrativas

desde a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 at actual

reforma do contencioso administrativo de 2004.

Tal como se referiu a ttulo meramente introdutrio, o presente estudo tem por

objecto a relevncia que impugnaes administrativas assumem no quadro docontencioso administrativo portugus, ainda que de modo circunscrito sua utilizao

com vista suspenso do prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos.

Neste contexto relevante traar de forma sucinta o quadro das principais

evolues registadas no mbito das impugnaes administrativas na histria recente do

Direito Administrativo, existindo marcos importantes que importa salientar quer a nvel

constitucional quer ao nvel do direito ordinrio.

Comeando pelo plano constitucional, tal como refere PAULO OTERO, existem

dois momentos a assinalar, o primeiro dos quais ocorre com a verso original da

Constituio Repblica Portuguesa (CRP) de 19761que perdurou at segunda reviso

constitucional operada pelaLei n 1/82, de 30 de Setembro,e um segundo momento que

teve lugar com a reviso constitucional de 1989 atravs da Lei Constitucional n 1/89,

de 8 de Julho2.

No perodo que mediou entre 1976 e 1982 foi reconhecido aos administrados o

direito de recurso contencioso contra os actos definitivos e executrios passando por

conseguinte a fazer-se a distino entre recursos graciosos necessrios e facultativos, em

1A Constituio da Repblica Portuguesa foi aprovada pelo Decreto de 10 de Abril de 1976.2PAULO OTERO,Impugnaes administrativas, CJA, n. 28, pp. 50 e 51.

7/24/2019 Ferreira 2011

6/70


6

virtude da alterao do n. 3 do artigo 268. da CRP introduzido atravs da Lei n 1/823,

de 30 de Setembro, que passou a ter a seguinte redaco:

garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em

ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executrios,

independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um

direito ou interesse legalmente protegido.

Posteriormente, h a assinalar um segundo momento decisivo que teve lugar

com a reviso constitucional de 1989 atravs da Lei Constitucional n 1/89, de 8 de

Julho, que trouxe novamente alteraes ao artigo 268. da lei fundamental, deixando de

se fazer referncia necessidade de o recurso contencioso ser interposto contra actosdefinitivos e executrios para passar a ser admitida a impugnao de actos

administrativos lesivos4nos seguintes termos:

garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em

ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua

forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.5.

Tendo sucedido ento que, face a esta alterao do texto constitucional, se

verificou uma divergncia na doutrina quando constitucionalidade dos meios de

impugnao administrativa necessrios, que, alis, se mantm actualmente.

Como refere PAULO OTERO(i) Uma parte da doutrina, por uma lado, continua

a reconhecer ao legislador ordinrio a liberdade de exigir a definitividade vertical ao

acto administrativo passvel de recurso contencioso, circunstncia esta que permite

3 Em relao quela alterao do texto constitucional SRVULO CORREIA,Direito do ContenciosoAdministrativo, vol. I, 2005,p. 573, refere quea verso de 1982, a garantia centrava-se ainda num

meio processual: o recurso contencioso. A novidade em relao ao texto de 1976 era a de tal recurso

tanto poder dirigir-se, com fundamento em ilegalidade, contra um acto administrativo definitivo e

executrio, como visar a obteno do reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido..4De acordo com SRVULO CORREIA,Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 574, Em

relao ao enunciado de 1982, o de 1989 trazia ainda uma novidade no tocante ao mbito da garantia de

recurso contencioso: o acto administrativo deixava de ser qualificado como definitivo e executrio. Em

contrapartida, especificava-se ex nuovo respeitar a garantia de recurso contencioso aos actos lesivos de

direitos ou interesses legalmente protegidos.5Esta passou a ser a redaco do n. 4 do artigo 268. aps a reviso constitucional de 1989.

7/24/2019 Ferreira 2011

7/70


7

continuar a falar-se em recursos graciosos necessrios e recursos graciosos

facultativos (ii) Uma outra parte da doutrina, pelo contrrio entende que a alterao

do texto constitucional, substituindo o requisito da definitividade vertical pela

lesividade do acto, veio tornar inconstitucional a figura do recurso contenciosonecessrio.6;

Como se pode constatar, no pacfica na doutrina a questo da admissibilidade

das impugnaes administrativas necessrias, isto porque, enquanto para alguns autores

as impugnaes administrativas necessrias so inconstitucionais7, outros h que

defendem no existir fundamento para sustentar tal inconstitucionalidade uma vez que

as impugnaes administrativas necessrias no constituem uma verdadeira restrio

impugnao contenciosa de actos administrativos mas apenas um condicionamento ou

requisito para que os particulares possam alcanar a via contenciosa8.

Porm, a evoluo das impugnaes administrativas no ocorreu apenas no

plano constitucional, tambm a legislao ordinria veio trazer importantes alteraes a

que correspondem diversas fases que se estendem at actualidade e que importa

identificar.

Pode dizer-se em traos gerais que at entrada em vigor do Decreto-Lei n.256-A/77, de 17 de Junho, que veio a reforar as garantias da legalidade administrativa

6PAULO OTERO,Impugnaes administrativas, CJA, n. 28, p. 50; Para uma breve sntese das posies

defendidas pela doutrina v. MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDR SALGADO DE MATOS, Direito

Administrativo Geral, Tomo III, 2. edio, 2009, p. 222.7 A ttulo de exemplo, so defensores desta opinio PAULO OTERO, As Garantias Impugnatrias dos

Particulares no Cdigo do Procedimento Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os235/237, pp.

56 e ss.;tambm VASCO PEREIRA DA SILVA,O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise,2005,pp. 319 e 320.8Neste contexto JOS MANUEL SANTOS BOTELHO /AMRICO PIRES ESTEVES /JOS CNDIDO DE PINHO,

Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5. edio, 2002, p. 986, referem que a

exigncia de deciso administrativa prvia traduzida da necessidade de precedncia de impugnao

administrativa prvia no , quanto a ns inconstitucional uma vez que no se traduz em restrio ao

direito de recurso contencioso, mas apenas em mera regulamentao do seu exerccio (cfr. neste sentido

o Ac. do Trib. Constitucional, de 24/03/87, in B.M.J.365, a pg. 317); No mesmo sentidoJOS MANUEL

SANTOS BOTELHO, Contencioso Administrativo, 4. edio, 2002, pp. 405 e 406; A mesma posio

defendida por JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,Em defesa do recurso hierrquico, CJA n. 0, em

anotao ao acrdo do Tribunal Constitucional n. 499/96, de 20.03.1996;

7/24/2019 Ferreira 2011

8/70


8

e dos direitos individuais dos cidados perante a Administrao Pblica9, existiam

impugnaes administrativas necessrias e facultativas, sendo que a reclamao tinha

sempre carcter facultativo10.

Porm, durante a vigncia daquele diploma e at reforma do contencioso

administrativo ocorrida em 1984 e 1985, mais propriamente com a entrada em vigor do

Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto dos Tribunais

Administrativos e Fiscais (ETAF/84) e com Decreto-Lei n. 267/85, de 16 de Julho, que

aprovou a Lei do Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) veio a verificar-se

uma inovao face ao regime anterior que se cifrou na exigncia de reclamao

necessria enquanto pressuposto do recurso contencioso11.

S aquando da reforma de 1984/1985, com o n. 1 do artigo 35. da LPTA

deixou de existir a obrigao de utilizao da reclamao necessria para alcanar a via

contenciosa12ficando ainda consagrada a existncia de recursos graciosos necessrios e

facultativos

No entanto, reviso constitucional de 1989 com a alterao que introduziu

atravs da redaco do n. 4 do artigo 268. da CRP levantou na doutrina13a discusso

sobre a inconstitucionalidade das impugnaes administrativas necessrias e do artigo25. da LPTA.

9 De acordo com SRVULO CORREIA,Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 576 Oobjectivo do Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho, foi o de atalhar pontualmente as deficincias

mais gritantes do sistema vigente de proteco contenciosa: dever de fundamentar actos administrativos,

efectiva reapreciao do acto impugnado pelo rgo seu autor, garantias contra o silncio da

Administrao e de execuo da sentena administrativa..10Neste sentido DIOGO FREITAS DO AMARAL,Direito Administrativo,IV, Policop., 1988, p. 28.11Ibidem, p. 29, DIOGO FREITAS DO AMARAL refere que () o Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de

Junho, veio instituir entre ns () a figura da reclamao necessria..12Ibidem, p. 31.13 Para uma breve sntese das vrias posies em confronto v. MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR

SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2. edio, 2009,p. 222.

7/24/2019 Ferreira 2011

9/70


9

No obstante o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre esta questo tendo

concludo pela no inconstitucionalidade daquela norma14, pelo que os tribunais

administrativos continuaram a exigir a definitividade vertical dos actos recorrveis.

Uma outra evoluo que se revelou fundamental foi a aprovao do Cdigo do

Procedimento Administrativo atravs do Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de Novembro,

que passou a consagrar, pela primeira vez, um regime geral apto regular os meios de

impugnao administrativa15.

Alis, s com a aprovao do CPA foi possvel concretizar plenamente o

disposto no n. 4 do artigo 267. da CRP16merecendo particular relevo a consagrao de

garantias impugnatrias que, de acordo com o entendimento de PAULO

OTERO

,podem

ser Entendidas como meios graciosos atravs dos quais os particulares impugnam um

acto administrativo junta da prpria Administrao, as garantias impugnatrias tm

como pressuposto a existncia de uma prvia deciso que se procura revogar ou

modificar atravs da sua impugnao17, sendo a regra utilizao de impugnaes

administrativa prvias para se poder alcanar a via contenciosa.

