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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Mauricio Homma
Formulação de políticas públicas para juventude em contexto de
globalização
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
SÃO PAULO
2012
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Mauricio Homma
Formulação de políticas públicas para juventude em contexto de
globalização
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
Tese apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo, como exigência parcial para obtenção
do título de Doutor em Ciências Sociais, sob
a orientação do Professor Doutor Luiz
Eduardo Wanderley.
SÃO PAULO
2012
3
Banca Examinadora
4
Agradecimentos
Ao meu Orientador deste trabalho, prof. Dr. Luiz Eduardo Wanderley, que
se tornou para mim uma grande referência como pesquisador, docente e
amigo, em diversas fases de minha produção.
À minha família: Mariana, Juliana, respectivos Alexandres, Julia, Tomás,
Nena e, particularmente, à minha esposa, Lourdes, pela compreensão,
tolerância e apoio que me proporcionaram neste caminho.
À minha mãe, Alda, pelo esforço de garantir um início de vida a mim e a
meus irmãos, que me permitiu alcançar esta e outras importantes
conquistas.
Aos meus amigos e colegas de trabalho em toda minha trajetória, que me
permitiram obter conhecimentos, reflexões e estímulos às relações
saudáveis, éticas e produções acadêmicas valiosas.
Aos importantes colaboradores diretos desta pesquisa, que colocaram à
minha disposição suas experiências, concepções e informações:
o William S. Reese (Bill), da International Youth Foundation – EUA;
o Karen Phillips, da International Youth Foundation – EUA;
o Alberto Croce, da Fundación SES – Argentina;
o Wendy Almeida, da Fundación Esquel – Equador;
o Álvaro Caballero Carrizosa, do CIRD – Paraguai;
o Rhondah Whitaker, da Foundation for Young Australians – Austrália;
o Jon Matsuoka, da Consuelo Foundation – Filipinas.
Aos professores que aceitaram o convite de contribuir em minha Banca de
Defesa desta Tese.
5
Formulação de políticas públicas para juventude em contexto de
globalização
Mauricio Homma
Resumo
A intensificação da participação de governos subnacionais e organizações não
governamentais em âmbito global tem reforçado a identidade e o papel dos atores
locais em ambientes das relações internacionais, o que não significa concorrência
ou sobreposição em relação às funções e competências que são legítimas dos
Estados Nacionais no plano internacional. O objetivo desta pesquisa é levantar
informações e analisar a atuação de organizações não governamentais em
ambientes globais, de forma a verificar se um possível alinhamento de ideias,
propostas e políticas em âmbito global tem impacto nos processos de formulação
das políticas públicas sociais nesses países. Para isso, procedeu-se à seleção de
uma área de políticas públicas – políticas para a juventude – que tem se
caracterizado frequentemente como uma preocupação mais universalizada. A
partir desse eixo de políticas, selecionou-se uma organização com atuação na
disseminação de programas em âmbito global – a International Youth Foundation
– e cinco outras organizações locais que são suas parceiras em diferentes países
localizados em três continentes. O estudo conclui que em todas essas
organizações abordadas há claramente o objetivo de influenciar as políticas
públicas locais, em sintonia com a participação dessas organizações em redes
globais para a busca de fortalecimento institucional, alinhamento de propostas e
articulação de estratégias nos objetivos comuns e em realidades semelhantes.
Palavras-chave: políticas públicas; globalização; subnacionais; atores globais;
organizações não governamentais; relações internacionais.
6
Public policies formulation for youth in globalization context
Mauricio Homma
Abstract
The increased participation of subnational governments and nongovernmental
organizations globally has strengthened the identity and the role of local actors in
environments of international relations, which does not mean to compete or
overlap with the tasks and responsibilities that are legitimate to National States at
the international level. The goal of this research is to obtain information and
analyze the performance of NGOs in global environments in order to verify if a
possible alignment of ideas, proposals and policies in a global level has impacts on
the formulation of social policies in these countries. Thus, we proceeded to the
selection of an area of public policy - youth policies - which has often been
characterized as a concern more universalized. Based on this policies axis, was
selected an organization with operations in disseminating programs globally -
International Youth Foundation - and five other local organizations which are his
partners in different countries located on three continents. The study concludes
that in all these organizations there is clearly the goal to influence local public
policies in line with the participation of these organizations in the search for global
networks of institutional strengthening, alignment of proposals and strategies
articulation on common goals and similar realities.
Keywords: public policy, globalization, subnational, global players, NGOs,
international relations.
7
Sumário
Introdução.......................................................................................................... 8
Contexto inicial.............................................................................................. 8
Definição do problema de investigação científica.............................................. 14
Aspectos de identificação pessoal com a temática............................................ 15
Plano metodológico........................................................................................ 16
I – Para entender o processo de formulação de políticas públicas.................. 21
1.1 – Sobre as políticas públicas.................................................................... 21
1.2 – Sobre a formulação de políticas públicas............................................... 32
II – Globalização e descentralização de relações internacionais...................... 48
2.1. A intensificação dos processos de globalização e os Estados-Nação........ 48
2.2. Uma nova configuração simultânea descentralizada.................................. 59
III – Organizações, políticas públicas e articulações globais............................. 73
3.1. Organização global: International Youth Foundation - IYF…………........... 75
3.2. Propósitos, intencionalidades e conquistas da IYF e seus parceiros
locais................................................................................................... 126
Considerações Finais........................................................................................ 149
Bibliografia......................................................................................................... 161
Anexo I – Questionários da pesquisa on-line.................................................... 169
Anexo II – Cópias dos questionários on-line respondidos................................ 170
8
Introdução
Contexto inicial
O período pós-Guerra Fria e os avanços tecnológicos de comunicação e da
Internet estimularam os processos de globalização e de interdependência entre os
países, de forma que se observa na atualidade uma tendência acentuada de
estabelecimento mais intenso de relações internacionais, não somente entre os
Estados-Nação, mas progressivamente com a participação de governos
subnacionais e organizações não governamentais.
Hoje existem vários estudos sobre esse fenômeno, sendo que uma parte deles foi
considerada como foco de análise neste trabalho. A ampliação de conexões
globalizadas e o fortalecimento da identidade dos atores locais nesse cenário
acabam por provocar uma redefinição da função e da participação dos Estados
nacionais nas relações internacionais, de forma que possibilite a flexibilização e o
ajuste na posição tradicional que confere ao Estado-Nação a competência
exclusiva de lidar com as relações internacionais e com os assuntos de política
externa.
Ao mesmo tempo, constata-se a multiplicação de experiências realizadas no
âmbito de governos subnacionais e de organizações da sociedade civil em ações
e acordos de cooperação ou parceria internacional, que contribuem para a
implementação de programas e projetos no âmbito das políticas sociais que, por
vezes, provocam impactos nas políticas e realidades locais.
Algumas teorias clássicas consideram que a distribuição e preservação do bem
comum são os principais papéis do Estado nas relações internas e até mesmo
externas. Entretanto, segundo Jakobsen (2009), tais objetivos nem sempre foram
atingidos. Como consequência, argumenta ele, os poderes subnacionais
assumiram, cada vez mais, um maior número de responsabilidades no tocante à
9
distribuição dos direitos fundamentais dos cidadãos, como educação, saúde,
moradia e outros. Em função disso e devido ao crescente processo de
urbanização ocorrido no mundo, as cidades ampliaram sua participação na gestão
de políticas sociais. Por sua vez, os governos subnacionais também têm
interesses próprios no âmbito internacional que não se chocam com as políticas
nacionais e que o governo central geralmente não tem condições de atender
(Jakobsen, 2009).
Embora tenha havido certa sinergia de configuração desse novo cenário
internacional e de fortalecimento da identidade desses atores globais pelas
condições específicas (econômicas, políticas, sociais, culturais, tecnológicas, de
valores e necessidades comuns etc.), o processo que se desenvolveu e que
promoveu ajustes em cada país tem sido diferenciado. No Brasil tal processo
também vem sendo desencadeado há algumas décadas com muita intensidade,
principalmente devido à conjunção de fatores no cenário político, social e legal.
Em 1988 foi promulgada uma nova Constituição Brasileira, como expressão do
processo de abertura democrática pela qual vinha passando o país, outorgada
pelo primeiro governo civil após o período de vinte e um anos de regime militar.
Dentre outros importantes aspectos, essa nova Constituição redefiniu as
competências do Estado brasileiro entre as três esferas de governo, com maior
atribuição de funções e autonomia para os âmbitos estaduais e municipais.
Desencadeava-se assim um processo de descentralização administrativa e de
poderes, com mecanismos de participação da sociedade civil no
acompanhamento, fiscalização e tomada de decisões em diversas áreas das
políticas públicas, particularmente no que dizia respeito às áreas sociais.
A década seguinte viveu uma intensificação de ações do poder Executivo, bem
como do Legislativo, na regulamentação e implementação da transferência de
maior parcela de recursos – financeiros, técnicos e materiais – para os governos
10
estaduais e municipais, além da realocação de programas e serviços
principalmente por processos de municipalização do atendimento às necessidades
básicas dos cidadãos.
No campo da sociedade civil, os anos 90 também registraram uma acentuada
multiplicação do número de organizações não governamentais, com destaque
para as instituições que se caracterizaram pela formação do então recém-definido
Terceiro Setor. Algumas dessas instituições se consolidaram na atuação e no
debate em torno da atenção aos direitos sociais, direitos humanos,
desenvolvimento sustentável e acompanhamento da gestão pública.
Pode-se observar, na tabela a seguir, a evolução das fundações privadas e
associações sem fins lucrativos, no Brasil, por períodos de criação.
Tabela 1 - Distribuição das Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos, no Brasil, segundo data de criação - 2002
Data de Criação Absoluta Relativa (%)
Total 275.895 100,00
Até 1970 10.998 3,99
De 1971 a 1980 32.858 11,91
De 1981 a 1990 61.970 22,46
De 1991 a 2000 139.187 50,45
De 2001 a 2002 30.882 11,19
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Cadastro Central de Empresas 2002.
Assim como ocorreu em outros países da América Latina, esse processo de
abertura política e de desenvolvimento social do Brasil atraiu a atenção de
diversos organismos e agências de cooperação internacionais. Nas décadas de 80
e 90, muitos recursos migraram para o território brasileiro, com o intuito de
financiar projetos e programas nas diversas áreas das políticas sociais. Estavam
envolvidas nesses acordos e ações, tanto as respectivas instâncias
governamentais quanto as organizações não governamentais, principalmente
aquelas configuradas pela modelagem do Terceiro Setor.
11
Na primeira década dos anos 2000, o setor privado estimulou ainda mais a criação
das respectivas áreas de responsabilidade social das empresas, acentuando-se
para o foco de trabalho aqui proposto aquelas formadas por capital estrangeiro, ou
ainda com a matriz administrativa do grupo sediada em outros países.
Por sua vez, com a intensificação dos processos de globalização, não somente a
economia recebeu forte impacto de orientação nas suas relações em todos os
âmbitos (internacional, regionais e nacionais), como também os parâmetros de
desenvolvimento sustentável, de garantia dos direitos humanos, de elevação dos
padrões e de condições mínimas de vida saudável e produtiva foram se
constituindo por referenciais de caráter mais universalizantes. As ações de
intercambialidade de experiências, de conceitos, de estudos e de políticas
públicas tornaram-se mais frequentes nas relações entre os países dos diversos
continentes, desencadeando também programas de investimentos sociais entre
governos subnacionais ou instituições não governamentais.
Atualmente, no contexto mundial, há uma trama de relações entre Organizações
Internacionais, organizações não governamentais de atuação mais interna em
seus países, instituições do chamado Terceiro Setor e governos subnacionais
estabelecendo relações internacionais para a formalização e implementação de
programas, projetos e acordos de cooperação, tendo ou não a atuação direta ou o
acompanhamento de seus respectivos governos nacionais.
Por um lado, há que se considerar o sistema internacional como um ambiente de
composição com diversidade de atores, onde os governos nacionais acabam por
assumir um papel mais específico nas questões transnacionais e de interesses na
preservação e consolidação da soberania. As políticas internacionais,
consequentemente, são a resultante da interação entre complexas forças internas,
caracterizando o âmbito de contextos internos como variável fundamental para a
compreensão de como os Estados-Nação se comportam como atores
internacionais (Hocking, 2004: 79).
12
Por outro lado, rompendo com a perspectiva da visão realista de controle
centralizado do Estado como conduta coerente para a instituição da política
externa, os governos centrais passaram a incentivar o envolvimento controlado de
regiões em áreas específicas das relações exteriores, ao mesmo tempo em que
atores locais (governamentais subnacionais e não governamentais) estão
interagindo ao longo das fronteiras nacionais (ibid.: 81-83). Esses atores locais se
tornam ainda mais reforçados em suas atuações nos contextos internacionais,
quando observados os estudos que apontam a tendência da descentralização
efetiva dos governos centrais, consolidando certos graus de autonomia dos
governos subnacionais e da democracia participativa, com envolvimento da
sociedade civil em parcerias com os representantes governamentais (Wanderley,
2005: 208). Entretanto, há que se considerar que os processos entre sociedade
civil e gestão pública, conforme observa Wanderley, são dialéticos e
contraditórios, com relações condicionadas por modalidades de consenso e
dissenso (ibid.: 213).
Esses aspectos, de fato, colocam em diálogo dois conceitos de Política Externa,
conforme mencionados por Altemani: se Manfred Wilhelmy define a política
externa como “o conjunto de atividades políticas, mediante as quais cada Estado
promove seus interesses perante os outros Estados”, por sua vez Russell
considera a política externa como “a área particular da ação política dos
governos”, mas que “se projeta no âmbito externo ante a uma ampla gama de
atores e instituições governamentais e não governamentais” (Altemani, 2005: 4).
Por essa dinâmica das relações subnacionais, portanto, entende-se que o próprio
conceito clássico de política externa como atributo dos Estados, por inter-relações
exclusivas dos governos nacionais, está em foco num processo de ressignificação
no contexto das relações internacionais.
No mesmo sentido dessa última observação, Linklater define que o Estado-Nação
deve assumir uma posição de mediador nas relações entre as instâncias
13
subnacional, nacional e internacional, uma vez que não cabe mais reivindicar para
si a condição de único centro de poder legítimo (apud Wanderley, 2005: 222).
Vista ainda como um processo de percepção, avaliação, decisão, ação e
prospecção estatal, a política externa, conforme considerada por Seitenfus, é a
resultante entre as necessidades internas e os constrangimentos externos (2004:
84).
Justificado pela crítica hobbesiana ao estado de natureza do homem, o Estado
absolutista no cenário internacional, como único interlocutor das aspirações,
necessidades e anseios da Nação, não é mais o representante incondicional nas
relações internacionais, salvo, conforme observa Seitenfus, por sua função de
garantia de segurança aos seus cidadãos frente a ameaças externas (Seitenfus,
2004: 74). Ainda assim e como uma decorrência desse princípio, o Estado pode
reforçar-se no cumprimento do seu papel incondicional, segundo teoria política
clássica de Platão e Aristóteles, orientado pela busca permanente do bem comum.
Sendo assim, um bom governo, numa vertente de reflexão da teoria de Norberto
Bobbio, é aquele que se vale do próprio poder para perseguir o bem comum
(Bobbio, 2000: 206).
Não se trata do enfraquecimento do Estado, em favor das relações externas
diretas das instâncias subnacionais. Ocorre que os processos de globalização e
de regionalização trazem, para a esfera nacional, novos desafios e uma nova
lógica de funcionamento, colocando em pauta a necessária reformulação do papel
do Estado (Mariano & Mariano, 2005: 133).
Os governos subnacionais, neste contexto, acabam por assumir novas
prerrogativas e ocupam espaços deixados pelo governo central. A
interdependência crescente, marcada pela globalização, questiona a legitimidade
e a soberania ao colocar em confronto a capacidade dos Estados de oferecer
bens e serviços às suas populações sem apelarem para a cooperação
14
internacional ou envolverem as instâncias governamentais (Mariano & Mariano,
2005, p. 134).
Vale ressaltar que o foco desta pesquisa recai exclusivamente no campo da
observação de organizações não governamentais, que atuam simultaneamente
em ambientes globais e nas áreas específicas de suas realidades locais. As
possíveis referências à atuação e ao posicionamento de governos subnacionais
em ambientes globais serão tratadas apenas em referências conceituais, como
fatores que reforçam a configuração atual de uma redefinição de papéis dos
atores internacionais, onde as organizações não governamentais também se
inserem.
Definição do problema de investigação científica
A questão, portanto, que se pode refletir nesse contexto de diversificação das
relações globais dos diversos atores internos é que, se há uma tendência
crescente de ocorrerem interfaces de ações em parcerias ou em acordos entre
representações de segmentos da sociedade civil em ambiente internacional, por
sua vez é necessário observar se tal situação resulta em alguma influência dessas
relações na formulação e consolidação de políticas públicas internas desses
países, principalmente no que diz respeito às políticas sociais.
Esse é justamente o foco para a problemática de estudo desta pesquisa: a
ampliação das relações globalizadas dos atores locais, tais como as organizações
não governamentais, tem contribuído para o alinhamento de ideias, propostas e
políticas em âmbito global, que resultem em intervenções nos processos de
formulação das políticas públicas sociais nesses países?
A hipótese inicial deste estudo é de que tem havido sim um alinhamento de ideias,
propostas e projetos em âmbito global, principalmente por referência a valores que
15
são reconhecidos de forma mais universalizante, como é o caso de direitos da
juventude dentre outros, e que qualificam as identidades estratégicas para o
estabelecimento de acordos e parcerias internacionais, com certa expectativa por
parte desses atores de que tais ações, projetos e programas possam impactar as
políticas públicas locais.
Por questões de dimensionamento do foco no universo de políticas públicas, esta
pesquisa selecionou como área de observação as políticas sociais e, dentro desse
subuniverso, as políticas que têm como eixo de atenção a juventude e suas
interfaces.
Aspectos de identificação pessoal com a temática
Minha identidade e interesse de pesquisa nesta temática têm estímulo primário em
reflexões que pude acumular por minha trajetória político-profissional e
acadêmica, tanto na área de políticas públicas, quanto no campo das relações
internacionais.
Meu contato mais próximo com políticas públicas ocorreu por meio da participação
em gestões de governos municipais (São Paulo, São Vicente e Santos), no
período de 1990 a 1996, com destaque para o cargo de Secretário Municipal de
Educação em Santos, durante o ano de 1996. Ainda nessa área, atuei como
consultor em Educação para diversas administrações municipais, fui diretor
nacional da Fundação Fé e Alegria do Brasil, consultor em Educação e avaliador
do Programa Prefeito Amigo da Criança da Fundação Abrinq, pesquisador do
Instituto de Estudos Especiais da PUC-SP em diversos projetos nesse foco e atuei
como gerente da área de Direito à Educação da Fundação Abrinq, em 2006.
Na área acadêmica, sou professor na Universidade Anhembi Morumbi desde
2001, ministrando aulas com foco em políticas de Educação para cursos de
16
Pedagogia e de formação docente, e estive desde a implantação do curso de
Relações Internacionais ministrando disciplinas como Ciência Política e Ciências
Sociais. Também ministrei aulas no curso de Relações Internacionais da ESPM-
SP. Ainda na Anhembi Morumbi, sou coordenador de Responsabilidade Social
desenvolvendo, dentre outras ações de interface acadêmica, um programa de
reconhecimento e apoio a jovens empreendedores sociais, por meio do qual
mantenho articulação e parcerias com diversas organizações locais
(governamentais e não governamentais), bem como inúmeras outras de cunho
internacional em diversos países.
Para finalizar esse breve retrato de afinidades e identidades pessoais com a
temática, registro que meu mestrado foi defendido em 2002 no Programa de
Educação: Currículo da PUC-SP, sob o tema “Políticas públicas de educação e
práticas curriculares: uma experiência de interlocução em Santos – 1994 a 1996”.
Plano metodológico
Este trabalho teve como procedimento metodológico a organização estrutural de
análise em três partes. Na primeira delas – “Para entender o processo de
formulação de políticas públicas” –, sob a articulação teórica de diversos autores,
busca-se situar inicialmente alguns pressupostos conceituais sobre a relação entre
o espaço público e o privado, para posteriormente identificar e definir alguns
métodos de análise sobre a formulação de políticas públicas. O propósito dessa
abordagem não é de esgotar a análise sobre todos os modelos teóricos que
existem para a compreensão desse processo, nem de observar todo o percurso
de definição, implementação e avaliação de políticas públicas. O intuito é
fundamentalmente tratar de metodologias e conceitos que possam auxiliar na
identificação de como problemas e soluções de uma sociedade podem ser
considerados e confirmados na definição da agenda governamental (agenda-
setting). Dessa forma, optou-se por aprofundar estudos e adotar como referência
17
de análise dois métodos, por serem relevantes nas considerações (em
concordância ou parcialmente discordantes) e trabalhos de diversos autores na
área de políticas públicas: o Modelo de Múltiplos Fluxos (Multiple Streams Model),
desenvolvido por John Kingdon (2003), e o Modelo do Equilíbrio Pontuado
(Punctuated Equilibrium Model), desenvolvido por Baumgartner & Jones (1999).
Como o contexto que se pretende analisar a formulação de políticas públicas é na
intensificação dos atuais processos de globalização, a segunda parte desse
trabalho – “Globalização e descentralização de relações internacionais” – trata dos
diversos e divergentes conceitos sobre os processos de globalização, visando a
configuração de um entendimento que se possa adotar no estudo, sobre a
redefinição do papel do Estado-Nação nesse cenário. Essa abordagem inicial
permite compreender posteriormente as observações sobre a significativa
presença de atores locais (governos subnacionais e organizações não
governamentais) como protagonistas em ambientes globais, o que tem estimulado
as relações de interdependências ou o estabelecimento de redes globais num
cenário de descentralização das relações internacionais.
É importante situar que o tratamento sobre os processos de globalização, nesta
segunda parte, pretende trazer inicialmente apenas um breve retrato sobre a
abundância de visões e controvérsias desse tema entre diversos autores, mas fica
longe de qualquer pretensão em esgotar a abordagem dessas visões ou abranger
todas as questões que têm sido levantadas em estudos sobre a temática. Bauman
(1999: 67), por exemplo, classifica esse processo como ‘a nova desordem
mundial’ e qualifica a tentativa de conceituar ‘globalização’ como uma moda, que
fundamentalmente transmite a ideia de “caráter indeterminado, indisciplinado e de
autopropulsão dos assuntos mundiais; ausência de um centro, de um painel de
controle, de uma comissão diretora, de um gabinete administrativo”. E observa de
forma conclusiva que os processos ‘globalizantes’ são gerados por certa
coincidência e entrelaçamento de tendências aparentemente opostas, resultando
18
em privilégios e carências, riqueza e pobreza, recursos e impotência, poder e
ausência de poder, liberdade e restrição (Bauman, 1999: 78).
Embora esse seja um debate altamente instigante e com certa relevância em
algumas áreas de estudos, não será o caso da abordagem neste trabalho.
Tampouco se faz necessário um maior aprofundamento sobre política externa,
para além de alguns balizamentos conceituais já mencionados aqui nesta
Introdução e no tratamento sobre a relação entre o Estado-Nação e os governos
subnacionais em atuação global, no desenvolvimento do segundo capítulo. Dentre
alguns teóricos a que se faz referência para essas temáticas da segunda parte,
destacam-se principalmente os estudos de Saskia Sassen (2010), sob o olhar
sociológico dos processos de globalização e seus decorrentes impactos no
reordenamento das relações internacionais e locais.
A terceira parte desse trabalho – “Organizações, políticas públicas e articulações
globais” – é formada por dois blocos de informações e análises. O primeiro bloco
está focado em estudo de caso de uma organização não governamental com
expressiva atuação internacional, cujo objetivo primordial é de fomentar e apoiar o
desenvolvimento de projetos e iniciativas que promovam para a juventude. Aqui é
estudada a International Youth Foundation - IYF, uma organização que atua há 22
anos no cenário global em parceria com organizações locais, Organizações
Internacionais, agências de cooperação internacional, governos e órgãos
governamentais, para o apoio de projetos e ações com jovens e para os jovens,
visando reforçar a juventude em suas capacidades plenas e nas oportunidades
como liderança e promotora de mudanças sociais no mundo. Com sede em
Baltimore, nos Estados Unidos, a IYF atua em 96 países ou territórios em diversos
continentes, por meio de 306 iniciativas estabelecidas com 175 organizações
parceiras. Este bloco, portanto, fará uma apresentação sobre os programas da
IYF, como eles estão distribuídos pelo mundo, com quem e para quem eles
atuam, além de alguns resultados que estão registrados pela organização.
19
O segundo bloco desse terceiro capítulo – “Propósitos, intencionalidades e conquistas
da IYF e seus parceiros locais” – visa fazer um retrato do que expressamente a
organização se propõe realizar, os seus objetivos estratégicos e as alianças que
são estabelecidas, bem como se busca apurar como a organização se posiciona
sobre um possível alinhamento de ideias e propostas para a influência na
formulação de políticas públicas locais. Além de informações que a organização
dispõe publicamente em seu website e em documentos editados, foi realizada
uma entrevista por questionário on-line com o presidente e CEO da IYF, Willian
Reese.
Ainda nesse segundo bloco do terceiro capítulo, também é traçado um breve perfil
e o posicionamento a essas questões de cinco organizações parceiras da IYF,
com atuação local em seus respectivos países, como uma forma de se obter um
olhar de análise de quem são, como atuam e que objetivos estão alinhados com
os propósitos da IYF e sobre influência nas políticas públicas locais. Nesse
estudo, foram consideradas as seguintes organizações:
Fundación SES, da Argentina;
Fundación Esquel, do Equador;
CIRD - Centro de Información y Recursos para El Desarrollo, do Paraguai;
FYA – Foundation for Young Australian, da Austrália;
Consuelo Foundation, das Filipinas.
Para se traçar um breve perfil e se obter informações importantes ao estudo
proposto, também se recorreu a documentos das organizações e entrevistas por
questionário on-line específicos com dirigentes de cada uma dessas instituições
parceiras da IYF.
Vale observar que essas cinco organizações proporcionam certa representação
qualitativa do universo de organizações locais parceiras da IYF, pois, apesar de
terem estruturas, gestões e ações diferenciadas e distintas, essas instituições
20
possuem identidades convergentes e atuam em articulações globais e em redes,
para fortalecimento e maior impacto de suas iniciativas.
Nas considerações finais, apresentam-se algumas reflexões sobre as possíveis
correspondências entre os dados apresentados da IYF e seus parceiros com os
referenciais teóricos abordados inicialmente no trabalho, tanto no que diz respeito
à intensificação das relações globalizadas dos atores locais e a caracterização dos
atores e articulações que configuram os ambientes de estudos da formulação de
políticas públicas, particularmente no que diz respeito às políticas para a
juventude. Também se estabelece uma análise sobre os registros e alinhamentos
de possíveis intencionalidades para influenciar ou provocar impactos das ações
dessas organizações, como atores locais, nos processos de formulação das
políticas públicas para a juventude.
Confronta-se, por fim, tais resultados obtidos e analisados com a problemática
inicialmente definida para a investigação científica, com a expectativa de
contribuição para que outros estudos na área possam continuar a verificação da
interação entre esses três fatores centrais: os atores locais em atuação e
articulação intensa nos ambientes e nas relações internacionais; os impactos dos
processos de globalização no reordenamento dos atores internacionais; e a
influência ou impacto do alinhamento de políticas em fóruns e redes globais na
formulação de políticas públicas locais.
21
I – Para entender o processo de formulação de políticas públicas
1.1. Sobre as políticas públicas
A primeira questão que deve ser observada com relevância nas considerações
sobre políticas públicas é uma referência conceitual, já correntemente tratada em
diversos estudos e por diversos autores, sobre a definição de “público”.
Na consideração de Habermas (2003), o uso corrente desse termo, bem como no
que diz respeito ao entendimento do que significa a “esfera pública”, tem
demonstrado uma multiplicidade de significados concorrentes. Segundo suas
observações, se o Estado é o “poder público”, então necessariamente ele tem o
atributo de promover o “bem público”, comum a todos os cidadãos.
Por outro lado, observando a sociedade burguesa e as relações que se
estabeleceram com a esfera pública, Habermas (2003) define que tal ambiente se
constitui na esfera das pessoas privadas reunidas em um âmbito público.
Entretanto, ressalta Habermas, com a influência de certo “neomercantilismo” e
uma espécie de “refeudalização”, que marcou tendencialmente essa relação na
esfera pública a partir da segunda metade do século XIX, ao mesmo tempo em
que ocorreu em longo prazo o intervencionismo estatal na esfera social, houve
também uma correspondente transferência de competências públicas para
entidades privadas.
Dessa forma, tanto ocorreu um processo de ampliação da autoridade pública
sobre setores privados, como também houve uma correlata substituição de poder
público por poder social. Nessa nova esfera social “repolitizada”, segundo
Habermas, perde-se a distinção mais precisa entre o “público” e o “privado”, assim
como se torna mais obscura a separação entre o Estado e a sociedade.
