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FUNDAO GETLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE
EMPRESAS
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA
MUDANA ORGANIZACIONAL, CONTROLE E
DESEMPENHO: A EXPERINCIA DO BANCO
CENTRAL COM O COMBATE LAVAGEM DE
DINHEIRO
DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA
BRASILEIRA DE ADMINISTRAO
PBLICA E DE EMPRESAS PARA A
OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM
ADMINISTRAO PBLICA.
PAULO JOS DE CASTRO JATAHY
Rio de Janeiro, 2003
ii
Nmero de Chamada
T/EBAPE J39m
Autor Principal Jatahy, Paulo Jos de Castro
Entradas Secundrias
Vieira, Marcelo Milano Falco Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. Centro de Formao Acadmica e Pesquisa
Ttulo Principal Mudana organizacional, controle e desempenho : a experincia do Banco Central com o combate lavagem de dinheiro / Paulo Jos de Castro Jatahy.
Publicao 2003.
Descrio Fsica xv, 197 f.
Notas
Orientador: Marcelo Milano Falco Vieira. Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Centro de Formao Acadmica e Pesquisa. Inclui bibliografia.
Assuntos Desenvolvimento organizacional. Estudo de casos
Controle organizacional. Estudo de casos
Lavagem de dinheiro
iii
Agradecimentos
O autor agradece a todos aqueles que contriburam direta ou indiretamente
para que este trabalho pudesse ser realizado, e em especial:
ao Professor Doutor Marcelo Milano Falco Vieira, que com sua orientao segura
e vasta experincia acadmica, soube estimular e construir em conjunto esta dissertao;
aos professores e colegas de mestrado da EBAPE/FGV, que comigo partilharam
estes dois anos de convivncia, pelo apoio e incentivo recebidos; meu agradecimento
especial colega Marcela Cohen, pela valiosa ajuda no tratamento dos dados desta
pesquisa;
aos colegas de Banco Central do Brasil, que souberam compreender a importncia
desta etapa para meu desenvolvimento profissional e contriburam, com seus testemunhos e
participao para o desenvolvimento deste trabalho; agradeo, particularmente, o apoio
recebido de meu Gerente Tcnico Ari da Silva, que possibilitou a minha participao no
Curso de Mestrado, e a ajuda recebida do colega Leonardo Lima e S na coleta dos dados
deste trabalho;
minha esposa e meus filhos, pela compreenso, estmulo e companheirismo ao
longo desta jornada;
e por fim, Prof Deborah Moraes Zouain, pela receptividade a todas as nossas
demandas.
iv
Resumo
O objetivo principal desta pesquisa avaliar at que ponto a mudana de
mecanismos de controle numa organizao pblica contribui para melhorar o desempenho
na sua atividade fim. Trata-se de um estudo de caso da mudana ocorrida no final de 1999
na Diretoria de Fiscalizao do Banco Central do Brasil. Ao receber a atribuio de
implementar uma estrutura de preveno e combate lavagem de dinheiro atravs do
Sistema Financeiro Nacional, esta organizao absorve a equipe de monitoramento de
cmbio, originalmente ligada Diretoria de Assuntos Internacionais, e reorienta sua
estrutura de controle, com vistas ao alcance da nova misso. O entendimento dos
condicionantes e do modo da mudana, das dimenses e formas de controle organizacional
e das diferentes abordagens do desempenho forma o embasamento terico deste estudo. Os
dados secundrios, bsicos para a caracterizao das variveis desta pesquisa, foram
coletados principalmente em bases de dados, publicaes e documentos internos do Banco
Central do Brasil. Os resultados encontrados apontam uma flexibilizao significativa da
organizao em foco, que no teve contrapartida favorvel no desempenho medido pelos
indicadores selecionados para esta pesquisa. Estes resultados, em retrospecto com a
implementao da mudana, sugerem a influncia de um conjunto de fatores no
considerados neste processo, tais como a adequao do pessoal e a legitimao da nova
forma de trabalho. Recomenda-se que sejam mantidos pela organizao os
desenvolvimentos alcanados com a nova estrutura de controle, mas que sejam reforadas
as atividades que geram os resultados positivos em termos de desempenho. Alguns temas
para futuros trabalhos so apresentados, destacando-se o estudo dos efeitos da implantao
do sistema preventivo nas instituies financeiras supervisionadas pelo Banco Central do
Brasil.
v
Abstract
The main objective of this research is to determine whether the change of
control mechanisms in a public organization contributes to enhance the performance on its
core activity. It is a case study focusing on the change occurred in the end of 1999 in the
Supervision area of Banco Central do Brasil, the Brazilian Central Bank. After receiving
the newly created task of prevention and combat money-laundering in the financial system,
this organization takes the currency exchange monitoring personnel, formerly allocated to
the Deputy Government for International Affairs area, and rearranges its control structure,
focusing on the new mission. The understanding of the determinants and modes of change,
the components and forms of organizational control and the different perspectives to
performance, build up the theoretical background of this work. Secondary data, essential to
establish the research variables, were mainly gathered from data base, publications and
internal documents from Banco Central do Brasil. Obtained results point out a significant
flexibilization of the focused organization. However, the performance indicators selected to
this research do not have equally favourable outcomes. These results, compared to the
change implementation process, suggest the influence of a set of factors not considered in
this process, such as personnel adequacy and work process legitimacy. It is recommended
that the organization keeps up the development achieved with this new control structure,
while reinforcing the tasks that produce positive outcomes. Some subjects for further
researches are outlined, such as studying the effects of the implementation of the preventive
system against money-laundering in the financial institutions supervised by Banco Central
do Brasil.
vi
SUMRIO
Relao de Figuras viii
Relao de Quadros ix
Relao de Grficos xi
Siglas Utilizadas xii
1. Introduo 1
1.1. Objetivos Geral e Especficos 5
1.2. Justificativas Terica e Prtica 6
1.3. Estrutura da Dissertao 8
2. Fundamentao Terica 11
2.1. Mudana Organizacional 11
2.2. Controle Organizacional 18
2.3. Desempenho Organizacional 40
2.4. Mudana, Controle e Desempenho 55
3. Metodologia 58
3.1 Perguntas de Pesquisa 58
3.2 Definio de Variveis 59
3.2.1. Definio Constitutiva de Variveis 59
3.2.2. Definio operacional de Variveis 60
3.2.2.1 Mudana 60
vii
3.2.2.2 Controle 61
3.2.2.3 Desempenho 66
3.3 Delineamento e Mtodo 70
3.4 Coleta de Dados 70
3.5 Tratamento dos Dados 71
3.6 Limitaes da Pesquisa 73
4. Apresentao e Anlise de Dados 76
4.1 Antecedentes histricos 76
4.1.1 Origens do Monitoramento do Mercado de Cmbio 76
4.1.2 A Evoluo do Monitoramento do Mercado de Cmbio 78
4.1.3 A Reorganizao Administrativa e a Criao do DECIF 82
4.1.4 Caractersticas do Monitoramento do Mercado de Cmbio no DECAM 89
4.1.4.1 Metas e Objetivos 89
4.1.4.2 Principais Processos 90
4.1.4.3 Estrutura de Controle 94
4.1.4.4 Desempenho 98
4.1.5 Caractersticas do Monitoramento do Mercado de Cmbio no DECIF 100
4.1.5.1 Metas e Objetivos 100
4.1.5.2 Principais Processos 101
4.1.5.3 Estrutura de Controle 107
viii
4.1.5.4 Desempenho 113
4.2 Anlise da Mudana 116
4.2.1 Deciso e Planejamento da Mudana 116
4.2.2 Forma e Grau da Mudana 119
4.3 Anlise do Controle 120
4.3.1 Estrutura inicial (DECAM) 120
4.3.2 Estrutura final (DECIF) 129
4.3.3 Alteraes na Estrutura 137
4.4 Anlise do Desempenho 141
5. Concluses e Recomendaes 161
5.1 Concluses 161
5.2 Observaes 177
5.3 Recomendaes 178
6. Referncias Bibliogrficas 181
7. Anexos 188
ix
Relao de Figuras
Figura Captulo Pgina
Figura 1 - Estrutura de mensurao do desempenho 2 41
Figura 2 - Fluxo de anlise e providncias derivadas 3 68 do processo
Figura 3 Organograma do Banco Central antes da 4 85 reorganizao administrativa
Figura 4 Organograma do Banco Central depois da 4 86 reorganizao administrativa
Figura 5 Organograma do DECAM antes da 4 95 criao do DECIF
Figura 6 Subordinao das equipes de monitoramento 4 98 no DECAM
Figura 7 Organograma do Banco Central aps a 4 109 criao do DECIF
Figura 8 Organograma do DECIF aps sua 4 110 criao
Figura 9 DECIF Configurao atual 4 111
Figura 10 Subordinao das equipes de monitoramento 4 113 no DECIF
x
Relao de Quadros
Quadro Captulo Pgina
Quadro 1 Uma Caracterizao de Abordagens 2 14 de Mudana Organizacional
Quadro 2 - Nveis de Mudana Organizacional 2 15 em Funo do Grau de Mudana
Quadro 3 Estruturas de controle organizacional 2 21 Perspectiva evolutiva
Quadro 4 Tipologias comparadas 2 22
Quadro 5 - Modalidades de anlise da eficincia 2 48 no setor pblico
Quadro 6 Estrutura de controle 3 62
Quadro 7 - Indicadores de desempenho para o 4 99 monitoramento de cmbio
Quadro 8 - Indicadores de desempenho no DECIF 4 114
Quadro 9 Estrutura inicial (DECAM) 4 128
Quadro 10 Estrutura final (DECIF) 4 136
Quadro 11 - Quantitativos de pessoal 4 142
Quadro 12 - Quantidade de op.de cmbio e TIR 4 143 verificadas
Quadro 13 - Quantidade de op.de cmbio e TIR 4 145 verificadas por monitor
Quadro 14 - Quantidade de processos instaurados 4 146
Quadro 15 - Quantidade de processos administrativos 4 148 Instaurados