A fase mais recente da evoluo acabada de enunciar deriva de uma nova

realidade trazida a lume pela reforma do contencioso administrativo de 2002 que visoua reorganizao dos tribunais administrativos e a reformulao do Direito Processual

Administrativo18 concretizadas, respectivamente, pelo Estatuto dos Tribunais

14 Foi o caso do acrdo do Tribunal Constitucional n. 499/96, de 20.03.1996, que foi objecto de

anotao por parte de JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,Em defesa do recurso hierrquico, CJA n. 0,

tendo o autor manifestado a sua concordncia com aquele aresto.15PAULO OTERO,Impugnaes administrativas, CJA n. 28, p. 51.

16Pese embora se trate de uma exigncia constitucional que havia sido consagrada no n. 3 do artigo 268.da CRP de 1976, foi no n. 4 do artigo 267. (na verso da reviso constitucional de 1989 vigente data

em que foi aprovado o CPA) que passou a estar previsto que O processamento da actividade

administrativa ser objecto de lei especial, que assegurara a racionalizao dos meios a utilizar pelos

servios e a participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhes disserem

respeito..17 PAULO OTERO, As Garantias Impugnatrias dos Particulares no Cdigo do Procedimento

Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os235/237, p. 54.18Para DIOGO FREITAS DO AMARAL,ltima Lio, 2007, p. 29, com o ETAF houve uma reestruturao

total da jurisdio administrativa portuguesa () com a reforma de 2002, o nmero dos tribunais

administrativos existentes foi multiplicado por 6,3; e o nmero de juzes foi multiplicado por 10,4.

7/24/2019 Ferreira 2011

10/70


10

Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pelo Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro, e

pelo CPTA aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro.

Assim, atravs da recente reforma do contencioso administrativo foi consagrada

como regra geral no nosso ordenamento jurdico a impugnao administrativa de

carcter facultativo, tal como refere ISABEL CELESTE FONSECA ao considerar que de

acordo com leitura mais consensual, quer do ponto de vista doutrinal quer

jurisprudencial, a lei processual administrativa veio inverter a lgica do sistema no que

concerne impugnao de actos praticados pelos subalternos, tendo determinado,

como regra geral, a desnecessidade da impugnao administrativa prvia para se

aceder via contenciosa (arts. 51. e 59., n.os4 e 5 do CPTA).19.

Importa ainda destacar que esta mudana de paradigma que institui como regra

as impugnaes administrativas facultativas veio, em termos completamente

inovadores, permitir que a utilizao desta forma de reaco graciosapudesse produzir

efeito suspensivo do prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos.

1.2.

mbito de aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA.

Impe-se agora uma delimitao mais clara do objecto do presente estudo

colocando em evidncia a inovao consagrada no n. 4 do artigo 59. do CPTA ao

estabelecer que A utilizao de meios de impugnao administrativa suspendam o

prazo de impugnao contenciosa do acto administrativo, que s retoma o seu curso

com a notificao da deciso proferida sobre a impugnao administrativa ou com o

decurso do respectivo prazo legal..

muito raro ser-se to ousado em Portugal!; Referindo-se, por outro lado, ao CPTA como a segunda

pea fulcral da reforma do contencioso administrativo considera que as muitas e ousadas inovaes o

colocam ao lado do que de melhor existe neste momento nos pases juridicamente mais avanados da

Europa, em especial a Alemanha, a Itlia e a Inglaterra..19

ISABEL CELESTE FONSECA,Repensar as impugnaes administrativas entre a efectividade do processo

e a unidade da aco administrativa, CJA n. 82, p. 74; ainda com entendimento idntico, SRVULO

CORREIA,Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788 e MRIO AROSO DE ALMEIDA,

Manual de Processo Administrativo,2010, p. 303.

7/24/2019 Ferreira 2011

11/70


11

Mas a leitura desta disposio legal no pode ser feita de modo isolada pelo que

merece uma interpretao devidamente contextualizada e interligada com outras

inovaes contidas no CPTA, sem o que no ser possvel compreender o alcance da

utilizao dos meios de impugnao administrativa no novo paradigma do contenciosoadministrativo portugus.

Por isso importa analisar alguns aspectos que permitiro compreender melhor a

integrao sistemtica daquela norma e, a partir da, delimitar os meios processuais em

que a mesma assume relevncia.

Ora, recorrendo Exposio de Motivos do CPTA resulta claramente que os

processos do contencioso administrativo podem seguir uma de duas tramitaesprincipais, nos seguintes termos:

1. A tramitao que se optou por qualificar como comume que, remetendo

para o modelo do processo civil de declarao corresponde basicamente que

tradicionalmente seguida no clssico contencioso das aces. Embora a

tradio do nosso contencioso administrativo seja a de remeter, no contencioso

das aces sobre contratos e responsabilidade, para o processo civil de

declarao na forma ordinria, a remisso passa a ser feita tambm para aforma sumria e para a forma sumarssima, em funo do valor da causa.

A tramitao que se entendeu qualificar como especial, por contraposio

primeira, por obedecer a um modelo especfico, prprio do contencioso

administrativo, e que, embora com diversas adaptaes que o aproximam da

forma de processo comum, resulta da fuso das duas formas de tramitao do

recurso contencioso de anulao..

Neste contexto, como ensinam DIOGO FREITAS DO AMARAL /MRIO AROSO DE

ALMEIDA na nova estrutura adoptada pelo CPTA foram criados dois modelos diferentes

de processos principais, sendo que O primeiro desses modelos corresponde aco

administrativa comum, caracterizada por admitir a deduo genrica de pedidos de

condenao, de mera apreciao e constitutivos, sempre que no tenha sido emitido

nem se pretenda a emisso de um acto administrativo ou de uma norma: cfr. Ttulo II.

O outro modelo corresponde aco administrativa especial, caracterizada pelo facto

7/24/2019 Ferreira 2011

12/70


12

de se reportar prtica ou omisso de actos administrativos ou de normas: cfr. Ttulo

III.20.

Esta matriz dualista deixa desde logo antever que o objecto do presente estudo

no ir incidir sobre aspectos da aco administrativa comum, porquanto esta forma do

processo declarativo aplicvel s pretenses a que no corresponda outra forma

especfica de processo, conforme se alcana do artigo 37. do CPTA.

Alm disso, o Ttulo II que o CPTA dedica tramitao da aco administrativa

comum no tem contm qualquer disposio relativa suspenso do prazo de

impugnao contenciosa nem remete para esse regime que apenas se encontra previsto

no n. 4 do artigo 59. do CPTA.

Por outro lado, como resulta expressamente do n. 1 do artigo 41. do CPTA, em

regra, as pretenses dedutveis mediante a aco administrativa comum podem ser

accionadas a todo o tempo, excepto nos casos em que exista lei substantiva que

imponha a observncia de determinado prazo21 ou quando se trate de aces para a

anulao de contratos caso em que a reaco judicial ter que ter lugar no prazo de 6

meses22.

De facto, a suspenso do prazo de impugnao contenciosa previsto no n. 4 do

artigo 59. do CPTA no se aplica aco administrativa comum, isto porque, aquela

norma encontra-se inserida sistematicamente na parte relativa impugnao de actos

administrativos23podendo ser aplicada nos casos em que o particular pretende reagir

20 DIOGO FREITAS DO AMARAL / MRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do

Contencioso Administrativo, 3. edio, 2004, p. 90.

21Quanto s ressalvas contidas na lei substantiva referidas no n. 1 do artigo 41. do CPTA v. MRIO

AROSO DE ALMEIDA /CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA,Comentrio ao Cdigo de Processo nos

Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, pp. 275 e 276.22 Para um maior desenvolvimento sobre os contornos desta inovao no direito portugus v. MRIO

AROSO DE ALMEIDA /CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA,Comentrio ao Cdigo de Processo nos

Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 276.23Sistematicamente o CPTA consagra no seu Ttulo III o regime da aco administrativa especial, cujo

Captulo II contm as respectivas disposies particulares e no qual se integra a Seco I relativa

impugnao de actos administrativos, sendo desenvolvida na Subseco III a disciplina dos prazos de

impugnao, onde finalmente se pode encontrar inserido o artigo 59. cuja epgrafe inicio dos prazos

de impugnao.

7/24/2019 Ferreira 2011

13/70


13

contra manifestaes de poder pblico socorrendo-se para o efeito de uma aco

administrativa especial24ou mesmo de um meio de impugnao urgente.

Assim, quando se trate de um pedido de anulao de um acto administrativo ou

declarao da sua nulidade ou inexistncia jurdica poder aplicar-se o disposto no n. 4

do artigo 59. do CPTA desde que se verifiquem os pressupostos de que depende a sua

utilizao, sendo este regime extensvel aco de condenao prtica de acto devido

nos casos de indeferimento previstos no n. 2 do artigo 69. do mesmo diploma.

Por outro lado, h ainda a considerar os processos urgentes em relao aos quais

O CPTA prev, no Ttulo IV, quatro tipos genricos de situaes em que reconhece

existir a necessidade de obter, com urgncia, uma deciso de fundo sobre o mrito dacausa e, por esse motivo, institui quatro modelos de tramitao, que correspondem a

quatro formas de processos especiais. Esses processos tm por objecto as questes do

contencioso eleitoral cuja apreciao atribuda jurisdio administrativa (artigo

97. a 99.), a impugnao dos actos praticados no mbito de certos procedimentos pr-

contratuais (artigos 100. a 103.) e os pedidos de intimao para a prestao de

informaes, consulta de processos ou passagem de certides (artigo 104. a 108.) e

para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109. a 111.).25.