22
Sob a ótica do ordenamento jurídico dessas novas relações, observa Habermas,
“com a ‘fuga’ do Estado para fora do Direito Público, com a transferência de
tarefas da administração pública para empresas, estabelecimentos, corporações,
encarregados de negócios semi-oficiais, mostra-se também o lado inverso da
publicização do Direito Privado, ou seja: a privatização do Direito Público” (2003:
180).
A aproximação e articulação entre os setores estatizados da sociedade e os
setores socializados do Estado configuram o surgimento, na consideração de
Habermas, de um setor intermediário “sem a intermediação das pessoas privadas
que pensam politicamente” (2003: 208).
Ao longo do último século, pudemos observar que essa nova configuração entre
esfera pública e privada veio, de fato, se remodelando nesse sentido observado
por Habermas, particularmente no que diz respeito ao âmbito das sociedades
ocidentais. Isso se reflete, por exemplo, em definições mais contemporâneas
sobre o “público”. Para Raichelis e Evangelista, pode-se definir o público como:
“[...] uma construção política a partir da ação de sujeitos, movimentos e
organizações sociais que atuam como mediadores políticos, vocalizando
demandas coletivas que confluem para arenas públicas, em que diferentes
projetos possam ser debatidos e negociados, criando-se condições para a
explicitação de conflitos e viabilização de certos consensos, mesmo que
provisórios e em permanente rediscussão.” (2009: 206)
Nessa configuração de relação entre público e privado é que se podem observar
os atores privilegiados e a sistemática de formulação das “políticas públicas”. Na
consideração de Raichelis e Evangelista (2009: 206), embora o Estado não seja o
protagonista exclusivo da esfera pública, por princípio é ele quem detém a
primazia e a responsabilidade pela condução das políticas públicas, sendo este a
única instituição política capaz de universalizar direitos em resposta às
necessidades e demandas dos cidadãos.
23
Já Vieira (2009), destaca que não se pode mais aplicar automaticamente os
conceitos de público e privado, respectivamente para Estado e sociedade civil,
pois atualmente podem ser identificadas também as esferas do estatal-privado e
do social-público (2009: 64).
Quanto a essa última esfera, social-pública, Vieira a classifica como ainda
incipiente e emergente, formada por movimentos e instituições não
governamentais que perseguem objetivos sociais e se articulam na construção de
um espaço público não estatal. Assim, tais entidades e movimentos, que embora
privados por origem são públicos por finalidade, promovem a articulação entre a
esfera pública e o âmbito do setor privado, colocando-se como alternativa ao
desenvolvimento democrático para a sociedade (Vieira, 2009: 64-65).
Nesse sentido, Wanderley (2009) observa esse novo contexto de relações
interativas entre Estado e sociedade civil como o reflexo de um difícil e polêmico
diálogo entrecruzado com os diversos atores sociais, que foram se constituindo
nesse cenário. E essa aproximação e intensificação de relações permitiram maior
participação efetiva da sociedade civil – movimentos, ONGs, associações, grupos
ou mesmo pessoas – em áreas de atuação pública antes reservadas ao Estado,
seja por meio da privatização de políticas, ou por meio do estabelecimento de
parcerias efetivas com alguns desses setores (Wanderley, 2009: 153).
Ao mesmo tempo, esse processo de interação entre o Estado e a sociedade civil,
segundo Wanderley, também possibilitou o estabelecimento de uma
governabilidade participativa, numa consequência diretamente relacionada à
crescente participação democrática desses atores sociais em forma de cidadania
ativa, que exerceram pressões nas administrações públicas para o fortalecimento
de processo de cooperação e cogestão na esfera pública (Wanderley, 2009: 153-
154).
24
Mencionando os estudos de Dagnino1, Wanderley (2009) destaca a dimensão do
conflito como inerente à relação democrática, cujo reconhecimento contribui
também para o necessário resgate do caráter público que devem constituir as
políticas públicas (Dagnino, 2002 apud Wanderley, 2009: 121).
Então, se o espaço do público não pode ser configurado exclusivamente pela
imagem e atuação do Estado, torna-se necessário caracterizar algumas
referências conceituais do que se deve considerar como ‘público’. Para tanto,
Wanderley (2010) nomina e define seis atributos centrais de público, que se deve
observar na manifestação e execução das políticas públicas, como elementos
necessariamente interconectados: universalidade, visibilidade social, controle
social, sustentabilidade, cultura pública e democratização.
Por universalidade, entenda-se o atendimento de toda a população de uma nação,
sem discriminação e em todas as áreas da sociedade; visibilidade social
pressupõe transparência, publicidade e fidedignidade das informações e das
ações governamentais e dos atores sociais; controle social refere-se ao acesso
por parte de instâncias governamentais e da sociedade civil na fiscalização sobre
regras, aplicação de recursos e prestação de contas, atuação dos representantes
em cargos e funções que lhes foram confiados; sustentabilidade diz respeito ao
equilíbrio que deve ser demonstrado no processo constante de reprodução
institucional, entre objetivos e orçamento, recursos materiais e humanos,
necessidades da administração e gestão, em relação direta com as demandas das
populações e a realização das políticas públicas e sociais; cultura pública baseia-
se na formação cívica de superação da cultura privatista de apropriação do público
pelo privado, do autoritarismo, do fisiologismo e do paternalismo presentes nas
sociedades; e, por fim, por democratização considere-se os processos de
publicização que contribuam para compatibilizar consenso e conflito, sistemas
abertos e autônomos de representação e de escolha de representantes, formas
1 Wanderley (2009) refere-se aqui à obra de DAGNINO, E. (org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil.
São Paulo: Paz e Terra, 2002.
25
autênticas de gestão que concretizem a governança e a governabilidade
(Wanderley, 2010: 122-125).
Outro aspecto que cabe ressaltar para a análise posterior deste estudo é que a
abordagem de projetos e parcerias na área de políticas públicas com atuação de
organizações não governamentais, principalmente no que diz respeito às políticas
sociais, frequentemente recai no debate controverso sobre a privatização de
políticas que, em princípio, são de competência do poder público.
É importante notar que muito do reforço ao papel do Estado como sendo
responsável prioritário, senão exclusivo, do atendimento às necessidades sociais
básicas da população, tais como saúde, educação, seguro-desemprego e política
redistributiva de renda, dentre outras, tiveram como referência a implantação do
Estado keynesiano ou Estado do Bem-Estar Social. Esse tipo de política de
Estado, também conhecido como Welfare State, predominou principalmente nos
países nórdicos europeus pós Segunda Guerra Mundial, muito embora a proposta
já viesse sendo fomentada desde a crise dos anos de 1930. Depois de se tornar
um modelo estatal para o enfrentamento dos problemas sociais e para a
dissolução dos entraves ao desenvolvimento socioeconômico, principalmente em
países de governos socialdemocratas europeus na segunda metade do Século
XX, o Welfare State passa a se constituir como uma política não sustentável a
partir da década de 1970, devido a crises sistêmicas de âmbito fiscal, inflacionária
e política (Singer, 1997).
Isso somado à emergência da Terceira Revolução Industrial (de tecnologias da
informação) a partir dessa mesma década de 1970, conforme menciona Singer
(1997: 127), permite ressurgir ideias, teorias e propostas liberais, agora sob a
configuração da hegemonia neoliberal. Um dos marcos dessa nova política
disseminada pelo neoliberalismo foi o chamado Consenso de Washington, quando
o Congresso dos Estados Unidos decide, em 1989, impor medidas que
favorecessem as políticas de livre-mercado aos governos latino-americanos em
26
negociação de suas dívidas externas. Dentre várias medidas adotadas para
imposição a esses países com o intuito de diminuir a presença do Estado nas
relações de mercado, destacam-se aqui a privatização de estatais e serviços
públicos, bem como a redução dos gastos públicos, referindo-se também aos
subsídios e gastos sociais. Vale lembrar que as políticas definidas pelo Consenso
de Washington foram posteriormente também adotadas pelo Fundo Monetário
Internacional e pelo Banco Mundial.
Dessa forma, menciona Wanderley (2006), surge o “modelo” do público não
estatal, utilizado, por exemplo, no Brasil por Bresser Pereira, ministro do governo
Fernando Henrique Cardoso, na reforma administrativa e na criação das OSCIP2.
Mas Wanderley também destaca que, se isso serviu como estímulo à
intensificação das parcerias público-privadas (chamadas PPPs), ao reforço do
Terceiro Setor e às instâncias paritárias entre os setores governamentais e a
sociedade civil, há outra corrente que se propaga sob a defesa de que
predominam os efeitos negativos desse “modelo”, tais como, a perda da
importância da publicização estatal em áreas societárias importantes, a
refilantropização, a ameaça à sustentabilidade de ONGs e movimentos sociais etc.
(Wanderley, 2006).
Numa tentativa de qualificar esse segmento que se avoluma e que é reforçado
como um setor produtivo público não estatal, Vieira (2001) observa inicialmente
três perspectivas básicas para o papel do Estado, sendo a primeira uma posição
estadocêntrica, que entende ser função intransferível do Estado assegurar o bem-
estar social, formular e aplicar políticas sociais; a segunda uma posição
mercadocêntrica, onde o Estado deve privatizar funções que podem ser
assumidas pelo mercado com maior eficiência e otimização de recursos, uma vez
que é o mercado que produz riquezas e fornece emprego aos trabalhadores; e a
terceira uma posição sociocêntrica, sustentando que o papel do Estado deve ser
redefinido em função da dinâmica dos atores da sociedade civil presentes na
2 Lei 9.790 de 1999: Lei das OSCIP – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
27
esfera pública, a partir de uma perspectiva societária (Vieira, 2001: 83-84). Porém,
na análise de Vieira, no caso das organizações sociais que realizam parcerias
com o Estado para gestão de bens e serviços públicos, como organizações
autônomas da sociedade civil e trajetória conhecida no espaço público,
dificilmente se poderia enquadrar tal atuação como organizações “privadas”,
“estatais”, “não estatais” ou mesmo “paraestatais”.
Também se referindo a um setor intermediário, entre a esfera privada e o Estado,
Grau (1998) avalia que a necessidade de incorporar e integrar esse território
avaliza a necessidade de se referir a um Terceiro Setor. Ela adverte que esse
setor não é homogêneo e que, portanto, contradições e particularismos podem se
expressar nas suas ações. Porém, principalmente baseada na teoria de
Habermas, Grau (1998) destaca que é nesse espaço, garantida a sua necessária
característica como “espaço público democrático”, onde pode se desenvolver a
“auto-organização da sociedade”, atuando como caixa de ressonância dos
problemas da sociedade, de tal modo que sejam assumidos e processados pelo
sistema político.
Situados os conceitos e as referências sobre o público e a relação entre público e
privado, bem como a decorrente interface entre Estado e sociedade civil, coloca-
se como necessário o tratamento mais específico sobre políticas públicas. No
estudo realizado por Salisbury (1995)3, são destacadas quatro visões sobre o
entendimento de “políticas” (policy). A primeira delas refere-se a um uso mais
comum observado para o termo “policy”, atribuída a uma versão de uma definição
feita por David Easton, como sendo “a determinação oficial de valores para toda a
sociedade”4. Política pública, nesse entendimento, consiste em decisões de atores
governamentais, por meio de determinação da autoridade ou sanção (Salisbury,
1995: 34).
3 O texto em referência de Robert H. Salisbury, “The Analisys of Public Policy: A Search for Theories and
Roles” In Theodoulou & Cahn, Public Policy: The Essential Readings (Prentice Hall, 1995), foi originalmente publicado em 1968, sob mesmo título, In Austin Ranney, Political Science and Public Policy (Chicago: Markhan). 4 Tradução feita por este autor.
28
A segunda visão, observada por Salisbury, salienta que as políticas consistem em
um quadro geral de regras oficiais, no qual o debate sobre os limites entre o que
se considera no campo das políticas e o que está fora dele, em situações
particulares, é recorrente.
Como uma terceira visão, Salisbury caracteriza o comportamento político
orientado para metas ou intencional, onde as políticas se traduzem como ações
calculadas para a obtenção de metas ou objetivos. Nesse sentido, Salisbury cita
uma definição de Lasswell & Kaplan, que entende por ‘policy’ como sendo “um
programa projetado de metas sobre valores e práticas”5 (Salisbury, 1995: 34).
A última visão destacada por Salisbury faz referência a concepção de Carl J.
Friedrich, dentre outros autores, para o qual a ‘policy’ é necessariamente uma
abstração e, dessa forma, deve ser abordada por meio de procedimentos
analíticos que possibilitem sua consolidação e sistematização (Salisbury, 1995:
35).
Segundo as considerações de Souza (2010), embora não exista uma única, nem a
melhor, definição de política pública, algumas acabaram por se consagrar como
mais clássicas, por serem adotadas de forma mais frequente. Dentre essas
mencionadas por Souza, destaca-se aqui neste estudo a definição de Theodor
Lowi (apud Rezende, 2004: 13) sobre política pública como “uma regra formulada
por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar,
alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções
positivas ou negativas”.
Porém, destaca Souza (2010), alguns críticos refutam a excessiva ou exclusiva
concentração de foco no papel dos governos, nas definições de políticas públicas
voltadas para a solução de problemas. Para esses críticos, segundo Souza, a
5 Ibid.
29
essência das políticas públicas está no embate em torno de ideias e interesses, o
que pressupõe que as decisões dos governos são marcadas pelo aspecto
conflituoso e pela existência de limites, bem como pelas reais possibilidades de
cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos
sociais.
Nesse sentido, a área de estudos das políticas públicas é definida por Souza
como um campo holístico e multidisciplinar, onde o todo é mais importante do que
a soma das partes (2010: 69). Ao mesmo tempo em que se pode considerar o
conhecimento sobre política pública como a observação e análise do ‘governo em
ação’ e suas consequências e intervenções no âmbito dessas ações, também se
deve levar em conta que essa teoria precisa explicar as inter-relações entre
Estado, política, economia e sociedade.
Depois de desenhadas e formuladas, salienta Souza, as políticas públicas “se
desdobram em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de
informação e grupos de pesquisa”, sendo submetidas a sistemas de
acompanhamento e avaliação das ações (2010: 70). E esse é o momento em que
as políticas públicas dão origem à formulação de políticas em áreas específicas,
como é o caso das políticas sociais, avançando ao estágio de respostas às
questões de “por quê” e “como”, para alcançar o foco de “o que se faz” ou “o que
se fez” no plano das consequências da política (2010: 71).
Frente a certa literatura que tem argumentado o encolhimento do papel dos
governos por decorrência de fenômenos como a globalização, Souza (2010: 72)
defende que não há comprovação empírica sobre a diminuição da capacidade dos
governos de intervir e formular políticas públicas, pois esses fenômenos, segundo
Peters (apud Souza, 2010: 72), não inibem a capacidade das instituições
governamentais de governar a sociedade, apesar da atividade de governar e
formular políticas públicas ter se tornado mais complexa.
30
Ainda com relação à concepção de ‘políticas públicas’, Theodoulou (1995) recorre
a um conjunto de ideias para essa definição. Nas considerações dela, a primeira
ideia é que as políticas públicas deveriam distinguir entre o que os governos
pretendem fazer e o que realmente fazem, porque aquilo que o governo deixou de
fazer é tão importante que se conheça quanto as suas reais atividades.
A segunda ideia é sobre a noção de que a política pública idealmente envolve
todos os níveis de governo e não necessariamente está restrita somente aos
atores formais, pois os atores informais também são extremamente importantes. A
terceira considera que a política pública é passível de ser difundida, sendo que
não se limita somente aos efeitos da legislação, determinações formais, regras e
regulamentos.
Outra ideia refere-se à política pública como uma linha de ação intencional, tendo
como objetivo a plena realização da meta final. A quinta e última ideia, destacada
por Theodoulou (1995: 2), considera a política pública como uma ação tanto de
longo prazo quanto de curto prazo, sendo um processo contínuo que envolve não
apenas a decisão de promulgar uma lei, mas também as subseqüentes ações de
implementação, execução e avaliação.
Theodoulou também faz algumas considerações sobre o porquê se estuda
políticas públicas. Nesse aspecto a autora destaca, num primeiro nível de
observação, que pesquisadores e estudantes são interessados nesse tipo de
estudo porque as questões e decisões em torno das políticas públicas os afetam.
Além disso, esses estudos permitem obter uma visão geral sobre o trabalho em
todo o sistema político, incluindo o que diz respeito às instituições políticas e os
elementos informais do processo político, tais como os grupos de interesse e a
opinião pública (Theodoulou, 1995: 2).
Por outro lado, frente à diversificação e ‘complexificação’ (sic) dos processos que
envolvem as políticas públicas, Faria (2003: 21) observa que grande variedade de
31
pesquisas empíricas e ensaios de natureza teórico-conceitual nessa área tem
exposto a incapacidade dos modelos tradicionais de interpretação dos
mecanismos de intermediação de interesses. Segundo Faria, esse novo quadro
em que estão inseridas as políticas públicas é fortemente marcado por interações
não hierárquicas e por um baixo grau de formalização no intercâmbio de recursos
e informações, além da significativa participação de ‘novos atores’6, tais como as
organizações não governamentais de atuação transnacional e as redes de
especialistas no assunto, o que tem dificultado o tratamento nos estudos por parte
desses modelos tradicionais (Faria, 2003: 21).
Ao mencionar estudo de Börzel (1997: 1), Faria reforça uma afirmação de Kenis &
Schneider que considera o termo ‘network’ como sendo o novo paradigma para a
arquitetura da complexidade (Faria, 2003: 25). A aceleração dos processos de
globalização, afirma Faria, tem contribuído significativamente para uma expressiva
multiplicidade de atores nos processos de políticas públicas, o que vem sendo
constatado por diversos estudos na área, principalmente a partir do final da
década de 19707.
Diversos estudos em vários países sobre os ‘policy networks’, ressalta Faria, têm
reforçado o uso freqüente de expressões como ‘issue networks’ e ‘policy
communities’, dentre outras, para descrever e caracterizar os processos de
produção de políticas, devido, por exemplo, à diversificação de atores envolvidos,
a dificuldade de distinções entre as organizações públicas e privadas e as
interações internas de áreas específicas das políticas (Faria, 2003: 25-26).
Ao mesmo tempo, observa Faria (2003: 23), atualmente tem sido observada uma
crescente tecnicização dos processos de formulação e gestão das políticas,
motivada fortemente pela influência de atores internacionais que, salienta Faria,
6 As aspas foram atribuídas pelo autor deste tese.
7 Faria (2003: 25) cita os trabalhos de Heclo (1978) e de Richardson & Jordan (1979), considerados por ele
como marcos nas considerações sobre a multiplicidade de atores nos processos de políticas públicas.
32
frequentemente tem implicado em considerável grau de despolitização desses
processos.
1.2. Sobre a formulação de políticas públicas
Se os governos têm tido mais ou menos peso como protagonistas nas definições
de políticas públicas, com soberania ou com maior diálogo com outros atores de
instituições políticas e da sociedade civil, tal observação requer que sejam feitas
primeiro algumas considerações sobre como se formulam as políticas públicas. A
questão, portanto, é identificar de que forma, com quem e quando se pode
constituir uma política pública.
Uma tipologia que tem sido considerada por alguns estudos, destaca Souza
(2010: 74), é a que considera a política pública como um ciclo deliberativo, em um
processo constituído por vários estágios consecutivos: definição de agenda,
identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções,
implementação e avaliação.
Entretanto, o foco mais fino sobre os fatores que exercem maior influência para a
existência de uma política pública tem recaído, para alguns teóricos, nas
considerações que se podem fazer sobre os problemas existentes na sociedade e
sobre a definição da agenda (agenda-setting) que instituem as prioridades para as
políticas públicas.
É possível que imediatamente, para aqueles que estão acostumados a
acompanhar ou atuar no campo da política institucionalizada de governos, pode-
se defender que a definição da agenda é prioritariamente organizada durante o
processo eleitoral pelas propostas do candidato ao cargo majoritário ou no plano
de governo da candidatura, geralmente tornado público como fundamento de sua
intenção de governar. Porém, conforme define Homma (2002), não
33
necessariamente o que uma gestão pública assumiu como proposta política em
sua intenção de governar é realmente o que se constitui como política pública
durante tal gestão. Diversos atores e condições podem influir para outro percurso
da prática política.
Um dos modelos de referência nos estudos de políticas públicas, que busca
explicar como são formuladas as agendas governamentais, é o Modelo de
Múltiplos Fluxos (Multiple Streams Model), desenvolvido por John Kingdon (2003).
O modelo é descrito por Capella (2010), e parte da consideração de que a
formulação de políticas públicas pode ser entendida como um conjunto composto
por quatro processos: (1) o estabelecimento de uma agenda de políticas públicas;
(2) a consideração das alternativas para a formulação de políticas públicas; (3) a
escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponíveis; e (4) a
implementação da decisão.
Segundo Capella (2010), no modelo de multiple streams Kingdon concentra a
atenção nos dois primeiros processos, por serem os estágios pré-decisórios: a
formação da agenda (agenda-setting) e as alternativas para a formulação das
políticas (policy formulation). Se na agenda governamental algumas questões já
estão prontas em fase pré-decisional para se tornarem políticas, Kingdon observa
que uma mudança na agenda pode ocorrer em momentos críticos de
convergência de três fluxos: problemas (problems stream), soluções ou
alternativas (policies stream) e política (politics stream).
No primeiro fluxo, Kingdon busca analisar com o modelo desenvolvido de que
forma as questões são reconhecidas como problemas e por que alguns desses
problemas passam a fazer parte da agenda governamental. As questões,
entendidas como situações sociais percebidas, podem configurar-se como
problemas somente quando os formuladores de políticas públicas (policy makers)
entendem que devam fazer algo a respeito, o que também decorre da forma como
eles as percebem e as interpretam.
34
De acordo com Kingdon, existem três mecanismos básicos que podem chamar a
atenção dos policy makers no processo de decisão sobre a necessidade de se
considerar uma questão como um problema. O primeiro refere-se à divulgação de
indicadores, principalmente quantitativos, que demonstram a existência de uma
situação que necessita de atenção. O segundo mecanismo é constituído por
eventos, crises e símbolos, de grande magnitude, que concentram a atenção e
reforçam a percepção em um determinado problema, já preexistente. O terceiro
ocorre pelo feedback dos programas e ações governamentais em
desenvolvimento, cujo acompanhamento, monitoramento e avaliação das
atividades em desenvolvimento podem trazer alguns problemas para o centro das
atenções dos policy makers.
Entretanto, ressalta Kingdon, esses mecanismos não transformam
automaticamente as questões em problemas, por si só. No modelo de multiple
streams, problemas são construções sociais e “não são meramente as questões
ou os eventos externos: há também um elemento interpretativo que envolve
percepção” (Kingdon, apud Capella, 2010: 90) dos formuladores de políticas.
Principalmente para o desenvolvimento dessa teoria de agenda-setting, Kingdon
buscou raízes conceituais no “modelo da lata do lixo” (Garbage Can Model),
elaborado por Cohen, March & Olsen (1972). Conforme descreve Souza (2010),
nesse modelo os autores criam uma imagem para o momento da escolha de
políticas públicas, como se as questões a serem consideradas na condição de
problemas da agenda estivessem todas em uma lata de lixo. Cohen, March &
Olsen observam que frequentemente existem muitos problemas e poucas
soluções e, por isso, somente algumas dessas questões poderão ser
consideradas, sendo as demais descartadas. Nesse modelo, as organizações, que
se constituem de forma anárquica e compõem um conjunto de ideias com pouca
consistência, constroem as preferências para a solução de problemas, de maneira
que as soluções produzidas procurem por problemas. Portanto, definidas as
35
preferências para uma solução, os decisores (policy makers) lançam-se à escolha
de problemas no garbage can.
Conforme afirma Kingdon, “as pessoas não necessariamente resolvem problemas.
(...) Em vez disso, elas geralmente criam soluções e, então, procuram problemas
para os quais possam apresentar suas soluções” (Kingdon, 2003: 32 apud Capella
2010: 91). Exatamente por isso que, no segundo fluxo (policy stream), o conjunto
gerado de alternativas e soluções não está necessariamente relacionado à
percepção de problemas específicos, pois as questões presentes na agenda
governamental não são geradas aos pares de problemas e soluções (Capella,
2010: 91).
Um aspecto importante que Kingdon destaca nesse segundo fluxo diz respeito à
emergência de ideias iniciais, que fundamentarão as soluções, como se
estivessem flutuando em um caldo primitivo de políticas (policy primeval soup).
Essas ideias são geradas em comunidades de políticas (policy communities),
compostas por especialistas8, sendo que no processo seletivo consideram-se as
viabilidades técnicas e de custos toleráveis, ao mesmo tempo em que
representem valores compartilhados com o público em geral e com a
receptividade dos formuladores de políticas públicas (policy makers).
Entretanto, observa Capella (2010: 92) sobre essa teoria de Kingdon, as ideias
não emergem por si só nesse caldo de políticas. É necessário que haja uma
‘difusão de ideias’, o que normalmente ocorre pela ação de alguns defensores de
ideias específicas (policy entrepreneurs), que procuram sensibilizar as
comunidades de políticas (policy communities) e mesmo o público em geral, por
meio de intervenções persuasivas em diversos fóruns. Ganhando o efeito
multiplicador, essas ideias podem passar a fazer parte da nata que vai se
8 Tais como: pesquisadores, assessores parlamentares, acadêmicos, funcionários públicos, analistas
pertencentes a grupos de interesses, entre outros (Capella, 2010: 92).
36
formando no caldo de políticas (policy primeval soup), com potencial poder de
influência na escolha de soluções.
Já no terceiro fluxo, o da dimensão política propriamente dita (politics stream), as
coalizões são construídas em um processo de barganha e negociação política,
com regras e dinâmicas próprias. Para essa negociação política é importante que
se esteja atento a três elementos que podem exercer influência sobre a agenda
governamental. Ao primeiro deles, Kingdon chama de ‘clima’ ou ‘humor nacional’
(national mood), tratando-se de um momento em que haja uma sintonia entre as
pessoas sobre o compartilhamento de algumas questões por um determinado
período de tempo, sendo assim um ‘solo fértil’ favorável para que algumas ideias
possam germinar. Cabe aos participantes do processo decisório terem a
percepção do ‘humor’ favorável, criando incentivos para que algumas dessas
questões sejam valorizadas e promovidas, enquanto outras de menor interesse
serão desprezadas.
Os grupos de pressão, que compõem as forças políticas organizadas, constituem
o segundo elemento do fluxo político (politics stream). A interação com esses
grupos pode servir aos formuladores de políticas (policy makers) como um
instrumento de medição dos focos de pressão e conflitos em torno de algumas
ideias e soluções, verificando-se o grau de apoio ou bloqueio a determinadas
questões. Quando se observa que há certo grau de consenso entre diversas
forças políticas organizadas em torno de determinada alternativa que se deseja
propor, esse é o momento propício para garanti-la na agenda. Note-se que
Kingdon (apud Capella, 2010: 94) descreve esse elemento como um jogo de
equilíbrio de forças, onde a percepção de um contexto de apoio favorável por
parte de alguns setores, não significa que haja consenso universal no conjunto de
forças políticas organizadas que foram consideradas, mas pode indicar que a
adoção dessa proposta na agenda vai implicar em algum custo durante o
processo em relação a outros setores contrariados.
37
O terceiro elemento a ser considerado no fluxo político (politics stream), de acordo
com Kingdon (2003), são as mudanças dentro do próprio governo, sejam elas por
troca de pessoas em posições estratégicas de decisão, por mudanças de gestão
ou mesmo por alteração de competências de uma determinada questão, tanto na
administração direta ou ainda na indireta, quanto no âmbito do poder Executivo ou
do Legislativo. Esses acontecimentos podem potencialmente favorecer ou
bloquear a entrada ou a permanência de determinadas questões na agenda. Por
isso, Kingdon observa que se deve ter atenção ao momento de início de um novo
governo, pois é a oportunidade mais propícia para a ocorrência de mudanças na
agenda governamental.
Definidos os três fluxos – problemas (problems stream), soluções ou alternativas
(policies stream) e política (politics stream) – e suas devidas importâncias,
Kingdon identifica o melhor dos contextos para que algumas questões sejam
consideradas na agenda: a conjunção desses três fluxos convergindo ao mesmo
tempo em determinadas circunstâncias. Essas circunstâncias são denominadas
por Kingdon de policy windows, com maior efeito de influência gerado pela
dinâmica do fluxo de problemas (problems stream) e do fluxo político (politics
stream). O fluxo de soluções (policy stream) é acionado pelos policy makers no
momento em que determinados problemas percebidos estejam em busca de
alternativas nas comunidades de políticas (policy communities). Embora não
exerça influência de decisão na formação da agenda governamental, o fluxo de
soluções é fundamental para que a policy window seja aproveitada em sua
potencialidade, pois é na policy communities que os responsáveis pela agenda
podem encontrar um rol de soluções para os problemas selecionados, para que se
configurem posteriormente como política pública.
O processo de junção dos três fluxos é denominado por Kingdon (2003: 172 apud
Capella, 2010: 96) como coupling, que configura o momento em que as janelas de
oportunidades (policy windows) estão abertas às mudanças na agenda. Como as
policy windows têm caráter transitório, ou seja, não perduram por longos períodos
38
de tempo, deve-se ficar atento e aproveitar o momento mais favorável para que
determinadas questões sejam articuladas para as suas entradas na agenda.