Quadro 16 - Quantidade total de comunicaes ao MP 4 149
Quadro 17 - Quantidade total de comunicaes SRF 4 150
xi
Quadro Captulo Pgina
Quadro 18 - Quantidade total de comunicaes ao MP 4 151 por doc. origem QMPa
Quadro 19 - Quantidade total de comunicaes SRF 4 152 por doc. origem QSRFa
Quadro 20 - Quantidade processos que resultaram 4 154 em comunicaes ao MP ou SRF
Quadro 21 Razes QPT/QPTCa e QPTCa/QPT 4 155
Quadro 22 - Quantidade de processos relacionados 4 156 ao Caso Foz de Iguau
Quadro 23 Quant. Retificada de processos 4 156 que resultaram em com. ao MP ou SRF
xii
Relao de Grficos
Grfico Captulo Pgina
Grfico 1 - Quantidade de op.de cmbio e TIR 4 144 verificadas (QTM)
Grfico 2 - Quantidade de processos instaurados 4 146 (QPT)
Grfico 3 - Quantidade total de comunicaes 4 149 ao MP (QMP)
Grfico 4 - Quantidade total de comunicaes 4 150 SRF (QSRF)
Grfico 5 - Quantidade total de comunicaes 4 152 ao MP por doc. origem (QMPa)
Grfico 6 - Quantidade total de comunicaes SRF 4 153 por doc. origem (QSRFa)
Grfico 7 Quantidade processos que resultaram 4 154
em comunicaes ao MP ou SRF (QPTCa)
Grfico 8 Quantidade retificada de processos que 4 157 resultaram em comunicao. ao MP ou SRF (QPTCaex)
xiii
Siglas utilizadas
ACIC Avaliao de Controles Internos e Compliance
ACOC - Acompanhamento e Controle de Operaes de Cmbio
ADM - Manual de Administrao do Banco Central do Brasil
ANDIMA Associao Nacional das Instituies do Mercado Aberto
BACEN Banco Central do Brasil
BIS Bank for International Settlements (Banco de Compensaes Internacionais)
CAMOB - Carteira de Mobilizao Bancria
CC5 Carta Circular no 5 CCR - Convnio de Crditos Recprocos
CEMLA Centro de Estudos Monetrios Latino Americanos
CINSP - Curso de Formao de Inspetores
COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras
COCAM Coordenadoria de Controle Cambial
CODEP Comit Deliberativo sobre Propostas de Deciso de Processos Administrativos
COLOG- Coordenadoria de Logstica
COMON Coordenadoria de Monitoramento
CONAC - Consultoria de Acompanhamento do Mercado de Cmbio
CONAF Coordenadoria de Atividades Financeiras
CONOR - Consultoria de Normas
COREX Coordenadoria de Exportao
CORIM - Coordenadoria de Importao
COTEC Consultoria Tcnica
xiv
COTIC Coordenadoria Tcnica de Ilcitos Cambiais
COTMi Coordenadoria Tcnica de Monitoramento i
DECAM Departamento de Cmbio
DECEC Departamento de Capitais Estrangeiros e Cmbio (sucessor do DECAM)
DECIF Departamento de Combate a Ilcitos Financeiros e Cambiais
DEFIS Departamento de Fiscalizao
DEPAD Departamento de Controle de Processos Administrativos e de Regimes Especiais
DEPIN - Departamento de Operaes Internacionais, depois Departamento de Operaes
das Reservas Internacionais
DERIN Departamento da Dvida Externa e Relaes Internacionais
DESUP - Departamento de Superviso Direta
DIAUT - Diviso de Autorizaes e Anlise de Operaes
DICAF Diviso de Controle de Atividades Financeiras
DICAM Diviso de Controle de Processo Administrativo Cambial DIFIS Diretoria de Fiscalizao
DILIC - Diviso de Ilcitos Cambiais ou Diviso de Apurao de Ilcitos Cambiais,
conforme esteja situada no DECAM ou no DECIF, respectivamente
DIMON - Diviso de Monitoramento das Operaes de Cmbio
DIOPE - Diviso de Operaes Comerciais e Procedimentos Especiais
DIPAD Diviso de Controle de Processo Administrativo Financeiro DIREX Diretoria de Assuntos Internacionais (sucessora da DIRIN)
DIRIN Diretoria de Relaes Internacionais
DIVAP - Diviso de Desenvolvimento e Apurao de Dados
xv
FATF/GAFI Financial Action Task Force on Money Laundering/Groupe dction
Financire sur le Blanchiment de Capitaux (Grupo de Ao Financeira sobre Lavagem de
Dinheiro no mbito da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico)
FIBAN - Fiscalizao Bancria
FICAM - Gerncia de Fiscalizao Cambial
FIRCE - Departamento de Capitais Estrangeiros
GABIN Gabinete
GABC-AE Gratificao de Atividade do Banco Central - Atividade Especial
GECAM - Gerncia de Operaes de Cmbio
GEFIN - Gerncia de Fiscalizao Financeira
GTCUR Gerncia Tcnica em Curitiba
GTPAL Gerncia Tcnica em Porto Alegre
GTREC Gerncia Tcnica em Recife
GTRJA Gerncia Tcnica no Rio de Janeiro
GTSPA Gerncia Tcnica em So Paulo
IGC Inspeo Global Consolidada
ISBAN - Inspetoria Geral de Bancos
MECIR - Departamento do Meio Circulante
MP Ministrio Pblico
MPR Manual de Procedimentos e Rotinas
OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
PA Processo Administrativo
Pt Protocolo de identificao de processo
SFN - Sistema Financeiro Nacional
xvi
SISBACEN - Sistema de Informaes do Banco Central
Siscomex - Sistema Integrado de Comrcio Exterior
SRF Secretaria da Receita Federal
SUMOC - Superintendncia da Moeda e Crdito
TIR Transferncias Internacionais em Reais
1
1. Introduo
O crescimento do mercado financeiro nas ltimas dcadas, alavancado pela
crescente integrao das economias mundiais e pelos desenvolvimentos tecnolgicos que
eliminaram as barreiras geogrficas, introduziu uma dinmica e um alcance aos fluxos de
capitais que trouxe tanto benefcios como inconvenientes s naes. Se por um lado
permitiu um acesso mais direto ao capital, e portanto com menores custos, interligou de tal
maneira os mercados financeiros que os reflexos das instabilidades regionais se fazem
sentir globalmente.
O lado menos visvel da integrao dos mercados financeiros encontra-se
nas dificuldades de se regular as atividades das instituies financeiras numa base
geogrfica transnacional. Embora agindo de forma global, as instituies financeiras
permanecem sujeitas s leis do local onde fica sua sede. Suas subsidirias em outros pases
podem ter tratamento diferente, pois estaro reguladas pelas leis locais. Acordos
internacionais, ratificados pelos governos locais, permitem, em tese, a uniformizao de
procedimentos e critrios.
A motivao para tais acordos se deu principalmente a partir da percepo
do risco sistmico causado por instabilidades regionais as crises do Mxico, da Tailndia
e da Rssia serviram como um alerta aos governos. Organismos internacionais, informais
como o G-10, ou oficiais, como o FMI, tm demonstrado preocupao em orientar os
pases membros a adotar padres mnimos de exigncia s instituies financeiras sediadas
em suas jurisdies, e a discutir princpios que devam nortear a superviso bancria destas
2
instituies. Desde 1974, atravs do Comit de Superviso Bancria da Basilia, Sua,
estabelecido pelos Presidentes dos bancos centrais dos pases do G-10, a cooperao
internacional tomou forma, atravs de resolues que tm sido adotadas por pases
membros, incorporando-as s suas legislaes.
O Brasil, que participou informalmente da elaborao dos 25 Princpios
Essenciais para uma Superviso Bancria Eficaz, documento do Comit da Basilia que
resume exigncias mnimas que os rgos de superviso bancria devem fazer em suas
jurisdies, tem procurado adequar-se s recomendaes que este frum internacional tem
emanado.
A superviso bancria exercida no pas pelo Banco Central do Brasil
BACEN, e vem sendo remodelada desde 1998, em funo do abalo que as quebras dos
bancos Nacional, Econmico e Bamerindus produziram na confiana dos investidores no
Sistema Financeiro Internacional. A adoo dos Princpios da Basilia tornou-se
imperativa, deslocando-se o enfoque da superviso bancria da fiscalizao de um perodo
passado para a atuao prudencial, voltada para o presente e futuro, procurando conhecer a
instituio, seu mercado, oportunidades e ameaas, traduzidas pelo risco de seus ativos.
Outros temas ligados integrao dos mercados vieram a se somar s
preocupaes em solidez dos governos e das autoridades supervisoras. A corrupo, na
medida que no define regras claras e onera investimentos e operaes em geral, torna-se
um tema mundial, no mais restrito s fronteiras nacionais. A expanso dos negcios
ilegais ligados ao crime organizado, como o trfico de entorpecentes, a corrupo e a
sonegao fiscal, favorecem-se do extraordinrio desenvolvimento do sistema financeiro
internacional para incorporarem na economia dos pases recursos, bens e servios
originrios ou ligados a atos ilcitos. A lavagem de dinheiro uma atividade em expanso,
3
com desenvolvimento rpido e concentrado na ltima dcada do sculo XX. Estima-se que
cerca de US$ 500 bilhes em dinheiro sujo - cerca de 2% do PIB mundial - transitam
anualmente na economia.
A lavagem de dinheiro se d por diversos mecanismos, mas alguns setores
da economia so mais visados, destacando-se os parasos fiscais, as bolsas de valores, o
mercado de seguros, o mercado imobilirio, as loterias e jogos, e, principalmente, devido
velocidade e abrangncia que d aos recursos lavados, as instituies financeiras.
As preocupaes mundiais ligadas ao tema lavagem de dinheiro e atividades
ilegais vem se materializando desde 1988, a partir da Conveno contra o Trfico Ilcito
de Entorpecentes e de Substncias Psicotrpicas, assinada em Viena, na ustria, no
mbito das Naes Unidas, e ratificada pelo Brasil por meio do Decreto 154, de 26.06.91, e
especificamente no mbito das autoridades financeiras, atravs da Declarao da Basilia,
de 12.12.88, do Comit de Superviso Bancria. Em maro de 1998, dez anos aps a
Conveno de Viena, o Brasil aprova a Lei 9613, tipificando como crime a lavagem de
dinheiro, e criando o Conselho de Controle das Atividades Financeiras o COAF a fim
de coordenar os vrios rgos governamentais incumbidos da implementao de polticas
voltadas ao combate a este crime, entre eles o BACEN.