Contudo, daquele universo de processos urgentes acabado de elencar s no caso

do contencioso eleitoral e do contencioso pr-contratual se prev a aplicao subsidiria

da seco I do captulo II do ttulo III, por remisso do n. 1 do artigo 97. e do n. 1 do

artigo 100. do CPTA, isto , apenas a estes se aplicam os artigos 50. a 65. do CPTA

que regulam a impugnao de actos administrativos possibilitando, entre outros

aspectos especficos deste regime jurdico, que os particulares beneficiem da suspenso

do prazo de impugnao judicial em virtude de utilizao de meios de impugnaoadministrativa.

Deste modo possvel, para j, delimitar o objecto do presente estudo apenas

aco administrativa especial - quer se trate de um pedido de impugnao de actos

administrativos ou de um pedido de condenao prtica de acto devido - e aos

24 DIOGO FREITAS DO AMARAL / MRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do

Contencioso Administrativo, 3. edio, 2004, p. 97.25Tal como referem MRIO AROSO DE ALMEIDA /CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA,Comentrio

ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, pp. 645 e 646;

7/24/2019 Ferreira 2011

14/70


14

processos urgentes quando sigam a forma de processo especial de contencioso

eleitoral26e contencioso pr-contratual27.

1.3. As inovaes introduzidas pelo n. 4 do artigo 59. do CPTA

Ainda antes da entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, referindo-se ao

Projecto de Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, PAULO OTEROapontava

como uma das mais importantes inovaes em matria de impugnaes administrativas

a possibilidade de a utilizao das mesmas permitir a suspenso do prazo deimpugnao contenciosa do acto administrativo28.

Assim efectivamente, e como ensina MRIO AROSO DE ALMEIDA o n. 4 do artigo

59. do CPTA traduz-se numa inovao que merece especial referncia, implicando

regra geral que a utilizao voluntria de qualquer meio de impugnao

administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo de impugnao contenciosa dos

actos administrativos29.

Por isso, o CPTA impe uma leitura actual de diversas normas contidas no CPA

que agora tm de ser interpretadas luz do novo contencioso administrativo, como o

caso do n. 2 do artigo 164. daquele diploma de acordo com o qual a reclamao ()

no suspende nem interrompe o prazo de interposio de recurso que no caso couber.

26 Quanto questo de saber se possvel a aplicao do artigo 59. n. 4 do CPTA quando se trate deimpugnaes de actos de contencioso eleitoral pronunciam afirmativamente MRIO ESTEVES DE

OLIVEIRA /RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA,Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos Estatuto

dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, pp. 391 e 392.27A jurisprudncia tem-se manifestado neste sentido ao considerar que O art. 59, n 4 do CPTA, nos

termos do qual a utilizao de meios de impugnao administrativa suspende o prazo de impugnao

contenciosa do acto administrativo, aplicvel ao contencioso pr-contratual regulado nos arts. 100 e

segs do CPTA cfr. acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09; No mesmo sentido se

pronunciou o acrdo do STA, de 17.12.2008, Processo n. 0841/08.28PAULO OTERO,Impugnaes administrativas, CJA n. 28, p. 50.29MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 314.

7/24/2019 Ferreira 2011

15/70


15

De resto, seguindo ainda o pensamento de MRIO AROSO DE ALMEIDA, deve

considerar-se que o n. 4 do artigo 59. do CPTA tem o alcance imediato de revogar

tacitamente o n. 2 do artigo 164. do CPA30, na parte em que esta no atribui

apresentao de reclamao efeito suspensivo do prazo de impugnao contenciosaincentivando, assim, a utilizao de impugnaes administrativas tendo ainda o alcance

mediato de criar condies para que futuramente sejam eliminadas ou reduzidas, por via

legislativa, as impugnaes administrativas necessrias31.

Apesar daquele aspecto inovador introduzido pelo n. 4 do artigo 59. do CPTA

importa realar que este preceito apenas suspende o prazo de impugnao contenciosa e

no os efeitos do acto impugnado, tendo sido j apontadas diversas sugestes 32 para

garantir impugnao administrativa efeitos suspensivos em toda a linha, i.e, a

suspenso do prazo de impugnao contenciosa bem como a suspenso de eficcia do

acto.

No obstante, MRIO AROSO DE ALMEIDA reala que o particular tem a

possibilidade de articular os n.os4 e 5 do artigo 59. do CPTA que permitem, quando

utilizados simultaneamente, retirar benefcios quer da impugnao administrativa quer

da impugnao contenciosa do acto ficando, neste ltimo caso, sempre em aberto a

possibilidade de requerer em juzo a competente providncia cautelar apta a impedir a

produo de efeitos do acto impugnado33.

Por outro lado, ISABEL CELESTE FONSECA prope uma alternativa de jure

constituendo que v ao encontro de impugnaes administrativas facultativas que

30No mesmo sentidoMARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo

Geral, Tomo III, 2. edio, 2009, pp. 220 e 224; e ainda MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO

ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos Estatuto dos TribunaisAdministrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, p. 391.31MRIO AROSO DE ALMEIDA,O ovo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos,4. edio,

2005, p.178.32Refira-se a este propsito ANDR SALGADO DE MATOS,Perspectivas de reforma dos procedimentos

administrativos revisivos aps a reforma do contencioso administrativo, CJA n. 54, p. 51, que entende

que necessrio ir mais alm, acolhendo a proposta, formulada por V.PEREIRA DA SILVA, de atribuio

a todos os recursos hierrquicos de um efeito suspensivo, no apenas quanto aos prazo de reaco

contenciosa, mas tambm quanto aos prprios efeitos do acto recorrido, o que actualmente est previsto

apenas para o recurso hierrquico necessrio (arts. 170., n. 1 do CPTA)..33MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo,2010, pp. 315 e 316.

7/24/2019 Ferreira 2011

16/70


16

determinem a suspenso de eficcia do acto, sugerindo que uma futura reviso do CPA

consagre um modelo que acolha a regra da natureza facultativa dos mecanismos de

reviso das decises administrativas, sendo certo que quanto aos tipos de efeitos

considera-se adequado que se lhe atribua efeitos suspensivos, no s em relao aoprazo para deduo das impugnaes jurisdicionais (sendo certo que este aspecto da

decorre da lei processual) como tambm em relao eficcia do acto

administrativamente impugnado34

Admitindo que esta hiptese chegou a ser considerada aquando da feitura do CPA,

VASCO PEREIRA DA SILVAelenca as vantagens que podem advir daquela soluo sobre

vrios pontos de vista, por um lado o do particular, que passava a ter um estmulo

acrescido para utilizar as garantias administrativas, decorrente do efeito suspensivo

automtico do acto administrativo, sem nunca ver prejudicado nem precludido o

respectivo direito de acesso ao tribunal () e, por outro lado, o da Administrao

que passaria a gozar, em termos mais alargados, de uma segunda oportunidade,

para melhor cumprir a legalidade e realizar o interesse pblico, podendo tambm,

sendo caso disso, satisfazer logo as pretenses do particular e pr termo ao litgio;

proporcionando em ltima anlise o do bom funcionamento do sistema de justia

administrativa pois o eficaz funcionamento das garantias administrativas poderia servirde filtro a litgios susceptveis de ser preventivamente resolvidos.35.

Atente-se, por exemplo, naquela que foi a soluo do legislador consagrada

actualmente no artigo 59. da Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro, que aprovou o Estatuto

Disciplinar dos Trabalhadores da Administrao Pblica (ED), aquele preceito veio

estabelecer que Os actos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados

hierrquica ou tutelarmente () prevendo ainda no n. 4 do artigo 60. do mesmo

diploma que O recurso hierrquico ou tutelar suspende a eficcia do despacho ou da

deciso recorridos.

Resulta, assim, da conjugao do artigo 59. e do n. 4. do artigo 60. do ED que,

regra geral, possvel reagir contra todos os actos lesivos proferidos no mbito de um

34ISABEL CELESTE FONSECA,Repensar as impugnaes administrativas entre a efectividade do processo

e a unidade da aco administrativa, CJA n. 82, p. 82; Em sentido favorvel a esta soluo, VASCO

PEREIRA DA SILVA,O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise,2005, pp. 323 e 324.35VASCO PEREIRA DA SILVA,O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise,2005, p. 332.

7/24/2019 Ferreira 2011

17/70


17

processo disciplinar atravs de uma impugnao administrativa de carcter facultativo

que permite a suspenso da eficcia do acto recorrido, bem como a suspenso do prazo

de impugnao contenciosa.

Mas apesar das vantagens que parecem emergir desta soluo h tambm quem

continue a ver nos meios de impugnao necessria uma mais-valia que no deve ser

abandonada em prol das garantias de defesa dos particulares.

o caso de PAULO VEIGA E MOURA que critica o novo regime previsto no ED,

constatando que Optou o legislador pela consagrao em sede disciplinar da natureza

facultativa dos recursos administrativos, em conformidade com o estatudo nos n.os 4 e

5 do art. 59 do CPTA, soluo esta que no nos parece a mais adequada at pelasvirtualidades que nesta matria podiam advir da consagrao de recursos hierrquicos

ou tutelares necessrios., no obstante reconhecer que Todos os recursos

hierrquicos ou tutelares interpostos contra actos praticados no processo disciplinar

tm efeito suspensivo, pelo que at deciso de tais recursos os actos impugnados no

produzem os efeitos a que tendem.36.