Se consideradas as situações no fluxo político de mudanças no governo, pode-se
considerar que alguns eventos de policy windows são previsíveis e periódicos, o
que tende a ser propício para que se planeje e aguarde esses momentos para se
propor algumas mudanças na agenda. Por outro lado, podem ocorrer outras
situações imprevisíveis que provoquem a articulação dos três fluxos em coupling e
criem momentos de policy windows, o que requer que os interessados em
mudanças estejam atentos permanentemente a essas oportunidades.
Para a atuação mais eficiente nestes momentos, Kingdon chama a atenção para
uma função que tem sido destacada nas oportunidades de mudanças: os
chamados policy entrepreneurs, ou ‘empreendedores de políticas’. Esses
empreendedores são especialistas em determinadas questões, que podem estar
dentro ou fora do governo, e atuam como negociadores hábeis, fazendo
articulação política, defesa persistente e consistente de ideias, além de circularem
com intervenções em fóruns importantes para difusão de ideias. “O empreendedor
de políticas que está pronto não perde oportunidades” (Kingdon apud Capella,
2010: 97).
Além dos empreendedores de políticas (policy entrepreneurs) como agentes
fundamentais para atuação nas situações de coupling e policy windows, Kingdon
destaca outros atores importantes no processo de definição da agenda e
formulação de políticas públicas. O de maior determinação na agenda, por
poderes constituídos, é o presidente, pois maneja recursos institucionais (é o
chefe do Estado), organizacionais (é o cabeça da estrutura burocrática) e de
comando da atenção pública (foi legitimado para atuar em nome da Nação).
“Nenhum outro ator no sistema político tem a capacidade do presidente para
estabelecer agendas em uma dada área de políticas para aqueles que lidam com
elas” (Kingdon, 2003: 23 apud Capella, 2010:99).
39
Ao mesmo tempo, os altos escalões da burocracia governamental, nomeados pelo
presidente e por ele delegados certos poderes, também exercem poder de
influência na definição da agenda, por meio do fornecimento de informações
técnicas que podem subsidiar a avaliação de determinadas questões, pela
contribuição de novas ideias a serem consideradas, pela reafirmação de questões
já existentes ou por decisões de competências que lhes cabem no exercício da
Pasta.
Por outro lado, o presidente, assim como os altos escalões do governo, embora
tenha poderes de determinação das questões presentes na agenda, não detém o
controle sobre as alternativas para estes problemas, que se concentram nas mãos
de especialistas (policy communities).
Um grupo de raros atores que exercem influência sobre a agenda governamental
e também contribuem para a geração de alternativas é o dos agentes
provenientes do Poder Legislativo. Kingdon considera que deputados e senadores
dispõem de recursos legais para a produção de leis que promovam mudanças,
além de terem acesso a diversas informações e atuarem como difusores de ideias,
com acesso à cobertura midiática.
Também podem ser considerados como atores influentes na formulação da
agenda os partidos políticos e os agentes de campanhas (campaigners),
participantes do processo eleitoral, que contribuem para a construção dos
programas de governo. As plataformas eleitorais normalmente são formadas por
coalizão de apoios, sendo que os participantes do processo constituem a base de
sustentação política e mantêm certa pressão para que o parlamentar mantenha
suas promessas.
Dentre os participantes do processo eleitoral, podem existir alguns ‘grupos de
interesse’, por representação de segmentos específicos da sociedade, que atuam
40
com certo poder de influência na formação da agenda governamental, seja de
forma positiva ou como obstrução negativa.
Apesar de não considerar a ‘mídia’ como um ator de decisão direta sobre a
formação da agenda, Kingdon considera que os meios de comunicação têm papel
considerável na construção da opinião pública sobre determinadas questões,
principalmente no que se refere aos participantes das policy communities e da
população em geral. “A mídia pode ajudar a dar forma a uma questão e estruturá-
la, mas não pode criar uma questão” (Kingdon, 2003:60 apud Capella, 2010: 103).
A esse conjunto de atores descritos anteriormente – presidente, ocupantes de
altos cargos governamentais, titulares de cargos eletivos do Poder Legislativo,
representantes de partidos políticos e campaigners, grupos de interesses do
processo eleitoral, mídia e opinião pública – Kingdon atribui-lhes uma classificação
de ‘atores visíveis’, pois recebem atenção dos meios de comunicação e do público
em geral e têm relativo poder de influência, com maior ou menor grau, sobre a
formação da agenda governamental.
Mas há outro grupo, dos ‘participantes invisíveis’, que tem maior influência na
definição das alternativas e soluções da agenda, formando comunidades (policy
communities) onde as ideias são geradas e postas em circulação. Tal grupo é
formado por funcionários públicos, analistas de grupos de interesse, assessores
parlamentares, acadêmicos, pesquisadores e consultores. Esses atores têm
grande capacidade para gerar e disseminar as ideias para alternativas de
implementação das políticas, complementando o processo do grupo anterior
(visíveis) que têm maior determinação sobre a elaboração da agenda
governamental na seleção das questões.
Para Kingdon, portanto, o modelo de multiple stream considera e focaliza a
dinâmica das ideias, entre definições de problemas e geração de alternativas. Por
sua vez, esse modelo não compreende o desenvolvimento de políticas como um
41
processo de estágios seqüenciais e ordenados, onde a partir de um problema
percebido algumas soluções seriam desenvolvidas sob medida, para serem
implementadas (Capella, 2010:105).
Na avaliação de alguns autores, conforme destaca Capella (2010: 106), o modelo
de multiple stream, principalmente no que se refere ao mecanismo da ‘lata do lixo’
(garbage can), é carregado de muita fluidez em sua estrutura e operacionalização
(Sabatier, 1997), com um elevado nível de abstração e aleatoriedade (Mucciaroni,
1992), o que torna o modelo inviável para a previsão de mudanças na agenda.
Enquanto Sabatier (1997 apud Capella, 2010:107) propõe que o modelo tenha
foco mais definido na ação individual para que se possa ter maior precisão de
análise sobre os fatores causais, Mucciaroni recomenda a criação de variáveis
intermediárias que permitam ao modelo prever mudanças na agenda, ao invés do
uso exclusivo de variáveis abrangentes e amplas centradas em problemas,
soluções e política.
Já para Zahariadis (1999), que também desenvolveu variações do modelo de
multiple stream e o utilizou para análise sobre o processo de privatização na
Inglaterra e na França, complexidade, fluidez e falta de clareza são
caracterizações apropriadas da formulação de políticas no nível nacional, o que
faz com que o modelo de múltiplos fluxos seja visto pelas teorias fundamentadas
em práticas tradicionais e normativas como um instrumento patológico e
inadequado (Capella, 2010: 105).
Kingdon argumenta que o objetivo principal do modelo é permitir entender porque
algumas questões são consideradas para a agenda e outras não, tirando a
relevância de possíveis conhecimentos sobre a forma como os indivíduos tomam
suas decisões finais. Além disso, embora reconheça que, independentemente dos
momentos em que há a união dos fluxos (coupling), possa existir certas ligações
em determinadas situações entre os fluxos (problems, policy e politics streams),
Kingdon observa que no mundo real é evidente que esses fluxos se desenvolvem
42
por dinâmicas independentes. Para ele (Kingdon apud Capella, 2010: 106), alguns
leitores têm dificuldade de avaliar a estrutura nos modelos garbage can, porque
esse mecanismo possui uma estrutura não familiar e não ortodoxa, mas isso não
significa que a estrutura não exista e que não haja espaço para uma aleatoriedade
residual, como ocorre no mundo real. Dessa forma, a formulação de políticas
públicas é entendida como um processo que possui certa imprevisibilidade, e o
modelo de multiple stream contribui para entender porque algumas questões
chegam à agenda, enquanto outras são descartadas.
Outro modelo semelhante ao de fluxos múltiplos é o do Equilíbrio Pontuado
(Punctuated Equilibrium Model), desenvolvido por Baumgartner & Jones (1999).
Assim como no multiple stream, o punctuated equilibrium considera que
problemas e soluções percorrem caminhos diferentes, sendo que as questões
políticas e sociais não se transformam necessariamente, nem automaticamente,
num problema. Para Baumgartner & Jones, a formulação de políticas é fortemente
influenciada não apenas pela mudança nas definições de quais questões sociais
são sujeitas a uma resposta do governo, mas também pela mudança nas
definições de quais seriam as soluções mais efetivas para um dado problema
público (apud Capella, 2010: 114).
Uma característica importante do punctuated equilibrium é a forma como uma
política é compreendida e discutida, pois ela se consolida como uma ‘imagem’ dos
arranjos institucionais e permite que uma determinada política seja comunicada de
forma simples e direta entre os membros de uma comunidade. Essas imagens
institucionalizadas Baumgartner & Jones chamam de policy images, que são
desenvolvidas com base em dois componentes: informações empíricas e apelos
emotivos (apud Capella, 2010). Esses apelos emotivos (tone) são considerados
pelos autores como fatores de grande intervenção no desenvolvimento de
questões, pois podem influenciar a mobilização das comunidades (policy
communities) em torno de uma ideia.
43
O modelo do punctuated equilibrium é baseado no entendimento sobre a
existência de uma estrutura política formada por subsistemas e pelo
macrossistema, de acordo com a delegação de poderes a agentes
governamentais, diante da multiplicidade de questões políticas. Os subsistemas
operam de forma paralela, sendo que cada um deles é dominado por um único
interesse (policy monopoly), com uma estrutura institucional definida sobre o
processo decisório e uma ideia fortemente associada com a instituição e com os
valores políticos da comunidade.
Segundo Baumgatner & Jones (apud Capella, 2010), os processos políticos são
marcados por longos períodos de estabilidade e equilíbrio, cujas mudanças se
processam de forma lenta, incremental e linear. Porém, quando atingem um
determinado ponto de saturação, podem ser interrompidos por momentos de
rápidas mudanças (punctuations). Uma espécie de ‘difusão de ideias’, tal como
define Kingdon, com possibilidade de importante participação dos policy
entrepreneurs, é também definida por Baumgatner & Jones como um fator
fundamental para que seja desencadeado esse processo de rápidas mudanças.
As rápidas mudanças (punctuations) somente têm início quando, num processo de
difusão de ideias, uma questão rompe os limites do subsistema e chega ao
macrossistema político; o que equivaleria dizer que tal questão alcançou a agenda
governamental, na teoria de Kingdon. Dessa forma, os macrossistemas se
caracterizam por intensas e rápidas mudanças, diversos entendimentos sobre
uma mesma política (policy images) e feedback positivo.
Uma vez que essas questões ascendem ao macrossistema, o efeito de possíveis
mudanças decorrentes nos subsistemas é inevitável e as políticas institucionais
(policy venues) tendem a ser reorganizadas para a reestruturação do subsistema.
Após esse período, verifica-se um novo estado de equilíbrio e estabilidade na
dinâmica própria dos subsistemas.
44
A contribuição desses dois modelos de análise – Multiple Streams e Punctuated
Equilibrium – sobre a formulação de políticas públicas e o processo de agenda-
setting permite compreender, conforme argumenta Capella (2010: 121), a
dinâmica da ação estatal pelo modo como os problemas são conceituados no
processo de formulação de políticas e as maneiras pelas quais as alternativas são
apresentadas e selecionadas.
No que diz respeito ao foco de abordagem para análise das políticas públicas, é
ainda importante que seja mencionado o estudo de Faria (2003), que destaca a
relevância do papel das ideias e do conhecimento como importante vertente a ser
considerada. Faria (2003: 24) menciona John Kingdon como um dos autores que
buscam explicitamente reconciliar ideias e interesses, mas avalia que a
abordagem de análise tradicional em políticas públicas concede ao conhecimento
apenas “um papel justificatório e de advocacy” (2003: 22).
Faria defende que o conhecimento deve ser considerado como endógeno ao
policy process e que há uma escassez de estudos ‘pós-decisão’, pois o
‘mainstream’ analítico do processo de formulação de políticas públicas continua a
recair sobre os processos decisórios. Ainda que esse foco principal prevaleça,
argumenta Faria (2003: 23), as ideias e o conhecimento podem ser cruciais para a
compreensão do processo de formação da agenda.
Recorrendo também aos estudos de Heclo (1974), Faria reforça que as devidas
considerações sobre a aquisição e a utilização do conhecimento no processo de
produção das políticas públicas podem contribuir com explicações mais
adequadas, do que aquelas derivadas das teorias do mainstream, centradas no
conflito (Faria, 2003: 24). Dentre os grupos de analistas que têm dedicado lugar de
destaque à variável conhecimento, Faria (2003: 22) destaca cinco deles: (1) os
que dedicam seus estudos às policy networks, que visam entender e identificar as
articulações em rede e entre as redes de políticas; (2) os que abordam as
comunidades epistêmicas, referentes às participações dos grupos específicos de
45
especialistas na formulação de políticas públicas; (3) dos estudos sobre advocacy
coalitions, que focaliza as interações ocorridas para as coalizões de defesa de
ideias, valores e crenças entre os múltiplos atores de um ou mais subsistemas; (4)
dos processos de difusão e transferência de políticas públicas, que buscam
identificar e entender como as ideias e as propostas se propagam e se afirmam
nas policy communities e na opinião pública; e (5) os estudiosos do policy
learning, sendo aqueles que visam apreciar os processos de propagação das
políticas públicas como um aprendizado de conhecimentos.
Ainda para reafirmar a importância das ideias e do conhecimento no processo de
produção de políticas públicas, Faria menciona um pós-positivista, John (1999), na
defesa de que o processo de políticas (policy process) se caracteriza pela
interação de valores, normas e diferentes formas de conhecimento, indo além da
visão sobre atores racionais que estão em perseguição estreita aos seus
interesses (Faria, 2003: 23).
Com relação aos atores do processo de formulação e definição da agenda de
políticas públicas, outro olhar que se pode destacar sobre esses estudos diz
respeito à contribuição de Theodoulou (1995). Quem controla ou domina esse
processo e quem se beneficia dele? Frente a estas questões, Theodoulou
descreve quatro modelos de quem faz as políticas públicas.
O primeiro deles Theodoulou chama de Teoria de Grupo, sendo que atribui as
suas referências teóricas à David Truman e Robert Dahl. O argumento central
dessa teoria é que as sociedades são constituídas por uma diversidade de grupos
sociais, étnicos e econômicos, considerando também as diferenças nos níveis de
suas organizações. Ocorre que a competição política entre esses grupos exerce
pressão sobre o governo no processo de produção de políticas, em favorecimento
de si próprios (Theodoulou, 1995: 5).
46
Teoria de Elite é o segundo modelo descrito por Theodoulou, que atribui tais
estudos a autores como C. Wright Mills e Ralph Miliband. Esses autores não veem
as políticas como um produto de conflitos e demandas de grupo, mas sim como
sendo determinada pelas preferências da elite do poder ou a classe dominante.
Dessa forma, as políticas refletem os seus valores e servem aos interesses dessa
elite (Theodoulou, 1995: 6).
Quanto ao terceiro modelo, Theodoulou baseia-se na teoria de Philippe Schmitter
para definir o ‘Corporativismo’. Essa concepção considera que os grupos de
interesses não somente tentam influenciar as políticas, como também se tornam
parte do sistema de tomada de decisões e implementação dessas políticas. A
consequência disso é que os membros desse grupo modelam a sociedade com
um perfil mais manejável para o Estado ou o governo.
O quarto e último modelo tratado por Theodoulou é chamado por ele de
‘Subgovernments’, numa referência ao que também é conhecido como ‘Triângulos
de Ferro’ (iron triangles); ou seja, os políticos do Congresso, os burocratas e os
grupos de interesses. A teoria do subgovernments argumenta que o governo não
produz as mudanças nas políticas de forma isolada, mas aprova as decisões que
são elaboradas por setores governamentais, em aliança com grupos de interesse.
Dessa forma, os resultados das políticas são determinados por vários
subgovernments na promoção de seus interesses (Theodoulou, 1995:6).
Bem, pelo que pode ser visto até aqui, se por um lado as considerações teóricas
sobre o conceito de público, de políticas públicas e de formulação de políticas
públicas demonstram uma complexidade de modelos e de abordagens a serem
consideradas, de outra parte tem sido ressaltada por diversos desses autores
certa ampliação e também maior complexidade dos processos, devido
principalmente à intensificação das relações e interações globalizadas dos atores
em ação.
47
Parece ser merecedora de maior atenção, portanto, uma abordagem mais focada
nos efeitos e influências dos processos de globalização das relações sobre o
contexto de formulação de políticas públicas. É o que vamos observar no capítulo
seguinte.
48
II – Globalização e descentralização de relações internacionais
2.1. A intensificação dos processos de globalização e os Estados-Nação
Alguns dos autores que têm realizado estudos e observações sobre a globalização
consideram-no como um processo que se desenvolve há séculos, pelo menos
desde o séc. XVI. Outros, embora reconheçam que há vários séculos as relações
mercantis e econômicas vêm se alastrando pelo mundo, atribuem esse termo
específico de ‘globalização’ a um conjunto de processos que foram intensificados
a partir, principalmente, da década de 60 do último século.
O que se impõe com certa clareza é que não se pode considerar que seja um
processo único, com um desenvolvimento coerente e integrado. Trata-se de
diversos processos em contexto global que, ao mesmo tempo em que “provocam”
maior aproximação e articulação entre os países em diversos continentes no
âmbito político, econômico, social e cultural, também evidenciam as diferenças e
resultam em relações hegemônicas e conflitos de posições contra-hegemônicas
ou étnico-raciais.
Vieira (2009: 77) é um dos autores que localiza as raízes da globalização na
década de 1960, tendo por fatores determinantes a expansão da empresa
transnacional, a nova divisão internacional do trabalho, a acessibilidade aos
empréstimos bancários no mercado de eurodólar e o boom petroleiro mundial.
Mas Vieira identifica que é principalmente a partir da década de 1980,
proporcionada pelo impulso das tecnologias de informática e das comunicações,
que se torna possível a descentralização espacial dos processos produtivos e as
decorrentes consequências que vão reforçar os caminhos para a globalização,
propriamente dita.
Quando frequentemente se associa a globalização a um processo exclusivamente
econômico, destaca Vieira (2010: 72-73), não se obtém a dimensão do conceito,
49
pois esse fenômeno envolve também relações sociais, políticas e culturais, tais
como o surgimento e expansão de instituições supranacionais, a universalização
de certos padrões culturais e o equacionamento de questões que dizem respeito
ao planeta (meio ambiente, crescimento populacional, direitos humanos etc.).
Pode ser destacado como um dos focos centrais desse contexto, adverte
Wanderley (2009: 87), o debate que se impõe para alguns autores sobre o lugar
do Estado nestes processos. Alguns defendem a visão de que há perda do Estado
em relação a sua soberania na condução das políticas econômicas, em meio à
privatização da economia, e mesmo sobre suas fronteiras territoriais. Já para
outros, apesar de o Estado também receber os impactos dessas mudanças, há
continuidade de suas funções e reconhecimento de seu papel como ator essencial
no Estado-Nação.
Wanderley menciona que não há um entendimento consensual sobre os efeitos da
globalização nas sociedades, pois alguns especialistas destacam que apesar das
poucas virtualidades positivas, tais como rapidez nos transportes, difusão da
internet, avanços na biotecnologia e na medicina e contatos culturais, por outro
lado são constatados diversos efeitos perversos, tais como aumento da pobreza e
da exclusão social, aumento das desigualdades sociais, desemprego estrutural,
desindustrialização, dentre outros (2009: 87).
Já Rochman (2003) observa que também não existe consenso quanto ao conceito
de globalização, nem quanto ao que se deve considerar como seu componente.
Para uma primeira definição, Rochman recorre ao conceito de Evans & Newnham
sobre a globalização como “o processo no qual agências e termos de referência
centrados no Estado são dissolvidos em favor de uma estrutura de relações entre
diferentes atores operando em um contexto que é realmente global e não
meramente internacional” (Evans & Newnham apud Rochman, 2003: 16). A esses
termos Rochman atribui uma nova qualidade nas relações internacionais,
50
destacando que isso sugere que existam diversos atores e ações que extrapolem
os âmbitos dos Estados nacionais.
Alguns autores, segundo Rochman (2003: 21), tratam a globalização como um
mito, enquanto que outros defendem que há evidências claras e reais de seus
efeitos. Recorrendo aos estudos de Smith e Baylis9 sobre essa controvérsia,
Rochman (2003: 22) lista os argumentos prós e contra a efetiva existência de um
processo de globalização:
1. Evidências daqueles que afirmam ser a globalização um fenômeno
concreto:
a. Há uma transformação econômica global que impulsiona um novo
ritmo, o que impõe uma interdependência dos Estados e retira-lhes
os controles sobre suas economias;
b. As comunicações proporcionam informação internacional em tempo
real aos grupos sociais, o que lhes permite obter uma nova
percepção sobre o mundo;
c. Há uma cultura global sendo disseminada, principalmente em áreas
mais urbanizadas;
d. Ao mesmo tempo, surge uma cultura cosmopolita, baseada no
pensar globalmente e agir localmente;
e. Observa-se um processo de homogeneização no mundo;
f. Espaço geográfico e tempo cronológico são noções que estão sendo
sobrepostas pela velocidade e abrangência das comunicações e dos
mídia;
g. Os movimentos sociopolíticos transnacionais estão tecendo uma
política global;
h. Algumas questões, principalmente aquelas de grandes riscos à
humanidade, têm se tornado em caráter global, devido aos Estados
não terem capacidade de resolvê-las sozinhos.
9 SMITH, Steve & BAYLIS, John (Eds.). The globalization of world politics: an introduction to international
relations. Oxford: Oxford University Press, 1999.
51
2. Argumentos daqueles que não enxergam a globalização como um
fenômeno novo ou coerente:
a. Trata-se de uma fase avançada do capitalismo, em que o termo
“globalização” é utilizado como estratégia para inibir os governos a
qualquer resistência frente às forças econômicas globais;
b. A globalização é abrangente e efetiva somente no mundo
desenvolvido, sendo desigual em seus efeitos para os demais;
c. Observa-se como a última fase do imperialismo ocidental,
significando a sobreposição da cultura do Ocidente sobre as demais
sociedades;
d. O capitalismo liberal das economias mais ricas é quem se aproveita
da abertura proporcionada pela chamada “globalização”, para obter
maior exploração das nações mais pobres;
e. Outros segmentos interessados na abertura proporcionada pelo
espírito da globalização é o de certas forças nocivas às sociedades,
tais como o narcotráfico, o terrorismo, certos conteúdos da Internet
etc.;
f. A governança global se encontra ameaçada, considerando-se que
atores como as empresas multinacionais e organizações não
governamentais internacionais não estão comprometidas com ideais
democráticos e nem se submetem a tais controles;
g. Não se pode pensar em processo único de globalização, se
considerada a ascensão da economia asiática por caminhos que se
justificam em contexto específico, pois não se teve como ponto
determinante a absorção dos valores ocidentais (Smith & Baylis apud
Rochman, 2003: 22-23).
Uma vez que não há consenso sobre o conceito e a visão de processo da
globalização e, conforme observa Rochman, considerando-se que existe forte
controvérsia sobre as evidências e tendências do estabelecimento de relações
52
globalizadas, torna-se fundamental que algumas considerações sobre o olhar de
estudos com posições adversas sejam observadas. Trata-se de tecer um pano de
fundo do contexto sobre os estudos de globalização, para que se possa identificar
e determinar as referências adotadas nesta pesquisa.
Para Ladislau Dowbor (2003), por exemplo, há diferença entre a rapidez do
avanço das técnicas e a lentidão do avanço das instituições. Isso tem provocado
um descompasso no processo de desenvolvimento das sociedades, de maneira
que as mesmas tecnologias que redefinem os nossos tempos estão redefinindo
também os nossos espaços, ao mesmo tempo em que as instituições reguladoras
internacionais (ONU, GATT, FMI, Banco Mundial etc.) estão consideradas como
ultrapassadas, pois articulam nações e não o espaço supranacional. Há um
processo de mundialização e os instrumentos de regulação continuam sendo de
âmbito nacional, criando um espaço de vale-tudo internacional, um imenso espaço
de perda de governabilidade (Dowbor, 2003: 10-11).
Já Octavio Ianni (2003), faz uma análise mais político-conceitual sobre o processo
de globalização. Ele observa que as categorias do pensamento político não
respondem adequadamente à dinâmica da sociedade mundial. Ao mesmo tempo
em que se reforça uma sociedade global, o Estado-Nação vem sofrendo uma
crise, pois a crescente transnacionalização da economia reorienta e reduz a
capacidade decisória do governo nacional (2003: 17). Dessa forma, Ianni
argumenta que a soberania nacional é alterada, redefinida e reduzida pela
intensificação de injunções externas, reduzindo-se também a importância das
forças sociais “internas”, quanto a diretrizes e organização do poder estatal (Ianni,
2003: 18).
A estrutura social, observa Ianni, configura-se neste contexto por um hiato
crescente entre a sociedade civil, predominantemente determinada pelo jogo das
forças sociais “internas”, e o Estado, crescentemente determinado pelo jogo de
forças sociais que operam em escala transnacional, tais como as corporações
53
transnacionais e organizações multilaterais (2003: 18). Os setores sociais
subalternos, as classes subalternas ou classes assalariadas não encontram
condições políticas ou jurídico-políticas para reorientar ou influenciar as diretrizes
governamentais. Observa ainda Ianni que, neste contexto atual da globalização,
existem dificuldades reais nas condições de construção e realização da
hegemonia nas sociedades. Entretanto, defende que sem hegemonia não há
soberania nacional e democracia e, portanto, a construção de hegemonias
conflitantes, alternativas e sucessivas pode ser requisito essencial da dialética
entre a sociedade civil e o Estado (Ianni, 2003: 19).
Por outro lado, Ianni salienta que as organizações multilaterais e as corporações
transnacionais detêm certa hegemonia, com poderes econômicos e políticos
decisivos, sobrepondo ou impondo condições aos diferentes Estados nacionais.
Essas organizações e corporações atendem aos objetivos e práticas dos países
centrais, mas também aos objetivos e práticas que se manifestam em âmbito
transnacional, mundial ou global (Ianni, 2003: 19-20).
Para Paulo-Edgar Almeida Resende (2003), o espaço globalizado é dinamizado
pelo processo de desterritorialização e de reterritorialização da regulamentação da
vida econômica, social, política e cultural, em decorrência das relações
estabelecidas pelo capitalismo mundial integrado. Dessa forma, adverte para uma
tendência de reversão de competências do Estado nacional à complexidade das
organizações internacionais e transnacionais, configurando-se uma inadequação
das fronteiras nacionais convencionais diante dessa realidade (Resende, 2003:
30).
Mais do que se colocar em foco a discussão sobre a categoria de soberania do
Estado, Resende defende um debate sobre a manutenção da autonomia do
Estado. Segundo ele, na ordem atual observa-se uma complementaridade entre o
princípio de globalidade, que atua no tratamento aos problemas de âmbito
54
planetário, e o princípio de subsidiariedade, que reserva às instâncias nacionais,
regionais ou locais o tratamento dos problemas específicos (Resende, 2003: 35).
Boaventura de Sousa Santos (2005) alerta para as importantes mudanças
ocorridas no sistema interestatal, onde os Estados hegemônicos comprimem a
autonomia política e a soberania efetiva dos Estados periféricos e semiperiféricos
(2005: 35). Para ele, o Consenso de Washington continua sendo a referência para
a ordem mundial hegemônica e, dessa forma, a globalização resulta de um
conjunto de decisões políticas, no tempo e na autoria, o que tem reforçado as
contradições existentes nas relações entre o eixo Norte/Sul (Santos, 2005: 50).
Segundo observa Santos, a globalização tem promovido um Sistema Mundial em
Transição, que é constituído por três constelações de práticas coletivas:
A constelação de práticas interestatais, composta por Estados,
organizações internacionais, instituições financeiras multilaterais, blocos
regionais e a OMC, e que dissemina trocas desiguais de prerrogativas
de soberania;
A constelação de práticas capitalistas globais, composta por empresas
multinacionais e que permite as trocas desiguais de recursos ou valores
mercantis; e
A constelação de práticas sociais e culturais transnacionais, composta
por organizações não governamentais, movimentos sociais, redes e
fluxos, e que promove trocas desiguais de identidades e de culturas
(Santos, 2005: 56-58).
Os processos de globalização, para Santos, resultam das interações entre essas
três constelações de práticas, onde as tensões e as contradições, no interior de
cada uma delas e entre elas, são decorrentes das formas de poder e das
desigualdades na distribuição do poder (2005: 59).
55
Santos identifica quatro modos de produção da globalização ou, por decorrência,
quatro formas de globalização:
Localismo globalizado – processo pelo qual determinado fenômeno local
é globalizado com sucesso;
Globalismo localizado – impacto nas condições locais produzido pelas
práticas e imperativos transnacionais que decorrem dos localismos
globalizados;
Cosmopolitismo - organização transnacional de resistência às trocas
desiguais, articulando-se em trocas de autoridade partilhada ou redes de
solidariedade transnacional;
Patrimônio comum da humanidade – articulação de lutas transnacionais
pela proteção e desmercadorização de recursos, entidades, artefatos,
ambientes considerados essenciais para a sobrevivência digna da
humanidade e cuja sustentabilidade só pode ser garantida à escala
planetária (Santos, 2005: 65-71).