At 1998, o BACEN dispunha de dois departamentos incumbidos de
fiscalizar as atividades das instituies financeiras: o Departamento de Fiscalizao -
DEFIS e o Departamento de Cmbio - DECAM, ligados respectivamente s Diretorias de
Fiscalizao e de Relaes Internacionais. A atividade de combate lavagem de dinheiro
no era atribuda especificamente a nenhum dos departamentos, mas inclua-se
implicitamente nas atividades de auditoria das instituies financeiras desempenhada
pelo DEFIS e no monitoramento das operaes de cmbio desempenhada pelo
4
DECAM. As operaes consideradas suspeitas no curso da fiscalizao ou do
monitoramento de cmbio eram investigadas independentemente por cada um destes
departamentos. As prticas de cada departamento variavam, mas o foco da atividade era
corrigir distores encontradas e iniciar processo administrativo no caso de irregularidades
e ilcitos.
Em comum, a atividade de fiscalizao das instituies financeiras consistia
em orientao em relao s normas, prospeco de irregularidades e punio para os
desvios. Apoiava-se nas normas do CMN, do prprio BACEN e nas Leis 4595 e 4131. O
fiscal, ou monitor de cmbio, era elemento essencial nestas atribuies. Sua experincia
determinava o sucesso ou fracasso da fiscalizao. Qualificando-a, a fiscalizao atuava de
forma prospectiva e repressiva.
A partir de 1998, com a adoo dos Princpios Essenciais da Basilia, a
fiscalizao do DEFIS passou a atuar de forma preventiva, verificando a solidez da
instituio financeira como um todo, nas Inspees Gerais Consolidadas. O monitoramento
de cmbio passa a constituir um novo departamento, o Departamento de Combate a Ilcitos
Cambiais e Financeiros - DECIF, incumbido do combate aos ilcitos financeiros e cambiais,
neles includo a lavagem de dinheiro. O suporte jurdico para esta atuao encontra-se na
Lei 9613, nas Circulares 2554 e 2852 e na Carta-Circular 2826, do BACEN, todas de 1998.
Alm de definir o tipo penal lavagem de dinheiro,e seus crimes antecedentes,
esta legislao inovou ao atribuir responsabilidade s instituies financeiras de manter
controles internos capazes de detectar operaes consideradas suspeitas e de denunciar tais
operaes ao BACEN. A fiscalizao passa a atuar na avaliao dos sistemas de controle
interno o compliance e na investigao dos casos denunciados pelas instituies
5
financeiras (Circular 2852, do BACEN), em detrimento de uma atuao prospectiva e
repressiva baseada na experincia.
Ao criar o DECIF, sob a subordinao da mesma Diretoria de Fiscalizao
do antigo DEFIS, que passou a constituir o DESUP - Departamento de Superviso Direta, e
alterar substancialmente as atribuies dos monitores de cmbio, o BACEN introduziu uma
mudana organizacional destinada a alterar a forma de fiscalizao das instituies
financeiras. Com base nesses acontecimentos, busca-se nesta pesquisa investigar o seguinte
problema:
at que ponto a mudana do mecanismo de controle tradicional, baseado
nas aes ou resultados e com enfoque repressivo, para um controle
baseado nos procedimentos, focado na preveno, contribuiu para melhorar
o desempenho do BACEN na fiscalizao contra a lavagem de dinheiro ?
Para responder adequadamente ao problema a ser investigado, segue-se as
etapas estabelecidas pelos mtodos cientficos, que comeam pelo estabelecimento dos
objetivos da pesquisa descritos a seguir.
1.1.Objetivos Geral e Especficos
O objetivo geral deste trabalho consiste em analisar o desempenho do
sistema de controle organizacional preventivo no combate lavagem de dinheiro atravs do
Sistema Financeiro Nacional aqui representado pela verificao de compliance e
comunicados da Circular 2852 em comparao com o sistema repressivo tradicional
fiscalizao e monitoramento das operaes bancrias.
6
A fim de possibilitar o alcance do objetivo geral da pesquisa, foram
estabelecidos os seguintes objetivos especficos:
Identificar e descrever os critrios de desempenho organizacional para o subsistema
de fiscalizao do BACEN, com nfase para o grupo de monitoramento de cmbio.
Descrever a mudana ocorrida no subsistema de fiscalizao do BACEN.
Descrever a estrutura de controle anterior mudana.
Descrever a estrutura de controle introduzida com as mudanas .
Comparar e analisar as estruturas de controle anterior e posterior em relao aos
critrios de eficcia.
Este estudo pretende, ainda, como objetivos complementares:
Apontar, na concluso, como conseqncia dos resultados obtidos e segundo os
critrios e metodologia empregados, os pontos positivos e as deficincias do novo
modelo organizacional.
Propor aes que possam corrigir eventuais falhas identificadas nos procedimentos
adotados pelo Banco Central do Brasil.
1.2. Justificativas terica e prtica
A administrao pblica brasileira tem sofrido profundas reestruturaes nos
ltimos anos, fruto da necessidade do Estado adequar-se aos imperativos de uma nova
ordem econmica mundial. Neste contexto, o BACEN reformulou sua misso institucional
e vem procurando estabelecer novos paradigmas em sua atuao, refletindo as
preocupaes da sociedade. Temas como corrupo e lavagem de dinheiro requerem do
corpo social respostas enrgicas e imediatas e o BACEN vem reorientando seu foco nestes
7
assuntos de forma a dar sua contribuio no esforo do governo para coibir prticas ilcitas
que se utilizem do sistema financeiro nacional.
O estudo proposto pretende refletir estas mudanas, detalhando as principais
motivaes, as formas de sua implementao e as conseqncias previstas. Os resultados
desta pesquisa podero ser teis numa perspectiva histrica e crtica, indicando para o
BACEN os acertos e as deficincias da introduo de novas formas de trabalho.
Considera-se que dada a importncia do tema, a relevncia do estudo
ultrapassa os limites do BACEN, estendendo-se postura das instituies, e em ltima
instncia, da sociedade, para com o problema lavagem de dinheiro.
A reviso das principais abordagens da teoria organizacional relativas
mudana , ao controle e ao desempenho pretende contribuir para o desenvolvimento de uma
base cumulativa de conhecimento sobre os temas que, embora tenham merecido ateno do
meio acadmico, especialmente nos EUA, produziram no Brasil relativamente poucos
trabalhos. A discusso das motivaes da mudana organizacional, conjugada com a
anlise da estrutura organizacional e do desempenho procura colocar uma luz sobre a
coerncia das aes empreendidas, e nesse sentido, preenche uma lacuna da teoria no que
diz respeito ao planejamento e implementao da mudana.
Por sua natureza terico-emprica, este estudo insere-se numa linha de
pesquisa aplicada que valoriza-se sobretudo pela verificao no campo das evidncias
tericas. Os resultados deste trabalho traro uma contribuio para os planejadores
organizacionais e para a prtica gerencial ao discutir conceitos e mtodos luz de um caso
concreto, permitindo verificar-se as conseqncias da mudana nos aspectos controle e
desempenho.
8
Acredita-se na importncia da presente anlise de um segmento da atuao
do BACEN pouco estudado a fiscalizao na medida que o foco na eficcia das aes
de capital importncia para a instituio. bastante oportuna a discusso dos temas
propostos, pois a mudana objeto do estudo ainda se processa, e colhe seus primeiros
resultados. Espera-se contribuir ao propor alguns indicadores para a avaliao do
desempenho e verificar em que grau as polticas implementadas contriburam para o
alcance destes resultados. Nossas concluses podero reorientar aes ou sedimentar
diretivas adotadas.
Ao abordar a funo fiscalizao, inclui-se no escopo desta pesquisa, ainda
que indiretamente, as instituies financeiras sujeitas ao fiscalizadora do BACEN. A
estas compete um papel mais ativo na nova ordem instituda. O presente estudo ser til
para o sistema financeiro como um todo ao discutir as relaes derivadas deste novo
contrato social, e suas conseqncias na eficcia do combate lavagem de dinheiro.
Amplia-se a importncia desta pesquisa, se confirmada a percepo que a eficcia da
fiscalizao da lavagem de dinheiro pode ser determinada pelo papel desempenhado pelas
instituies financeiras objetos da fiscalizao.
1.3. Estrutura da Dissertao:
Em cumprimento aos objetivos propostos, e visando responder ao problema
de pesquisa definido, organizou-se a presente dissertao da seguinte forma:
Inicialmente, apresenta-se a contextualizao do tema da pesquisa, definindo
o problema de pesquisa a ser investigado, seus objetivos, bem como as justificativas para a
realizao do estudo.
9
Em seguida, elabora-se a fundamentao terica-emprica necessria ao
desenvolvimento metodolgico a ser seguido e s anlises subseqentes. Neste sentido, so
apresentados inicialmente as teorias e pr-teorias acerca da mudana organizacional,
identificando-a com o planejamento ou com o imperativo ambiental em sua deciso, e com
o radicalismo ou o incrementalismo em sua implementao. Para que se possa entender a
forma e a profundidade da mudana, estuda-se a seguir os mecanismos de coordenao que
do forma estrutura de controle organizacional. Caracterizam-se as formas de controle
exercidas nas organizaes a partir da evoluo histrica destas formas, sempre dirigidas a
garantir a conformidade individual ao processo produtivo. Apresenta-se os elementos
constituintes do controle organizacional segundo as principais abordagens tericas, no
esquecendo os aspectos das relaes sociais que precedem e se formam no ambiente
organizacional e as conseqncias para o trabalho das formas de controle exercidas.
Discute-se a seguir os resultados do processo produtivo que constituem o desempenho
organizacional, destacando que sua avaliao faz parte do escopo do controle
organizacional. Enfatiza-se as caractersticas especficas das organizaes pblicas em
relao aos critrios de desempenho, fazendo ao final uma resenha dos principais modelos
desenvolvidos para a avaliao do desempenho organizacional.