Veja-se que a impugnao administrativa dos actos proferidos em processo

disciplinar prevista no ED equivale consagrao de um meio impugnatrio facultativoque, afinal, acaba por produzir o efeito que tradicionalmente decorre da utilizao de

um meio de impugnao administrativa necessrio, ou seja, o efeito suspensivo da

eficcia do acto.

Assim, caso o ED tivesse imposto a utilizao de impugnao administrativa

necessria dos actos praticados no processo disciplinar, da resultaria a suspenso de

eficcia do acto recorrido em termos idnticos queles que se encontram previstos no n.

1 do artigo 170. do CPA37e o prazo de impugnao contenciosa s se iniciaria aps a

36PAULO VEIGA E MOURA,Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administrao Pblica, 2009, p.

186.37Em anotao quele artigo JOS MANUEL SANTOS/AMRICO PIRES ESTEVES/JOS CNDIDO DE PINHO,

Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5. edio, Coimbra, Almedina, 2002, p.

1001,esclarecem que A interposio de recurso hierrquico necessrio suspende a eficcia do acto, a

no ser que a lei disponha em contrrioou o autor do acto considere, em despacho fundamentado, que a

no execuo imediata cause grave prejuzo ao interesse pblico. Trata-se de um regime em tudo igual

ao dos efeitos da reclamao do acto de que no caiba recurso contencioso (cfr. art. 163., n. 1).

7/24/2019 Ferreira 2011

18/70


18

utilizao da via administrativa, sem a qual o particular nunca conseguiria alcanar a via

contenciosa.

Pelo contrrio o regime do actual ED permite, em regra, que o particular ao utilizar

um meio de impugnao facultativo beneficie da suspenso do acto recorrido por fora

do n. 4 do artigo 60. daquele diploma e, ainda, da suspenso do prazo de impugnao

contenciosa prevista no n. 4 do artigo 59. do CPTA, sem prejuzo de poder a qualquer

momento desencadear de imediato os meios contenciosos ao seu alcance.

Isto para dizer que, a consagrao de impugnaes administrativas facultativas que

permitam a suspenso dos efeitos do acto impugnado tal como acontece no regime

previsto no ED aliada suspenso do prazo de impugnao contenciosa previsto non. 4 do artigo 59. do CPTA, permitir um novo paradigma na articulao entre os

meios de impugnao administrativa e contenciosa, ficando para j em aberto a

possibilidade de esta soluo poder vir a ser consagrada como regra geral numa futura

reviso do CPA.

1.4.

O reforo da utilidade do uso de meios de impugnao administrativa.

ecorrendo aos ensinamentos de PAULO OTEROconclui-se que o n. 4 do artigo 59.

do CPTA transformou a impugnao administrativa facultativa em impugnao

recomendvel: se o particular usar a via graciosa, a suspenso legal do prazo de

impugnao contenciosa dos actos administrativos conferir sempre ao recorrente um

tempo suplementar de preparao da petio inicial.

38

.

Como bem nota aquele autor, estamos perante um mecanismo jurdico que permite

incentivar os particulares a utilizar meios de impugnao administrativa39, podendo at

38PAULO OTERO,Impugnaes administrativas, CJA n. 28, p. 52.39Em sentido contrrio, tendo em conta que por via de regra as impugnaes administrativas tm carcter

facultativo SRVULO CORREIA,Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788 considera que

Ao contrrio do que alguns pensaro, tem pouco de modernidade a soluo agora adoptada,

consistente na eliminao das vias administrativas prvias necessrias. A verdade que, sem carcter

7/24/2019 Ferreira 2011

19/70


19

suceder que a Administrao mude a sua posio anterior e decida favoravelmente a

pretenso formulada em sede de reclamao ou recurso administrativo40, evitando dessa

forma que a questo controvertida seja apreciada judicialmente.

Por outro lado, sempre o particular utilize devidamente um meio de impugnao

administrativa vai beneficiar de um prazo alargado de impugnao contenciosa do acto

administrativo, cuja contagem se suspende desde a utilizao da reclamao ou do

recurso administrativo at ao momento em que notificada a deciso que recaia sobre

aquelas formas de reaco graciosa ou com o decurso do respectivo prazo legal de

deciso.

H ainda que ter em conta que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei 34/2008, de26 de Fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custa Processuais (RCP) o legislador

foi claro ao referir no prembulo daquele diploma

a inteno de continuar os

objectivos da reforma de 2003, no sentido de se obter uma maior igualdade processual

entre os cidados e o Estado, reduziu-se significativamente a possibilidade de dispensa

prvia do pagamento da taxa de justia..

Ora, tendo em conta que os rgos do Estado semelhana dos particulares est

sujeito ao pagamento de taxas de justia41, a utilizam de impugnaes administrativaspodem revelar-se uma oportunidade de resolver um diferendo entre a Administrao e o

particular sem recorrer aos tribunais administrativos, permitindo a resoluo do litgio

de uma forma mais e econmica, com o evidente beneficio de no congestionar a via

necessrio (ainda que sob condio de efeito suspensivo), as impugnaes administrativas sero pouco

utilizadas..

40 Como refere LUS FILIPE COLAO ANTUNES,A Teoria do Acto e a Justia Administrativa O ovoContrato atural, 2006, p. 271.41A este respeito SALVADOR DA COSTA,Regulamento das Custas Processuais Anotado e Comentado,2.

edio, 2009, p. 412, em anotao ao artigo 38. do RCP refere que () este artigo, absolutamente

inovador no nosso ordenamento jurdico, sob a epgrafe responsabilidade do Estado por custas, diviso

de responsabilidade, entre os vrios rgos do Estado, pelo pagamento de custas processuais, multas e

juros de mora, independentemente de previso de receitas prprias nas respectivas leis estatutrias ()

Do que se trata, na realidade, de assegurar que todos os rgos do Estado pagam as custas, as multas

e os juros relativos aos processos que, nos servios que dirigem, foram originados, naturalmente sob o

desiderato do equilbrio e da proporcionalidade nesta matria, desonerando o oramento do Ministrio

da Justia e, eventualmente, o do Ministrio das Finanas.

7/24/2019 Ferreira 2011

20/70


20

judicial42 com processos que podem ter pouca ou nenhuma utilidade se entretanto a

questo ficar resolvida em sedegraciosa.

Na verdade, qualquer particular que decida impugnar administrativamente um

determinado acto do qual discorde pode aspirar a ter uma deciso da Administrao em

trinta dias teis de forma gratuita, contudo, se optar logo pelo recurso aos tribunais

administrativos ter, em regra, de suportar de imediato o pagamento de taxas de justia

e seguramente qualquer deciso, mesmo em sede cautelar, pode vir a ser bastante mais

morosa do que aquela que venha a ser proferida no mbito da utilizao de um meio de

impugnao administrativa.

Efectivamente, pode ser mais vantajoso para os particulares aguardar que aAdministrao se pronuncie sobre a impugnao administrativa uma vez que a forma

mais clere e econmica de resoluo do seu problema.

Mas, ainda que a Administrao nunca chegue a pronunciar-se sobre a impugnao

administrativa do particular este sabe que o tempo que aguardou pela deciso em regra

30 dias teis nos termos do n. 1 do artigo 175. do CPA no pode ser considerado

para efeitos de contagem de prazo de impugnao contenciosa.

42SRVULO CORREIA,Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788, considera que () o

recurso aos tribunais tem de ser mantido como possibilidade, mas como ltimo recurso, dada,

nomeadamente, a contradio entre a massificao da justia administrativa e o imperativo da obteno

de decises em tempo razovel. .

7/24/2019 Ferreira 2011

21/70


21

2 Enquadramento do n. 4 do artigo 59. do CPTA no pressuposto processual da

tempestividade.

De acordo com JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE Dizem-se pressupostos

processuais (tambm designados tradicionalmente no contencioso administrativo por

condies de possessibilidade) os elementos de cuja verificao depende, num

determinado processo, o poder-dever do juiz de se pronunciar sobre o fundoda causa,

isto , de apreciar o mrito do pedido formulado e de sobre ele proferir uma deciso,

concedendo ou indeferindo a providncia requerida.

43

, assim, atendendo a estadefinio aquele autor agrupa os pressupostos processuais consoante eles digam

respeito ao tribunal, s partes ou ao processo.

Seguindo esta linha de pensamento, o estudo da matria de que nos ocupamos

integra-se no grupo dos pressupostos processuais relativos ao processo: trata-se do

pressuposto processual da tempestividade que encontra dentro da estrutura do CPTA

especial relevo no Ttulo III que regula a aco administrativa especial, nomeadamente,

nos artigos 58. (prazos) 59. (incio dos prazos de impugnao) e 60. (Notificao oupublicao deficientes) daquele diploma.

2.1. O prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos

O n. 1 do artigo 58. do CPTA comea por estabelecer que os actos nulos ou

inexistentes no esto sujeitos a prazo no existindo nestes casos qualquer limitao

temporal para que o particular possa fazer valer a sua pretenso em juzo, na verdade

pode faz-lo a todo o tempo e nestas circunstncias mesmo que sejam utilizados meios

de impugnao administrativa no existe qualquer suspenso do prazo de impugnao

43JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,Justia Administrativa (Lies), 10. edio, 2009, pp. 294 e 295.

7/24/2019 Ferreira 2011

22/70


22

contenciosa uma vez que seria intil, na justa medida em que no se pode suspender um

prazo que nem sequer existe44.

De resto, o regime contido no n. 1 do artigo 58. do CPTA vai ao encontro do

regime da nulidade regulado no artigo 134. do CPA que determina que o acto nulo no

produz quaisquer efeitos jurdicos podendo a nulidade ser invocvel a todo o tempo.