Para Santos, há que se identificar e diferenciar no tratamento da intensificação os
quatro modos de produção da globalização. Segundo ele conceitua, as duas
primeiras formas de globalização – localismo globalizado e globalismo localizado –
alimentam a posição hegemônica das práticas interestatais dos países centrais,
bem como das práticas capitalistas globais, enquanto as duas últimas formas de
globalização – cosmopolitismo e patrimônio comum da humanidade – constroem
um bloco de resistência às trocas desiguais, consolidando uma articulação contra-
hegemônica na ordem mundial do processo de globalização (Santos, 2005: 66-
67).
A observação sociológica dos estudos de Sassen (2010) considera a existência de
processos transnacionais, tais como a globalização econômica, política e cultural,
como motivadora de um conceito de ‘global’ que transcende o quadro exclusivo
dos Estados nacionais, ao mesmo tempo em que, de forma simultânea, pode estar
presente no que se compreende por territórios e instituições nacionais. A questão,
56
observa Sassen (2010: 9), não está na contraposição imediata entre Estado-
Nação e processo de globalização, como tem sido localizado por alguns autores.
O que se impõe em reavaliação são premissas básicas adotadas nas ciências
sociais sobre o conceito de Estado-Nação como contentor de processos sociais e
o pressuposto de que tudo o que ocorre no território nacional resulta em
considerá-lo como nacional. Conforme observa Sassen (2010: 18), foi na história
do Estado moderno que se buscou forjar como nacionais os aspectos
fundamentais da sociedade: autoridade, identidade, segurança, legislação e
mercado. Entretanto, nem tudo o que está dentro do território de um Estado
soberano pode ser conceituado como nacional, no sentido tradicionalmente
instituído, pois tais processos ou entidades podem estar relacionados a uma
dimensão ou ser uma localização do global (Sassen, 2010: 9-10).
Em sentido divergente da apreensão que muitos autores fazem sobre uma
sobreposição e ameaça dos processos globais ao protagonismo dos Estados
nacionais, Sassen argumenta que a proeminência da escala nacional e da
autoridade exclusiva do Estado sobre seu território acaba por configurar como
necessária a participação dos Estados nacionais na formação de sistemas globais
(2010: 17-18).
Por outro lado, sem que isso represente necessariamente um movimento de
anulação ao protagonismo dos Estados, surgem alguns escalonamentos
estratégicos que vão além da esfera nacional, configurando escalas subnacionais,
tais como as cidades globais, e escalas supranacionais, como os mercados
globais. Há, sim, uma desestabilização parcial das hierarquias escalares de
referência, em que o nacional se instituía como o articulador da linearidade de
relações sequenciais entre internacional – nacional – regional – urbano – local.
Baseada em estudos de diversos autores, Sassen afirma que “os modelos e as
teorias das RI permanecem voltados para a lógica das relações entre Estados e a
57
escala do Estado, em um momento em que vemos uma proliferação de atores não
estatais, processos transfronteiriços e mudanças associadas ao âmbito,
exclusividade e competência da autoridade estatal sobre seu território” (Sassen,
2010: 19).
Há que se considerar o caráter multiescalar em diversos processos de
globalização, pois tanto o local em alguns casos pode estar inserido em relações
multiescalares, como, por exemplo, um centro financeiro em uma cidade global,
assim como, em sentido inverso, o global pode estar envolvido em uma relação
multiescalar em certas atuações, tal como no caso da OMC. Dessa forma,
encontram-se superadas as antigas concepções de hierarquias por escalas
concatenadas, nas quais se classifica como supranacional tudo o que se localiza
em âmbito acima do Estado e por subnacional o que está abaixo dele (Sassen,
2010: 19).
Para Sassen, deve-se considerar uma transformação no papel do Estado e não a
sua anulação ou sobreposição absoluta pelo processo de globalização. Se os
mecanismos globais não precisam atravessar as hierarquias de Estados nacionais
para se articular diretamente com determinadas localidades e atores locais, por
outro lado os próprios Estados têm se envolvido profundamente na implementação
do sistema econômico global. Eles, Estados nacionais, têm sido reconhecidos
legalmente e de forma cada vez mais acentuada como autoridade territorial
exclusiva, ao mesmo tempo em que vêm concedendo certos “direitos” a empresas
não nacionais em seus territórios, têm flexibilizado a desregulamentação de
transações transfronteiriças e reconhecem o poder ou a influência de certas
instituições supranacionais (Sassen, 2010: 30-31).
Nesse sentido, Mariano & Mariano (2005: 133) também observam que não se
pode resumir a relação entre globalização e Estado como uma nova forma de
ordenamento e controle internacional que imponha o enfraquecimento desse
último. Há uma necessária reformulação no papel do Estado, com novos desafios
58
e uma nova lógica de funcionamento, frente aos sistemas e redes mundiais de
interação em que algumas decisões políticas passam a ser permeadas e
influenciadas por redes transnacionais intergovernamentais.
Uma análise imprecisa desse processo pode levar o observador a classificar essa
transformação do papel do Estado de forma simplista, por termos como
desregulamentação e liberalização financeira e comercial. Assim, acaba por ser
ressaltado somente o retraimento do Estado na regulação da sua economia, não
sendo captado o desenvolvimento de novas estruturas e as importantes
transformações no interior do Estado que proporcionam a promoção da
globalização (Sassen, 2010: 31).
O Estado, nesse contexto, encontra-se reposicionado em um campo de poder
muito mais ampliado, devido à constituição de uma nova ordem institucional
privada, ligada à economia global e que traz consigo novos tipos de sujeitos
políticos. E nesse novo campo de poder o Estado tem papel considerável, pois
atua na produção de novos tipos de regulamentações, processos legislativos,
decisões judiciais e uma série de outras legalidades que se fazem necessárias
(Sassen, 2010: 32).
O reposicionamento do Estado, portanto, coloca-o como ator relevante numa nova
ordem emergente, com consideráveis capacidades de governança e poder
estrutural, caracterizando-se significativamente pela autoridade normativa. Ocorre
que esta tendência de normatividade vem do mundo do poder privado e se instala
no domínio público, fortalecendo o poder e a legitimidade de autoridades estatais
privatizadas e desnacionalizadas. Essa nova ordem não se faz totalmente
acomodada nos sistemas políticos democráticos formais, ao mesmo tempo em
que se apresenta apenas parcialmente inserida nos cenários institucionais
considerados como nacionais, pois os Estados se diferenciam desses cenários ao
estarem simultaneamente ligados à implementação e regulamentação da
59
globalização econômica e, dessa forma, ajudam a desnacionalizar as agendas
nacionais (Sassen, 2010: 35).
2.2. Uma nova configuração simultânea descentralizada
Sob a análise da intensificação do processo de mundialização, Dowbor define que
a dinâmica global está cada vez mais presente no nosso cotidiano e o Estado
moderno não tem as ferramentas de governo correspondentes. Por outro lado, as
grandes metrópoles mundiais têm um peso novo no processo de gestão das
nossas sociedades, como pólos de um conjunto de atividades internacionalizadas,
e como articuladoras das políticas internas. Não há razão para que o essencial
dos problemas do nosso cotidiano, a escola, a saúde, a pequena produção etc.,
não sejam regulados diretamente pelos interessados, a população, através das
instâncias locais. É o conjunto do espaço de regulação que está sendo
reordenado, exigindo uma revisão em profundidade da articulação dos diversos
níveis (Dowbor, 2003: 12-13).
Frente às observações sobre os impactos do processo de globalização, Dowbor
defende que o Estado moderno não pode se limitar a tentar gerir racionalmente o
absurdo; a reforma do Estado tem um “norte” fundamental: humanizar e
reequilibrar a sociedade. Para ele, devem ser consideradas cinco tendências
estruturadoras do futuro: a tecnologia, a globalização, a polarização econômica, a
urbanização e a transformação do trabalho (Dowbor, 2003: 11-15).
Já para Vieira (2009), a discussão sobre a ordem mundial traz consigo a
observação sobre um processo de transformação da função pública nacional em
global, devido a três dimensões de ocorrências que devem ser consideradas: a
internacionalização da função pública, a reorganização das relações internacionais
pós-polarização leste-oeste e uma ordem econômica mundial para o
desenvolvimento sustentável (Vieira, 2009: 66).
60
Na visão de Ianni, desloca-se o lugar da política e modificam-se as condições
clássicas das categorias soberania/hegemonia, democracia/cidadania e
nacionalismo/Estado-Nação. Nessa sociedade em transformação e redefinição
das relações, a cidadania é afirmada pelo poder de consumo das pessoas e,
nesse sentido, o cartão de crédito simboliza a identidade e a cidadania. A política,
nesse contexto, se desterritorializa numa realidade virtual e é a sociedade civil
global que atua em condições de construção e reconstrução de soberania,
hegemonia, cidadania e democracia, em escala nacional e mundial (Ianni, 2003:
23-25).
A multiplicidade de lugares reterritorializados, segundo Resende, configura
também a multipolaridade na nova ordem mundial (2003: 33-34). Os poderes
locais e regionais redefinem-se e flexibilizam-se, uma vez que o poder normativo
se desloca dos centros de decisão nacionais para centros internacionais. Por outro
lado, a autonomia e as diferenças de cidadanias minoritárias “brotam nas fissuras”
do espaço aberto pelas desterritorializações (Resende, 2003: 38).
Para Santos (2005), o modelo de hierarquização próprio das práticas interestatais,
fundamentado em centro-semiperiferia-periferia, passa a ser sobreposto pela
resultante de múltiplas combinações e interações com o âmbito global/local,
definidos pelas práticas capitalistas globais e pelas práticas sociais e culturais
transnacionais. Dessa forma, o global e o local são socialmente produzidos no
interior dos processos de globalização (2005: 62-63).
Estudar ou pensar no global, portanto, não está restrito exclusivamente à
observação daquilo que é explicitamente posicionado em escala global. É
fundamental que se tenha como foco também as práticas e condições de escala
local que estejam em articulação com a dinâmica global, tais como as conexões
transfronteiriças no tratamento de casos que expressam condições semelhantes
61
de abusos aos direitos humanos, problemas ambientais, mobilização em torno de
certas questões etc. (Sassen, 2010: 20).
Talvez seja mais adequado considerar que o sentido da abordagem sobre essas
relações tendem a requerer um tratamento holístico de análise, pois, segundo
Mariano & Mariano (2005: 133), o fenômeno da globalização, apesar de produzir
impactos diretos sobre o cotidiano das localidades, tem suas origens nas relações
em âmbito global. Portanto, para se compreender a atuação de atores locais,
como, por exemplo, os governos subnacionais, no plano internacional é
necessário se considerar e apreender também o contexto mundial em que essa
ação se desenvolve.
É importante mencionar que, conforme define Jakobsen (2009: 23), apesar dos
governos subnacionais terem uma intensificação de relações diretas com o âmbito
global, tais como outros atores locais, e embora façam parte do aparato do
Estado, nas relações internacionais tais instâncias são formalmente tratadas como
organizações não governamentais.
Numa análise de decodificação de questões conceituais que historicamente estão
arraigadas ao nacional, Sassen menciona as cidades globais como lugares
subnacionais que se cruzam em diversos circuitos globais, posicionando dessa
forma as cidades em diversas geografias transfronteiriças estruturadas, com
alcance distinto e constituídas por práticas e atores distintos (Sassen, 2010: 22).
Essa nova geografia transnacional, também é o espaço para novas políticas
transnacionais, pois a centralidade nas cidades configura locais estratégicos na
escala global, ligados entre si pela dinâmica da globalização econômica. Atuando
como nós de uma trama de relações transnacionais, as principais cidades são o
foco de concentrações particularmente acentuadas de processos que se
entrecruzam, operando em escala global para além das fronteiras históricas e em
contexto de maior complexidade (Sassen, 2010: 89).
62
Dessa forma, a cidade não é uma unidade limitada, mas uma estrutura complexa
que pode articular uma variedade de processos transfronteiriços e reconstituí-los
como uma condição parcialmente urbana. Conceituada dessa maneira, a cidade
não pode ser localizada abaixo do nacional, do regional e do global, numa
hierarquia escalar, pois se constitui num ator que pertence também aos espaços
do global e o aciona diretamente, independentemente da hierarquia escalar
nacional (Sassen, 2010: 89).
O espaço global, portanto, encontra-se constituído por uma malha de cidades
globais, de potencialidades econômicas e políticas. Tais cidades estão enraizadas
em locais específicos e estratégicos, sendo transterritoriais por sua intensa
conexão entre si, apesar de não estarem geograficamente próximas. Esses
espaços vão se tornando também como locais potencialmente estratégicos para a
formação de novos tipos de políticas, identidades e comunidades em caráter
transnacional. Assim, a desnacionalização do espaço urbano permite o surgimento
de contestações, novas reivindicações e constituição de direitos centrada no
reforço das identidades desses atores transnacionais, configurando-se a cidade
global como uma zona de fronteira para um novo tipo de relação (Sassen, 2010:
107).
Faz-se necessário aqui tratar da conceituação de cidades globais, como uma
categoria que transita por diversos autores inspirando certezas e inconsistências,
consensos e divergências de referenciais. Wanderley (2009) alinha Castells a
certa visão convergente com Sassen10 quanto à observação e configuração de
algumas cidades que se destacam como centros globais importantes. Dentre
essas cidades globais é mencionada também por eles e outros, por exemplo, a
cidade de São Paulo (Wanderley, 2009: 52-53).
10
Wanderley (2009) faz referência, nesse enfoque, principalmente a dois estudos de Sassen e dois de Castells: SASSEN, S. The global city: New York, Londres, Tókio. Princeton: Princeton University Press, 1991; SASSEN, S. Entrevista e extratos de artigos. La documentation Française, n. 841, 7 Juillet, 2000; CASTELLS, M. O poder da identidade. São Paulo: Paz e Terra, 1999a; CASTELLS, M. A sociedade em rede. São Paulo: Paz e Terra, 1999b.
63
Por outro lado, Wanderley (2009) recorre ao estudo de Whitaker Ferreira11 para se
contrapor a esse conceito de cidades globais como uma classificação recorrente,
particularmente às referências que incluem cidades como São Paulo. Procedendo
à observação do trabalho de alguns autores, Whitaker Ferreira (apud Wanderley,
2009: 60) sistematiza alguns atributos de uma cidade global e, confrontando-os
com dados mais detalhados, particularmente no caso da cidade de São Paulo,
afirma que a classificação da metrópole paulistana em cidade global é fruto de um
mito e de processos ideológicos de aparência, visando a valorização de
determinados segmentos da cidade (principalmente o imobiliário), que tendem a
ganhar o status como foco prioritário de investimentos.
Em concordância com essas e outras argumentações que questionam a
classificação da cidade de São Paulo dentre o rol das cidades globais, Wanderley
(2009: 81) busca algumas terminologias para que sejam utilizadas em casos como
o de São Paulo: ‘grande metrópole’, como ponto geográfico de referência regional;
‘megametrópole’, pois possui segmentos que fazem parte de uma rede urbana
planetária de fluxos do mercado financeiro, de serviços e de distribuição de
mercadorias; ‘cidade global periférica’, ‘cidade global emergente’ ou ‘cidade
potencialmente global’, uma vez que existem traços dos componentes de cidades
globais, porém de forma subordinada e assimétrica.
Feitas essas considerações sobre a conceituação e terminologias de cidades no
cenário global, cabe ressaltar que o foco deste trabalho não se legitima pela
constituição ou não de cidades globais, pois se trata de atores que se inserem em
relações globalizadas, governamentais e não governamentais. Neste sentido,
Sassen observa que uma variedade de atores políticos locais não estatais está
participando de fóruns internacionais ou da política global, em arenas que antes
eram exclusivas dos Estados nacionais, superando a invisibilidade da participação
11
A menção principal de Wanderley (2009) diz respeito à obra: WITHAKER FERREIRA, J. S. O mito da cidade-global: o papel da ideologia na produção do espaço urbano. Petrópolis/São Paulo/Salvador: Vozes/Unesp/ Anpur, 2007.
64
desses atores agregada em um Estado-Nação e cujo espaço de oportunidades
tem sido proporcionado pelas cidades globais, aliado às novas tecnologias da
comunicação e informação (2010: 158).
As cidades, a sociedade civil global e as novas geografias estratégicas, que
contornam os Estados nacionais e se produzem por meio de inúmeros
microlugares e microtransações, constituem-se como infraestrutura de domínios
globais. Por sua vez, o reposicionamento da autoridade formal exclusiva dos
Estados sobre o território nacional facilita a ascensão de espaços e atores
subnacionais e transnacionais em processos político-cívicos, tal como, por
exemplo, uma variedade de organizações concentradas em questões
transfronteiriças, que contestam a globalização corporativa, os abusos contra o
meio ambiente, as transgressões aos direitos humanos etc. (Sassen, 2010: 160-
163).
Não se trata de uma representação formal desses sujeitos políticos num palco
global, mas sim da atuação deles nos microespaços da vida cotidiana como uma
versão do global, em um contexto que permita a possibilidade de novas formas de
poder e de política nos níveis subnacional e supranacional (Sassen, 2010: 160-
161).
A rede transfronteiriça de cidades globais tem compreendido conexões de
organizações que operam por esse espaço e envolvem atores políticos globais,
que podem estar articulados com instituições globais, tais como o FMI e a OMC,
ou com instituições locais. Mas essas articulações de uma suposta ‘rede’, não
implicam em que as transações sejam necessariamente globais ou que tenham
que ocorrer no nível global, pois, como já mencionado anteriormente, o local é
multiescalar. Dessa forma, esses atores locais podem estar ativamente envolvidos
em questões que não são necessariamente globais, mas que podem se distribuir
globalmente pela repetição em cada localidade, como resultado do conjunto de
65
articulações (Sassen, 2010: 163). “Embora a rede seja global, os eventos que a
constituem são locais” (Sassen, 2010: 166).
A cidade, afirma Sassen, é um espaço muito mais concreto para a política do que
a nação, pois os atores políticos não formais podem fazer parte do cenário
político, ao passo que se buscassem se fazer presentes em âmbito nacional
provavelmente seria um processo com maior dificuldade. Segundo ela, “a política
no nível da rua possibilita a formação de novos tipos de sujeitos políticos que não
precisam passar pelo sistema político formal” (2010: 165).
Sobre os efeitos da política multiescalar do local, que contornam as escalas
hierárquicas do nacional, Sassen destaca que algumas pesquisas12 em países
desenvolvidos têm demonstrado que as iniciativas de atores locais por
representação direta em fóruns internacionais tornam-se cada vez mais
frequentes, uma vez que os poderes de governos nacionais podem subverter as
reivindicações legais desses atores. Assim, tem havido uma intensificação de
transações diretas entre o local e o global ou uma multiplicação de transações
locais como parte de redes globais, que não estão marcadas por escalas
hierárquicas (Sassen, 2010: 171-172).
Dentre vários tipos de trabalhos transfronteiriços, Sassen destaca duas formas de
interação escalar. Na primeira delas, a localidade é a escala de luta que busca
engajar vários atores locais, mas com a inerente conexão com diversas
localidades ao redor do mundo, cujas lutas localizadas e os atores locais são
semelhantes. A outra forma de interação multiescalar visa envolver atores globais
– OMC, FMI, empresas multinacionais etc. – para obter respaldo e projeção às
lutas localizadas, com possibilidade de descentralização expandida e integração
simultânea em localidades múltiplas (Sassen, 2010: 172).
12
Sassen cita dois trabalhos: Howitt, R. 1998. “Recognition, reconciliation and respect: steps towards decolonisation?” Australian Aboriginal Studies 1: 28-34; e Silvern, S. E. 1999. “Scales of Justice: law, american indian treaty rights and political construction of scale.” Political Geography 18 (6): 639-68.
66
Passa a ser traçada, portanto, certa identidade transnacional, ainda que parcial,
mudando o vínculo sem necessariamente neutralizar a identificação com um país
ou uma causa nacional. Como consequência da densidade das micropolíticas que
se reforçam nesse cenário, as identidades transnacionais acabam também por
reafirmar o estabelecimento da política global. Entretanto, essa política global
emergente se constitui como global por uma multiplicação deliberada de práticas
locais, mas não obrigatoriamente por terem se consagrado em âmbito cosmopolita
(Sassen, 2010: 173-174).
A constituição de uma sociedade civil global chega a ser mencionada por Vieira
(2009: 66-67), como decorrente do desenvolvimento de novas formas de
solidariedade entre os cidadãos e em contraponto ao reposicionamento do Estado
nacional. Vieira observa que atualmente ONGs dispersas geograficamente e
organizações comunitárias de base local podem desenvolver agendas políticas e
objetivos comuns no plano internacional. Tais organizações ajudam inclusive na
formulação de políticas, em algumas situações, e por terem vinculação local ao
mesmo tempo em que mantêm conexões internacionais, possibilitam a
interligação global das ações locais (2009: 68).
A articulação de sistemas globais com a possibilidade de vivenciar a cidadania por
meio de múltiplos direitos e práticas permitiu o surgimento de uma ‘classe’ global
(Sassen, 2008: 298). Entretanto, Sassen identifica outras três classes em
formação, no ambiente global. Uma delas a ser considerada surge da proliferação
de redes transnacionais de autoridades governamentais. Outra é formada pelo
grupo emergente de ativistas, envolvendo importantes setores da sociedade civil
global e tipos particulares de redes diaspóricas. A última classe global emergente
abordada por Sassen consiste em significativa parcela dos trabalhadores de baixa
renda.
Segundo Sassen (2008: 299), o surgimento de dinâmicas de globalização, como
no caso dessas quatro ‘classes’, enfraqueceram a autoridade exclusiva dos
67
estados nacionais, seja de forma objetiva ou subjetiva, bem como os respectivos
imaginários e senso de pertencimentos, o que facilitou a entrada de atores não
estatais em âmbito internacional, em áreas antes não acessíveis a esses atores.
Processos econômicos, políticos, cívicos que normalmente eram confinados na
esfera nacional agora alcançam o plano global, ainda que isso possa se situar
apenas como uma disposição imaginária ou subjetiva sobre a realidade diária para
muitos desses atores.
Ao mesmo tempo, esse processo teve reflexos e também foi reforçado pela
participação de outros atores. No caso da intensificação da participação direta dos
governos subnacionais nas relações e fóruns de âmbito global, Jakobsen (2009:
25) menciona que tal movimento foi reforçado devido ao Estado nacional não
conseguir atender certas demandas concretas. No cenário internacional passou-se
a observar o reforço às relações de interdependência, entre os Estados e os
atores não governamentais, dentre os quais Jakobsen inclui formalmente os
governos subnacionais, por conceituação das RI, conforme já mencionado
anteriormente.
Jakobsen considera que a interdependência pode ser uma fonte de poder,
alcançando certa complexidade se contempladas três características: “existência
de canais múltiplos que viabilizem as relações informais entre os atores
governamentais, não governamentais e transnacionais; ausência de hierarquia
entre os temas; e papel menor da força militar” (2009: 23).
Assim como o Estado tem o papel de garantir a distribuição do bem comum,
também os governos subnacionais assumem esse compromisso por meio de suas
relações internacionais, sob dois princípios: “complementação à política externa
do governo central e diplomacia pública” (Jakobsen, 2009: 26).
68
A diplomacia pública, mencionada por Jakobsen (2009: 27-30), ocorre por meio da
promoção do soft power13 – poder de convencimento que abrange os aspectos de
cultura (hábitos, arte e tecnologia), valores políticos e éticos, assim como o âmbito
moral da política exterior – na relação com a diplomacia fechada do Estado
nacional, ou o hard power – instrumentos de poder militar e econômico,
respaldados pelo poder de coerção legítima.
De acordo com Rodrigues (2009), essa atuação dos governos subnacionais pode
estar assegurada por duas fontes de legitimidade: “1) Legitimidade amparada no
direito interno de cada país; 2) Legitimidade prevista no âmbito internacional,
sobretudo no Direito das Organizações Intergovernamentais, sejam elas sub-
regionais, regionais ou universais” (Rodrigues, 2009: 37).
No Brasil, registra Rodrigues, desde meados da década de 80 os estados
federados e os municípios desenvolvem relações internacionais, seja em
cooperação ou em caminho paralelo à política externa brasileira, com o auxílio ou
simplesmente o conhecimento do governo federal. Tais relações em âmbito
internacional foram proporcionadas pela legitimidade primária outorgada pela
Constituição Federal de 1988, que reconheceu os estados e os municípios como
entes federados autônomos, titulares de competências exclusivas, comuns e
concorrentes. Destaca ainda Rodrigues que a elevação dos municípios brasileiros
ao status de unidade federativa autônoma, constitui-se no único caso dentre os
países da América Latina e Caribe que promoveu o reconhecimento para a
totalidade de seus municípios, não para casos pontuais, como é o caso de Buenos
Aires e outras capitais federais de alguns desses países (Rodrigues, 2009: 37).
A essa atuação dos governos subnacionais em ações exteriores, conceitua-se em
relações internacionais como paradiplomacia. Rodrigues (2004; 2009) tem tratado
13
Jakobsen (2009), ao tratar das considerações e definições sobre soft power e hard power, baseia-se principalmente em estudos de Joseph Nye (“The paradox of american power”. Oxford: USA Trade, 2002; e “Soft power: the means to success in world politics”. New York: Public Affairs, 2004), assim como no caso da abordagem sobre diplomacia pública, ele faz referência a Uffe Andreassen (“Diplomati og globalisering: em introduction til public diplomacy”. Copenhagen: Museum Tusculanums Forlag, 2007).
69
desse tema em seus estudos, bem como diversos outros autores
contemporâneos, mencionando o quanto isso tem ganhado corpo no Brasil. Para
Soldatos (1990 apud Figueira, 2011: 140), a paradiplomacia é caracterizada por
ações externas dos governos subnacionais, desenvolvidas de forma paralela,
conjunta ou conflitante com a diplomacia central, com o propósito de atuação no
plano externo para estabelecer formas de cooperação internacional que
contribuam com o desenvolvimento local. Por sua vez, Noé Cornago Prieto
acrescenta que isso pode ocorrer “por meio do estabelecimento de contatos
formais e informais com entidades públicas ou privadas estrangeiras, com o
objetivo de promover interesses políticos e socioeconômicos, bem como outros,
dentro dos limites aos quais cada entidade governamental subnacional está
constitucionalmente vinculada” (Prieto, 2004 apud Kugelmas & Branco, 2005:
162).
Ao mesmo tempo, tal legalidade de atuação dos governos subnacionais nas
relações internacionais já é conceituada no Ministério das Relações Exteriores do
Brasil como ‘diplomacia federativa’, referindo-se às ações dos entes federados no
âmbito da política externa, assim como é denominada de ‘cooperação
internacional descentralizada’, pela Subchefia de Assuntos Federativos da
Presidência da República, no caso de ações internacionais locais em processos
de cooperação internacional, sob o princípio da subsidiariedade. Já Rodrigues
nomina de ‘política externa federativa’ a estratégia de inserção internacional de um
estado ou município, que se vale de sua autonomia de forma individual ou coletiva
(Rodrigues, 2009: 36).
Costa (2007: 218) também destaca a autonomia de estados e municípios
brasileiros em conduzir suas políticas (de saúde, educação, meio ambiente,
transporte, energia etc.), desde que não entrem em conflito com as normas
constitucionais e as leis federais. Mas salienta que as relações
intergovernamentais são como o ‘sistema circulatório’ do federalismo, pois
dificilmente os entes federados podem realizar adequadamente essas políticas
70
sem o apoio ou a concordância do governo federal. Além da evidente necessidade
de disposição para cooperação das partes nas relações intergovernamentais,
acrescenta Costa, há fundamentalmente uma dependência do governo federal em
estimular ou impor regras e programas que impliquem na coordenação entre as
atividades de estados e municípios.
Mas se essa participação de atores interdependentes dos Estados vai ganhando
reconhecimento de legalidade por parte dos Estados-Nação, no plano global vai
ocorrendo uma intensificação dos atos de cooperação internacional, bem como
um aumento de atividades nos foros internacionais de formulação de políticas.
Mariano & Mariano (2005) mencionam diversos autores14 que analisam a
remodelação de perfil dos Estados nacionais, dos governos subnacionais e de
organizações não governamentais no protagonismo em âmbito global para
adaptar as políticas domésticas frente às demandas da realidade internacional, ou
mesmo para alcançarem naquele âmbito a conjunção de esforços e de soluções
para suas necessidades internas.
Dessa forma, na observação de alguns estudos15, torna-se emergente a existência
de um sistema de governança global, capaz de estabelecer um conjunto de leis
regionais e internacionais, de maneira que defina as regras do jogo para
solucionar conflitos e facilitar a cooperação no ambiente com predominância de
atores interdependentes (Mariano & Mariano, 2005: 134).