No captulo seguinte, so apresentados os procedimentos metodolgicos que
guiaram o presente trabalho. So definidas inicialmente as perguntas de pesquisa que se
pretende esclarecer. Define-se em seguida as variveis a serem analisadas, apresentando os
indicadores que as tornaro operacionais. Caracteriza-se o tipo de pesquisa, a forma de
coleta e o tratamento dos dados, e por fim, as limitaes da pesquisa.
Na seqncia, os dados coletados so apresentados e analisados, segundo o
modelo descrito no captulo anterior. Procura-se, inicialmente, descrever da forma mais
10
completa as estruturas anterior e atual, apresentando o processo evolutivo que culminou
com a mudana, e caracterizando os principais elementos das estruturas estudadas. Na
anlise dos dados, procura-se extrair das informaes os significados que mais fielmente
retratem as caractersticas que pretende-se categorizar, baseadas no modelo proposto.
Apresenta-se as diferenas entre as estruturas inicial e final segundo estas
subdimenses. Ao analisar o desempenho em cada momento, procura-se estabelecer as
relaes causa-efeito que justifiquem as constataes efetuadas.
Nas consideraes finais, recapitula-se os objetivos intermedirios e a
pergunta principal da pesquisa, apresentando as respostas encontradas neste trabalho.
Sugere-se medidas para o aperfeioamento da estrutura implantada e possibilidades para
estudos futuros.
Finaliza-se o trabalho com as referncias bibliogrficas utilizadas e com os
anexos que apoiaram o tratamento dos dados neste estudo.
11
2. Fundamentao Terica
2.1. Mudana Organizacional
A sociedade em que vivemos evoluiu de forma assombrosa num curto
espao de tempo. As inovaes tecnolgicas e o saber vm sofrendo mudanas num ritmo
acelerado, especialmente no final do sculo XX, com a chamada era da informao.
Expectativas e necessidades antes difceis de atender, tornam-se a cada dia mais
acessveis, aguam a vontade, a urgncia, e, mesmo, o otimismo sobre a mudana, como
afirma Motta (1997, p. x).
Neste ambiente, a mudana no simplesmente desejvel, torna-se um
imperativo na luta pela sobrevivncia. Ao mesmo tempo que traz benefcios, sensveis nas
reas da sade e da comunicao, produz instabilidade, com a automao que reduz o
trabalho manual e aumenta o desemprego. As formas de trabalho passam por uma grande
transformao, assim como a vida das pessoas. Alteram-se as crenas ou premissas sobre o
que as pessoas julgam ser verdadeiro, ou seja, seus paradigmas.
De acordo com Motta (1997), Thomas Kuhn, em sua obra A Estrutura Das
Revolues Cientficas, desenvolveu o conceito de paradigma, que pressupe perodos de
continuidade e descontinuidade provocados por rupturas com o conhecimento existente. O
conjunto de premissas, teorias e procedimentos aceito substitudo por novos conceitos,
que so totalmente incompatveis com os anteriores.
A teoria administrativa baseia-se numa srie de paradigmas. Sobre este
conjunto de conceitos, ou pr-teorias assentam-se as diversas teorias sobre mudana
organizacional. importante conhecermos as formas de ver a realidade que estes
paradigmas proporcionam, pois na convergncia de uma ou mais das pr-teorias aqui
12
resumidas constroem-se a teoria e os modelos de interveno organizacional. Os conceitos
aqui enunciados baseiam-se na sistematizao proposta por Motta (1997).
A mudana pode ser vista como um compromisso ideolgico, com a adoo
de novos valores ou crenas. O ser humano e seus valores determinam a existncia da
organizao, ou seja, a organizao no tem existncia autnoma e seus objetivos
confundem-se com os objetivos individuais. Predomina neste paradigma o pensamento
sobre a observao. A mudana a busca da verdade pela mudana de pensamento do
indivduo. Privilegiam-se os mtodos didticos e dialticos na conduo da mudana,
reconhecendo-se a realidade e o ideal administrativo. O limite da mudana est nas
vontades e idias contrrias das outras pessoas; as teorias construdas sobre este paradigma
valorizam o poder da chefia como importante alavancador da mudana.
A mudana pode ser vista como imperativo ambiental, objetivando readaptar
a organizao s necessidades provocadas pelo ambiente em que se insere. Separa-se, nesta
perspectiva, a organizao de seus membros. A organizao entidade autnoma e
tangvel, e interage com o ambiente buscando o equilbrio que lhe garanta a sobrevivncia.
Predomina a observao sobre o pensamento, os fatos da realidade sobre as idias. A
abordagem nesta perspectiva sistmica, valorizando-se a anlise cientfica, que busca
explicar e prever determinado evento, em relaes de causa e efeito. A mudana
adaptao ou redirecionamento em funo de cenrios alternativos, baseado nos valores da
eficincia e eficcia.
A perspectiva da mudana como reinterpretao crtica da realidade
pressupe a participao do indivduo, que a partir da interpretao subjetiva da realidade
objetiva, constri seus prprios valores, que socialmente compartilhados formam a
organizao. A realidade entendida de forma fenomenolgica e intersubjetiva. As teorias
13
construdas sobre este paradigma so as teorias de ao social, que valorizam a linguagem
ou comunicao na compreenso do mundo organizacional. Buscam compreender, e no
somente explicar, associando a anlise e a fenomenologia. Fundamenta-se ainda no
estruturalismo, que associado fenomenologia, constri a estrutura histrica e
contingencial da organizao. A mudana conduzida pelos indivduos, atravs de suas
habilidades comunicativas, interferindo na estrutura.
A mudana como uma inteno social
representa a vertente interpretativista
do paradigma anterior, rejeitando o estruturalismo, embora apoiado na fenomenologia, a
qual associa a conscincia da interao e o cotidiano, como no existencialismo. A interao
das pessoas que cria a organizao, e envolve, alm de significados e intenes, motivos,
emoes e sentimentos. A mudana organizacional se d na interpretao e reinterpretao
dos significados subjetivos das relaes entre seus membros. Deste paradigma
desenvolvem-se teorias de mudana de natureza social e psicolgica.
Finalmente, o ltimo paradigma v a mudana como transformao
individual, na busca de uma nova viso de si prprio. A mudana se passa no mundo
introspectivo, atravs da articulao de sentimentos e significados, em que o indivduo
desenvolve uma nova forma de ser e renova a vontade de agir. As teorias que se baseiam
neste paradigma valorizam os recursos emocionais e espirituais, aproximando-se da formas
utilizadas em algumas filosofias orientais.
Estes paradigmas no aparecem isoladamente, se superpem e se
comunicam nas diversas teorias de mudana organizacional.
A moderna teoria administrativa desenvolveu-se no sentido de explicar e
descrever a realidade organizacional como parte de uma estrutura social maior.
Abandonando os princpios intelectuais que dominaram a teoria administrativa do ltimo
14
sculo, notadamente o reducionismo, o pensamento analtico e o mecanicismo, o moderno
pensamento administrativo baseia-se no expansionismo, no pensamento sinttico e na
teleologia. As teorias sobre mudana organizacional formam um conjunto complexo e
tendem a ser grupadas pela perspectiva de anlise organizacional, sintetizada nas
abordagens estratgica, estrutural, tecnolgica , humana, cultural e poltica. Pretende-se
detalhar cada uma destas perspectivas e verificar como elas se refletem na mudana objeto
de nosso estudo, usando uma viso sistmica, que se beneficie da diversidade dos focos de
anlise, sem pretender enquadr-lo em um nico modelo (Wilson, 1992; Motta, 1997).
Wilson (1992) sintetiza as teorias e modelos de mudana em dois eixos
principais (Quadro 1).
Quadro 1 Uma Caracterizao de Abordagens de Mudana Organizacional
O processo de mudana A implementao da mudana
Mudana planejada (voluntarismo)
1 Incrementalismo lgico e necessidades variadas, comprometimento e viso compartilhada de modelos
2 Reduzindo resistncias mudana (anlise do campo de fora)
Mudana emergente (determinismo)
3 Caractersticas de decises estratgicas: modelos de processo poltico
4 Contextualismo: implementao uma funo de fatores e processos antecedentes
Fonte: Wilson (1992, p.10)
Na dimenso vertical, a mudana pode ser planejada ou emergente,
refletindo o voluntarismo no planejamento, e o determinismo na emergncia. No eixo
horizontal, descreve-se a implementao ora como um processo, ora como uma estratgia
de implementao, refletindo as principais nfases da literatura sobre mudana.
Enquadram-se na clula 1 as abordagens de mudana planejada previamente pelo grupo
gerencial, que procura persuadir as demais pessoas de sua utilidade; requerem uma anlise
15
de processos e tm seu grau de mudana desejada previamente determinado pelos gerentes.
Na clula 2, a administrao ainda planeja previamente a mudana, mas sua tarefa primria
a implementao. A mudana vista como resultado da interao de diversas variveis do
negcio, num processo emergente, representado na clula 3. Finalmente, introduz-se o
conceito de contextualismo na clula 4, reconhecendo-se que, embora o jogo de poder
influencie a mudana, o que importa o contexto em que estes interesses polticos foram
construdos e operam no momento.
Wilson (1992) destaca, ainda, a importncia do conceito do grau de
mudana, identificando-o com os nveis de mudana organizacional, que podem ser,
conforme o Quadro 2:
Quadro 2 - Nveis de Mudana Organizacional em Funo do Grau de Mudana
Grau de Mudana
Nvel operacional/ nvel estratgico
Caractersticas
Status Quo 1 Pode ser tanto operacional quanto estratgico
Sem mudanas nas prticas correntes
Reproduo Expandida
2 Principalmente operacional Mudanas envolvem produzir mais as mesmas coisas (bens ou servios)
Transio Evolucionria
3 Principalmente estratgica Mudanas ocorrem dentro de parmetros existentes na organizao (muda, mas mantm estruturas existentes, tecnologia, etc.)