Pelo contrrio, s quando o acto meramente anulvel ganha particular importncia a

contagem dos prazos bem como o regime de suspenso a que os mesmo podem estar

sujeitos, nomeadamente, quando os particulares utilizam meios de impugnao

administrativa.

Na verdade a impugnao de actos anulveis a mais comum nos tribunaisadministrativos, o que fica a dever-se em grande parte ao disposto no artigo 135. do

CPA que consagra no nosso ordenamento jurdico o regime regra da anulabilidade,

podendo o Ministrio Pblico reagir contra este tipo de invalidade no prazo de um ano

nos termos da alnea a) do n. 2 do artigo 58 do CPTA, sendo contagem daquele prazo

regulada nos termos do n. 6 artigo 59. do mesmo diploma.

J os particulares podem arguir a anulabilidade de um acto administrativo no prazo

de trs meses45nos termos da alnea b) do n. 2 do artigo 58. do CPTA.

Quer o prazo seja de ano quer seja de apenas trs meses a sua contagem para efeitos

de propositura de aco vai obedecer ao regime previsto no n. 4 do artigo 144. do

44De acordo com a opinio de MRIO AROSO DE ALMEIDA,Vacatio legis e prazo de Impugnao de actos

administrativos, Revista O.A., Ano 65, n. 3, 2005, p. 798, As regras sobre o modo de contagem dos

prazos de impugnao so regras que, pela natureza das coisas, se no podem deixar de subordinar s

regras de fixao desses prazos, que, por sua vez, se tm de subordinar s prprias regras deimpugnabilidade dos actos administrativo: se a impugnao de um acto no estiver sujeita a prazo, no h

na verdade, que aplicar as regras de contagem de prazos; e se um acto no for, sequer, impugnvel, no h

prazo de que dependa a sua impugnao, nem, por conseguinte, que contar esse prazo.45Em comparao com o regime anterior ao CPTA a alnea b), n. 2, do artigo 58. amplia de dois para

trs meses o prazo regra de impugnao anteriormente previsto na alnea a), n. 1, do artigo 28., da

LPTA, fixando assimem trs meses o prazo-regra de impugnao, estabelecendo o prazo de um ano

para o exerccio da aco pblica, o qual por ser o mais longo dos prazos admissveis, aquele de que

depende a revogabilidade dos actos administrativos invlidos, nos termos previstos no artigo 141. do

CPA. cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA /CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA,Comentrio ao Cdigo

de Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 387.

7/24/2019 Ferreira 2011

23/70


23

Cdigo de Processo Civil (CPC) 46 por fora da remisso do n. 3 do artigo 58. do

CPTA

Quer isto significar que na prtica se reconhece no contencioso administrativo a

aplicao da regra da continuidade dos prazos, bem como a sua suspenso em frias

judiciais quando a sua durao no for igual ou superior a seis meses ou se tratar de

actos a praticar em processos que a lei considere urgentes, como o caso daqueles que

se encontram previstos no artigo 36. do CPTA.

Convm, no entanto, salientar que a referida suspenso do prazo nas frias

judiciais47s se aplica nos casos em que o prazo de trs meses, por isso, uma vez que

o Ministrio Pblico goza do prazo de um ano para a impugnao contenciosa de actosadministrativos ter de aplicar-se o disposto no n. 1 do artigo 144. do CPC, ex vi, n. 3

do artigo 58 do CPTA.

No obstante, h ainda uma outra forma de suspenso do prazo de impugnao

contenciosa que deriva da utilizao de meios de impugnao administrativa previsto no

n. 4 do artigo 59. do CPTA48.

Estamos, assim, perante duas causas de suspenso distintas que podem verificar-se

em simultneo desde que o prazo de impugnao judicial seja de trs meses e tenha sido

utilizado um meio de impugnao administrativa.

Importa ainda salientar que, quando o prazo de impugnao de actos

administrativos de um ano, parece no estar excluda a aplicao do n. 4 do artigo

46Ibidem, p. 388, de acordo com os autores () afigura-se que o prazo de impugnao mantm a sua

natureza de prazo substantivo, ficando, todavia, sujeito a um novo regime de contagem..

47Como se alcana do acrdo do STA, de 8.11.2007, Processo n. 703/07, Quando abranja perodo emque decorram frias judiciais, deve o referido prazo de trs meses ser convertido em (90) dias, para

efeito da suspenso imposta pelo artigo 144, nmeros 1 e 4 do Cdigo de Processo Civil, aplicvel por

fora do citado artigo 58, nmero 3, do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos.48MRIO AROSO DE ALMEIDA /CARLOS FERNANDES CADILHA,Comentrio ao Cdigo de Processo nos

Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 389, esclarecem que entretanto, no disposto no

artigo 59., n. 4, que constitui uma outra modalidade de suspenso do prazo: a utilizao, ainda que a

ttulo meramente facultativo, de qualquer modalidade de impugnao administrativa (reclamao,

recurso hierrquico, recurso hierrquico imprprio ou recurso tutelar) tem o alcance de suspender a

contagem do prazo de impugnao contenciosa, que s retoma o seu curso com a resposta por parte da

autoridade requerida ou o decurso do prazo legalmente estabelecido para a emisso de resposta .

7/24/2019 Ferreira 2011

24/70


24

59. do CPTA. Na verdade, a lei no exclui expressamente esta hiptese, podendo at

suceder que o Ministrio Pblico para exercer o seu direito de aco tempestivamente,

isto , para alm do prazo de um ano estabelecido na lei, beneficie de uma impugnao

administrativa de um particular que, por qualquer motivo, se tenha desinteressado deimpugnar o acto judicialmente.

ainda de realar que o n. 4 do artigo 58. do CPTA introduziu uma importante

inovao que permite a impugnao de actos administrativos para alm do prazo de trs

meses mas desde que ainda no tenha expirado o prazo de um ano, quando a tempestiva

apresentao da petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente sempre

que a conduta da Administrao tenha induzido o interessado em erro, bem como em

situaes que o atraso possa ser considerado desculpvel devido existncia no caso

concreto de um quadro normativo ambguo que cause especiais dificuldades,

nomeadamente, quanto identificao do acto impugnvel49, ou ainda quando se

verifiquem situaes de justo impedimento.

Este ento o quadro normativo geral que regula a tempestividade da impugnao

de actos administrativo, sendo que a suspenso do prazo de impugnao contenciosa s

tem aplicao quando se trate de actos anulveis e no quando estejam em causa actos

nulos ou inexistentes.

No se deve, porm, perder de vista que o prazo de impugnao contenciosa apenas

se suspende no se interrompe.

Efectivamente a suspenso a que alude o n. 4 do artigo 59. do CPTA implica

apenas que o prazo de impugnao contenciosa deixe de contar a partir do momento em

49Acerca desta matria o STA teve oportunidade de se pronunciar no acrdo, de 16.04.2008, proferidono Processo n. 0743/07 no considerou que Tendo o recorrente impugnado a pena disciplinar que lhe foi

aplicada junto do Ministro da Cincia Tecnologia e Ensino Superior, a interposio desse recurso tutelar

ilegal, por no estar expressamente previsto na lei (art. 177/2 CPA), no opera a suspenso do prazo

de impugnao contenciosa prevista no art. 59/4 CPTA () Porm, verificando-se que nas

circunstncias do caso concreto, a interposio do recurso tutelar inadmissvel no releva de desleixo ou

pertincia e que a escolha oportuna do adequado meio reactivo foi particularmente dificultada ao

interessado pela grande impreciso do quadro normativo aplicvel e pela irregular notificao do acto

que, no cumprindo o disposto no art. 68/1/c) do CPA, concorreu para o seu erro, deve, ao abrigo do

disposto no art. 58, n 4, alneas a) e b) do CPTA considerar-se desculpvel o atraso na apresentao

da impugnao contenciosa dando dessa forma provimento ao recurso.

7/24/2019 Ferreira 2011

25/70


25

que foi utilizado um meio de impugnao administrativa para logo ser retomado

aquando da notificao da deciso que sobre ela seja proferida ou com o decurso do

respectivo prazo legal.

Se, pelo contrrio, a utilizao de meios de impugnao administrativa

interrompesse o prazo de impugnao contenciosa, tal circunstncia implicaria a

contagem de dois prazos autnomos: um prazo que se contaria desde a notificao de

um determinado acto at ao momento em fosse utilizado um meio de impugnao

administrativa e, um outro prazo, completamente novo que se iniciaria logo aps a

notificao da deciso sobre a impugnao administrativa ou o decurso do respectivo

prazo legal.

Tudo se passaria, afinal, como se o prazo de impugnao contenciosa comeasse a

contar ex nuovoa partir como se a sua contagem nunca se tivesse iniciado, mas, no foi

essa, porm, a opo legislativa nesta matria que optou por consagrar o regime da

suspenso do prazo50.

2.2.

Aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA apenas quando estejamem causa impugnaes administrativas facultativas.

Chegados aqui, importa apurar quais so os meios de impugnao administrativa

que so aptos a desencadear o mecanismo de suspenso do prazo de impugnao

contenciosa previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA.

Sero todos os meios de impugnao administrativa? indiferente que se trate

de meios de impugnao facultativos ou necessrios? Far sentido aplicar o n. 4 do

50Aludindo distino entre os dois conceitos o acrdo do TCAS, de 18.01.2007, Proc. n. 02156/06,

veio explicitar que De acordo com o artigo 59. n. 4 do CPTA a utilizao dos meios de impugnao

administrativa suspende o prazo de impugnao contenciosa, que retoma o seu curso com a notificao

da deciso proferida sobre a impugnao ou com o decurso do respectivo prazo legal diverso da

interrupo em que o prazo se iniciaria de novo a contar desse decurso ; tambm numa chamada de

ateno para a distino entre a suspenso e interrupo do prazo de impugnaoJOS CARLOS VIEIRA DE

ANDRADE,Justia Administrativa (Lies), 10. edio, 2009, pp. 229 e 230.