14
Mariano & Mariano (2005) apóiam-se em estudos de Mônica Herz, 1999 (“A internacionalização da política: a perspectiva cosmopolita em face do debate sobre a democratização da ONU”. Contexto Global. Rio de Janeiro: Instituto de Relações Internacionais, PUC-RJ, v.21, n. 2, PP. 259-289, jul-dez); Stephen Krasner, 2000 (“Compromising Westphalia”. In: Held, David e McGrew, Anthony. The global transformation reader. Cambridge: Polity Press); e Robert Keohane e Joseph Nye, 1984 (After hegemony. Princeton: Princeton University Press). 15
Nessa abordagem, Mariano & Mariano (2005) referem-se a David Held e Anthony McGrew, 2001 (Prós e contras da globalização. Rio de Janeiro: Jorge Zahar); James Rosenau, 2000 (“Governance in a globalizing world”. In: Held, David e McGrew, Anthony. The global transformation reader. Cambridge: Polity Press); e Oran Young, 1994, apud Andrew Hurrell, 1995 (“O ressurgimento do regionalismo na política mundial”. Contexto Internacional. Rio de Janeiro: Instituto de Relações Internacionais, PUC-RJ, v. 21, n. 2, PP. 259-289, jul-dez).
71
A governança global aqui tem o sentido de articulação entre as instituições
governamentais e a sociedade, perante regras do jogo que assegurem a definição
de práticas sociais, atribuição de papéis e condução das interações dos diferentes
atores nas diferentes dimensões da atividade humana (Young, 1994 apud Mariano
& Mariano, 2005: 135).
Não se trata de governança com autoridade formal, nem de uma única articulação
de todo o mundo. Mariano & Mariano defendem a governança em processos de
integração regional e, portanto, a existência de sistemas de interdependência e de
articulações intergovernamentais, constituindo-se redes de governança que se
entrecruzem e coexistam em um universo de Estados soberanos (Nye, 2002, apud
Mariano & Mariano, 2005: 137).
Entretanto, advertem Keohane & Nye, não é possível assegurar que nas relações
de interdependência as vantagens serão sempre maiores do que seus custos, pois
as relações de interdependência são geralmente assimétricas e, como
consequência, não há como garantir que os resultados serão de benefícios
mútuos e equitativos (Keohane & Nye, 1989, apud Mariano & Mariano, 2005: 152).
Por sua vez, à parte das assimetrias inerentes nas relações de interdependência,
constata-se progressivamente a concretude das instâncias globais de articulação
e de decisões, a despeito das políticas internas e de soberania dos Estados-
Nação em relação a suas instâncias subnacionais. Wanderley (2005) observa que
os governos centrais têm elaborado planos para viabilizar a descentralização
efetiva, uma vez que os governos subnacionais aspiram por autonomia para
melhor implementação de políticas públicas que afirmem os princípios da
democracia participativa, entre setores governamentais e da sociedade civil
(Wanderley, 2005: 208).
Também como expressão dessa articulação e desses atores no plano político
global, Vieira (2001, apud Wanderley, 2005: 218) destaca que as ONGs vêm
72
conquistando papel considerável nesse cenário, obtendo expansão no espaço
público transnacional. Observando a atuação das ONGs em nível nacional, Vieira
afirma que elas têm influenciado parlamentos e governos na determinação de
políticas a serem estabelecidas no plano internacional, ao mesmo tempo em que
em nível global as ONGs têm causado impacto até mesmo em programas e
deliberações da ONU, configurando-se como um fator de governança global.
O então secretário-geral da ONU em setembro de 1997, Kofi Annan, declarou que
“As ONGs agora são vistas como parceiros indispensáveis da ONU, não apenas
na mobilização de opinião pública, mas também no processo de deliberação e
formulação de políticas, e, ainda mais importante, na execução de políticas, no
trabalho de campo” (press release do Secretariado-Geral da ONU, de 10/09/97
apud Vieira, 2001: 121). Além disso, afirma Vieira (2001: 122), as ONGs também
influenciaram, no nível nacional, parlamentos e governos na determinação de
políticas a serem estabelecidas no plano internacional.
Para Hocking (2004: 96), essas articulações estão em meio ao desenvolvimento
de ambientes de políticas complexas, onde os contextos das políticas internas e
externas estão cada vez mais interligadas. A condução de políticas públicas
envolve uma rede de ligações entre as arenas políticas, pelas quais os diversos
atores se relacionam de várias maneiras. Dessa forma, afirma Hocking, faz-se
necessário que os formuladores de políticas operem em ambiente político de
níveis múltiplos, considerando-se os subnacionais, nacionais e internacionais, com
capacidade de interagir nas três instâncias no processo de conquista e
consolidação dos objetivos.
73
III – Organizações, políticas públicas e articulações globais
A intensificação da atuação de atores globais, tais como as organizações
governamentais subnacionais e as organizações não governamentais, tem
resultado numa complexa trama de acordos, parcerias e compromissos
internacionais, que escapam muitas vezes ao acompanhamento e registro por
parte dos organismos nacionais oficiais.
Para se ter uma ideia desse universo de atores, em estudo de Vieira (2001) sobre
as ONGs no cenário internacional, encontra-se uma estimativa da existência de
cerca de 35 mil dessas organizações somente nos países desenvolvidos
(Mathews, 1997 apud Vieira, 2001: 203). Por outro lado, quando observada a
evolução do crescimento das ONGs internacionais (ONGI), em comparação a das
organizações intergovernamentais (OI) e dos Estados, constata-se que dados de
1997 que estabeleciam o ano-base de 1900 (base = 0) apresentavam um
acréscimo de 4.500 ONGIs, enquanto nesse mesmo período as OIs cresceram em
torno de 400 e os Estados pouco menos de 200 (Vieira, 2001: 203).
Há que se considerar, portanto, que o estabelecimento de acordos e parcerias
num universo com tamanha proliferação de atores internacionais é algo que se
projeta numa magnitude muito elevada. Não é objeto desta pesquisa rastrear esse
universo em torno do foco de estudo, pois uma investigação com o lastro temporal
e estrutural que se propõe neste trabalho de tese não contemplaria essa demanda
de informações.
A referência que se adotou como parte representativa desse universo foi de focar
o campo das políticas sociais, dentre as demais políticas públicas. Ainda assim,
esse é um campo muito amplo e complexo em suas especificidades, o que
também impôs a necessidade de ajustar ainda mais o foco de investigação,
selecionando-se a área de políticas para a juventude.
74
Vale ressaltar que, para a investigação do problema definido e dos propósitos
desta pesquisa, a seleção dessa área se deve prioritariamente à necessidade de
recorte do universo de estudo, à expressão relativamente boa dessa área em se
fazer presente como uma das preocupações contemporâneas em todas as partes
do mundo e à estratégia de aproximação das fontes de informação e dos atores
envolvidos, pois o pesquisador desta tese já tinha relação e atuação nessa área.
Por outro lado, deve-se considerar que o objetivo desta pesquisa é investigar se a
intensificação das relações e dos mecanismos de articulação das organizações
não governamentais no âmbito global tem contribuído para o alinhamento de
ideias e soluções, que acabam por exercer ações de influência na formulação das
políticas públicas locais. Não há, portanto, o intuito de se avaliar o mérito e a
eficácia dessas políticas, mas sim as relações e os processos que as constituíram.
Dessa forma, o procedimento de pesquisa foi de eleger um ator de relevância no
contexto global, que ao mesmo tempo seja um agregador de experiências, de
propostas e de recursos, como também um articulador de atores locais e
disseminador de experiências e apoios. A organização com esse perfil que se
adotou para análise foi a International Youth Foundation (IYF), que possui atuação
ampla e diversificada em quase uma centena de países e territórios de vários
continentes. Essa organização está devidamente apresentada, com base em
informações disponíveis publicamente16, e analisada no item a seguir, neste
capítulo.
Como parte da investigação, foi solicitado a um representante da IYF que
respondesse a um questionário on-line17, para que se pudesse apurar a visão
mais específica da organização sobre alguns aspectos de foco de análise da
pesquisa, principalmente no que diz respeito às motivações e objetivos de
16
Ver website www.iyfnet.org. 17
Questionário específico em inglês, construído e disponibilizado pelo website http://pt.surveymonkey.net.
75
buscarem articulações e parceiros em diversos países, bem como de possíveis
alinhamentos de ideias e propostas para a influência nas políticas públicas locais.
Essas informações estão registradas no item 3.2 deste capítulo, sob o título
“Propósitos, intencionalidades e conquistas da IYF e seus parceiros locais”. Em
seguida, são também apresentadas informações18 e análises de cinco parceiros
da IYF que desenvolvem iniciativas locais, com suas respectivas visões e
propósitos:
Fundación SES, da Argentina;
Foundation for Young Australians, da Austrália;
Fundación Esquel, do Equador;
Centro de Información y Recursos para El Desarrollo, do Paraguai;
Consuelo Foundation, das Filipinas.
3.1. Organização global: International Youth Foundation – IYF19
IYF foi criada em 1990, por Rick Little, com o apoio inicial de W.K.Kellogg
Foundation, após uma constatação de que poucos programas no mundo tinham
apoio financeiro para beneficiar a juventude. A maioria dos recursos de apoio
internacional era dirigida para ajuda humanitária e ações de emergência, sendo
que, apontava o estudo, os financiamentos para um desenvolvimento de longo
prazo eram insuficientes.
Dessa forma, quando algum recurso era destinado às necessidades de crianças e
jovens, normalmente visavam atender a faixa etária abaixo de 5 anos ou acima de
20, para jovens do ensino superior. Ainda assim, os fundos eram dirigidos a
iniciativas experimentais, sem perspectiva para que programas mais efetivos e
18
Também foram colhidos depoimentos em questionário on-line específico, em inglês ou espanhol, hospedado e disponibilizado a cada entrevistado no serviço do website http://pt.surveymonkey.net. 19
Principal fonte de informações e de acesso a outros documentos: http://www.iyfnet.org.
76
consolidados pudessem crescer em grande escala e se constituíssem como
sustentáveis.
A partir desse estudo, a W.K.Kellogg Foundation decidiu investir $ 70 milhões de
dólares para a criação dessa nova instituição, a International Youth Foundation,
com o intuito de promover outras organizações não governamentais e mobilizar
novos recursos para investir em programas que haviam demonstrado efetividade
em favor da juventude, visando obter escala e proporcionar sustentabilidade
financeira a essas iniciativas.
Segundo dados de sua história, desde o início a IYF definiu uma estratégia de
formar uma rede internacional de organizações que tivessem programas e ações
voltados para assegurar aos jovens de todo o mundo uma educação de qualidade,
aprendizagem de habilidades necessárias para obter trabalho e participação em
suas comunidades. Com base nisso, a IYF foi se constituindo como intermediária
entre organizações não governamentais, oportunidades de negócios e governos,
contribuindo para identificar o que realmente se consolidava com efetividade nos
programas para a juventude, com o propósito de projetá-los em grande escala.
Nos resultados de vigésimo aniversário, em 2010, a IYF registrava que havia
mobilizado 54 fontes públicas e privadas de doações, para investir cerca de US$
163 milhões em favor dos jovens, por meio de 332 organizações em 86 países.
Essas ações que receberam subvenções da IYF tiveram como propósito aumentar
a escala de abrangência das atividades, assegurar sustentabilidade das iniciativas
e melhorar a efetividade dos programas voltados para a juventude, conforme os
informativos da instituição. Como efeito disso, asseguram as informações nos
relatórios da IYF, milhões de jovens se encontram mais preparados para tomarem
decisões saudáveis, enfrentar os desafios da vida e tornarem-se membros
comprometidos ativamente com suas comunidades.
77
No Relatório Anual 2010, a IYF define sua trajetória e importância para os
parceiros da seguinte forma:
“Em duas décadas de resultados mensuráveis, IYF tem merecido sua distinção
como um recurso principal para o desenvolvimento da juventude global. Como
as preocupações generalizadas sobre as questões da juventude aumentavam,
os principais influenciadores, líderes e formuladores de políticas foram à
procura de respostas. Eles as encontraram na IYF.”
Atualmente, os programas da IYF estão agrupados em três enfoques, sendo eles
cidadania, aprendizagem e empregabilidade, que totalizam 39 programas
distribuídos em 96 países ou territórios envolvidos.
Se somados os resultados apresentados separadamente em cada programa,
obtém-se um total de 4.074.465 jovens e crianças diretamente envolvidos nas
ações da IYF desde sua criação em 1990, além de 43.795 professores e
educadores que foram o foco principal em alguns programas. Entretanto, como
alguns desses programas não apresentam resultados quantitativos de pessoas
beneficiadas, devido ao fato de se buscar objetivos estratégicos de articulação,
criação de redes ou orientações com outras organizações, governos ou
programas, não há precisão nesses números, podendo, supostamente, ter sido
maior do que os totais aqui apresentados. Da mesma forma, os beneficiários
indiretos, tais como outros jovens, familiares ou pessoas em geral das
comunidades onde se desenvolveram os programas, em números parcialmente
registrados somaram 6.739.450 pessoas.
Os 39 programas, desenvolvidos ou em desenvolvimento pela IYF, estão
brevemente descritos e classificados dentre os três focos pré-definidos
(aprendizagem, empregabilidade e cidadania) a seguir, apontando-se também os
países ou territórios onde eles se desenvolvem, os respectivos parceiros-
doadores, os parceiros-executores e os resultados obtidos ou esperados em cada
um deles.
78
Vale ressaltar que, mesmo tratada de forma muito breve a descrição de cada um
dos programas, esse registro acaba por se tornar um volume considerável, devido
à quantidade das iniciativas. Para o entendimento sobre a forma de atuação da
IYF, o gênero de programas, os tipos de parceiros e as localidades onde incidem
essas ações, a percepção geral sobre esses programas é fundamental para o
leitor desse estudo. Portanto, sugere-se uma leitura mais dinâmica sobre a
observação desses dados, podendo deter-se em determinadas informações que
se fazem mais pertinentes, de forma que se tenha ao final desse conjunto de
programas uma visão sobre a amplitude do campo de ação, da abrangência e das
articulações da IYF20.
1- Algeria Youth Opportunity Program
Área de enfoque: Empregabilidade
Descrição:
Articulação com o governo da Argélia para reforçar e complementar os
programas governamentais destinados ao desenvolvimento da
juventude para a empregabilidade, o empreendedorismo e o
engajamento cívico, como forma de contribuir para a melhoria do
desenvolvimento econômico e social do País.
Países ou territórios onde atua:
o Argélia
Tempo de existência: desde 2012
Parceiros:
o Doador
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Government of Algeria
U.S. Embassy in Algiers
20
Para conhecimento mais detalhado dos programas da IYF e como fonte original das informações aqui selecionadas, consultar http://www.iyfnet.org/iyf-programs.
79
Organizações públicas e privadas
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: n/c
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
2- Bridgeit
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Aproveitando a tecnologia móvel da telefonia celular, os professores de
diversas comunidades remotas de regiões rurais podem baixar vídeos
de conteúdos educativos que, conectados a televisores em salas de
aulas, permitem o uso desse material pedagógico ou adaptação dele no
processo de aprendizagem em escolas primárias. Dessa forma, com
acesso à tecnologia e a materiais de apoio bem elaborados, gera-se um
suporte ao professor de comunidades isoladas, ao mesmo tempo em
que se favorece o enriquecimento do currículo e do planejamento das
aulas para as crianças.
Países ou territórios onde atua:
o Filipinas
o Tanzânia
Tempo de existência:
o Filipinas há mais de 7 anos
o Tanzânia há mais de 1 ano
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
Nokia e Nokia Siemens Networks
80
Pearson Foundation
Vodacom Foundation
Ministry of Education and Vocational Training – Tanzania
o Executores:
Ayala Foundation
Ministry of Education and Vocational Training – Tanzania
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.078.238
o Professores/educadores: 5.116
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: envolvimento de 440 escolas
3- Brilliant Futures
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Ação conjunta para o acesso de um currículo complementar a jovens de
14 a 18 anos, em situação de vulnerabilidade social, que favoreça o
desenvolvimento de competências e conhecimentos para a vida e para
o mercado de trabalho. Traduzido para o mandarin e adaptado para os
aspectos próprios da cultura chinesa, essa iniciativa atua em
correspondência com outro programa da IYF, Passport to Success,
visando dar suporte acadêmico à juventude nos atuais momentos de
crescimento econômico e desenvolvimento das comunidades chinesas.
Países ou territórios onde atua:
o China
Tempo de existência: desde fevereiro/2012
Parceiros:
o Doador
Harry Winston Hope Foundation
81
o Executor:
China Youth Development Foundation
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 120
o Professores/educadores: 25
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
4- Caribbean Youth Empowerment Program
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Capacita jovens entre 17 e 25 anos, particularmente homens
desempregados ou subempregados que abandonaram a educação
formal, e que necessitam desenvolver habilidades técnicas, vocacionais
e com condições de alcançarem a sustentabilidade em suas vidas.
Países ou territórios onde atua:
o Antígua e Barbuda
o Granada
o Jamaica
o Santa Lúcia
Tempo de existência: desde 2008
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
FOMIN - Fondo Multilateral de Inversiones │BID
o Executores:
9 organizações
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.100
82
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
5- Disseminating Technologies
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Capacitar jovens de comunidades em situação de vulnerabilidade social
para as Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), para o
desenvolvimento de habilidades profissionais e pessoais.
Países ou territórios onde atua:
o Brasil (São Paulo)
Tempo de existência: janeiro a dezembro de 2007
Parceiros:
o Doador
Travelport
o Executores:
Fundação Abrinq
Instituto Aliança com o Adolescente
CPA - Centro de Desenvolvimento Profissional para
Adolescentes
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 20
o Professores/educadores: 56
o Comunidade/familiares: 2.043
o Outros resultados: n/c
6- Education & Employment Alliance
Área de enfoque: empregabilidade
83
Descrição:
Com a articulação de alianças em diversos níveis (global, nacional e
local), criaram-se oportunidades de aprendizagens para habilidades
técnicas e profissionalizantes, ampliando a empregabilidade de jovens
que haviam abandonado a escola e que estavam em situação de risco.
Países ou territórios onde atua:
o Egito
o Índia
o Indonésia
o Marrocos
o Paquistão
o Filipinas
Tempo de existência: de 2005 a 2010
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
BP
Chevron
Gap Inc.
GE Foundation
Microsoft
Oracle
Alcatel-Lucent
o Executores:
14 organizações parceiras
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 30.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: 320 organizações parceiras em 43 projetos
84
7- Education and Livelihook Skills Alliance
Área de enfoque: aprendizagem e empregabilidade
Descrição:
Acesso à educação de qualidade para desenvolvimento de
competências pessoais e profissionais a crianças e jovens em situação
de risco social da Região Autônoma de Mindanau Muçulmana e
Mindanau Central.
Países ou territórios onde atua:
o Filipinas
Tempo de existência: desde 2004
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
Equalls2
o Executores:
Ayala Foundation
Consuelo Zobel Alger Foundation
Petron Foundation
Philippine Business for Social Progress
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 200.000
o Professores/educadores: 1.867
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: 201 escolas primárias envolvidas em 5.398
atendimentos em serviços e capacitações
8- Education Priorité Qualité
Área de enfoque: empregabilidade
85
Descrição:
Adaptação de um plano de estudos com o programa Passport to
Success, com enfoque de desenvolvimento de competências e
habilidades profissionais para jovens das regiões de Zinguinchor,
Sédhiou, Kolda e Kédougu.
Países ou territórios onde atua:
o Senegal
Tempo de existência: não consta
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
RTI International
o Executor:
Synapse Center
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 4.800
o Professores/educadores:168
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
9- Egypt@Work
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Formação técnica profissional e de empreendedorismo, para novos
negócios.
Países ou territórios onde atua:
o Egito
Tempo de existência: 4 anos
86
Parceiros:
o Doador
The MasterCard Foundation
o Executores:
Nahdet El Mahrousa
Alashanek Ya Balady
New Horizon Association for Social Development
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 10.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
10- Emploi-Habilité
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Formação técnica para o Turismo a jovens de 15 a 25 anos, na região
de Casablanca e Tetouan/Tangiers.
Países ou territórios onde atua:
o Marrocos
Tempo de existência: 2 anos
Parceiros:
o Doadores
Finnish Children and Youth Foundation
Silatech
The World Bank
o Executores:
Education for Employment Foundation
Al Jisr
87
Foundation Abdelkader Sedraoui
L'Heure Joyeuse
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 570
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
11- Empowering Africa's Young People Initiative
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Desenvolvimento de atividades e planos de estudos para a
disseminação de hábitos saudáveis entre crianças e jovens de 10 a 25
anos, como prevenção à propagação do vírus HIV na África Saariana.
Países ou territórios onde atua:
o Tanzânia
o Uganda
o Zâmbia
Tempo de existência: desde 2005
Parceiros:
o Doador
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Girls Guides Association of Zambia
Kuleana Center for Children's Rights
Source of the Nile Award
Uganda Girls Guide Association
Uganda Red Cross Society
Uganda Scouts Association
88
Uganda Young Women's Christian Association
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.900.000
o Professores/educadores: 32.948
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
12- Entra21
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Formação profissional e inserção no mundo do trabalho para jovens de
16 a 29 anos.
Países ou territórios onde atua:
o Argentina
o Belize
o Brasil
o Chile
o Colômbia
o República Dominicana
o Equador
o El Salvador
o Guatemala
o Honduras
o México
o Nicarágua
o Panamá
o Paraguai
o Peru
o Uruguai
o Venezuela
89
Tempo de existência: de 2001 a 2011
Parceiros:
o Doadores
Multilateral Investment Fund │BID
The Cartepillar Foundation
IDRC - International Development Research Centre
Soluciones Prácticas (Peru)
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social -
Argentina
Argidius Foundation (Suíça)
Alcaldía de Medellín - Colômbia
SENCE - Ministerio del Trabajo y Previsión Social - Chile
Nokia
The TK Foundation - Bahamas
USAID - U.S. Agency for International Development
Wal Mart Brasil
The World Bank
o Executores:
24 organizações parceiras
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 79.600
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: cerca de 54% de empregabilidade
13- Equip Youth
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
90
Formação de habilidades pessoais e profissionais, de forma a preparar
jovens para o mercado de trabalho, mas principalmente capacitá-los
para iniciarem seus próprios negócios locais.
Países ou territórios onde atua:
o Brasil
o China
o Índia
o Indonésia
o Jordânia
o México
o Panamá
o Peru
o Rússia
o Singapura
o África do Sul
Tempo de existência: desde 2012
Parceiros:
o Doador
The Caterpillar Foundation
o Executores:
11 organizações parceiras
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 8.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: 4.000 empregados ou trabalhando por conta
própria
14- Global Partnership for Youth Employment
Área de enfoque: empregabilidade
91
Descrição:
Criação de uma sociedade global de organizações em favor de estudos
e de iniciativas que promovam o emprego e a empregabilidade para
jovens, nas regiões da África, Oriente Médio e América Latina.
Países ou territórios onde atua:
o Costa do Marfim
o Egito
o Gana
o Guiné
o Jordânia
o Quênia
o Líbano
o Libéria
o Líbia
o Marrocos
o Arábia Saudita
o Senegal
o Serra Leoa
o Sudão
o Síria
o Iêmen
Tempo de existência: desde 2008
Parceiros:
o Doador
The World Bank
o Executores:
Arab Urban Development Institute
Understanding Children's Work
Youth Employment Network
Resultados/beneficiados:
92
o Jovens e crianças/alunos: n/c
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: Estudos para subsidiar políticas e legisladores,
avaliações de impacto de programas, promoção de programas
governamentais e eventos para promover o diálogo em torno de
políticas para o emprego juvenil.
15- Hilton Worldwide
Área de enfoque: aprendizagem, empregabilidade e cidadania
Descrição:
Formação para jovens por meio de educação e capacitação profissional,
apoiando iniciativas da rede global de empregabilidade, utilizando-se da
estrutura e dos recursos humanos disponíveis na rede Hilton de
hotelaria.
Países ou territórios onde atua:
o 78 países onde estão instalados hotéis da rede Hilton
Tempo de existência: n/c
Parceiros:
o Doadores
Hilton Worldwide
o Executores:
Funcionários da rede Hilton
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: n/c
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: 144.000 funcionários de 550 hotéis da rede
Hilton
93
16- Improving Training for Quality Advancement in National Education
Project
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Suporte técnico ao currículo e aos professores das escolas de Ensino
Médio do Marrocos, para elevar o nível de qualidade do ensino e
diminuir as elevadas taxas de evasão escolar.
Países ou territórios onde atua:
o Marrocos
Tempo de existência: n/c
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
Creative Associates International
o Executor:
Ministry of Education - Marocco
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: n/c
o Professores/educadores: 1.000
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: melhoria no trabalho de orientação,
acompanhamento, gestão e avaliação em todo o sistema
educacional.
17- Jasa.kg
Área de enfoque: empregabilidade e cidadania
Descrição:
94
Estimular a cidadania ativa dos jovens, prepará-los para o mercado de
trabalho e criar uma cultura positiva e empreendedora de
desenvolvimento juvenil, apoiando uma agenda de políticas públicas da
República Quirguiz.
Países ou territórios onde atua:
o Quirguistão
Tempo de existência: desde 2011
Parceiros:
o Doador
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Bishkek Business Club
Central Asian Free Market Institute
Childhood Institute
Interbilim
Youth of Osh
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 4.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
18- Merrill Lynch Employability Initiative
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Formação em iniciação financeira e oportunidades de criar seus próprios
negócios, para jovens de 16 a 29 anos, na Colômbia e no Brasil,
particularmente nos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São
Paulo.
95
Países ou territórios onde atua:
o Brasil
o Colômbia
Tempo de existência: desde 2007
Parceiros:
o Doador
Merrill Lynch Bank of America Foundation
o Executores:
CDI - Comitê para Democratização da Informática
Give to Colombia
Rede Cidadã
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 3.700
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
19- Nokia-IYF Global Youth Development Initiative
Área de enfoque: aprendizagem, empregabilidade e cidadania
Descrição:
Conjunto de ações e programas para fortalecimento do protagonismo,
do empreendedorismo, da educação e da empregabilidade de jovens de
68 países.
Países ou territórios onde atua:
o 68 países em diversos continentes
Tempo de existência: desde 2000
Parceiros:
o Doador
Nokia
96
o Executores
29 organizações parceiras
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 586.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: 5.000.000
o Outros resultados: n/c
20- Obra
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Articulação de programas, iniciativas e políticas exitosas em favor da
empregabilidade e formação adequada de jovens, em países da
América Latina.
Países ou territórios onde atua:
o Colômbia
o Guatemala
o Jamaica
o Peru
o Santa Lúcia
Tempo de existência: desde 2009
Parceiros:
o Doador
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Centro de Información y Educación para la Prevención del
Abuso de Drogas
Fundación Restrepo Barco
97
Instituto Centroamericano de Estudios para la Democracia
Social - DEMOS
Private Sector Organisation of Jamaica
St. Lucia Chamber of Commerce
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
21- Passport to Success
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Conjunto de referenciais curriculares para o desenvolvimento de
habilidades para a vida (p. ex. confiança, trabalho em equipe,
estabelecimento de metas, administração do tempo etc.), para trabalhar
em escolas primárias e secundárias com jovens de 14 a 24 anos em
situação de risco social, bem como em centros vocacionais e institutos
de formação docente. O programa está disponível em 12 idiomas.
Países ou territórios onde atua:
o China
o Hungria
o Índia
o Jordânia
o Quirguistão
o Líbano
o México
o Marrocos
o Paquistão
o Filipinas
98
o Polônia
o Rússia
o Senegal
o Tanzânia
Tempo de existência: desde 2004
Parceiros:
o Doadores
GE Foundation
USAID - U.S. Agency for International Development
Wrigley
o Executores:
China Youth Development Foundation
Consuelo Zobel Alger Foundation
Demokratikus Ifjúságért Alapítvány
Lebanon YMCA
New Perspectives Foundation
Oxfam México
Polska Fundacja Dzieci i Mtodziezy
YouthReach
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 60.000
o Professores/educadores: 1.600
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
22- Planning for Life
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Formação complementar, associado a outros programas de formação
da IYF, com o objetivo de proporcionar informação e orientação aos
99
jovens em risco na faixa etária entre 10 a 24 anos sobre a saúde
reprodutiva e o planejamento familiar.
Países ou territórios onde atua:
o Índia
o Jordânia
o Peru
o Filipinas
o Santa Lúcia
o Siri Lanka
o Tanzânia
Tempo de existência: desde 2007
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
World Learning
o Executores:
African Center for Women
Information and Communication Technology
Consuelo Zobel Alger Foundation
Emerge Global
Fundación Sur Futuro
Jordan River Foundation
National Skills Development Centre
SAHER
Synapse Center
Vocational Education and Training Authority
YouthReach
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 3.511
o Professores/educadores: 38
100
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: Plano de estudos de saúde reprodutiva
traduzido para 7 idiomas e incorporado nas políticas e programas
dos países.
23- Samsung Real Dreams
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Capacitação e abertura de oportunidades para o empreendedorismo de
jovens em seus próprios negócios ou para entrada no mercado de
trabalho, com formação em informática, web design, TICs, gestão de
serviços etc.