Transformao Revolucionria
4 Predominantemente estratgica
Mudanas envolvem substituir ou redefinir parmetros existentes. Por, exemplo, estrutura e tecnologia provavelmente mudam.
Fonte: Wilson (1992, p.20)
Os nveis de mudana de status quo e de reproduo expandida representam
processos de mudana predominantemente baseados em decises operacionais, envolvendo,
respectivamente, decises que levam a nenhuma mudana e decises que levam a
organizao a fazer em maior quantidade o que ela j fazia antes. J as transformaes
16
evolucionrias e revolucionrias representam nveis de mudana que pressupem processos
de tomada de decises estratgicas e que requerem a transformao ou substituio do
modo como a organizao opera e pensa o seu negcio (Wilson, 1992).
A deciso pela mudana organizacional pode emergir, segundo Motta
(1997), de deliberao racional (a inteno estratgica), ou pode ser oriunda da necessidade
de resolver problemas organizacionais (a reao adaptativa), ou ainda provocada pelo
processo de circulao de idias existentes na prpria empresa (o aprendizado contnuo).
Para planejar a mudana, crucial a formulao da estratgia empresarial.
Esta formulao consiste em compatibilizar as tendncias ambientais detectadas pela
anlise ambiental, em termos de oportunidades, ameaas, restries, coaes e
contingncias, com as competncias internas, avaliadas pela anlise organizacional, em
funo dos pontos fortes e fracos, recursos disponveis, capacidades e habilidades.
Embora seja desejvel antecipar-se e planejar a mudana, as situaes de
crises e dificuldades so muitas vezes as motivadoras para a adoo de programas de
mudanas.
Os programas de mudanas dividem-se entre propostas incrementais, com a
introduo moderada e constante de novidades, representadas pelos processos de melhoria
contnua (Kaizen, Qualidade Total), centradas na atividade do grupo e na qualidade do
produto, e pelos de mudanas planejadas, baseados em mudanas culturais e
comportamentais (Desenvolvimento Organizacional); e propostas de mudanas radicais,
que do nfase aos processos (Reengenharia). A mudana radical ameaadora, pois deixa
explcito o descontentamento com as prticas existentes e implcitas dvidas sobre as
pessoas em funes gerenciais. Como observa Galbraith, (1982), inovar e operar baseiam-
se em lgicas fundamentalmente diferentes, e portanto, as mudanas radicais dificilmente
17
so descobertas por trabalhadores do status quo. Exigem para sua implementao grupos
autnomos de fora do sistema.
A mudana do subsistema fiscalizao do BACEN insere-se no
planejamento institucional da organizao, e numa perspectiva mais ampla, no Plano de
Reforma do Aparelho do Estado. Desta forma, pode-se considerar que a mudana seja
planejada, mas tem como pano de fundo alguns elementos externos que reforam a
possibilidade de imperativo ambiental, em decorrncia da necessidade de uma maior
insero do Brasil e do BACEN na comunidade internacional, e mesmo de fatores internos
que propunham uma coordenao nica da atuao da fiscalizao. De qualquer perspectiva
que se analise a mudana, mandatrio estudar os mecanismos de coordenao da
organizao para que se possa avaliar os efeitos da transformao na estrutura e nos
processos objetos deste estudo.
18
2.2. Controle Organizacional
A mudana organizacional implica em reavaliar as relaes da organizao
com o ambiente externo, bem como seus relacionamentos internos, buscando adequar sua
configurao, de forma a atender uma deliberao ou imperativo estabelecido pela prpria
organizao ou pelo ambiente social em que est inserida. Para modelar a organizao, a
teoria serviu-se de metforas que possibilitassem simplificar o entendimento das
distribuies dos indivduos e suas relaes no conjunto de papis determinado pelo
contexto organizacional. Assim, o pensamento administrativo utilizou-se, em sua evoluo,
da analogia da organizao com mquinas, que predominou na abordagem mecanicista
desde Taylor e Fayol at Weber, analogia com organismos, viso que dominou os estudos
a partir dos anos 40 (Morgan, 1986). Em ambas as vises, sobressai como elemento
caracterstico das organizaes, sua estrutura, que pode ser entendida como a forma como o
trabalho dividido entre os indivduos e a coordenao entre as tarefas resultantes desta
diviso. Com ligeiras variaes, os estudiosos apresentaram perspectivas semelhantes sobre
a natureza das estruturas organizacionais. Destaca-se a concepo de Ranson, Hinnings e
Greenwood (1980, pg. 3), em que a estrutura vista como um meio complexo de controle
que continuamente produzido e recriado em interao e que, ainda assim modela essa
interao: as estruturas so constitudas e constitutivas. Esta perspectiva, que enfatiza a
volatilidade das estruturas, ser retomada mais frente, ao relacionar-se mudana, controle
e desempenho organizacionais.
A estrutura organizacional uma modelagem que atende a trs funes
bsicas: orienta-se aos objetivos organizacionais, limita a influncia das variaes
19
individuais sobre a organizao e estabelece o contexto em que as decises so tomadas e
as atividades executadas. Em funo das formas que assumem, as estruturas determinam
tipologias para a classificao das organizaes. Estas classificaes so teis para o estudo
comparado das caractersticas de diferentes organizaes e do grau de influncia que
exercem sobre os resultados alcanados por elas. Embora as estruturas organizacionais
possam ser vistas pelas diversas perspectivas histricas que a Teoria Administrativa
apresenta, tenciona-se, neste trabalho, analis-las sob a tica dos mecanismos de controle
organizacional, que contribuem para o alcance dos objetivos da organizao.
O controle organizacional tem vrios significados e pode ser interpretado de
diversas maneiras. forma de alinhar comportamentos individuais ao plano racional da
organizao. A coordenao e o ordenamento criados a partir dos interesses diversos e
comportamentos potencialmente difusos de seus membros uma funo prioritria do
controle (Tannembaum, 1968). Com o surgimento da burocracia, torna-se menos direto e
visvel, e confunde-se com a estrutura organizacional, como destacam Rosen e Baroudi
(1992). Adotando uma perspectiva histrica, estes autores verificam que a produo e o
trabalho so inicialmente avaliados pelos resultados ou sadas produzidos: os sistemas de
produo artesanais, pr-capitalistas, no so estruturados, embora j se manifeste uma
forma simples de controle do trabalho, atravs da superviso direta, da hierarquia e do
ajustamento mtuo dos trabalhadores. Com a revoluo industrial e as mudanas na
organizao do trabalho, o processo produtivo passa a ser visto como crucial para garantir
os resultados, e assim, o controle do comportamento individual passa a ser exercido por
meio de um sistema de regras formais. As estruturas organizacionais, que refletem a diviso
e diferenciao do trabalho, trazem embutidas estas regras, por meio de controles que
20
garantam a conformidade individual ao processo produtivo. Desta forma, controle e
estrutura organizacional fundem-se em estruturas de controle.
Burris (1989) traa o processo evolutivo das estruturas de controle
organizacional, que culmina com a integrao das formas alternativas de controle tcnico,
burocrtico e profissional na forma tecnocrtica, destacando as principais caractersticas,
resumidas no Quadro 3. No entendimento da autora, as diferentes formas de controle
organizacional sucedem-se num processo dialtico de racionalizao: a cada crise
decorrente das contradies internas da estrutura de controle, novas formas so
desenvolvidas para resolv-las. Em sua anlise, o controle simples, pr-industrial, evolui
paralelamente em trs diferentes estruturas, que servem aos diferentes ambientes de
trabalho surgidos com a industrializao: o controle tcnico, nas indstrias, a burocracia,
nos escritrios, e o profissionalismo, nos ambientes de trabalho especializado, como
universidades, institutos de pesquisa e entre profissionais liberais. Estas trs formas
representam tipos estruturais de controle, onde o controle exercido nas regras e hierarquia
(burocracia), nos sistemas fabris (controle tcnico) ou nos cdigos de tica e educao
formal (profissionalismo).
21
Quadro 3 Estruturas de controle organizacional Perspectiva evolutiva
Estruturas Perodo Caractersticas Contradies
Controle artesanal,familiar Pr-capitalista Aprendizado Descentralizao
Colegiado
Processo laborial e produtivo
insuficientemente controlados
Controle simples A partir do sc. XVIII
Superviso direta
Autoridade coercitiva
Disciplina de horrios
Coero transparente
Resistncia do trabalhador
Impraticvel em larga escala
Controle tcnico A partir do sc. XIX Controle embutido no sistema fabril
Especializao
Isolamento do operrio
Controle e ritmo visveis
Resistncia do trabalhador
Inflexibilidade dos sistemas
de produo
Controle burocrtico A partir do sc. XIX Diferenciao da estrutura
Tarefas especializadas
Asceno baseada em
critrios objetivos
Conflitos
profissionais/burocrticos
Favoritismo vs. objetividade
aparente
Ineficincia e falta de
flexibilidade para situaes
imprevistas
Controle profissional A partir do sc. XIX Grupos elitizados Auto-regulao
Cdigos de tica
Formalizao do treinameno
Conflitos
profissionais/burocrticos
Interesses velados vs. tica, auto-
regulao
Controle tecnocrtico A partir dos anos 60 Polarizao entre especialistas e no-especialistas
Especializao tcnica como
base de autoridade
Barreiras do credenciamento
Organizao em equipes, a
maioria no setor especializado
Reestruturao de habilidades
Centralizao/descentralizao
Potencial produtivo da tecnologia
avanada frustrado
Neutralidade aparente vs.
segregao por sexo e raa
Adaptado de Burris (1989, p.4)
A tipologia do controle organizacional de Burris (1989) , em seus
elementos bsicos, coincidente com as propostas por Rosen e Baroudi (1992), Prez
Vilario e Schoenherr (1987) e Perrow (1986). No Quadro 4 so resumidas as
22
denominaes e caractersticas de cada uma destas tipologias, destacando suas semelhanas
e a sntese que elas representam: o controle tem por base a superviso direta, como no
controle simples de Burris, no Quadro 3, ou a orientao por regras explcitas e normas,
como nos controles tcnico, burocrtico ou profissional de Burris (ver Quadro 3), ou ainda,
pressupostos culturais, que embora no explcitos no controle tecnocrtico de Burris, esto
presentes no controle colegiado dos grupos de trabalho, compostos de profissionais
especializados.