7/24/2019 Ferreira 2011

26/70


26

artigo 59. do CPTA quanto o particular utiliza uma impugnao administrativa

necessria?

Adianta-se desde j que propendemos para uma resposta negativa quelas

questes.

De acordo com o n. 1 do artigo 167. do CPA O recurso hierrquico

necessrio ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou no insusceptvel de

recurso contencioso, assim, se um acto ou uma omisso da Administrao

susceptvel de ser impugnado imediatamente junto dos tribunais administrativos, poder

ser objecto de uma impugnao administrativa de carcter meramente facultativo51.

Por outro lado, se for requisito de acesso impugnao contenciosa a

impugnao administrativa prvia do acto que lesa os direitos ou interesses legalmente

protegidos do particular, estar em causa um recurso hierrquico necessrio52.

Para efeitos de destrina entre as duas figuras, MARCELO REBELO DE SOUSA e

ANDR SALGADO DE MATOS,entendem que A necessidade a que os conceitos fazem

referncia est, portanto, relacionada com o pressuposto de acesso dos particulares

aos tribunais administrativos: o recurso hierrquico necessrio ou desnecessrio

para que os interessados possam reagir jurisdicionalmente contra uma determinada

conduta administrativa.53.

No perdendo de vista, no entanto, que a regra geral no nosso ordenamento

jurdico a impugnao administrativa de carcter facultativo, ter de se verificar

casuisticamente se existe uma qualquer previso legal, contida em legislao especial,

que imponha uma impugnao administrativa prvia da qual ir depender a impugnao

51Assim sendo, o recurso hierrquico aqui funciona apenas como tentativa de resolver o assunto fora

dos tribunais, no como passo indispensvel de acesso via contenciosa tal como referem JOS

MANUEL SANTOS BOTELHO / AMRICO PIRES ESTEVES / JOS CNDIDO DE PINHO, Cdigo do

ProcedimentoAdministrativo Anotado e Comentado, 5. edio, 2002, p. 985.52 Neste caso A interveno do superior hierrquico necessria para que, obtida a sua deciso, o

particular a possa impugnar contenciosamente de acordo com JOS MANUEL SANTOS BOTELHO /

AMRICO PIRES ESTEVES /JOS CNDIDO DE PINHO,Cdigo do ProcedimentoAdministrativo Anotado e

Comentado, 5. edio, 2002, p. 984.53MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.

edio, 2009, pp. 221 e 222.

7/24/2019 Ferreira 2011

27/70


27

contenciosa de um determinado acto54, no obstantes existirem situaes muito

particulares de recursos hierrquicos necessrios cuja necessidade apenas

implicitamente afirmada pelo legislador e nem por isso deixam de ser admitidas pela

jurisprudncia

55

.

A impugnao administrativa necessria constitui, afinal, de acordo com MRIO

AROSO DE ALMEIDAum pressuposto processual atpico ou adicional em relao ao da

impugnabilidade do acto, alm disso, trata-se ainda de um pressuposto processual

autnomo de cujo preenchimento a lei, em certos casos entende fazer depender a

possibilidade de um acto administrativo que, do ponto de vista substantivo, , em si

mesmo, impugnvel, de ser objecto de impugnao imediata perante os tribunais

administrativos56.

Assim, caso o particular no utilize uma impugnao administrativa necessria

sempre que esta esteja expressa ou implicitamente prevista na lei, a impugnao

contenciosa deve ser rejeita por falta de interesse processual, uma vez que no houve da

parte do particular iniciativa para fazer uma tentativa, ainda que infrutfera, para obter a

resoluo do litgio junto da Administrao antes de recorrer aos tribunais

administrativos57.

No obstante, como nota JOS CARLOSVIEIRA DE ANDRADE existem vantagens a

assinalar na utilizao de reclamaes e recursos administrativos necessrios na justa

medida em que os meios de impugnao administrativa, quando a lei os considere

necessrios, suspendem a eficcia do acto(no havendo que necessidade nem nus

de pedir a respectiva suspenso), so informais (e, portanto, de fcil, barata e rpida

54Neste sentido, considerando que a impugnao administrativa necessria constitui um nus quando sepretende alcanar a via contenciosa, MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo,

2010, p. 302.55 A titulo de exemplo pode referir-se o artigo 6. do Decreto Regulamentar n. 45/88, de 16.12, que

alterou a disciplina de classificao de servio do pessoal da administrao autrquica e que se encontra

actualmente revogado. Neste caso em particular o acrdo do STA, de 6.05.2010, Processo n. 01255/09

entendeu que aquela norma previa um recurso imprprio necessrio considerando que () a ndole

necessria de um recurso hierrquico no depende da consagrao expressa da necessidade, a qual,

embora silenciada pode ser inequivocamente deduzida do contexto da previso ().56MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo,2010, p. 305.57Ibidem, p. 306.

7/24/2019 Ferreira 2011

28/70


28

interposio) e proporcionam diversas vantagens prticas, incluindo a de obrigar uma

autoridade administrativa mais qualificada a pronunciar-se sobre o caso, para alm de,

estando sujeitas a deciso em prazo curto, at facilitarem (sobretudo para os

pessimistas) a preparao da petio da aco e do pedido de suspenso judicial daeficcia, permitindo que sejam apresentadas logo que o acto se torne eficaz, se a

impugnao no tiver xito.58

Daqui se retira que apesar de a lei colocar sobre o particular o nus de recorrer

aos meios de impugnao administrativa necessrios estes no deixam de ser teis,

podendo inclusive ser suficientes para que o particular veja reconhecido um direito ou

interesse legalmente protegido, sem que para isso tenha de lanar mo dos meios

judiciais ao seu alcance.

Assim, nos casos em que os particulares tenham de se socorrer de uma

impugnao administrativa necessria sabem que podem contar, desde logo, com a

suspenso de eficcia do acto administrativo nos termos do n. 1 do artigo 170. do

CPA, at que a mesma seja decidida ou, quando no haja deciso expressa, logo que

tenha decorrido o prazo de deciso que em regra de 30 dias para as reclamaes e

recursos administrativos (artigo 165. e n. 3 do artigo 175. do CPA), mas,

independentemente de ter sido proferida deciso expressa ou de ter decorrido o prazo de

deciso sem que a Administrao se tenha pronunciado sobre ela, comea a correr o

prazo de impugnao judicial que ter sempre por objecto o acto do subordinado59.

Contudo, no quer isto dizer que nos casos de impugnaes administrativas

necessrias acabados de referir tenha havido suspenso do prazo de impugnao

contenciosa, na verdade o prazo para recorrer aos tribunais administrativos s se inicia a

partir do momento em que a Administrao se pronuncie no mbito da impugnaoadministrativa necessria ou at que, sem que tenha havido uma deciso expressa, tenha

decorrido o prazo legal para decidir que , em regra, de 30 dias.

58JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,Justia Administrativa (Lies), 10. edio, 2009, p. 318.59MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo,2010, p. 307; a mesma posio pode

ser consultada em comentrio ao Acrdo do STA, de 24.11.2004, Processo n. 903/04, MRIO AROSO DE

ALMEIDA,Recurso hierrquico, acto tcito e condenao prtica de acto devido, CJA n. 53, pp. 20 e

21; no mesmo sentido SRVULO CORREIA,O incumprimento do dever de decidir, CJA n. 54, p. 19.

7/24/2019 Ferreira 2011

29/70


29

Tal justifica-se na medida em que a utilizao dos meios de impugnao

contenciosa esto dependentes de uma impugnao administrativa prvia de carcter

necessrio.

Ora, constituindo a utilizao da impugnao administrativa necessria um nus

para alcanar a via contenciosa, s depois de ele ser satisfeito que esta via ser aberta

em toda a sua extenso, nomeadamente no que tange ao inicio da contagem do prazo de

impugnao judicial de actos administrativos, at porque, o acto administrativo cuja

impugnao contencioso est dependente de prvia impugnao necessria no , ainda,

eficaz60.

Por outro lado, conforme ensina MRIO

AROSO DE

ALMEIDA

o prazo deimpugnao contenciosa no corre, de todo em todo, se a impugnao administrativa

necessria no for utilizada dentro do prazo para ela estabelecido61.

Na verdade, se o particular no utilizar ou fizer uso intempestivo da impugnao

administrativa necessria a que por lei est obrigado, a impugnao contenciosa do acto

no passar de uma miragem, isto , nunca poder ser alcanada e o respectivo prazo

nunca chegar, por isso, a iniciar-se62.