Países ou territórios onde atua:
o Egito
o Quênia
o Nigéria
o África do Sul
Tempo de existência: de 2008 a 2010
Parceiros:
o Doador
Samsung
o Executores:
African Center for Women
Information and Communications Technology
AfterSchool Graduate Development Center
Alashanek Ya Balady
FATE Foundation
Nahdet El Mahrousa
NairoBits Trust
Pan-African University
101
Salesian Institute
Strathmore Education Trust - Informal Sector Business
Institute
Triple Trust Organization
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 7.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
24- Skills for Youth - SkY
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Como suporte aos programas e políticas governamentais na Índia, onde
cerca de 12,8 milhões de jovens ingressam anualmente no mercado de
trabalho, a iniciativa mobilizou outros parceiros para contribuir com a
formação de jovens ao seu autossustento e competências necessárias
para o exercício de atividades profissionais, contribuindo com o currículo
em escolas secundárias e em centros governamentais de capacitação
vocacional.
Países ou territórios onde atua:
o Índia
Tempo de existência: de 2009 a 2011
Parceiros:
o Doadores
USAID - U.S. Agency for International Development
EDC
o Executor:
Quest Alliance
102
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 4.870
o Professores/educadores: 47
o Comunidade/familiares: 65
o Outros resultados: n/c
25- Starbucks Shared Planet Youth Action Grants
Área de enfoque: cidadania
Descrição:
Seleção anual de 20 projetos de jovens empreendedores sociais já
anteriormente reconhecidos pelo programa YouthActionNet, que
recebem apoio financeiro para seus respectivos projetos, entre US$
5,000 e $10,000, por até duas edições.
Países ou territórios onde atua:
o Argentina, Armênia, Austrália, Brasil, Camboja, Canadá,
Colômbia, França, Geórgia, Gana, Guatemala, Haiti, Honduras,
Índia, Itália, Quênia, Libéria, México, Nepal, Nigéria, Paquistão,
Peru, Filipinas, Portugal, África do Sul, Espanha, Tanzânia,
Ucrânia, Estados Unidos, Vietnam, Zâmbia, Zimbábue
Tempo de existência: desde 2008
Parceiros:
o Doadores
Starbucks
o Executores
Parceiros do Programa YouthActionNet
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 84
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
103
o Outros resultados: n/c
26- Tanzania 21st Century - TZ21
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Suporte ao Ministério da Educação e Formação Profissional da
Tanzânia, com assistência técnica e logística na formação de
professores de escolas primárias em TICs, para os impactos positivos
nos resultados de aprendizagem.
Países ou territórios onde atua:
o Tanzânia
Tempo de existência: desde 2011
Parceiros:
o Doador
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Ministry of Education and Vocational Training - Tanzania
Creative Associates
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 42.000
o Professores/educadores: 930
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: 846 escolas primárias envolvidas
27- Tanzania Youth Scholars - TYS
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Considerando que cerca de 10% dos jovens na Tanzânia são órfãos ou
estão em situação de vulnerabilidade social, o programa visa contribuir
104
para a formação com temas de saúde e habilidades para a vida,
garantindo-se a escolarização necessária e as oportunidades para o
acesso ao mercado de trabalho.
Países ou territórios onde atua:
o Tanzânia
Tempo de existência: desde 2011
Parceiros:
o Doador
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
The Campaign for Femal Education
Kiota Women Health and Development Organization
Vocational Education and Training Authority
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.800
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
28- Tsunami Reconstruction Initiative
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Após o terremoto e tsumani em 2004 no sul e sudeste da Ásia, 1,4
milhões de pessoas perderam sua fonte de sustento econômico, além
das mais de 223 mil que perderam a vida. Este programa desenvolvido
em quatro países visou levar capacitação a jovens de 16 a 19 anos,
como também criar oportunidades de geração de empregos e
oferecimento de microcréditos e apoio técnico para a criação de seus
próprios negócios em micro e pequenas empresas.
105
Países ou territórios onde atua:
o Índia
o Indonésia
o Siri Lanka
o Tailândia
Tempo de existência: de 2006 a 2009
Parceiros:
o Doadores
Nokia
Sylvan/Laureate Foundation
Unocal 76
o Executores:
Centre for Community Development and Education
Community Colletive Society for Integrated Development
Foundation of Goodness
Hambantota District Chamber of Commerce
National Council for Child and Youth Development
YouthReach
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 12.430
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: 42.350
o Outros resultados: n/c
29- Unlocking the Potential of Asian Youth
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Suporte para jovens de 14 a 20 anos com carência de oportunidades em
países da Ásia e região do Pacífico, para seus desenvolvimentos na
106
educação, habilidades para a vida, capacidades de empreendedorismo,
preparação de carreiras e gestão de capital para negócios iniciantes.
Países ou territórios onde atua:
o China
o Coréia do Sul
o Tailândia
Tempo de existência: de 2007 a 2011
Parceiros:
o Doador
Tiger Woods Foundation
o Executores:
Kids & Future Foundation
National Council for Child and Youth Development
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.982
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
30- Young Entrepreneurs
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Capacitação para jovens de 15 a 29 anos da Índia em habilidades para
a gestão de negócios e para a vida, acesso a fundos e assistência
técnica constante para empreenderem ou expandirem seus pequenos
negócios, como forma de responder ao déficit de empregos gerado pela
elevada demanda juvenil.
Países ou territórios onde atua:
o Índia
107
Tempo de existência: desde 2012
Parceiros:
o Doador
MasterCard Worldwide
o Executor:
Community Collective Society for Integrated Development
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.700
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
31- Youth Empowerment Program
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Na região da África Subsaariana, um em cada cinco jovens está
desempregado. Para contribuir com a reversão desse quadro, este
programa buscou oferecer capacitação profissional, empreendedora, de
habilidades para a vida, treinamento em estágios e acesso às TICs,
para esse grupo de pessoas na faixa etária de 16 a 35 anos.
Países ou territórios onde atua:
o Quênia
o Nigéria
o Senegal
o Tanzânia
Tempo de existência: de 2007 a 2010
Parceiros:
o Doadores
Microsoft
108
Aga Khan Foundation
USAID - U.S. Agency for International Development
United States Diplomatic Mission to Nigeria
o Executores:
African Center for Women
Information and Communications Technology
LEAP Africa
NairoBits Trust
Strathmore Educational Trust - Informal Sector Business
Institute
Synapse Center
Vocational Education and Training Authority
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 9.500
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
32- Youth Entrepreneurship Development
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Com o intuito de favorecer a entrada de jovens no mercado de trabalho,
ao empreendedorismo e reforçar as suas participações nas
comunidades locais, o programa visa articular organizações e agências
dos setores públicos e privados para se capacitarem à formação integral
de alta qualidade para jovens palestinos de 14 a 29 anos.
Países ou territórios onde atua:
o Territórios Ocupados da Palestina
Tempo de existência: desde 2011
109
Parceiros:
o Doador
USAID │West Bank/Gaza Mission
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 10.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
33- Youth. Empowerment. Success. - Y.E.S.
Área de enfoque: aprendizagem
Descrição:
Proporciona aos jovens em situação de vulnerabilidade social o acesso
à educação e ao desenvolvimento de habilidades para a vida,
necessárias na chegada à maioridade. Em uma segunda fase, o
programa promoveu o ensino de Inglês e a orientação e o atendimento à
saúde bucal dos jovens, suas famílias e comunidades.
Países ou territórios onde atua:
o Índia
Tempo de existência: desde 2008
Parceiros:
o Doador
Wrigley
o Executor:
YouthReach
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 1.400
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: 7.000
110
o Outros resultados: n/c
34- Youth: Work
Área de enfoque: aprendizagem, empregabilidade e cidadania
Descrição:
Visa dar suporte a outros programas para a viabilização da
empregabilidade e do empreendedorismo de jovens de 15 a 29 anos em
diversos países, com capacitação técnica profissional e pessoal e apoio
a criação de pequenas e médias empresas lideradas por jovens.
Países ou territórios onde atua:
o Argélia
o Antígua e Barbuda
o Granada
o Guatemala
o Jamaica
o Jordânia
o Quirguistão
o México
o Marrocos
o Moçambique
o Nigéria
o Palestina
o Peru
o Santa Lúcia
o Senegal
o Tanzânia
o Uganda
Tempo de existência: desde 2008
Parceiros:
o Doador
111
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Parceiros de 9 programas em diversos países
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: n/c
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: Diversos beneficiários em 9 programas:
Caribbean Youth Empowerment Program
Emploi Habilité
Obra
Youth Map
Youth Entrepreneurship Development
Youth: Work Jordan
Youth: Work Mexico
Jasa.kg
Tanzania Youth Scholars
35- Youth: Work Jordan
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Articulação de iniciativas públicas e privadas na Jordânia para suporte a
programas e abertura de oportunidades para jovens na formação de
habilidades essenciais para a vida, para a formação profissional e para
o empreendedorismo.
Países ou territórios onde atua:
o Jordânia
Tempo de existência: desde 2009
Parceiros:
112
o Doadores
USAID │ Jordan
DEF - Development and Employment Fund
Luminus Education
Microsoft
Starbucks
The Caterpillar Foundation
The World Bank
o Executores:
15 organizações parceiras da Jordânia
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 4.700
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: 87.992
o Outros resultados: n/c
36- Youth: Work Mexico
Área de enfoque: empregabilidade
Descrição:
Articulação de iniciativas públicas e privadas no México para suporte a
programas e abertura de oportunidades para jovens na formação de
habilidades essenciais para a vida, para a formação profissional e para
o empreendedorismo, em atividades extracurriculares e em estudos de
verão.
Países ou territórios onde atua:
o México
Tempo de existência: desde 2010
Parceiros:
o Doador
113
. USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Centro de Asesoría y Promoción Juvenil
A.C. (CASA-PJ)
Fundación del Empresariado Chihuahuense
A.C. (FECHAC)
Fundación Internacional de la Comunidad A.C.
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 5.000
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
37- YouthActionNet
Área de enfoque: cidadania
Descrição:
Programa de reconhecimento, apoio e visibilidade a jovens líderes
empreendedores sociais, por meio do estabelecimento de uma rede
global e o acesso a recursos e oportunidades. É composto pelo
programa global e por programas locais em diversos países, criados e
implementados por outras organizações e universidades.
Países ou territórios onde atua:
o 61 países em vários continentes
Tempo de existência: desde 2001
Parceiros:
o Doadores
Sylvan/Laureate Foundation
Starbucks
Porter Novelli
114
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Foundation for Young Australians
King Abdullah II Fund for Development
Universidad Andrés Bello
Universidad del Valle de México
Universidad Europea de Madrid
Universidad Latina de Costa Rica
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC)
Universidade Anhembi Morumbi
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 790
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: 1.600.000
o Outros resultados: n/c
38- YouthActionNet Global Network
Área de enfoque: cidadania
Descrição:
Versão de programas locais integrados à rede YouthActionNet de
reconhecimento, apoio e visibilidade para jovens líderes
empreendedores sociais. As organizações e universidades parceiras
criam e implementam programas locais próprios e ajustados às
realidades específicas, promovendo formação técnica-acadêmica,
acompanhamento e articulação entre os protagonistas das redes locais
e com a rede global.
Países ou territórios onde atua:
o Austrália
o Brasil
115
o Chile
o Costa Rica
o Honduras
o Jordânia
o México
o Peru
o Espanha
o Turquia
Tempo de existência: desde 2006
Parceiros:
o Doadores
Sylvan/Laureate Foundation
Starbucks
Porter Novelli
o Executores:
Foundation for Young Australians
Istanbul Bilgi University
King Abdullah II Fund for Development
Universidad Andrés Bello
Universidad del Valle de México
Universidad Europea de Madrid
Universidad Latina de Costa Rica
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC)
Universidade Anhembi Morumbi
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: 550
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: n/c
116
39- YouthMap
Área de enfoque: aprendizagem, empregabilidade e cidadania
Descrição:
Projeto de quatro anos para avaliar a situação dos jovens e apoiar
programas e práticas exitosas em favor dos jovens da África
Subsaariana. Com base nesse estudo, o Fundo de Inovação do
YouthMap destinará recursos para reproduzir experiências bem-
sucedidas, corrigir deficiências de programas existentes e gerar escala
para programas inovadores que demonstrem efetividade no âmbito da
educação, da empregabilidade e do empreendedorismo.
Países ou territórios onde atua:
o Moçambique
o Senegal
o Tanzânia
o Uganda
Tempo de existência: n/c
Parceiros:
o Doador
USAID - U.S. Agency for International Development
o Executores:
Diversas organizações parceiras nos países envolvidos
Resultados/beneficiados:
o Jovens e crianças/alunos: n/c
o Professores/educadores: n/c
o Comunidade/familiares: n/c
o Outros resultados: YouthMap Innovation Fund = US$ 3.5 milhões.
117
Conforme a classificação de foco utilizada pela IYF e apresentada anteriormente
para cada um dos 39 programas, constata-se que 16 são direcionados para o
enfoque prioritário em aprendizagem, 25 para empregabilidade e outros 8 em
cidadania. Evidentemente que a somatória dos enfoques chega a 49, porque 6
desses programas estão enquadrados em mais de um foco consecutivo.
No que diz respeito ao enfoque de “aprendizagem”, os programas assim
classificados demonstram uma preocupação tanto com a educação formal, em
escolas primárias ou secundárias, quanto com a formação complementar à escola.
Um dos componentes curriculares que a IYF costuma colocar como importantes
para o desenvolvimento de crianças e jovens são as chamadas ‘habilidades para a
vida’ (life skills), tais como autoconfiança, trabalho em equipe, estabelecimento de
metas, administração do tempo etc., entendendo que isso deve ser tratado no
currículo em abordagem complementar ou transversal, mas sempre associado aos
demais conteúdos, competências e habilidades tradicionalmente reconhecidos e
requeridos no ensino básico e na educação profissional.
Já os enfoques classificados como “cidadania”, tratam principalmente de
programas voltados para o fortalecimento e o reconhecimento a jovens líderes,
seja por meio de premiações ou como empreendedores sociais e protagonistas de
mudanças positivas em suas comunidades. Essa classificação também se aplica
ao conceito de programas mais abrangentes ou que não se restringem à
especificidade dos outros dois enfoques. Tanto que, dos 8 programas
classificados nessa categoria, apenas 3 são enquadrados exclusivamente no foco
“cidadania”.
Quanto ao enfoque da “empregabilidade”, claramente fica demonstrado que se
trata da maior preocupação do conjunto de programas da IYF, pois de todas as
classificações feitas entre as iniciativas, mais da metade delas (25 programas)
enquadram-se dessa forma, seja exclusivamente (19 programas) ou concomitante
com outras classificações. Esse foco de programa promove ações de formação
118
profissional, de articulação com agentes públicos e privados e de inserção no
mercado de trabalho, seja por qualificação adequada ou por estímulo à abertura
de novas oportunidades para jovens.
No caso da observação sobre as fontes financiadoras desses programas, é
expressiva a participação da Agência Americana para o Desenvolvimento
Internacional – USAID (U.S. Agency for International Development), pois mais da
metade dos programas têm participação dessa agência como doador: 8 de 16
programas na ‘aprendizagem’, 4 de 8 programas de ‘cidadania’ e 15 de 25
programas de ‘empregabilidade’. Além disso, é importante ainda notar que 2
programas recebem também investimentos do BID e 4 do Banco Mundial.
Aqui se pode considerar como relevante a articulação da IYF, principalmente nos
últimos anos, com organismos de apoio financeiro internacional, o que se constitui
tendencialmente como indicador para uma sintonia no alinhamento de objetivos e
políticas semelhantes para diversos países onde esses programas financiados
atuam. A isso se associa a observação de que, em alguns casos, a IYF atua em
parceria ou no estímulo a órgãos governamentais dos respectivos países, para
que as ações sejam operacionalizadas, normatizadas ou reforçadas por políticas
públicas locais.
Nesse sentido, a empregabilidade aparece com destaque no interesse de
financiamento dos programas da IYF, pois todas as parcerias de investimento do
BID e do Banco Mundial estão concentradas em iniciativas que têm como foco a
‘empregabilidade’ e cerca de 56% dos programas apoiados pela agência USAID,
conforme dados anteriormente expostos, também estão destinados para esse
foco.
Entretanto, em termos de efetividade de uma política pública voltada para esse
foco, sabe-se que a queda ou falta de empregabilidade tem se constituído em um
dos problemas socioeconômicos prioritários para a economia mundial atual e para
119
inúmeros países em particular, independentemente do grau de desenvolvimento.
Ter a intencionalidade de ampliar ou garantir a empregabilidade para
determinados segmentos da capacidade produtiva ou para toda a população do
universo de mão de obra se constitui numa preocupação, e mesmo numa
obrigação, para qualquer que seja o nível governamental dos países e suas
respectivas agendas de políticas públicas. Portanto, não se pode considerar isso
numa perspectiva de atributo específico ou decorrente prioritariamente da
iniciativa de organizações ou organismos internacionais em particular e de forma
isolada.
Em sociedades complexas, como existentes atualmente, os sistemas econômicos
também se constituem por variáveis e condicionantes em mercados complexos e
interdependentes, o que impõe relações matriciais e não lineares aos fatores
determinantes ou, ao menos, estimulantes ao desenvolvimento econômico e
social. Isso significa que a geração de fatores positivos para interferência na
dinâmica da economia, tal como a empregabilidade, dependem intrinsecamente
da articulação positiva de diversos fatores, atores, contextos e políticas, como, por
exemplo, o aquecimento da economia local, a não existência de entraves
determinantes oriundos da economia mundial, a possibilidade e oportunidade do
mercado produtivo de ampliar ou retomar os postos de trabalho, a capacidade de
investimento, as políticas governamentais adequadas e em sintonia, dentre outros.
Por outro lado, é notória a capacidade de articulação da IYF com esses
organismos de financiamento de ações internacionais, principalmente se
considerado que, por exemplo, o Banco Mundial tem como política somente
destinar recursos para o campo de intervenções governamentais dos países.
Portanto, embora essa informação e a identificação dos respectivos parceiros não
estejam claras nos programas em que o Banco Mundial aparece como doador,
pode-se deduzir que há a participação dos governos locais e o consequente
impacto de influência na agenda das políticas públicas daqueles países.
120
Detendo-se a observação sobre as localidades que foram ou que são alvos de
atuação desses programas, obtém-se o seguinte quadro de programas
distribuídos por países, agrupados por região geográfica. Para que se possa fazer
uma leitura com possível correspondência entre a localidade e potencial
intensidade dos impactos dos programas sobre as políticas públicas e as
realidades socioeconômicas, foram acrescentadas informações do IDH – Índice de
Desenvolvimento Humano de cada um desses países.
Tabela 2 – Distribuição dos programas da IYF por países, com respectivo IDH
2011
Ref. Continente/Região País ou território onde atua Qde.
Programas
IDH 2011
Nível Índice Posição
1 África África do Sul 5 Médio 0,619 123
2 África Argélia 2 Médio 0,698 96
3 África Camarões 2 Baixo 0,482 150
4 África Costa do Marfim 1 Baixo 0,400 170
5 África Egito 6 Médio 0,644 113
6 África Etiópia 2 Baixo 0,363 174
7 África Gana 4 Médio 0,541 135
8 África Guiné 1 Baixo 0,344 178
9 África Libéria 2 Baixo 0,329 182
10 África Líbia 1 Alto 0,760 64
11 África Malawi 1 Baixo 0,400 171
12 África Marrocos 6 Médio 0,582 130
13 África Moçambique 2 Baixo 0,322 184
14 África Namíbia 2 Médio 0,625 120
15 África Nigéria 6 Baixo 0,459 156
16 África Quênia 7 Baixo 0,509 143
17 África Ruanda 1 Baixo 0,429 166
18 África Senegal 7 Baixo 0,459 155
19 África Serra Leona 1 Baixo 0,336 180
20 África Somália 2 Baixo* n/d* n/d*
21 África Sudão 1 Baixo 0,408 169
22 África Tanzânia 12 Baixo 0,466 152
121
Ref. Continente/Região País ou território onde atua Qde.
Programas
IDH 2011
Nível Índice Posição
23 África Togo 2 Baixo 0,435 162
24 África Uganda 5 Baixo 0,446 161
25 África Zâmbia 2 Baixo 0,430 164
26 África Zimbábue 3 Baixo 0,376 173
27 América do Norte Canadá 3 Muito Alto 0,908 6
28 América do Norte Estados Unidos 3 Muito Alto 0,910 4
29 América do Norte México 9 Alto 0,770 57
30 América Central e Caribe Antígua e Barbuda 2 Alto 0,764 60
31 América Central e Caribe Belize 1 Alto 0,699 93
32 América Central e Caribe Costa Rica 1 Alto 0,744 69
33 América Central e Caribe El Salvador 1 Médio 0,674 105
34 América Central e Caribe Guatemala 5 Médio 0,574 131
35 América Central e Caribe Haiti 3 Baixo 0,454 158
36 América Central e Caribe Honduras 4 Médio 0,625 121
37 América Central e Caribe Jamaica 3 Alto 0,727 79
38 América Central e Caribe Nicarágua 3 Médio 0,589 129
39 América Central e Caribe Panamá 2 Alto 0,768 58
40 América Central e Caribe República Dominicana 2 Médio 0,689 98
41 América Central e Caribe Santa Lúcia 4 Alto 0,723 82
42 América do Sul Argentina 4 Muito Alto 0,797 45
43 América do Sul Brasil 8 Alto 0,718 84
44 América do Sul Chile 4 Muito Alto 0,805 44
45 América do Sul Colômbia 6 Alto 0,710 87
46 América do Sul Equador 1 Alto 0,720 83
47 América do Sul Paraguai 1 Médio 0,665 107
48 América do Sul Peru 8 Alto 0,725 80
49 América do Sul Uruguai 3 Alto 0,783 48
50 América do Sul Venezuela 2 Alto 0,735 73
51 Ásia Afeganistão 1 Baixo 0,398 172
52 Ásia Armênia 3 Alto 0,716 86
53 Ásia Bangladesh 2 Baixo 0,500 146
54 Ásia China 6 Médio 0,687 101
55 Ásia Coréia do Sul 2 Muito Alto 0,897 15
56 Ásia Geórgia 3 Alto 0,733 75
122
Ref. Continente/Região País ou território onde atua Qde.
Programas
IDH 2011
Nível Índice Posição
57 Ásia Índia 11 Médio 0,547 134
58 Ásia Nepal 3 Baixo 0,458 157
59 Ásia Paquistão 5 Baixo 0,504 145
60 Ásia Quirguistão 5 Médio 0,615 126
61 Ásia Rússia 3 Alto 0,755 66
62 Ásia Sri Lanka 3 Médio 0,691 97
63 Ásia - Oriente Médio Arábia Saudita 1 Alto 0,770 56
64 Ásia - Oriente Médio Iêmen 1 Baixo 0,462 154
65 Ásia - Oriente Médio Israel 2 Muito Alto 0,888 17
66 Ásia - Oriente Médio Jordânia 9 Médio 0,698 95
67 Ásia - Oriente Médio Líbano 2 Alto 0,739 71
68 Ásia - Oriente Médio Territórios Ocupados da Palestina 4 Médio 0,641 114
69 Ásia - Oriente Médio Síria 1 Médio 0,632 119
70 Ásia - Oriente Médio Tailândia 3 Médio 0,682 103
71 Ásia - Oriente Médio Turquia 2 Alto 0,699 92
72 Ásia - Sudeste Camboja 3 Médio 0,523 139
73 Ásia - Sudeste Filipinas 8 Médio 0,644 112
74 Ásia - Sudeste Indonésia 5 Médio 0,617 124
75 Ásia - Sudeste Singapura 3 Muito Alto 0,866 26
76 Ásia - Sudeste Vietnã 3 Médio 0,593 128
77 Europa Alemanha 1 Muito Alto 0,905 9
78 Europa Bélgica 1 Muito Alto 0,886 18
79 Europa Bósnia-Herzegovina 2 Alto 0,733 74
80 Europa Eslovênia 2 Muito Alto 0,884 21
81 Europa Espanha 3 Muito Alto 0,878 23
82 Europa Finlândia 2 Muito Alto 0,882 22
83 Europa França 2 Muito Alto 0,884 20
84 Europa Hungria 3 Muito Alto 0,816 38
85 Europa Itália 3 Muito Alto 0,874 24
86 Europa Letônia 1 Muito Alto 0,805 43
87 Europa Moldávia 2 Médio 0,649 111
88 Europa Países Baixos 2 Muito Alto 0,910 3
89 Europa Polônia 2 Muito Alto 0,813 39
90 Europa Portugal 3 Muito Alto 0,809 41
123
Ref. Continente/Região País ou território onde atua Qde.
Programas
IDH 2011
Nível Índice Posição
91 Europa Reino Unido 2 Muito Alto 0,863 28
92 Europa República Tcheca 2 Muito Alto 0,865 27
93 Europa Romênia 2 Alto 0,781 50
94 Europa Sérvia 1 Alto 0,766 59
95 Europa Ucrânia 3 Alto 0,729 76
96 Oceania Austrália 4 Muito Alto 0,929 2
Fonte: International Youth Foundation – www.iyfnet.org/program e PNUD - IDH2011 Obs.: * Não há dados disponíveis sobre a Somália nos Relatórios de Desenvolvimento Humano do PNUD nos últimos anos. A última classificação da Somália no IDH foi no Relatório de 1996, com dados de 1993, no qual o país aparecia na posição 172 (antepenúltimo do ranking), com índice 0,221.
A Tabela 2 demonstra que não há um foco específico de localização das ações da
IYF e que elas estão distribuídas em diversos países de vários continentes. Por
outro lado, se for estabelecida uma correspondência de informações dessa tabela
com aquelas anteriormente apresentadas sobre os programas, pode-se notar que
há uma tendência de concentração de programas de empregabilidade, e mesmo
de aprendizagem, em países localizados na América do Sul, América Central e
Caribe, África e Ásia.
Agrupando-se os países apresentados na Tabela 2 por continente, verifica-se que
África e Ásia têm participações de 26 países cada um deles, enquanto que as
Américas têm 24, a Europa 19 países e a Oceania apenas 1. Visto de outra forma,
se considerada em cada continente a somatória dos números de programas
firmados nos países, a Ásia se destaca de forma significativa com 94 implantações
de programas com a IYF, sendo 47 distribuídos entre o Oriente Médio e os países
do Sudeste da Ásia. O continente africano vem a seguir com um número também
elevado de programas implantados (84), seguido de perto pelas Américas que
somam ao todo 83 iniciativas firmadas dentre os programas da IYF.
No caso das Américas, há que se considerar que o foco maior desses programas
foi destinado para a América Central e Caribe (31) e a América do Sul (37),
fazendo-se destaque ao México, na América do Norte, que foi objeto de 9
124
implantações de programas com os correspondentes parceiros da IYF naquele
país. Cabe ainda mencionar que no continente europeu, os 19 países
participantes foram responsáveis por 39 implantações de programas.
Outro aspecto importante a ser observado na Tabela 2 é o envolvimento dos
programas da IYF com parceiros sediados em países dos mais diferentes níveis
de desenvolvimento humano classificados pelo IDH, desde o nível “Baixo” até o
“Muito Alto”. A distribuição dos países pelos quatro níveis de classificação é muito
regular, pois dos 96 países ou territórios envolvidos, 25 deles têm índices
considerados no intervalo de desenvolvimento humano “Baixo”, enquanto outros
25 estão no nível de “Médio” desenvolvimento. Já os considerados com
desenvolvimento “Alto” somam 24, completando-se ainda um total de 22 que são
enquadrados na categoria de desenvolvimento “Muito Alto”.
Há que se levar em conta que, se somados os números de programas
implantados nos países ou territórios em cada nível, aqueles classificados como
desenvolvimento humano “Baixo” ou “Médio” representam cerca de 58% (179) das
iniciativas postas em execução, sendo que os de classificação “Muito Alto”
alcançaram aproximadamente 18% (54) do total de 306 operações da IYF em todo
o mundo.
Essa abrangência de programas implantados em todos os níveis de
desenvolvimento humano classificados pelo IDH tende a sugerir que os três
enfoques de programas da IYF (aprendizagem, empregabilidade e cidadania) têm
ressonância e provavelmente se constituem em problemas contemporâneos
globais, mas há também que se fazer algumas ressalvas para uma melhor
ponderação da análise.
Claro que não há dúvidas sobre as possibilidades de aproximação em países com
IDH em nível “Baixo” ou mesmo “Médio”, para a busca de alternativas e de
implantação de ações que visem intervir na realidade socioeconômica daquelas
125
populações. Os problemas sociais, de baixo desenvolvimento econômico, de
escassez de infraestrutura, de limitados níveis de investimentos públicos e
privados são tão relevantes que as oportunidades de interlocução com setores
governamentais, da iniciativa privada e com organizações da sociedade civil
podem ocorrer de forma frequente e intensa. Torna-se mais compreensível e
visível, neste contexto, que as agendas de políticas públicas estejam mais
acessíveis ao universo de ações e de atores onde tais programas se
desenvolvem.