Quadro 4 Tipologias comparadas
Rosen e Baroudi (1992) Prez Vilario e Schoenherr (1987) Perrow (1986)
Tipo Base Tipo Meios Tipo Caractersticas
Controle simples Superviso direta Controle direto Imposio de ordens
Vigilncia expressa
Controle direto ou
reativo
Superviso direta
Regras
Regulao
Controle burocrtico Orientado por regras
explcitas
Indireto
TI possibilitando a
conformidade
comportamental e
invisibilidade de regras
Fragmentao de
tarefas
Separao
concepo/execuo
Controle estrutural ou
discreto
Normas e
regulamentos
Hierarquia
Seleo
Controle burocrtico Padronizao
Especializao
Controle ps
burocrtico
Controle de idias,
crenas, valores e
atitudes (cultura)
Controle difuso Pressupostos culturais Contole
completamente
proativo ou das
premissas cognitivas
Internalizao das
premissas de
comportamento
necessrias ao
desempenho das
tarefas
Adaptado de Rosen e Baroudi (1992), Prez Vilario e Schoenherr (1987) e Perrow (1986)
Os trabalhos de Hall (1984) e Mintzberg (1995) so marcos importantes na
anlise da organizao pela tica do controle e, como apresentam estudos abrangentes
dessa teoria, esta pesquisa apia-se com maior detalhamento em suas observaes.
23
Mintzberg (1995) enfatiza o papel das estruturas na operao eficaz das
organizaes. Partindo do exemplo da artes de cermicas, que medida que v seu
empreendimento crescer pela maior aceitao dos produtos no mercado, adiciona
complexidade sua estrutura organizacional, Mintzberg apresenta o controle
organizacional como um conjunto de mecanismos bsicos para obter a coordenao entre
tarefas separadas. Sublinha que estes mecanismos envolvem no s a coordenao entre as
tarefas, mas tambm a comunicao entre os processos e o controle por um ou mais
indivduos na organizao.
A evoluo da complexidade na empresa ceramista d oportunidade de
apresentar as cinco variaes por ele previstas nestes mecanismos. Assim, quando a artes
contrata auxiliares e passa a dividir com eles seu trabalho, a coordenao entre os
operadores se d por ajustamento mtuo, baseada na comunicao informal e nas
habilidades dos especialistas em se adaptar uns aos outros. Numa segunda etapa, com o
ingresso de mais operadores na organizao, o trabalho passa a ser dividido por grupos,
com uma pessoa coordenando por superviso direta o trabalho dos outros, dando-lhes
instrues e monitorando suas aes. Com a expanso dos negcios da organizao, a
fabricao passa a ser feita em linhas de montagem, com segmentao das fases do trabalho
e especializao dos operadores. Nesta fase, a coordenao se d por padronizao, que
pode ser feita em relao aos processos de trabalho, ou em relao aos resultados ou sadas,
ou ainda em relao s habilidades e conhecimentos requeridos.
Ampliando esses conceitos, Mintzberg (1989) identificou adicionalmente a
padronizao de normas como a coordenao que ocorre nas organizaes em que seus
membros partilham um mesmo conjunto de valores ou credos, como nas ordens religiosas,
e no qual o controle se d sobre as normas de trabalho
24
A padronizao dos processos de trabalho, que corresponde abordagem
mecanicista de Taylor, utilizada quando as atividades so simples e rotinizadas.
Operaes mais complexas podem levar a organizao a adotar a padronizao de sadas,
onde os resultados do trabalho so especificados, mas deixa-se livre ao operador a escolha
do processo a ser utilizado. A padronizao de habilidades se d no processo de
recrutamento externo ou por meio de treinamento, quando a habilidade ou conhecimento
necessrios ao desempenho do trabalho so especificados, o que Hall (1984, p.7) chama de
padres de afiliao. Corresponde a uma forma indireta de controle, pois consegue para a
organizao o que as padronizaes de processos ou resultados fazem diretamente.
Mintzberg (1995) observou que a evoluo da complexidade do
trabalho faz com que os mecanismos de controle alterem-se sucessivamente do ajustamento
mtuo para a superviso direta e depois para a padronizao, geralmente para a de
processos, ou de normas (Mintzberg, 1989, p. 102); com a crescente complexidade das
operaes, pode-se especificar sadas padro; e se no for possvel especific-las,
padroniza-se as habilidades necessrias ao trabalho. Entretanto, caso as tarefas
diversificadas da organizao comprovem ser impossvel a padronizao, retorna-se ao
incio do ciclo, dando-se preferncia ao mais simples, porm mais adaptvel mecanismo de
coordenao o ajustamento mtuo. O autor reconheceu tambm que tais formas de
controle podem conviver numa mesma organizao, e no simplesmente serem substitudas
sucessivamente. Mais ainda, verifica que dificilmente encontra-se uma organizao que no
misture em doses variadas estes mecanismos, pois toda organizao combina controles
formais com comunicaes informais.
Em seu modelo, Mintzberg (1995) identificou cinco grandes
componentes na organizao, posteriormente ampliados para seis (Mintzberg, 1989), cujos
25
interrelacionamentos e fluxos de controle definem seu funcionamento. Desta forma,
sintetizou a forma piramidal da organizao tendo em sua base o ncleo operacional,
correspondente aos executores do servio bsico de fabricao de produtos ou prestao de
servios, e no topo, a cpula estratgica, encarregada de assegurar que a organizao
cumpra sua misso de maneira eficaz e de satisfazer as exigncias de seus controladores.
Na poro intermediria, desenhou os nveis intermedirios de chefia como a linha
intermediria, e em cada lado da pirmide, mas por fora da ligao entre a base e o topo,
imaginou de um lado a tecnoestrutra, formada por analistas, responsveis por planejar e
padronizar o trabalho, e do outro a assessoria de apoio, unidades que prestam apoio para a
organizao fora de seu fluxo operacional. A ideologia, ou a cultura da organizao a
sexta parte integrante da estrutura (Mintzberg, 1989). Cada um destes componentes atua
com nfase num mecanismo de coordenao, desde o ajustamento mtuo na cpula
estratgica e na tecnoestrutura, padronizao no ncleo operacional, passando pela
superviso direta da linha intermediria.
Os fluxos operacionais da organizao foram divididos por
Mintzberg (1995) em cinco tipos: a organizao pode ser vista como um sistema de
autoridade formal, correspondente ao organograma da empresa, enfatizando-se a superviso
direta; como uma rede de atividades regulamentadas, que melhor representa o fluxo de
ordens e instrues vindas da hierarquia, mas que d maior nfase padronizao; como
um sistema de comunicaes informais, enfatizando o papel do ajustamento mtuo na
coordenao; como um sistema de constelaes de trabalho, em que os indivduos na
organizao se agregam em grupos no necessariamente relacionados com a hierarquia, a
fim de realizar seu trabalho; e por ltimo, como um sistema de processo decisrio
ad-hoc,
retratando os interrelacionamentos numa deciso estratgica que envolve os diversos
26
componentes da organizao. Da mesma forma que nos mecanismos de coordenao,
Mintzberg sugere que a complexidade da organizao pressupe uma combinao destas
teorias no seu funcionamento.
Para descrever a diviso do trabalho e a coordenao de tarefas,
Mintzberg (1995) utilizou-se dos chamados parmetros delineadores e fatores situacionais.
Os primeiros indicariam as variveis observadas no desenho das posies individuais, na
definio da superestrutura, no desenho das ligaes laterais, e no planejamento do sistema
de tomada de deciso. Os fatores situacionais influenciariam os parmetros delineadores em
funo do ambiente e caractersticas culturais e polticas da organizao.
Os aspectos considerados no delineamento de posies individuais
dizem respeito especializao da tarefa, formalizao do comportamento, ao
treinamento e doutrinao; no delineamento da superestrutura, destacam-se o
agrupamento de unidades e as dimenses da unidade; no desenho de ligaes laterais,
temos os sistemas de planejamento e controle e os instrumentos de interligao; finalmente,
os parmetros de planejamento do sistema de deciso incluem a descentralizao vertical e
a descentralizao horizontal.
O modelo imaginado por Mintzberg (1995) culmina com a tipologia
de organizaes, classificando-as nas seguintes configuraes:
Estrutura simples, com base na superviso direta, tendo como componente principal a
cpula estratgica;
Burocracia mecanizada, baseada na padronizao dos processos de trabalho, com a
tecnoestrutura como componente chave;
27
Burocracia profissional, com nfase na padronizao de habilidades, na qual o ncleo
operacional o componente chave;
Forma divisionalizada, com base na padronizao de sadas, com a linha intermediria
desempenhando o papel principal;
Adhocracia ou organizao inovativa, baseada no ajustamento mtuo, cujo componente
principal a assessoria de apoio.
Mais tarde, o modelo foi ampliado (Mintzberg, 1989), incluindo-se:
a organizao missionria, baseada na padronizao de normas, tendo a
ideologia como papel principal;
a organizao poltica, que no apresenta um mecanismo ou papel
dominantes.
A vantagem da anlise sob a tica dessas configuraes est na simplificao
que o enquadramento do problema real desta pesquisa a um dos padres tericos traz na
discusso dos mecanismos de controle caractersticos e na direo a ser seguida se deseja-
se, com a mudana organizacional, atingir outro padro. Outra vantagem est na definio
dos parmetros delineadores, que sero de grande utilidade para a avaliao da eficcia
organizacional.
Contrapondo-se viso sinttica dos mecanismos de controle proposta por
Mintzberg (1995, 1989), Hall (1984) faz uma anlise das vrias tendncias da escola
administrativa nos estudos sobre estrutura organizacional e processos organizacionais.
Constri sua abordagem apresentando os aspectos que considera relevantes, filiando-se s
correntes cujas concluses lhe parecem mais consistentes, mas sem deixar de mencionar os
diversos enfoques para cada aspecto considerado. , nesse sentido, uma abordagem mais
28
rica para a discusso da teoria organizacional, e menos formalizada na construo de um
modelo de controle organizacional.