Chamando a ateno para este aspecto do regime jurdico das impugnaes

administrativas necessrias, ISABEL CELESTE FONSECA entende ser inexplicvel

problema da precluso do direito de aco impugnatria do acto administrativo e

respectiva caducidade do direito de aco impugnatria, quando, a dever existir

recurso hierrquico (ou outra forma de garantia administrativa necessria), tal recurso

60Relativamente contagem de prazos de impugnao de actos administrativos ineficazes M RIO AROSO

DE ALMEIDA,Vacatio legis e prazo de Impugnao de actos administrativos, Revista O.A, Ano 65, n. 3,2005, p. 798, considera que () a um acto administrativo ineficaz no so aplicveis as regras de

contagem de prazos de impugnao, que tm exclusivamente em vista a impugnao dos actos

administrativos produtores de efeitos e so, portanto redigidas por referncia a esses actos.61MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo,2010, p. 314.62 JOS MANUEL SANTOS BOTELHO / AMRICO PIRES ESTEVES / JOS CNDIDO DE PINHO, Cdigo do

Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5. edio, 2002, p. 993, consideram que ()sendo

extemporneo administrativamente extemporneo ser, consequentemente, o recurso contencioso que se

interpuser do acto pelo qual, apesar de tudo, o superior hierrquico tenha decidido o recurso

hierrquico interposto. A extemporaneidade do recurso hierrquico necessrio arrasta consigo de forma

automtica a extemporaneidade do recurso contencioso subsequente.

7/24/2019 Ferreira 2011

30/70


30

ou garantia no foram tempestivamente desencadeados63 sendo, alis, este um

entendimento pacfico na jurisprudncia64.

Por outro lado, MRIO AROSO DE ALMEIDA identifica ainda os casos em o prazo

de impugnao contenciosa no corre, em virtude de o particular ter feito um uso

regular de uma impugnao administrativa necessria, referindo a este respeito que

tendo ela sido utilizada, enquanto ela no for decidida ou no decorrer o prazo dentro

do qual, nos termos da lei, ela teria de ser decidida: o prazo de impugnao

contenciosa s comea, pois, a correr, desde o inicio, a partir do momento em que a

impugnao administrativa seja decidida ou expire o prazo dentro do qual ela o

deveria ter sido.65.

Importa realar que aquele autor sustenta ainda que quando a lei diz que o

recurso hierrquico se considera indeferido em determinado momento, ela est a

identificar o preciso momento em que se deve presumir que o superior hierrquico se

rev na conduta do seu subordinado, com os efeitos automticos que, em princpio, da

resultam: cessao do efeito suspensivo dos efeitos do acto recorrido e constituio do

nus de reaco contenciosa contra esse acto. , pois, a partir desse momento que

comea a correr o prazo de recurso via judicial.66.

Daqui se retira que o n. 4 do artigo 59. do CPTA no passvel de ser aplicado

nos casos em que sobre o particular impende o nus de utilizao de uma impugnao

administrativa necessria como requisito de que depender a impugnao contenciosa

de um acto administrativo.

Na verdade s faz sentido aplicar-se o previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA

se o prazo de impugnao contenciosa j estiver a correr relativamente a um acto que,

desde a sua prolao podia, desde logo, ser impugnado.

63ISABEL CELESTE FONSECA,Repensar as impugnaes administrativas entre a efectividade do processo

e a unidade da aco administrativa, CJA n. 82, p. 79;64Neste contexto paradigmtica a situao analisada no acrdo do STA, de 28.12.2006, Processo n.

01061/06.65MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo,2010, p. 314;66Em comentrio ao acrdo do STA, de 24.11.2004, Processo n. 903/04, MRIO AROSO DE ALMEIDA,

Recurso hierrquico, acto tcito e condenao prtica de acto devido, CJA n. 53, p. 19.

7/24/2019 Ferreira 2011

31/70


31

Efectivamente s se pode suspender um prazo em relao ao qual j se tenha

iniciado a respectiva contagem, sendo, de resto, impossvel suspender um prazo que

nem sequer se iniciou e que s se iniciar se for regularmente utilizado o meio de

impugnao administrativa necessrio que em cada caso haja lugar

67

.

Fica assim afastada a possibilidade de o n. 4 do artigo 59. do CPTA ser

aplicado aos casos em o particular tem de utilizar uma impugnao administrativa

necessria para chegar via contenciosa uma vez que nestes casos ainda no se iniciou

a contagem de qualquer prazo de impugnao contenciosa, ao contrrio das situaes

em que so utilizadas impugnaes administrativas de carcter facultativo68cujo prazo

para os particulares recorrerem aos tribunais administrativos j se iniciou podendo ento

ser suspenso.

2.3. O dever legal de decidir: A previso legal e a tempestiva da utilizao de

meios de impugnao administrativa.

Se, por um lado, em certos casos a lei faz depender a impugnao contenciosa de

um acto administrativo de uma prvia impugnao necessria, por outro lado, no deixa

de fazer depender a suspenso do prazo de impugnao contenciosa da regular

utilizao dos meios de impugnao administrativa facultativa.

Torna-se, assim, evidente que a aplicao do regime de suspenso do prazo de

impugnao contenciosa do acto previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA fica a

depender da correcta utilizao que os particulares faam dos meios de impugnao

administrativa facultativa que tenham ao seu dispor, para tanto, preciso em primeiro

lugar que o meio de impugnao administrativa facultativo seja passvel de ser utilizado

porque legalmente admitido e, em segundo lugar, fundamental que a respectiva

utilizao seja tempestiva69.

67Neste sentido o acrdo do TCA Sul, de 4.12.2008, Processo n. 04079/08.68Cfr. acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09.69MRIO AROSO DE ALMEIDA,Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 315.

7/24/2019 Ferreira 2011

32/70


32

Sucede, no entanto, que as impugnaes administrativas previstas como

garantias impugnatrias dos particulares encontram o seu regime geral previsto no CPA

e tm especificidades consoante se trate de uma reclamao, recurso hierrquico,

recurso hierrquico imprprio ou de um recurso tutelar.

De acordo com JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS /FERNANDA PAULA OLIVEIRA

as impugnatrias administrativas () tm um importante papel na fiscalizao da

legalidade e ainda da convenincia e oportunidade administrativas (mrito), bem como

na garantia dos direitos e interesses dos particulares que dispem deste modo da

possibilidade de fazer o autor reflectir sobre a deciso que tomou ou de convocar, para

uma eventual reviso do acto, um rgo superior, supostamente mais habilitado.70

Neste contexto, para que o particular possa, afinal, aproveitar do regime de

suspenso de contagem do prazo, que lhe oferece em termos inovadores o n. 4 do

artigo 59. do CPTA, pode sempre e em qualquer caso deduzir reclamao do acto que

pretende impugnar contenciosamente71.

Ao regime da reclamao foram consagrados os artigos 161. a 165. do CPA e

enunciado com princpios geral a possibilidade de se reclamar de qualquer acto

administrativo, excepto se existir disposio legal em contrrio, o que de resto, deacordo com a opinio de PAULO OTERO deve ser entendido de muito duvidosa

constitucionalidade os casos legais de excluso de exerccio de tal, salvo quando os

mesmos se destinam a evitar sucessivos actos meramente confirmativos de anteriores

decises.72.

Outra excepo quele princpio geral surge quando se pretende reclamar de um

acto administrativo que tenha decidido anterior reclamao ou recurso administrativo,

nestes casos entendimento de MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE

MATOS,que uma restrio que se justifica pela necessidade de evitar a instaurao

70 JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / FERNANDA PAULO OLIVEIRA,oes Fundamentais de Direito

Administrativo, 2. edio, 2010, p. 316.71Tal como se constata no acrdo do STA (Pleno), de 17.01.2001, Processo n. 40567.72 PAULO OTERO, As Garantias Impugnatrias dos Particulares no Cdigo do Procedimento

Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os235/237, p. 63.

7/24/2019 Ferreira 2011

33/70


33

sucessiva de procedimentos de controlo que visem a apreciao das mesmas questes

jurdicas j objecto de deciso administrativa.73.

Se o acto reclamado puder desde logo ser objecto de impugnao contenciosa a

reclamao, em regra, no ter efeito suspensivo, excepto se este feito decorrer

expressamente de lei especial ou quando o autor do acto considere, oficiosamente ou a

pedido dos interessados, que a execuo imediata do acto pode causar prejuzos

irreparveis ou de difcil reparao ao seu destinatrio (n. 2 do artigo 163. do CPA).

Neste caso, mesmo que no se verifique o efeito suspensivo do acto

administrativo, sempre ser possvel a suspenso do prazo de impugnao contenciosa

do acto desde que sejam observados os pressupostos legais de que depende areclamao, isto , a competncia do rgo ad quem, a legitimidade do reclamante, a

reclamabilidade do acto ou da omisso e a tempestividade da reclamao74.

Assim desde que verificados aqueles pressupostos o particular poder obter, pelo

menos, a suspenso do prazo de impugnao contenciosa a que a alude n. 4 do artigo

59. do CPTA.

semelhana do que sucede com a reclamao tambm a legal interposio de

recurso administrativos, i.e., de um recurso hierrquico, de um recurso tutelar ou de um

recurso hierrquico imprprio, apta a suspender a contagem de prazo de impugnao

contenciosa de um acto administrativo.

Aos recursos administrativos previstos nos CPA foi dedicada uma parte mais

extensa do que reclamao, encontrando-se o respectivo regime jurdico previsto nos

artigos 166. a 177. daquele diploma.

Daquelas normas possvel extrair um regime comum a todos os recursos

administrativos, que o do recurso hierrquico, cuja aplicao se estende ao recurso

hierrquico tutelar e ao recurso hierrquico imprprio com as devidas adaptaes em

conformidade com o n. 3 do artigo 176. e n. 5 do artigo 177. do CPA.

73MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.

edio, 2009, p.219.74MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo Geral, Tomo III,

2. edio, 2009, p. 219.

7/24/2019 Ferreira 2011

34/70


34

Tal como acontece em relao reclamao, desde que sejam observados os

pressupostos75 de que depende a interposio do recurso hierrquico facultativo

desencadeado o mecanismo de suspenso da contagem do prazo de impugnao judicial

de um acto administrativo nos termos do n. 4 do artigo 59. do CPTA.