Ainda em relação àqueles países com classificação de desenvolvimento humano
“Alto”, como é o caso do Brasil, Rússia, México e outros países da América do Sul
e América Central, sabe-se que existem indicadores e segmentos destacados na
realidade desses países que garantem um índice relativamente elevado. Porém,
isso não traduz a existência de consideráveis parcelas de pessoas que vivem o
extremo empobrecido, devido aos enormes contrates de distribuição de renda e de
restrições de acesso aos recursos saudáveis de vida produtiva e participativa
nesses países. Portanto, também se entende que haja um conjunto de
oportunidades para a aproximação de alguns desses programas e ações da IYF.
O que se torna mais relevante é o fato do envolvimento de 22 países com
classificação de nível “Muito Alto” de desenvolvimento humano, pois, em princípio,
seria natural que o conceito sobre condições de vida das pessoas que vivem
nessas localidades levasse ao entendimento de que esses programas são
desnecessários para aquelas realidades. Entretanto, por um lado reforça-se a
observação de que a atual conjuntura dos países, independentemente dos seus
níveis de desenvolvimento, convive com uma retração econômica mundial, sendo
que determinados setores produtivos das sociedades, como é o caso da juventude
e sua expectativa de empregabilidade, reforçam as demandas por oportunidades
de apoio. Por outro lado, há que se considerar que a maioria dos programas
desenvolvidos nesses países de nível “Muito Alto” tem como foco o suporte e o
reconhecimento de jovens líderes e protagonistas de iniciativas que promovam
126
mudanças positivas em algum segmento da sociedade, não significando,
necessariamente, que sejam intervenções em contextos onde existam problemas
com o desenvolvimento humano. Por vezes, as iniciativas apoiadas pela IYF estão
relacionadas a projetos de jovens lideranças voltados a intervenções em questões
de mudanças climáticas, sustentabilidade, negócios socioambientalmente
responsáveis, consumo consciente etc.
3.2. Propósitos, intencionalidades e conquistas da IYF e seus parceiros
locais
International Youth Foundation – IYF
Além das informações e dos documentos disponíveis sobre as ações e os
programas da IYF, este estudo buscou apurar de forma mais direta os propósitos
e as intencionalidades dessa Fundação, visando obter um posicionamento oficial
da organização em relação ao foco de análise da pesquisa.
Para tanto, realizou-se uma entrevista via questionário on-line21 com o presidente
e CEO da IYF, Willian S. Reese. Dos 22 anos de existência da organização, Mr.
Reese está na Fundação há 14 anos, sendo que teve oportunidade de participar à
frente da IYF de decisões importantes e significativas para a expansão dos
programas e das parcerias atuais.
Mr. Reese, de forma muito interessante e coerente com o desenvolvimento das
ações da organização, define a área de atividades da IYF como a ampliação de
estratégias práticas comprovadas para o desenvolvimento da juventude, visando
especialmente os resultados que oferecem trabalho aos jovens e oportunidades
de empreendedorismo, juntamente com o desenvolvimento de sua cidadania
plena por grandes programas de participação cívica. De certa forma, essa
21
Questionário específico em inglês, construído e disponibilizado pelo web site http://pt.surveymonkey.net.
127
definição envolve os eixos dos programas oferecidos pela organização, em
aprendizagem, empregabilidade e cidadania.
A partir dos objetivos estratégicos de apoio a uma rede eficiente e sustentável de
organizações não governamentais que prestam serviços à juventude, legalmente
constituídas em seus respectivos países e com gestões locais, a IYF estabelece
parcerias com essas organizações da sociedade civil, constituindo assim uma
Rede Global de Parceiros da IYF. Para viabilizar as ações dessa rede, busca-se
firmar acordos com parceiros doadores de recursos, cujo perfil envolve fundações
privadas, empresas com atuações globais, agências bilaterais ou multilaterais de
assistência ao desenvolvimento, governos locais e pessoas físicas.
Conforme já foi mencionado e analisado na seção anterior deste estudo, a IYF
atua em 96 países ou territórios, com 306 iniciativas implantadas por meio de seus
39 programas. Todos os seus parceiros doadores, bem como os principais
executores, também foram nominados na relação de programas anteriormente
tratados. E é importante notar que Mr. Reese se baseia nesse conjunto de
recursos para afirmar que a ação em diversos países é inerente à ‘missão e visão
global’ da organização, que ele resume como “promoção de poder e do potencial
dos jovens, de forma global”.
O questionário, respondido por Mr. Reese em link de página web específica,
avançava nesse momento para questões mais objetivas em relação ao ambiente
de políticas públicas. Sobre as possíveis relações com o governo americano e
com governos de outros países, Mr. Reese destaca o trabalho que tem sido
realizado com a USAID – United States Agency for International Development em
diversos programas (27 do total de 39 programas), além de outras agências de
cooperação Internacional. Já no que diz respeito aos governos de outros países,
ele afirma que depende do tamanho, da qualidade e da relação de confiança que
se pode estabelecer, pois essas condições variam muito de um país para outro.
Entretanto, por princípio a IYF evita estabelecer acordos com governos que não
128
fazem a total prestação de contas de suas atividades, bem como a IYF não aprova
o envolvimento dos seus programas com qualquer atividade de caráter político-
partidária.
Quanto às influências das ações e programas da IYF sobre as políticas públicas
locais, Mr. Reese afirma que há a intenção de colaborar com os governos desses
países onde a organização atua, nos níveis local, estadual ou federal, para
provocar influências positivas nessas políticas públicas, como também
proporcionar a esses governos absorverem a metodologia utilizada nos programas
da IYF para monitoramento e avaliação das ações.
Como exemplos de parcerias bem-sucedidas com governos locais para programas
de empregabilidade a jovens, Mr. Reese cita os Ministérios da Educação da
Tanzânia e das Filipinas, bem como o governo municipal da cidade de Medellín,
na Colômbia, dentre outros especificados no website da IYF sobre as informações
dos programas.
Mr. Reese acredita que é possível o estabelecimento de políticas públicas globais,
por meio do compartilhamento e de avaliações conduzidas de forma profissional
das melhores práticas, buscando alcançar os objetivos de defesa dos interesses
transnacionais. Para isso, identifica mecanismos que devem ser utilizados, tais
como as mídias globais, os fóruns constituídos como o Fórum Econômico Mundial,
as iniciativas de setores privados como a Clinton Global Initiative e outros
parceiros como o Banco Mundial e os bancos de políticas de desenvolvimento
regionais. A efetivação dessas políticas públicas globais depende também,
conforme define Mr. Reese, das ações de influência que são exercidas sobre as
lideranças globais que estão à frente desses organismos e agências de âmbito
internacional.
Nesse contexto, continua o presidente da IYF, os Estados Nacionais têm papel
próprio e importante como atores que podem exercer influência direta nas
129
agências das Nações Unidas, do Banco Mundial e dos bancos regionais de
desenvolvimento, pois eles são parte integrante desses organismos. Por sua vez,
define ele, os governos subnacionais têm se tornado cada vez mais importantes
em grandes nações, pois são delegadas para estados e municípios determinadas
políticas e recursos públicos, o que contribui para o oferecimento de bons serviços
públicos e o estabelecimento de um fluxo de baixo para cima para a construção de
boas políticas nacionais.
Fundación SES │ Argentina22
Segundo a apresentação em seu website, Fundación SES é uma organização
social que se dedica à promoção e ao desenvolvimento de diferentes estratégias
para a inclusão dos adolescentes e jovens com menos oportunidades, a partir do
trabalho na perspectiva de garantia dos direitos dos jovens. SES é uma sigla que
representa as iniciais de três valores fundamentais para a Instituição:
Sustentabilidade, pelo compromisso com as gerações futuras; Educação,
entendida como motor do desenvolvimento; Solidariedade, como elemento básico
da integração social.
A SES define como missão “trabalhar pela inclusão educativa, social, política e
econômica dos adolescentes e jovens com menos oportunidades”. É interessante
notar que, dentre as expectativas listadas na visão da Instituição, tal como
contribuir com a construção de um projeto nacional e regional para a inclusão de
jovens, como também incrementar o protagonismo dos jovens na construção de
um projeto de transformação, há um item que faz menção específica às políticas
públicas: “construir uma organização social com compromisso nacional e regional,
para a influência nas políticas públicas vinculadas aos temas de inclusão juvenil”.
Em outro trecho, afirma-se que se pretende alcançar o desenvolvimento de
22
Informações e documentos obtidos pelo website http://www.fundses.org.ar e por meio de questionário on-line específico, em espanhol, hospedado no serviço do website http://pt.surveymonkey.net.
130
“metodologias com critério de escala e gerar propostas no nível nacional e
regional que possam incidir na construção de políticas públicas em educação,
trabalho e juventude”.
Na correlação com essa visão e missão, a SES especifica alguns objetivos
estratégicos e, dentre esses, encontram-se dois com mais relevância ao foco
desta pesquisa:
“Conceber, sistematizar, desenvolver e divulgar as distintas tecnologias de
trabalho decorrentes de práticas com adolescentes com menos oportunidades,
para possibilitar sua posterior replicabilidade em outras regiões.
Posicionar-se como interlocutores qualificados nos ämbitos onde se discute ou
aborda a temática específica, especialmente nos processos de decisão de
políticas públicas.”
A Fundación SES também faz um destaque específico para o seu Projeto Político,
definindo-se como uma instituição que ‘não é neutra’ e que todos os parceiros que
a ela se aliam devem ter ciência desses objetivos políticos, pois estão
compartilhando-os de alguma forma nas ações acordadas. Nesse Projeto Político,
dentre outras definições, estão especificadas duas estratégias que, segundo o
próprio documento, possuem campos próprios, mas se retroalimentam de forma
dialética. A primeira delas é o Desenvolvimento Socioeducativo Local, como uma
estratégia de impacto, de construção de capital social, político e de
representatividade. A segunda é a influência em Políticas Públicas, que não
surgem por uma somatória de processos locais e desenvolvimento de iniciativas
em escala nacional, mas sim a partir de uma dinâmica que lhes é própria, por
meio da tradução e generalização de processos locais em propostas e modelos de
trabalho que deem suporte à construção de políticas públicas em escala nacional.
Portanto, o propósito da Fundación SES de influenciar e de atuar como agente
pró-ativo no processo de decisão das políticas públicas para a juventude está
muito claro nos documentos, nos objetivos e nos princípios definidos pela
organização. Há também que se registrar o sólido intuito estratégico de atuar com
131
metodologias e tecnologias que permitam obter a reprodução de projetos em
escala de dimensões abrangentes, tanto em nível nacional na Argentina, quanto
em nível regional, o que compreende um conjunto de alianças e participação em
redes regionais, com envolvimento de organizações e governos de países da
América Latina e Caribe, principalmente.
No âmbito das alianças internas, a SES tem um número significativo de parcerias,
num total de 46 organizações associadas em 17 províncias do território argentino.
Essas parcerias se desenvolvem por meio de diversas iniciativas e programas,
que estão agrupados em quatro eixos: Educação; Trabalho; Protagonismo Juvenil
e Monitoramento; Avaliação e Sistematização.
A representação dessas organizações associadas, na distribuição das respectivas
províncias no território argentino, está apresentada na figura a seguir.
132
Figura 1 – Organizações parceiras da Fundación SES na Argentina
133
O contato direto com a organização, por meio do questionário on-line em página
web específica, foi atendido pelo diretor executivo da Fundación SES, Alberto
Croce, que está na Fundação há 12 anos.
Alberto resume a área de atuação da organização como de “promoção aos direitos
dos jovens, principalmente no que diz respeito ao direito à educação, à formação
para o trabalho e a participação política e cidadã”. Percebe-se aqui que há uma
correspondência direta de sintonia com os objetivos e os eixos de programas
traçados pela IYF, conforme mencionado anteriormente. Quanto aos objetivos
estratégicos, Alberto Croce é ainda mais incisivo e direto na definição do foco de
influências nas políticas públicas: “Promover e fortalecer as organizações
comunitárias que trabalham na área da juventude em todo o país. Articular com as
diferentes áreas do governo para promover políticas públicas orientadas para a
juventude. Trabalhar para a integração regional, de forma que se leve em conta
estes objetivos estratégicos”.
Em relação às alianças com organizações de outros países, Croce diz que isso é
inerente à vocação e à visão da SES, em vista da transformação e concretização
de um mundo em que se pretende viver, construir e fazer parte. Isso fica
claramente demonstrado pela participação da SES em diversas redes regionais e
internacionais, como por exemplo:
Innovemos – Rede de Inovações Educativas para América Latina e
Caribe, sob coordenação da Oficina Regional de Educação para a América
Latina e Caribe, da Unesco, e formada por diversas organizações
governamentais e não governamentais de 18 países;
LATINDADD – Rede Latino-Americana sobre Dívida, Desenvolvimento
e Direitos, formada por 17 instituições e organizações de 11 países;
Fórum Mundial de Educação, articulado com inúmeras organizações,
institutos, institutos de pesquisa, universidades e instituições de
representação de educadores em países de vários continentes.
134
Plataforma Educativa Mercosul, sendo um fórum de articulação de
organizações da sociedade civil da Argentina, Bolívia, Brasil, Chile,
Paraguai e Uruguai, para interlocução com os órgãos governamentais de
Educação desses países na definição de pautas para as políticas públicas
educacionais;
La Liga – Liga Ibero-Americana de Organizações da Sociedade Civil
para Superação da Pobreza e Exclusão Social, composta por 27
organizações de 18 países;
Rede Ibero-Americana de Aprendizagem-Serviço, que promove a
formação e a capacitação para aprendizagem e serviços solidários, com
participação de 32 organizações de caráter governamental, da sociedade
civil, universidades e organismos regionais da América Latina, Estados
Unidos e Espanha.
No que diz respeito às relações de interlocução com órgãos governamentais
argentinos, Alberto menciona que isso se dá de forma intensa e frequente, por
meio de acordos de cooperação ou trabalho conjunto na elaboração e
implementação de ações e programas. Isso ocorre em diversas ações, tanto no
nível dos governos municipais e provinciais, quanto em nível nacional com, por
exemplo, diversos ministérios: da Educação, do Trabalho, de Desenvolvimento
Social, de Desenvolvimento Humano e Secretaria Nacional de Esportes.
Já na esfera internacional, além das articulações indiretas por meio das redes e
dos parceiros em outros países, a SES mantém relações diretas para o
desenvolvimento de algumas de suas ações e programas com os seguintes
países ou organismos: Governo do Reino da Holanda, Governo do Reino da
Noruega, Governo da República da Finlândia, União Européia, Agência de
Cooperação Italiana para o Desenvolvimento, Banco Mundial, BID, Unesco, OEA,
OEI, FOMIN – Fondo Multilateral de Inversiones, Unicef, OIJ – Organização Ibero-
Americana de Juventude, dentre outros.
135
Alberto afirma que não tem dúvidas sobre as influências positivas que as ações da
SES e seus parceiros têm exercido sobre as políticas públicas, particularmente no
que diz respeito à juventude. Cita como exemplo a atuação da SES junto ao
Ministério do Trabalho para que se adotasse o foco da juventude num programa
que hoje há existe chamado “Jovens com Mais e Melhor Trabalho”. Além disso,
menciona também que a SES tem participado de uma rede nacional de direito à
Educação, com algumas organizações que constroem conjuntamente com o
Ministério da Educação certas políticas públicas educacionais.
Croce também não hesita em afirmar que as influências positivas sobre políticas
públicas é, de fato, um dos objetivos principais na articulação com organizações
parceiras de outros países, pois este é um dos critérios para o entendimento
mútuo e o estabelecimento dos acordos. Entretanto, ressalta ele, os projetos
devem ser pensados desde o seu início com a perspectiva de escala e como
política pública. Se o procedimento não for planejado dessa forma, será difícil
fazer com que um projeto considerado exitoso dê um ‘salto’ para se projetar como
uma política pública.
Outra questão, observada por Alberto Croce sobre esse processo de constituição
de um projeto em política pública, diz respeito à atribuição de autoria dessas
iniciativas. Ele afirma que os articuladores das ideias têm que ser generosos
quanto à autoria e à marca dos projetos que pretendam que sejam absorvidos
como políticas públicas, porque quem lidera esses processos de formulação das
políticas tem a necessidade de apresentar as realizações como sendo deles
próprios. Portanto, os autores desses projetos devem ter grandes contribuições,
mas um perfil discreto.
Também é necessário, segundo Alberto, que esse articulador de ideias para as
políticas públicas se torne um “ator social”, o que implica em posicionamento e
reconhecimento. Mas isso é algo que se constrói com o tempo, estratégia,
propostas e trajetória, não sendo pura intervenção de marketing, como alguns
136
pretendem. Nesse sentido, Croce reconhece que vários membros da equipe da
Fundación SES se constituíram em atores sociais que exercem influência nas
políticas públicas locais, a partir da articulação de ações e de programas da
Fundação.
Quanto à consideração de uma possível ‘política pública global’, Alberto pensa ser
difícil uma classificação dessa forma. Acredita que seja melhor falar em diretrizes
globais, orientações globais ou participação como membro em fóruns ou
instâncias globais e, nesse sentido, a Fundación SES tem trabalho em várias
frentes nesse sentido, como, por exemplo, sua participação no Conselho Diretivo
da Campanha Mundial pela Educação.
FYA – Foundation for Young Australians │ Austrália23
FYA foi formada em 1999 através de uma parceria entre The Queen's Trust e a
Australian Youth Foundation, com os objetivos de proporcionar maior oportunidade
e acesso para os jovens desfavorecidos, e apoiar o desenvolvimento de liderança
de jovens australianos.
O contato inicial para a resposta ao questionário on-line foi Jan Owen, CEO da
Foundation for Young Australians. Entretanto, por questões de tempo e por
competência no assunto, o questionário foi respondido por Rhondah Whitaker,
diretora do Programa Young Social Pioneers, que está na organização há 3 anos
e meio.
Rhondah define a área de atividade da FYA como sendo a promoção de uma base
de repeito e oportunidade para as ideias e ações que os jovens australianos têm a
oferecer ao seu país. A organização visualiza uma geração conectada, confiante e
23
Informações e documentos obtidos pelo website http://www.fya.org.au e por meio de questionário on-line específico, em inglês, hospedado no serviço do website http://pt.surveymonkey.net.
137
otimista de jovens australianos, com um profundo senso de propósito e de
pertença.
Quanto aos objetivos estratégicos, Rhondah afirma que a FYA busca fortalecer e
capacitar os jovens, para que eles sejam estudantes bem-sucedidos e cidadãos
criativos, ativos e valorizados, por meio de pesquisas, iniciativas e parcerias,
combinadas com a paixão da juventude australiana.
A FYA estabelece parcerias nacionais e internacionais, para o fortalecimento dos
seus programas e do seu trabalho, bem como o alinhamento da visão e
habilidades que pretendem alcançar e desenvolver com os jovens. Para tanto, tais
parcerias envolvem aspectos relacionados ao empreendedorismo, a pesquisas, à
educação, a ações de “advocacy”, de cidadania global, de ações de
sustentabilidade e meio ambiente.
No que diz respeito às relações com governos para o desenvolvimento de ações
conjuntas, a FYA tem interfaces com os três níveis governamentais (local,
estadual e federal), tanto no suporte aos programas desenvolvidos, quanto nas
ações de “advocacy” e nos serviços de educação. Entretanto, a organização não
tem o estabelecimento de relações diretas com governos ou agências
governamentais de outros países.
Rhondah menciona que as iniciativas da organização, tais como as pesquisas e as
avaliações, têm contribuído progressivamente com as políticas em comunidades
para o desenvolvimento das capacidades e a participação na educação. Essas
iniciativas, complementa ela, têm desenvolvido e proporcionado programas
inovadores que estimulam o engajamento de jovens na aprendizagem, no acesso
aos canais de comunicação e de serviços e nas questões de equidade, assim
como na vinculação entre as escolas e as comunidades.
138
Um exemplo disso, destaca Rhondah, é o Programa WOW – Worlds of Work, que
está influenciando a transição da juventude, por meio de uma atenção da iniciativa
no foco de intervenção em políticas públicas, particularmente em Educação,
mobilização, “advocacy” e em pesquisas sobre as pessoas jovens. Também tem
sido observado que o governo federal australiano utiliza o relatório HYPAFF –
How Young People Are Faring, que é uma publicação anual da FYA, como uma
referência no trabalho governamental desenvolvido com os jovens.
Quando os atores têm uma estratégia sólida de alinhamento e seus objetivos são
congruentes, reforça Rhondah, existem condições ideais para que os projetos
desenvolvidos possam se consolidar em políticas públicas. Além disso, a FYA
trabalha na perspectiva de alinhamento com futuros influenciadores e atores
importantes de mudanças das políticas, pois há na Austrália várias organizações
de jovens lideranças com foco em importantes questões políticas e sociais.
Fundación Esquel │ Equador24
A Fundación Esquel foi fundada em 1990, com o propósito de se tornar um
instrumento dos equatorianos de descoberta e de desenvolvimento de suas
próprias capacidades, com vistas à melhoria de suas condições de vida, de suas
famílias e de suas comunidades.
Frente às políticas globais que eram implementadas naquele momento e que
afetavam consideravelmente o desenvolvimento dos países do Sul, com enorme
elevação dos índices de pobreza no Equador, a Esquel assumiu o compromisso
de lutar contra a pobreza e pelo fortalecimento da democracia.
A Esquel trabalha com três eixos de ações:
24
Informações e documentos obtidos pelo website http://www.esquel.org.ec e por meio de questionário on-line específico, em espanhol, hospedado no serviço do website http://pt.surveymonkey.net.
139
Fortalecimento dos Governos Autônomos Descentralizados, que visa
contribuir para melhorar a capacidade de gestão dos governos locais e das
organizações sociais locais;
Direitos, que busca fortalecer a população em sua capacidade de encontrar
oportunidades e alternativas que lhe permitam conhecer e defender os seus
direitos;
Seguridade Cidadã, que objetiva contribuir com a melhoria da seguridade
por meio da participação nos coletivos de atividades público-privadas em
nível local e nacional.
Em relação às parcerias internacionais para apoio aos seus projetos, a Esquel tem
mantido acordos com, por exemplo, a agência americana USAID, o Alto
Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR, a Organização
Internacional do Trabalho – OIT, diversas agências de cooperação internacional,
tais como Comunidad Autónoma de Madrid, Agencia Española de Cooperación
Internacional – AECI, dentre outras, além de um significativo número de fundações
e institutos vinculados ao mundo corporativo de iniciativas privadas.
Na resposta ao questionário on-line, a representação da Fundación Esquel
ocorreu por meio de Wendy Almeida, coordenadora de Planejamento,
Monitoramento e Avaliação, que está na organização há 5 anos.
Segundo define Wendy, a Esquel tem como área de atividade a contribuição ao
desenvolvimento humano sustentável do Equador, visando a melhoria da
qualidade de vida dos mais pobres para a construção de uma sociedade
democrática, responsável e solidária.
Além da intervenção para contribuir com a melhoria nas condições de vida, Wendy
ressalta também que os objetivos estratégicos da organização almejam viabilizar
apoio a iniciativas de pequenas empresas, o fortalecimento das capacidades para
140
enfrentamento dos desafios, a promoção da organização social no país e busca
de igualdade de oportunidades.
Para obter alcance e efetividade nesses objetivos, Esquel construiu uma atuação
estratégica de se articular com outras organizações da sociedade civil por meio de
redes internacionais. Participa ou já participou, por exemplo, da Liga Ibero-
Americana de Organizações da Sociedade Civil para Superação da Pobreza e
Exclusão Social, da Rede Democrática Ativa, da Rede de Especialistas em Gestão
Pública para Resultados do BID, CIVICUS, International Youth Foundation, das
redes globais de sociedade civil do Synergos Institute de Nova York, dentre
outras.
Dessa forma, de maneira intencional e com afirmação clara em suas estratégias
institucionais, Esquel é definida como uma organização que fundamenta suas
ações em lógica de redes, o que a coloca, segundo a convergência com seus
valores, no estabelecimento de parcerias com outros atores que atuam no campo
da democracia e do desenvolvimento para trabalhar conjuntamente na construção
de oportunidades de setores vulneráveis da sociedade equatoriana.
Por outro lado, essa articulação acaba por implicar necessariamente numa relação
direta também com o setor público, além do setor privado. Nessa esfera, a Esquel
mantém alinhamento de ações com as áreas governamentais equatorianas em
relação às políticas, aos planos e aos objetivos nacionais de desenvolvimento,
como também busca alinhamento e apoio com agências de desenvolvimento de
governos de outros países, tais como os Estados Unidos, a Finlândia, os Países
Baixos, a Alemanha e a Espanha, dentre outros.
Wendy afirma que existem exemplos claros em que alguns projetos da Esquel e
de outras organizações da sociedade civil influenciaram as políticas públicas do
Equador. Cita como referência um programa da Fundação chamado Fondo de
Justicia y Sociedad, realizado de 1998 a 2008, que, dentre as ações
141
implementadas, desenvolveu um projeto intitulado Modelo de Justicia de Cuenca.
Como uma experiência bem-sucedida de controle e transparência dos
procedimentos de Justiça, em 2007 a Corte Suprema de Justiça reconheceu esse
projeto como modelo e instituiu essa referência de operação de audiências para o
restante do país. Wendy também registra que uma grande parte das ações que
foram desenvolvidas no programa Fondo de Justicia y Sociedad serviu de
referência para a Constituição aprovada em 2008 no país.
Outra experiência que teve a participação de Esquel foi a criação da Coalición de
Organizaciones Civiles por El Acceso, em 2002, com vistas a construir garantias
de transparência na gestão de instituições públicas e das autoridades do poder
público. A atuação dessa iniciativa culminou na aprovação da Ley de Acceso, com
vistas a garantir um dos direitos fundamentais dos cidadãos, que é o acesso à
informação, no processo de construção de um sistema democrático.
Portanto, reforça Wendy, a incidência de ações e projetos para a definição de
políticas públicas é um dos eixos claros de atuação da Fundación Esquel, visando
alcançar metas de desenvolvimento que beneficiem os setores vulneráveis da
população equatoriana e de acordo com os horizontes de interesses definidos no
país. E é a partir desse compromisso que se estabelecem os alinhamentos com
atores nacionais e internacionais para a definição das relações de colaboração e
os consequentes acordos de cooperação.
Quanto às condições para gerar influências nas políticas públicas por meio do
desenvolvimento de projetos, Wendy menciona como fundamentais a participação
social, comunitária e organizada da sociedade. Para isso, as organizações da
sociedade civil têm tido um papel importante, pois são os elos para o trabalho
conjunto com as instâncias governamentais, contribuindo para que os objetivos se
efetivem.
142
É possível e provavelmente necessário, segundo Wendy, que se estabeleça o
alinhamento de políticas públicas globais, mas isso preferencialmente deve ser
estimulado entre países com realidades semelhantes, por meio de redes com
organizações e governos que busquem os mesmos objetivos. A identidade de
realidades para o alinhamento de políticas é fundamental para que se evitem
relações de sobreposição de poder e interesses de um país ou de um grupo de
países sobre outros, como ocorre historicamente com o Equador e países da
América do Sul, que se encontram submetidos a políticas globais promulgadas
pelo poder transnacional norte-americano ou supranacional da União Europeia.
Algumas dessas políticas não têm respostas, pois não são aplicáveis às
realidades locais.
Os Estados Nacionais, reflete Wendy, são os atores legítimos para um possível
estabelecimento de políticas públicas globais. Entretanto, o estabelecimento de
relações de poder dos Estados ocorre de forma assimétrica e, consequentemente,
essa assimetria de poder pesa no momento da definição de políticas públicas
prioritárias.
Por sua vez, os governos subnacionais são os verdadeiros interlocutores das
políticas com os cidadãos, de forma direta e efetiva, que podem fazer chegar os
mecanismos democráticos à vida das pessoas. Mas isso não significa por si que
seja realizado desta forma, porque se houver uma centralização nos processos de
organização, essas estruturas governamentais locais podem sofrer de certa
debilidade no cumprimento de suas funções na atenção direta a seus cidadãos.
Wendy procura chamar a atenção para o foco de organização da sociedade, o que
reporta indiretamente ao que ela já havia mencionado antes sobre a importância
da representatividade das organizações da sociedade civil na intermediação e
parceria com o Estado. Ela define que os sistemas políticos, sociais e culturais
sempre respondem a um jogo de interesses, de poder e de recursos, que acabam
por estabelecer relações de hegemonia de uns grupos sobre outros. A resultante
143
de como se estabelece esse jogo de interesses é que vai determinar o
desenvolvimento das relações cotidianas e da experiência de cidadania.
CIRD – Centro de Información y Recursos para El Desarrollo │ Paraguai25
O CIRD foi fundado em 1988 com a finalidade de apoiar as organizações da
sociedade civil, de forma que possam se constituir em protagonistas do
desenvolvimento do país, com a promoção da responsabilidade social e a
capacidade de incidir efetivamente no processo de tomada de decisão pública.
Os programas da organização são desenvolvidos com base na integração de três
elementos: informação verdadeira e oportuna; recursos humanos especializados;
agilidade e transparência na gestão de projetos.
A gestão de projetos do CIRD em apoio ou em conjunto com diversas instituições
públicas sempre busca proporcionar a participação da sociedade civil na
elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas, de forma a promover
mudanças positivas e sustentáveis para o país.