A abordagem de Hall (1984) ao controle organizacional emerge da
conceituao de aspectos delineadores da estrutura organizacional. Estes aspectos so a
complexidade, a formalizao e a centralizao.
A complexidade de uma organizao se reflete na forma que o trabalho
dividido e as estruturas de controle atuam. Ela no uniforme na organizao, pois
diferentes partes da organizao podem apresentar variaes em seu grau de complexidade.
A complexidade pode se apresentar como diferenciao horizontal, diferenciao vertical e
disperso espacial.
A diferenciao horizontal traduz em que extenso as tarefas da organizao
esto subdivididas entre seus membros. Esta subdiviso pode ocorrer pela atomizao das
tarefas, permitindo que no especialistas possam desempenh-las, ou pela alocao de
tarefas variadas e abrangentes a especialistas altamente treinados.
A diferenciao vertical ou hierrquica descreve o nmero de nveis de
superviso existentes ou necessrios ao desempenho da coordenao das atividades da
organizao. Os estudos sobre a diferenciao vertical concentram-se na associao desta
com o tamanho (quanto maior a organizao, maior o nmero de nveis hierrquicos) e a
tecnologia da organizao.
A disperso espacial refere-se ao nmero de locais espacialmente separados
em que as unidades organizacionais se distribuem. Compreende tanto a diferenciao
horizontal quanto a vertical, conforme a especializao do trabalho, ou os centros do poder
so espacialmente divididos.
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Embora os trs elementos da complexidade possam variar
independentemente, verifica-se em muitas organizaes uma correlao entre a
diferenciao horizontal e a vertical (organizaes com intensa subdiviso do trabalho
tendem a ter menos diferenciao vertical).
Outra constatao das pesquisas que quanto mais complexas as
organizaes, maiores os problemas de coordenao, controle e comunicao. Hall (1984)
comenta que estes problemas foram verificados por Lawrence e Lorsch, no estudo
Organization and Environment, onde constataram que um alto grau de diferenciao
(complexidade) relaciona-se com um ambiente complexo e diferenciado, comprovando que
as organizaes se tornam mais complexas medida que suas atividades e o ambiente que
os cerca se tornam mais complexos. Interessa-nos sobremaneira outra concluso desse
mesmo estudo: a complexidade se relaciona, ainda que indiretamente, com a eficcia, posto
que os problemas de coordenao, controle e comunicao gerados pelo aumento da
complexidade so fontes de conflito que, surpreendentemente, contribuem, quando
apropriadamente resolvidos, para a eficcia organizacional.
O segundo aspecto do controle organizacional na abordagem de Hall (1984)
a formalizao, definida como o estabelecimento pela organizao das normas e
procedimentos que sero seguidos. Reflete a opinio dos responsveis pelo processo
decisrio sobre os demais membros da organizao: baixa quando acreditam que os
membros da organizao tenham alta capacidade de julgamento e autocontrole; alta
quando julgam os membros incapazes de tomarem suas prprias decises, carecendo de
normas para orientar seu comportamento. Pode tambm variar segundo o tipo de situao
que ela tem de lidar rotineiramente. Assim, sero altamente formalizadas quando as
situaes so previsveis, como na linha de montagem. Quando as situaes tornam-se
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imprevistas, sem nenhum procedimento pr-programado, os membros da organizao
devem ter liberdade para lidar com elas, caracterizando-se a informalidade ou formalizao
mnima.
Hall (1984) aborda em seu trabalho as relaes da formalizao com a
centralizao do poder, com a mudana organizacional, com a tecnologia e com a
profissionalizao, e mostra que as pesquisas evidenciam a influncia do meio ambiente e
da prpria organizao na formalizao. A influncia mais marcante a do ambiente
tecnolgico em que a organizao opera, enquanto que internamente, a profissionalizao
faz com que o indivduo traga para a organizao suas prprias normas de comportamento.
A harmonizao das normas individuais com as de que necessita a organizao fator
crtico para a eficcia de sua atividade. A formalizao excessiva pode embotar a
capacidade de ao do indivduo, e provocar sua reao contrria. Por outro lado, a
formalizao mnima pode gerar comportamento individual inadequado que trar prejuzos
para a empresa. O equilbrio entre estes extremos um aspecto que a organizao deve
permanentemente perseguir.
O terceiro elemento da abordagem de Hall (1984) a centralizao, que
corresponde distribuio de poder numa organizao. elemento chave do controle
organizacional e tal como a formalizao, indica a viso que a organizao tem de seus
membros: quando altamente centralizada, reflete a falta de confiana no pessoal para a
tomada de decises ou auto-avaliao; no outro extremo, quando menos centralizada, seus
membros tm mais autonomia no desempenho de suas atividades. Na definio de Van de
Venn e Ferry (1980), o locus de deciso que determina a autoridade dentro de uma
organizao. Quando a maioria das decises tomada hierarquicamente, uma unidade
considerada centralizada; uma unidade descentralizada geralmente implica que a fonte
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principal do processo decisrio foi delegada pelos gerentes de linha para o pessoal
subalterno.
justamente esse jogo de delegao e normas que define a maior ou menor
participao dos diversos grupos no processo decisrio. Embora essa participao tenha
implicaes polticas, o fator tecnologia determinante na atribuio da delegao de
autoridade, em oposio orientao por normas, e se relaciona com a busca por eficincia
e eficcia organizacionais. Dornbusch e Scott (apud Hall, 1984, p.83) assinalam que a
variedade de tarefas, de clareza, previsibilidade e eficcia distintas, executadas numa
organizao, significa que ela tem tecnologias mltiplas para as quais variaes estruturais
intra-organizacionais devem ser previstas. Assim, a complexidade da tarefa parece ser o
orientador da maior ou menor participao no jogo decisrio: nas situaes rotineiras, as
regras governam as aes dos membros organizacionais, e h pouca tendncia delegao
de poder; nas situaes em que h incerteza quanto tarefa, provvel que haja maior
delegao de poder.
Outros fatores destacados por Hall (1984) que contribuem para a
centralizao so o tamanho ou porte da organizao e o ambiente em que ele se insere.
Observou-se que o aumento de tamanho das organizaes implica em maior
descentralizao na tomada de decises, embora isto no acarrete na perda de controle pela
organizao. J os estudos sobre a influncia dos fatores externos levam a concluses
contraditrias. Enquanto alguns estudos sugerem que a competitividade conduz
descentralizao como forma de atingir o sucesso organizacional, outros chegaram a
concluses opostas, indicando que o ambiente mais competitivo levava maior necessidade
de controle e coordenao, ou seja, maior centralizao. A mesma contradio ocorre
quando se observa a estabilidade dos ambientes organizacionais: enquanto certos estudos
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sustentam que a descentralizao mais apropriada para condies de turbulncia ou
instabilidade no ambiente, outros argumentam em favor da centralizao nestas situaes.
Uma noo til para a centralizao o acoplamento entre unidades organizacionais. Usado
para descrever a baixa interdependncia entre unidades organizacionais, surge nos estudos
de Weick (1976) e Aldrich (1979) esta imagem, que parece ser primeira vista mais
atraente por representar uma forma de equilbrio entre centralizao e descentralizao. As
organizaes com baixo nvel de acoplamento seriam, de forma geral, descentralizadas e
apresentariam como vantagens: a possibilidade, na organizao, das unidades evolurem de
forma independente umas das outras; a maior sensibilidade s mudanas; a adaptabilidade
s condies locais; maior capacidade de inovao; o encapsulamento de problemas; o
maior estmulo a autodeterminao e envolvimento individuais; e o menor dispndio de
operao, j que os custos de coordenao seriam mais baixos. Hall, no entanto, diverge da
utilizao desse conceito na pesquisa e na prtica, por considerar que a polarizao
centralizao-descentralizao mais til na abordagem dos mltiplos pontos de deciso e
sua distribuio na organizao.
Finalmente, como forma de exerccio de poder, a centralizao compreende
a discusso dos sistemas polticos nas sociedades em que esto inseridos e, obviamente
refletem e tm reflexos no ambiente. A centralizao pode ser vista, nesta perspectiva,
como forma de fortalecimento do poder vigente, num extremo, ou como forma de alterar os
arranjos tradicionais de poder dentro da sociedade, no outro. Conceitos como administrao
participativa, administrao por participao e autogesto emergem como um exerccio de
democratizao do poder decisrio, embora compreendam nveis diversos desse exerccio.
importante compreender como a centralizao se relaciona com a mudana
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organizacional, pois da luta pelo poder nas organizaes, juntamente com presses
ambientais, que surgem novas formas organizacionais.
Zey Ferrel (1979, p. 139) acrescenta ao modelo de estrutura da organizao a
dimenso da comunicao, que em Hall (1984) aparece como um dos processos
organizacionais. A autora destaca que na perspectiva de sistemas abertos a organizao
vista como uma rede de canais de comunicao interconectados que transportam a
informao para, e a partir do ambiente organizacional , e atravs de sua estrutura interna.
Lembra que, como o poder, a comunicao relacional, definindo-a como um processo em
que as idias so transferidas de um remetente para um destinatrio com a inteno de
mudar o comportamento do destinatrio.
A comunicao com o ambiente externo de capital importncia para a
sobrevivncia da empresa, mas no aspecto estrutural dos fluxos internos de comunicao
que tratam as pesquisas. Segundo seu contedo, estes fluxos criam redes formais e
informais de comunicao, se este contedo relaciona-se ou no com o trabalho. Como as
redes informais so formadas entre indivduos que por proximidade, interesses comuns,
afinidades e valores compartilhados passam a se relacionar fora do fluxo formal da
organizao, representam fontes potenciais de influncia e poder que podem se refletir na
estrutura do trabalho, fazendo com que caracterstica inicial de no relacionamento com o
trabalho desaparea.