O artigo 166. do CPA estabelece que Podem ser o objecto de recurso

hierrquico todos os actos administrativos praticados por rgos sujeitos aos poderes

hierrquicos de outros rgos, desde que a lei no exclua tal possibilidade..

Resulta, portanto, desta norma a possibilidade de o particular poder recorrer de

qualquer acto ou omisso de um rgo subalterno, no sendo, porm, isenta de crticas a

opo do legislador de admitir que a lei possa afastar esta importante garantia dosparticulares, considerando a este respeito MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDR

SALGADO DE MATOSporquanto uma lei que exclua a recorribilidade hierrquica de

actos ou omisses de subalternos ser mesmo de duvidosa constitucionalidade, por

violao do direito fundamental de petio e por implicar um enfraquecimento

injustificvel da supremacia do superior e do princpio democrtico em que esta

assenta76.

Mas se aquele o regime geral do recurso hierrquico, h algumasespecificidades quando se trate de um recurso tutelar ou de um recurso hierrquico

imprprio.

Quanto ao recurso hierrquico imprprio, abrange aqueles casos em que no

existe hierarquia entre o rgo a quo e o rgo ad quem, por isso a designao de

recurso hierrquico neste meio de impugnao administrativa no deve ser entendido

como tal de forma rigorosa.

No obstante o existe a possibilidade de lanar mo deste recurso dirigindo-o ao

delegante ou subdelegante dos actos praticados pelo delgado ou subdelegado cfr.

75Ibidem, p. 223, MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDR SALGADO DE MATOS consideram que Os

pressupostos procedimentais especficos do recurso hierrquico, ou que nele assumem uma configurao

especifica, so a competncia do rgo ad quem, a legitimidade do recorrente, a recorribilidade do acto

ou da omisso e a tempestividade do recurso..76MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.

edio, 2009, pp. 223 e 224.

7/24/2019 Ferreira 2011

35/70


35

alnea b) do n. 2 do artigo 158. e n. 1 do artigo 176. do CPA no sendo necessria

previso legal expressa77.

ainda admissvel o recurso hierrquico imprprio para os rgos colegiais de

actos praticados pelos seus membros cfr. n. 2 do artigo 176. do CPA mas desde

que tal hiptese se encontre especialmente prevista78.

Alm disso, pode ainda ser qualificado como recurso hierrquico imprprio

aquele que interposto de actos proferidos pelo rgo incompetente para o rgo

competente em virtude do poder de revogao que lhe assiste79.

Elencadas em termos genricos quais os meios de impugnao administrativa

que podem ser utilizados pelos particulares, importa agora identificar os moldes em que

aqueles meios tm de ser utilizados para ser desencadeado o mecanismo de suspenso

do prazo de impugnao judicial previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA.

No que respeita ao recurso tutelar os respectivos pressupostos da sua utilizao a

existncia de uma relao de tutela entre dois rgos de pessoas colectivas diferentes, a

faculdade (v.g. revogatria ou substitutiva) de o rgo tutelar intervir no exerccio das

competncias do rgo tutelado, alm disso ainda necessrio que o recurso tutelar se

encontre expressamente previsto.

Nos termos do n. 5 do artigo 177. do CPA aplica-se ao recurso tutelar as

disposies do recurso hierrquico desde que no contrariem a sua natureza prpria e

seja respeitada a autonomia da entidade tutelada80.

No obstante, Aqueles meios de impugnao administrativa facultativa s sero

aptos a suspender o prazo de impugnao contenciosa se impuserem Administrao o

77DIOGO FREITAS DO AMARAL,Conceito e atureza do Recurso Hierrquico, 2. edio, 2005, p.136; no

mesmo sentido MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo Geral,

Tomo III, 2. edio, 2009, p. 228.78MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS,Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.

edio, 2009, p. 228.79Tal como referem MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONALVES/J.PACHECO DE AMORIM,

Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2. edio, 2007, p. 685.80 MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDR SALGADO MATOS,Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.

edio, 2009, p. 229

7/24/2019 Ferreira 2011

36/70


36

dever legal de decidir, assim, de acordo com DIOGO FREITAS DO AMARALO recurso

facultativo para o particular, mas a sua deciso deve ser obrigatria para a

Administrao: o recurso hierrquico, mesmo o facultativo, uma garantia do

particular e por isso deve envolver para este um direito deciso.

81

.

Alis, como j havia sido aflorado anteriormente, de acordo com a

jurisprudncia do STA82o n. 4 do artigo 59. do CPTA apenas ter aplicao quando

estejam em causa impugnaes administrativas facultativas e somente naqueles casos

em que configurem uma verdadeira impugnao que constitua a Administrao no

dever legal de decidir.

Desde logo, um argumentos a ter em conta assenta no elemento literal da normae pode ser extrado do n. 4 do artigo 59. do CPTA in fine, mais concretamente da

referncia expressa ao decurso do respectivo prazo legal, daqui se retirando que

apenas o dever legal de deciso implica o decurso de um prazo legalmente estabelecido

para que esta seja proferida.

Por outro lado, s h dever legal de deciso quando a possibilidade de

utilizao dos meios de impugnao administrativa se encontre previsto na lei.

Assim, de acordo com a jurisprudncia, haver dever legal de deciso nos

termos do CPA nas seguintes situaes:

- reclamao, dirigida ao prprio autor do acto impugnado. Sempre

admissvel salvo disposio legal em contrrio e quando tenha por objecto

acto que decida anterior reclamao ou recurso administrativo, salvo com

fundamento em omisso de pronncia (art. 161);

- recurso hierrquico, dirigido ao superior do autor do acto impugnado,

pressupondo pois uma relao de hierarquia. Sempre admissvel desde que a lei

o no exclua (art. 166);

81DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, IV, Policop., 1988, pp. 46 e 47; tambm neste

sentido JOS MANUEL SANTOS BOTELHO /AMRICO PIRES ESTEVES /JOS CNDIDO DE PINHO, Cdigo do

Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5. edio, 2002, p. 1013.82Acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09.

7/24/2019 Ferreira 2011

37/70


37

- recurso hierrquico imprprio, dirigido ao rgo que, dentro da mesma

pessoa colectiva, exera poder de superviso ou, se tal estiver expressamente

previsto, dirigido a um rgo colegial por qualquer dos seus membros (art.

176, n 2);

- recurso tutelar, dirigido a rgo de pessoa colectiva pblica sujeita a tutela

ou superintendncia, s possvel nos casos expressamente previstos na lei (art.

177, ns 1 e 2).

Ou seja, s haver dever legal de deciso quando for utilizado um dos indicados

meios de impugnao administrativa, e nos termos acima expostos83.

Fora daquelas situaes, tal como nota PEDRO MACHETE, A jurisprudncia do

TCA Sul, j havia entendido que a suspenso do prazo de impugnao contenciosa

prevista no n. 4 do artigo 59. do CPTA no opera se a Administrao no estiver

constituda no dever legal de decidir a impugnao administrativa, por exemplo, quando

a impugnao administrativa tenha sido deduzida intempestivamente, quando se trate de

reclamao que decida anterior reclamao ou recurso administrativo (cfr. n. 2 do

artigo 161. do CPA) e ainda quando se verifique a utilizao de um recurso tutelar nos

casos no expressamente previstos na lei (cfr. n. 2 do artigo 177. do CPA)84.

Tal entendimento foi ainda reforado pelo STA85 tendo considerado que sob

pena de a reaco administrativa degenerar em mero expediente para obter a dilao

injustificada do prazo de impugnao contenciosa, o efeito suspensivo previsto no art.

59/4 do CPTA, no ocorre () quando o meio de impugnao administrativa utilizado

no estiver legalmente previsto86.

Ora, no caso em apreo, o recorrente lanou mo, como vimos, de um recursotutelar ilegal, por no estar expressamente previsto por lei (art. 177/2 CPA).

83 Acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09, na esteira do que j havia sido decidido

anteriormente no acrdo do STA, de 17.12.2008, Processo n. 841/08.84 PEDRO MACHETE, otificao deficiente do acto administrativo a articulao entre meios

administrativos e contenciosos, CJA n. 75 p. 15.85Ibidem, p. 15.86 Cfr. Acrdo do STA, de 16.04.2008, Processo n. 0743/07, que acolheu assim o entendimento de

MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo de Processo nos Tribunais

Administrativos Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, p. 392.

7/24/2019 Ferreira 2011

38/70


38

Assim, dada a inadmissibilidade legal do meio utilizado e a falta de poder dispositivo

da entidade tutelar, na matria em causa, no h justificao racional para que, no

caso concreto, opere a suspenso do prazo de impugnao contenciosa prevista no art.

59/4 CPTA..

Pretende-se assim que a utilizao do n. 4 do artigo 59. do CPTA tenha lugar

apenas se a Administrao estiver constituda no dever legal de decidir, evitando que os

particulares possam usar os meios de impugnao administrativa como mero expediente

processual no intuito de protelar injustificadamente o prazo de impugnao contenciosa.

Do ponto de vista das impugnaes administrativas foram j indicados os

pressupostos de que depende a aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA, no entantoeste preceito pode ter o seu alcance limitado em funo do meio processual que se

pretenda utilizar, mesmo nos casos em que a Administrao se encontra vinculada ao

dever legal de decidir.

Veja-se que, num procedimento de primeiro grau, o particular que dirija um

requerimento Administrao poder vir a confronta-se com vrios cenrios que

passam pelo deferimento ou indeferimento da sua pretenso, podendo mesmo suceder

que seja recusada a apreci

Documents

Ferreira 2011