O atendimento ao convite de responder o questionário on-line foi feito pelo gerente
geral do CIRD, Álvaro Caballero Carrizosa, que está na organização há 20 anos.
Álvaro define como objetivos estratégicos da organização a contribuição ao
desenvolvimento democrático do Paraguai, mediante a coordenação oportuna de
recursos técnicos, humanos e financeiros e de informação. Isso ocorre por meio
da gestão de projetos de cooperação internacional nas áreas de saúde pública,
sociedade civil e democracia, comunicação para o desenvolvimento,
empreendedorismo e empregabilidade juvenil, serviços de apoio a pequenas
25
Informações e documentos obtidos pelo website http://www.cird.org.py e por meio de questionário on-line específico, em espanhol, hospedado no serviço do website http://pt.surveymonkey.net.
144
empresas, direitos humanos e memória, enquetes e pesquisas, dentre outras
atividades.
Na articulação com organizações de outros países e com redes internacionais,
Álvaro destaca a parceria com Partners of the Americas, dos Estados Unidos, e
participação no Comité Paraguay-Kansas, La Red Interamericana para La
Democracia – RID, Liga Iberoamericana de Organizaciones de La Sociedad Civil,
da qual são membros-fundadores, International Youth Foundation e a rede
internacional Organización Esplai, de Barcelona.
Quanto às principais razões que levaram a organização a estabelecer parcerias
com outras organizações internacionais, Álvaro justifica que buscam consolidar
alianças que possam atrair recursos para projetos no Paraguai, ao mesmo tempo
em que pretendem influir nas organizações de cooperação internacional.
Por outro lado, o foco de atuação efetiva dos projetos da organização tem sido
num trabalho muito próximo e conjunto com diversas áreas de governos no
Paraguai. Nesse sentido, Álvaro destaca a cooperação com o Ministério da Saúde
para a implementação de vários projetos, com o Ministério do Trabalho para a
formulação de políticas públicas para a empregabilidade, com o Poder Judiciário
para o fortalecimento da gestão de justiça, com a Auditoria Geral da Presidência
da República para o fortalecimento das capacidades de auditoria forense, com o
Ministério da Fazenda para fortalecer a capacidade do órgão em avaliação dos
projetos sociais, além de várias parcerias com governos departamentais ou
municipais para o fortalecimento de suas capacidades de gestão da saúde pública
e seus próprios desempenhos na gestão da administração pública. Também se
articulam com partidos políticos para a promoção de debates sobre as políticas
públicas.
Na relação da organização com outros governos no plano internacional, Álvaro
menciona a parceria com a U.S. Agency for International Development – USAID
145
para a implementação de projetos na área de democracia e saúde pública, com o
governo da Finlândia para o apoio a projetos de empregabilidade para jovens em
desvantagem social, com a União Europeia para a implementação de um Museu
Virtual da Memória e com o SEBRAE do governo brasileiro para a transferência de
soluções a pequenas empresas.
Não há dúvidas, segundo Álvaro, de que a atuação do CIRD tem exercido
influências positivas nas políticas públicas locais. Ele cita como exemplo o projeto
de descentralização dos serviços públicos de saúde, implementado pelo Centro,
que foi adotado como política pública nacional. Outra área importante foi de
projetos voltados para o sistema judiciário, tais como a criação de um tribunal ético
e medidas efetivas para a transparência da instituição pública, que foram adotados
nas reformas promovidas pelo Poder Judiciário. Com a Secretaria de Função
Pública a CIRD contribuiu para a instalação de um sistema de mensuração do
desempenho dos postos de direção na gestão de pessoas do governo. Em outra
área de atuação, as intervenções do Centro nas políticas do Ministério do
Trabalho conquistaram a aprovação de leis que facilitam a empregabilidade para
os jovens.
A influência positiva sobre as políticas públicas é permanentemente um dos
principais objetivos da CIRD, afirma Álvaro, sendo que o fato de serem
estabelecidos acordos e parcerias com outras organizações internacionais e
governos de outros países significa, de forma ‘óbvia’, que estas alianças confluem
para os mesmos objetivos.
Para que um projeto possa alcançar a agenda de políticas públicas e se tornar
uma solução adotada pelo governo em relação a certos problemas, são
necessárias duas condições, segundo Álvaro: que tal projeto tenha demonstrado
resultados e, ao mesmo tempo, tenha o explícito apoio da opinião pública. Esses
resultados devem obter uma dimensão significativa de efeitos dentro da realidade
do problema, para que possa provar o mérito de ser considerado como uma
146
solução. Por outro lado, o apoio da opinião pública é fundamental para que os
líderes políticos, como formuladores de políticas públicas, assumam uma posição
favorável a esse projeto como solução.
Evidentemente, destaca Álvaro, uma política somente pode se tornar ‘pública’
quando for adotada por governos. Nesse sentido, são os governos nacionais que
devem estabelecer tais políticas públicas, respeitando tradições,
institucionalizando costumes e também aprovando leis e processos
governamentais para a introdução dessa nova situação. Uma possível política
pública de alcance global é estabelecida entre governos nacionais, se e quando
consiga se constituir numa posição hegemônica, por tratado entre os países.
Para Álvaro, os governos subnacionais atuam nesse cenário em alianças, em
quantidade mínima necessária. Essa sua posição ou visão sobre as instâncias
subnacionais talvez esteja bem retratada na política de alianças da CIRD, cujas
menções a exemplos de parcerias e resultados do trabalho com o setor
governamental recaem com ênfase quase exclusiva nas relações com o nível
federal de governo do Paraguai, provavelmente por conjuntura política e de
organização do Estado específica daquele país.
Consuelo Foundation │ Filipinas26
Fundada em 1988, a Consuelo Foundation define-se pelo compromisso de
combater o abuso, a negligência e a exploração de crianças, mulheres e famílias
nas Filipinas e no Havaí.
Junto com seus parceiros, a Consuelo visa obter os seguintes objetivos:
26
Informações e documentos obtidos pelo website http://www.consuelo.org e por meio de questionário on-line específico, em inglês, hospedado no serviço do website http://pt.surveymonkey.net.
147
Reduzir a incidência de abuso, exploração e abandono de mulheres e
crianças na população beneficiária;
Promover a recuperação e reintegração de mulheres e crianças
sobreviventes de abuso, exploração e abandono;
Melhorar as condições de vida dessas mulheres e crianças e pessoas em
risco.
Promover a saúde reprodutiva e planejamento familiar.
Quanto ao seu círculo de alianças e parcerias, a Fundação classifica e articula-se
com um grande número de outras organizações, agências, fóruns e redes
internacionais, classificando-os em três grupos: alianças para “advocacy”, alianças
para recursos e alianças para ações de capacitação.
O presidente e CEO da Consuelo Foundation, Jon Matsuoka, foi o representante
da organização que respondeu o questionário on-line. Ele está na organização há
2 anos.
Jon descreve a área de atividade da organização como de suporte financeiro a
organizações sem fins lucrativos e não governamentais que atendam a crianças e
mulheres no Havaí e nas Filipinas, com foco principal em abuso e negligência às
crianças, bem como a capacitação e sustentabilidade de programas sociais.
Para isso, Consuelo Foundation atua por meio de seus objetivos estratégicos de
capacitar as organizações sociais, promover a sustentabilidade de comunidades,
disponibilizar empreendimentos para a atividade econômica, capacitar e estimular
o protagonismo de mulheres e crianças, reduzir os abusos físicos e sexuais,
promover a educação e a formação para o trabalho.
No desenvolvimento de seus programas, a Fundação estabelece parcerias de
suporte a 140 agências sociais nas Filipinas e 5 no Havaí. A efetivação direta das
ações com a população envolvida é realizada por meio desse conjunto de
148
parceiros. Por outro lado, a Consuelo estabelece relações de colaboração com as
organizações governamentais locais, para o fortalecimento e integração desses
projetos com as organizações parceiras.
Sobre as possíveis influências em políticas públicas, Jon relata que a Fundação
vem conquistando avanços nessa área, principalmente nas políticas de proteção
às crianças e nas questões de Justiça para os jovens. Ele menciona que a
organização lançou um programa que provocou mudanças na política pública, em
que as ‘crianças’ (sic) não poderão mais ser colocadas em prisões para adultos.
Além disso, Jon destaca que a organização é hoje um proponente importante de
políticas públicas para a saúde reprodutiva, o que tem gerado conflitos no
Congresso das Filipinas.
Portanto, influir em políticas públicas faz parte dos principais objetivos da
organização. E para que isso ocorra, Jon pensa que são importantes as alianças,
tanto no plano local quanto nacional, de forma que seja capaz de convencer os
líderes políticos das virtudes dos programas sociais, especialmente demonstrando
como isso pode se relacionar com uma aparência pública positiva para eles.
Jon considera que a Consuelo Foundation e pessoas de sua equipe se
constituíram em atores importantes na sociedade filipina, que vêm atuando com
êxito no campo de influências na formulação e reformas das políticas públicas.
Ao final, Jon diz nada saber sobre a possibilidade de estabelecimento de uma
política pública em âmbito global, como também se ausentou em responder
questões relacionadas ao papel dos Estados Nacionais e dos governos
subnacionais no estabelecimento de políticas públicas, sejam locais ou globais.
149
Considerações Finais
É relevante e considerável o número de instituições parceiras com a International
Youth Foundation, que resultam em 306 iniciativas conjuntas de ações,
programas, acordos e apoios em 96 países ou territórios. É também
impressionante verificar que a IYF, em 22 anos de existência, tem iniciativas
presentes em diversos continentes e regiões do mundo, envolvendo realidades
com todos os níveis de desenvolvimento humano.
Dos registros efetivamente realizados pela organização em seus programas com
parceiros, cerca de 4,1 milhões de jovens, crianças e educadores foram
envolvidos e apoiados diretamente pelas ações. Também onde se pode obter
registros, pois alguns programas não dimensionam seus resultados nesse
aspecto, há uma totalização de beneficiários indiretos que alcançam mais de 6,7
milhões de pessoas.
Se considerados os três eixos de programas que a IYF atua – aprendizagem,
empregabilidade e cidadania –, pode-se perceber que há de fato uma enorme
demanda e sintonia com essas questões em diversas partes do mundo, sendo
importante também levar em conta que o foco principal é em favor da juventude e,
por uma decorrência de princípios, alguns programas para crianças.
Vale um importante registro sobre as articulações da IYF com os seus parceiros
doadores, que promovem os financiamentos dessas ações. Conforme mencionado
na apresentação dos dados dos programas, mais da metade deles tem como um
dos importantes financiadores a agência americana USAID – U.S. Agency for
International Development, mas também estão envolvidas outras agências de
desenvolvimento regional e internacional, como o Banco Mundial e o BID. Além
disso, são inúmeros os parceiros corporativos e fundações, bem como os órgãos
dos governos locais.
150
Ao mesmo tempo, o presidente da IYF, William Reese, define que a organização
tem claros propósitos de influenciar positivamente as políticas públicas locais, ou
mesmo contribuir para o alinhamento de uma política pública global, em favor da
juventude de uma forma geral. Para isso, considera fundamental a atuação
conjunta e decisiva com os governos em todos os níveis dos poderes públicos dos
países. Quando não estabelece diretamente essas parcerias governamentais, em
muitos casos isso vem ocorrendo por meio das organizações parceiras nos
respectivos países.
Torna-se importante, nesse aspecto, retomar algumas referências teóricas já
mencionadas27 de Sassen. De fato a IYF é mencionada por seus parceiros como
uma das redes globais a qual eles pertencem, sendo esse um dos propósitos em
diversos de seus programas e ações. Ao ser analisado esse aspecto, vale
ressaltar a observação de Sassen (2010: 163) sobre o fortalecimento de redes
transfronteiriças, como facilitador das conexões entre atores políticos globais e da
articulação com instituições globais. Os atores locais podem estar envolvidos pela
motivação de questões locais, mas é o conjunto de articulações e de repetição de
ações semelhantes em cada localidade que vai configurar o caráter de distribuição
global. Dito de outra forma, “embora a rede seja global, os eventos que a
constituem são locais” (Sassen, 2010: 166).
Sobre a IYF considerar como fundamental, em última instância, o estabelecimento
de parcerias e atuação conjunta com os governos locais, reforça-se o que já havia
sido mencionado28 da visão de Sassen (2010: 30-31) sobre o papel do Estado no
atual estágio dos processos de globalização das relações. Trata-se, pois, não de
uma anulação ou sobreposição de seu papel por outros atores ou instâncias
globais, mas sim do reposicionamento e afirmação de seu papel enquanto
autoridade normativa, tanto no que diz respeito ao respectivo território, quanto aos
entendimentos para o ordenamento das relações transnacionais. Além disso, a
27
Conforme definições teóricas desenvolvidas no Capítulo II, item 2.1 desta tese. 28
Idem.
151
possibilidade de influência no processo de formulação de políticas públicas está
inserida num determinado contexto, mas a instituição de políticas públicas ocorre,
conforme tratado no Capítulo I desta tese, pelo ato formal de uma autoridade
governamental.
Aí merece aproximar então o foco de análise para as organizações que constituem
parcerias com a IYF e atuam diretamente nas realidades locais dos respectivos
países. A primeira dessas organizações observadas é a Fundación SES, da
Argentina. Nessa organização, está claramente apresentado o seu projeto político
de intervir e propor alternativas de soluções para as políticas públicas, não
somente no âmbito da Argentina como também numa estratégia de articulação
regional.
Há na SES um posicionamento institucional muito firme de participação em
diversos fóruns e redes internacionais, como uma linha de atuação que permita o
fortalecimento de suas iniciativas, o alinhamento dos propósitos com outras
importantes organizações regionais e o dimensionamento potencializado das
ações para que se obtenham os impactos em grande escala, para além das
fronteiras nacionais.
Essa atuação intensa da Fundación SES em fóruns e redes regionais e
internacionais tende a se configurar como um exemplo daquilo que Sassen (2010:
19)29 classifica por caráter multiescalar em diversos processos de globalização,
tratando-se aqui de um caso em que as questões, preocupações e soluções que
se expressam no âmbito local também estão inseridas em relações multiescalares.
Visto dessa ótica de análise, tal prática se enquadra em uma das duas formas de
interação escalar, definidas por Sassen (2010: 172)30, que visa envolver atores
globais (no caso da SES: Banco Mundial, BID, Unesco, OEA, OEI, diversas
29
Conforme definições teóricas desenvolvidas no Capítulo II, item 2.1 desta tese. 30
Conforme definições teóricas desenvolvidas no Capítulo II, item 2.2 desta tese.
152
agências de cooperação de outros países, dentre outros) para obter respaldo e
projeção às lutas localizadas, com possibilidade de descentralização expandida e
integração simultânea em localidades múltiplas.
Outra organização que está em sentido convergente e nessa mesma linha de
atuação é a Fundación Esquel, do Equador. Os propósitos da organização, de
forma semelhante à Fundación SES da Argentina, são também de articulações e
alinhamentos com as redes e os fóruns regionais e internacionais, com vistas à
influir positivamente nas políticas públicas locais.
Algumas das redes que a Esquel participa são também as mesmas que a
organização argentina analisada se articula. Porém, vale observar que a Esquel
tem um ponto inicial de referência com certa diferenciação de como se projeta a
SES, ainda que os objetivos gerais e os princípios políticos sejam coincidentes.
Wendy, coordenadora da Esquel, reporta-se a todo instante ao foco de suas ações
e intervenções no desenvolvimento da ‘sociedade equatoriana’, bem como nos
seus mecanismos de cidadania daquele país.
Nesse sentido, talvez se possa dizer que a SES tem uma visão e uma postura
mais cosmopolita, ao menos no que diz respeito à identidade e aos compromissos
regionais, da América Latina e Caribe, embora o campo das ações de seus
programas seja prioritariamente no território argentino. Já a Esquel se identifica
nos seus compromissos primários com questões do cotidiano equatoriano e, para
alcançar potencialidade e efetividade das ações, busca articulação e parcerias em
redes e acordos internacionais, com afinidade de propósitos.
Essa diferenciação no fundamento da relação entre o local e o global das duas
organizações, embora possa ser considerada como muito tênue, configura no
caso da Esquel o que se pode interpretar como a outra forma de interação escalar
definida Sassen (2010: 172), já anteriormente mencionada31. Vista sob a ótica
31
Conforme definições teóricas desenvolvidas no Capítulo II, item 2.2 desta tese.
153
dessa definição de Sassen, a Esquel entende que a localidade é a escala de luta
que busca engajar vários atores locais, mas com a inerente conexão com diversas
localidades ao redor do mundo, para o fortalecimento de seus objetivos.
No caso do Centro CIRD, do Paraguai, a configuração da organização se forma de
outra maneira distinta, com uma atuação muito focada e estrategicamente inserida
no campo de relações com órgãos governamentais daquele país. Mas note-se
que, embora mantenha também relações com níveis subnacionais de governos
para a implementação de ações, há um olhar e um direcionamento privilegiado de
atuação no âmbito do governo federal, para a possibilidade da influência recair
sobre políticas públicas mais universalizantes e estruturais na organização da
sociedade paraguaia.
Olhar a sociedade por um plano mais geral pode significar um reflexo da forma
como as instituições públicas, as relações políticas e sociais, a sociedade civil e as
organizações enxergam as prioridades para o Paraguai no seu contexto atual, ou
mesmo a forma como a estrutura do Estado e o fluxo de decisões estão
organizados naquele país. Mas também pode ser visto pelo espectro de uma
forma estratégica de atuação para obter maior intensidade nos impactos sobre as
políticas públicas.
Álvaro, gerente do CIRD, justifica suas alianças com organizações e governos de
outros países que estão alinhados com seus propósitos, como forma de obter
apoio, inclusive financeiro, e interagir com as agências de cooperação.
Evidentemente que o CIRD, dessa forma, também potencializa a dimensão de
suas ações e o respaldo institucional para fazer a interlocução no ambiente das
políticas públicas.
Nesse aspecto, parece ser procedente a observação de Mariano & Mariano (2005)
com base em vários autores, tratada no Capítulo II deste trabalho, de que há uma
remodelação do perfil do Estado, em seus diversos níveis, e de organizações não
154
governamentais que atuam com protagonismo em âmbito global, visando adaptar
as políticas domésticas aos contextos das demandas de uma realidade
internacional, ou buscando nesse ambiente global a conjunção de esforços e de
soluções para suas necessidades internas.
Em relação à situação nas Filipinas, com a Consuelo Foundation, a articulação
global toma um escopo com algumas diferenças quanto a esse último. Claro que a
configuração e expressão dessa organização têm uma correspondência direta
com o contexto, as realidades e os fatores determinantes para os países daquela
região.
Entretanto, há que se notar que a organização também tem como um dos
objetivos prioritários influir nas políticas públicas locais e, para tanto, busca o
suporte e o alinhamento com outras organizações e parceiros internacionais, seja
para a participação conjunta nas ações ou para a obtenção de alternativas de
soluções para os problemas locais, como é o caso de sua parceria com a IYF.
De forma ainda mais estruturante que nas demais situações estudadas, a
Consuelo atua como intermediador e porta de entrada para iniciativas e programas
que tenham como foco a proteção e o fortalecimento social de mulheres e
crianças, alimentando e mobilizando outras organizações e atores locais para a
execução das ações. Está na gênese de sua função como organização social,
portanto, ser um canal importante de relação entre as potencialidades de alianças
globais e o enfrentamento da realidade local.
Já a situação da organização da Austrália, a Foundation for Young Australians se
encontra numa realidade social cuja preocupação é com a cidadania e o
protagonismo juvenil, sem um foco exclusivo na condição socioeconômica
desfavorável, mas pela conquista de espaço adequado para a juventude e pela
formação e conscientização da própria população jovem sobre seu importante
papel na sociedade australiana.
155
A FYA aposta que alguns dos problemas e preocupações da sociedade global
atual poderão ser enfrentados de forma mais adequada e efetiva se os jovens
forem envolvidos e colocados como protagonistas das ações. Nesse âmbito se
destacam as preocupações, por exemplo, com as questões de mudanças
climáticas, com a sustentabilidade, com o meio ambiente, com hábitos saudáveis
e solidários, com a capacitação para os desafios contemporâneos, dentre outras,
o que reforça o foco de ações nas propostas de formação, de acesso aos canais
de comunicação disponíveis e de interlocução com os setores governamentais.
O sentido de alianças externas da FYA e de sua atuação em contextos globais
está no fortalecimento da instituição para os seus propósitos de intervenção nas
relações locais, como também no alinhamento com parceiros que estejam
sintonizados com essas mesmas preocupações e os mesmos objetivos. Dessa
forma, há muita identidade entre os propósitos da FYA e da IYF, sendo que as
iniciativas que se consagram nessa parceria estão contempladas principalmente
pelo eixo de cidadania.
É importante notar que fica muito evidente, em todas essas organizações
estudadas com atuação local, a busca fundamental de reforço à identidade e aos
propósitos institucionais que se expressam no alinhamento de ideias, de projetos e
de soluções com outros parceiros no âmbito global, como valor que se opõe a
qualquer prática de se lançar no mercado internacional meramente à ‘caça’ de
fontes de recursos financeiros, ainda que estes sejam reconhecidamente
necessários.
No que diz respeito aos aspectos de formulação das políticas públicas, no âmbito
dessas organizações consideradas, pode-se constatar que todas essas
instituições estão inseridas e são pertencentes às respectivas comunidades de
políticas públicas dos seus países; as chamadas policy communities na teoria de
Kingdon, mencionada anteriormente no Capítulo I deste estudo.
156
Mais ainda, todas essas organizações e seus respectivos gestores têm atuações
de disseminação de ideias e potencialização de soluções que, com base na
classificação de Kingdon, podem ser considerados como policy entrepreneurs
(empreendedores de políticas públicas). Na condição dos atores visíveis, eles
estão muito próximos e com interação permanente com alguns dos policy makers
(formuladores de políticas públicas, no sentido daqueles que prescrevem as
políticas).
Evidentemente, conforme a teoria de Kingdon, essa condição não lhes garante
automaticamente que seus projetos expressos como soluções para problemas
existentes na realidade local integrem as agendas governamentais e sejam
convertidos em políticas públicas. Por isso, trabalham nas gestões de
disseminação de ideias e buscam parceiros e apoios com atores visíveis e
invisíveis, tanto no âmbito local como também no global.
Reforça-se aqui a observação de que a IYF é um desses parceiros e que constitui
em torno de seus programas e ações uma rede global, que acaba também por se
consagrar numa policy community global, com o intercâmbio de ideias e soluções
para problemas semelhantes que se expressam, por decorrência, como questões
de âmbito global.
Então, se na teoria do Garbage Can os problemas estão lançados figurativamente
numa ‘lata de lixo’ esperando por soluções, essas organizações buscam
demonstrar aos governantes, a especialistas e à opinião pública em geral que eles
têm soluções comprovadas e bem-sucedidas que podem dar respostas
adequadas a alguns desses problemas. Se e quando alcançado esse intento pelos
policy entrepreneurs, tais organizações conquistam espaços significativos nas
agendas governamentais de políticas, convertendo essas iniciativas em fatores de
forte influência no processo de formulação de políticas públicas.
157
Nesse sentido, as policy communities globais, tal como a IYF, têm contribuído
como um laboratório de soluções ou, ao menos, para o alinhamento na
identificação de problemas prioritários e a definição de um conjunto de referências
para o enfrentamento deles no ambiente local, mas de forma integrada e
sincronizada com o ambiente global.
Quanto às janelas de oportunidades (policy windows) mencionadas na teoria de
Kingdon como sendo o momento favorável a efetivação de políticas públicas, não
há dúvidas de que isso ocorre com maior frequência e mais propriedade no âmbito
local, dentro das realidades específicas e dos tempos de cada país. Pois a
conjunção de fluxos (coupling) que caracteriza as policy windows, formada pela
oportunidade de convergência simultânea dos fluxos de problemas, soluções e da
política, tem maior incidência de efetivação nos contextos locais. Nesse sentido,
por mais que determinadas soluções estejam alinhadas e sincronizadas com as
policy communities globais, o papel desses atores locais e empreendedores de
políticas é fundamental para perceber e consagrar a oportunidade adequada
naquela realidade.
Já sobre o debate teórico de práticas neoliberais que promovem a privatização
das políticas públicas, não se pode afirmar por essas informações dos casos
descritos que essas organizações não governamentais estão sendo alvo ou que
sejam coniventes com uma situação desse tipo. Para esse enfoque e debate será
necessária outra pesquisa que se proponha à investigação de uma problemática
com tal abordagem, o que não é o caso deste estudo.
Por outro lado, deve-se observar que, de acordo os dados apresentados e com as
teorias de formulação de políticas públicas mencionadas, todas as organizações
abordadas nesta pesquisa têm como um de seus objetivos principais a influência
na agenda de políticas públicas, constituindo-se como integrantes das policy
communities e como importantes agentes classificados em policy entrepreneurs, e
não como simples executores de políticas em substituição ao serviço público do
158
Estado. Ao contrário disso, conforme foi visto, esses atores têm buscado
resultados para que seus projetos e ações possam se constituir em soluções de
referência para determinados problemas sociais, de forma que sejam percebidos e
acolhidos na agenda dos policy makers, saindo assim de suas esferas de atuação
e autoria para ganhar escala como políticas públicas em âmbito governamental.
Com base no suporte teórico considerado, nas informações e observações
recolhidas das situações selecionadas para este estudo e nas análises formuladas
entre esses dois conjuntos, podem ser verificadas as seguintes conclusões e
recomendações:
Há uma intensificação nas relações de caráter global, seja por mecanismos
instituídos e buscados por instâncias governamentais subnacionais ou pela
frequente necessidade de articulação das organizações não
governamentais.
No caso de organizações não governamentais com foco em projetos e
políticas sociais para juventude com expressão nos seus respectivos
países, existe uma tendência de que seus propósitos institucionais e seus
objetivos estratégicos definam claramente a intencionalidade de
influenciarem a formulação de políticas públicas locais.
A implementação dos programas, projetos ou ações dessas organizações
tem uma perspectiva inerente para alcançarem resultados de sucesso com
grande impacto e visibilidade social, de forma que possam se tornar
referências privilegiadas de soluções para problemas percebidos em suas
respectivas realidades.
Para que possam construir e consolidar tais resultados de sucesso, as
organizações buscam sistematicamente e de forma ampliada as parcerias
com outras organizações que atuam em âmbito global ou os acordos com
agências de cooperação e governos de outros países, bem como podem se
articular em diversas redes globais.
Essas parcerias, acordos e participações nas redes globais são motivados
não somente por interesses de apoio financeiro às suas ações, mas
159
também e prioritariamente, ao menos nos casos estudados, na busca de
fortalecimento institucional, de compartilhamento de experiências, de
suporte técnico, de visibilidade das iniciativas, de alinhamento de propostas
e de articulação de estratégias nos objetivos comuns e realidades
semelhantes.
Embora não se possa caracterizar o estabelecimento de uma política global
em todos os momentos e relações desses ambientes de articulações
globais, por outro lado pode-se afirmar que o alinhamento de identidades,
de estratégias e de soluções de diversas iniciativas locais que são
desencadeadas concomitantemente em vários países e localidades
distintas acaba por configurar uma realidade global e a existência de
comunidades globais de políticas públicas.
Essas relações multiescalares dos atores locais com os ambientes e atores
globais não se contrapõem nem transcendem, por princípio, a função e o
papel dos Estados-Nação, buscando, em última instância, a interação e a
interlocução com as instâncias governamentais dos seus respectivos
países para conquistarem a efetivação de seus projetos como políticas
públicas.
A prática ou a necessidade dos atores locais de articulação com parceiros
globais para a efetivação e fortalecimento de suas ações, não é um atributo
específico das organizações de determinados países que possuem baixos
níveis de desenvolvimento e de atendimento às necessidades
socioeconômicas das sociedades, pois vem ocorrendo em todas as
realidades e em todos os ambientes com diferentes níveis de
desenvolvimento humano, desde os classificados como IDH ‘baixo’ até os
consagrados como ‘muito alto’.
Dessa forma, torna-se constatada, ainda que de forma relativa e inserida
exclusivamente na abrangência deste estudo, a ratificação da hipótese
inicial com certa correção no posicionamento de alguns termos, para a
seguinte afirmação: pode-se dizer que tem havido situações de
alinhamentos globais de políticas para a juventude, principalmente nas
160
relações que se baseiam em identidades de valores, de realidades e de
objetivos semelhantes, o que pode resultar em articulações, acordos e
parcerias internacionais, com certa expectativa por parte desses atores de
que tais ações, projetos e programas possam impactar as políticas públicas
locais.
Recomenda-se, a outros estudos acadêmicos que desejem aprofundar
esse foco de pesquisa científica, que sejam ainda investigadas outras
possíveis áreas de políticas públicas que também tenham recebido ações
de influências por articulações de atores em âmbito global, ou ainda que
possam ser levantadas outras organizações de atuação global que tenham
obtido um espectro mais abrangente de políticas públicas e de parceiros
locais.
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Anexo I
Questionários da pesquisa on-line
170
Anexo II
Cópias dos questionários on-line respondidos