Conforme a direo, os fluxos de comunicao so classificados em
horizontais e verticais, e estes ltimos so ainda subdivididos de acordo com o sentido da
comunicao em ascendentes e descendentes. A comunicao horizontal mais freqente
nas organizaes que a vertical, e seu contedo preponderantemente informal, j que
concentra o fluxo entre indivduos hierarquicamente no mesmo nvel, seja internamente
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unidade ou entre unidades. Apesar desta caracterstica, os pesquisadores do pouca ateno
comunicao horizontal, concentrando-se na vertical, onde ocorre preponderantemente a
comunicao formal da empresa. Zey-Ferrel (1979, p.237) considera que estes
pesquisadores falham ao assumir que toda comunicao relevante ao estudo da organizao
percorre o caminho ascendente e descendente para ligar departamentos do mesmo nvel,
subestimando deste modo a existncia da comunicao horizontal direta. A comunicao
vertical descendente classificada, segundo Katz e Kahn (1987) em instrues de trabalho,
racionalidade do trabalho (entendimento da tarefa e relacionamento com outras tarefas),
informaes sobre prticas e procedimentos organizacionais, feedback ao subordinado
sobre seu desempenho e doutrinao da ideologia da organizao. A comunicao vertical
ascendente resume-se s questes colocadas pelos subordinados aos seus superiores
relativas execuo das tarefas, ou retornos de solicitaes superiores, ou sugestes.
Como pode-se notar, h diversas perspectivas de anlise do controle
organizacional. Carvalho (1999) destaca que as perspectivas que tm dominado os
modernos estudos organizacionais so a poltica, que v o controle como exerccio de poder
e dominao; e a econmica, que tem a eficincia e eficcia como preocupaes centrais,
tratando o controle como instrumento para a realizao das metas da empresa. Adotando-se
a perspectiva econmica, sem esquecer os aspectos essenciais de poder e dominao,
apresenta-se diversas formas de controle, garantidas por tcnicas e procedimentos, que
pretendem assegurar determinado nvel de desempenho organizao. Como restries a
estas tcnicas e procedimentos, as relaes sociais que precedem e se formam no ambiente
organizacional devem ser observadas com ateno. Dois aspectos se destacam nas
estruturas de controle modernas:
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a legitimao do sistema de trabalho a cooperao do indivduo e do grupo social
com o esforo de produo depende de suas reaes a aspectos psicossociais tais como a
motivao e, no sentido contrrio, da percepo do controle que lhe imposto. As diversas
formas de controle podem disfar-lo ou escond-lo nos instrumentos utilizados, tais como
a tecnologia empregada. A legitimao a aceitao tcita pelo trabalhador da forma de
controle e do sistema de trabalho institudos, em benefcio dos resultados (Rosen e Baroudi,
1992). O controle tecnocrtico (Burris, 1989), para o qual evoluram os controles tcnico,
profissional e burocrtico mais fortemente legitimado que seus predecessores.
A tecnologia, especialmente a da informao, uma forma poderosa de controle,
pois alm de trazer embutidas regras, para as quais necessria aceitao de quem opera
para poder interagir com o sistema, consegue tornar o controle menos perceptvel, fazendo
com que a legitimao do sistema de trabalho torne-se inconsciente. O controle
hegemnico, atravs do consentimento, em lugar da coero, facilitado pela utilizao de
tecnologia da informao. Embora a introduo dessa tecnologia encontre resistncias entre
os trabalhadores, os computadores tornaram-se to usuais em nossa cultura, que opor-se
sua utilizao considerada atitude irracional.
Os impactos da utilizao de tecnologias computacionais so grandes, num
processo que Rosen e Baroudi (1992) chamam de desburocratizao, que leva ao controle
ps-burocrtico, com crescente hegemonia do grupo gerencial. Entre eles, destacamos:
O desaparecimento de orientao explcita por regras, em oposio s regras
formais da burocracia, atravs da utilizao de sistemas que padronizam a aquisio de
dados, garantindo um controle procedural e reduzindo a discricionariedade da pessoa que
desempenha as tarefas. No caso do BACEN/DECIF, verifica-se esta ocorrncia ao se criar
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roteiros e formulrios informatizados para padronizar os procedimentos a serem verificados
no compliance.
O desaparecimento da hierarquia estrita e extensiva, medida que as
responsabilidades de supervisores de tarefas que foram automatizadas passam a fazer parte
do sistema informtico. Na administrao pblica brasileira, este fenmeno vem ocorrendo
com os tcnicos de nvel mdio, embora suas atribuies nem sempre tenham sido includas
em algum sistema informtico.
Conseqncias para o trabalho:
A des-Taylorizao de tarefas, que corresponde ao reenquadramento do
trabalho de acordo com a filosofia do novo sistema tecno-social, em oposio
especializao extensiva e diviso do trabalho caractersticas da burocracia;
A rotinizao da especializao, que consiste na possibilidade de
automatizar, atravs de Sistemas Especialistas e inteligncia artificial, por exemplo,
muitas das tarefas antes consideradas especializadas, no-rotinizveis, possibilitando
a criao de postos de trabalho com operadores menos habilitados, com menor poder
de barganha e, conseqentemente, pior remunerados;
E, relacionada com as anteriores, a desprofissionalizao, tendncia descrita
por Haug (1973, p. 197) como a perda pelos profissionais das suas qualidades
nicas, especialmente seu monoplio sobre o conhecimento, a crena pblica no ethos
do servio e as expectativas de autonomia do trabalho e autoridade sobre o cliente, o
que acarreta na convergncia de funes burocrticas e profissionais, fazendo com
que surja uma nova diviso do trabalho, onde profissionais de perfil tcnico
desempenham tanto funes gerenciais quanto operacionais. Burris (1989) considera
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exagerada e insuficientemente comprovada tal anlise, pois persistem nas
organizaes nveis de privilgio e status para os profissionais especializados.
Conseqncias para o controle organizacional:
A pseudo-descentralizao a tecnologia da informao facilita a
descentralizao de tarefas e do processo decisrio e, ao mesmo tempo, possibilita a
manuteno ou o crescimento da centralizao do controle, atravs da padronizao
da informao, armazenamento mais completo de dados, e mais rpido processamento
da informao. Aumentando a formalizao das tarefas e monitorando os resultados
das decises de nvel subalterno, ou at prescrevendo estes resultados, a gerncia
pode dar uma aparncia de tomada de decises descentralizada, enquanto controla
centralizadamente os resultados. Burris (1989) observa que a tecnocracia assume a
forma visvel e funcional descentralizada, mas com o controle centralizado
programado no software; constata ainda que evidncias empricas indicam que a
descentralizao mais efetiva no nvel especializado, e mais superficial nos setores
no especializados.
O controle invisvel a tecnologia da informao permite o controle
permanente e muitas vezes imperceptvel das aes dos indivduos, que, se percebem
sua utilizao com este propsito, criam resistncias que tendem a inviabilizar o
controle pretendido.
A transposio das limitaes espao-temporais do trabalho, caractersticas
da burocracia, tem com a informtica uma possibilidade concreta, tornando possvel o
trabalho em casa. Se por um lado tem o potencial de devolver muito do controle do
ritmo e do desempenho do trabalho para o trabalhador, por outro amplia o controle e
monitoramento do local de trabalho para a residncia.
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A viso apresentada at aqui d a impresso de que o emprego da tecnologia
traz conseqncias de forma geral positivas para a organizao, s custas de prejuzo para o
indivduo, que suporta os impactos mais significativos no seu trabalho. A despeito dessa
impresso, a tecnologia pode, dependendo da forma que implementada, ser um
instrumento de fortalecimento (empowering) dos indivduos, favorecendo interesses outros
que no os gerenciais, e que permitiro a criao de redes informais, tendendo a formas de
controle mais difusas. A tecnologia de informao flexvel mas no neutra (Burris,
1989; Rosen e Baroudi, 1992), pois corresponde s intenes e expectativas de seus
criadores e patrocinadores. Burris (1989) enfatiza os diferentes impactos de sua utilizao
entre os setores especializado e no especializado de uma organizao. Assim, verifica que
o setor especializado expande-se nas organizaes centradas em tecnologia avanada na
mesma proporo que o no especializado contrai-se; enquanto usada para aproximar
especialistas, atravs das tecnologias de comunicao (e-mails, discusses via internet,
acesso a bases de dados especializadas), empregada no setor no especializado para isolar
e controlar os trabalhadores, atravs da fragmentao e monitoramento do trabalho; e
finalmente, constata que o poder e a informao so mais descentralizados entre os
especialistas, enquanto vigora uma descentralizao aparente mas com controle
centralizado entre os no especialistas.
Conquanto sirvam para destacar as diferenas, as diversas tipologias de
controle organizacional no se constituem em modelos puros nem exclusivos de uma etapa
histrica (Carvalho, 1999). Os autores das tipologias analisadas nesta pesquisa concordam
que na maioria das organizaes, coexistem duas ou mais formas de controle, ajustadas ao
tipo de trabalho desempenhado em cada unidade organizacional. As pesquisas mais
recentes destacam a predominncia de uma forma de controle em relao s demais.
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Utilizando o modelo proposto por Prez Vilario e Schoenherr (1987), que prev uma
combinao de formas de controle diferente conforme o tipo organizacional, Carvalho
(1999) confirma, por exemplo, a predominncia do controle difuso sobre o direto e o
estrutural em organizaes no-governamentais espanholas. Por outro lado, a coexistncia
das diferentes formas de controle tem efeitos dinmicos, fazendo com que as formas
originais evoluam e mudem suas caractersticas em resposta s mudanas ocorridas nas
formas de controle com que coexistem (Burris, 1989). Alm disto, caractersticas
contraditrias entre as diversas formas de controle, convivendo num mesmo contexto,
expem conflitos que sero resolvidos, ou no, por formas alternativas ou alteraes nas
formas originais. do interrelacionamento entre as formas de controle tcnico, burocrtico
e profissional que emerge a tecnocracia, que integra estas formas de controle por
transformaes nos tipos originais.
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2.3. Desempenho Organizacional
A mensurao e a avaliao so atividades intrnsecas ao controle
organizacional e necessrias para verificar-se os efeitos das interaes com o meio, e para
propor correes nos processos, em aperfeioamento sistemtico. No h no entanto
consenso sobre o que se deseja medir. Sob o termo desempenho, diversos significados so
atribuveis, alguns deles quantificveis, e que historicamente foram empregados pelas
organizaes como indicadores de sua capacidade de gerar negcios e sobre