FUNDEF E SAÚDE: DUAS EXPERIÊNCIAS (VIRTUOSAS?) DE DESCENTRALIZAÇÃO*

Fabrício Augusto de Oliveira

Outubro de 2001 (*) Trabalho desenvolvido no âmbito do Projeto “Descentralização Fiscal e Cooperação Financeira Intergovernamental” (EBAP/FGV e Fundação K.ADENAUER), sob a coordenação do Prof. Fernando Rezende

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1. INTRODUÇÃO

Mudanças recentes introduzidas no sistema de financiamento das áreas de educação e saúde, no Brasil, e na equação das formas de cooperação financeira intergovernamental para garantir a cobertura de suas necessidades de recursos, têm sido apontadas como exemplos que podem ser promissores para o avanço e fortalecimento do processo de descentralização, por estabelecerem maiores vínculos entre encargos e responsabilidade fiscal dos entes federados, à luz da grande diversidade e desigualdade que marcam a realidade econômica brasileira regional. De fato, com a entrada em vigor do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), em 1998 – um instrumento exclusivo de financiamento do ensino fundamental –, e com a recente aprovação da Emenda Constitucional da Saúde ( EC 29/2000), que estabeleceu a vinculação de recursos orçamentários dos três níveis de governo – União, estados e municípios - para o financiamento dessa área, o processo de descentralização vem ganhando contornos distintos daqueles que predominaram no passado recente. Ao procurarem conciliar atribuições com maior responsabilidade fiscal das esferas subnacionais e ao introduzirem, nessa nova perspectiva, mecanismos que, pela sua natureza, estimulam a obtenção de melhores resultados da aplicação de recursos do ponto de vista da equidade e da eficiência, essas mudanças podem representar um caminho mais profícuo para o processo de descentralização no País, tornando mais favoráveis as condições para o seu avanço. Na décadas de 70 e 80, a identificação do autoritarismo com a forte centralização ocorrida levou os setores de oposição ao regime a associar descentralização com democracia e a considerá-la o leito natural do resgate da dívida social e do conceito de cidadania no País. Contudo, no redesenho federativo realizado na Constituição de 1988, a descentralização tornou-se sinônimo de redistribuição de receitas em prol de estados e municípios, ao serem rejeitadas as propostas apresentadas de um projeto articulado de divisão de encargos entre as esferas governamentais, o que enfraqueceu as próprias bases do sistema que se pretendia fortalecer e tornou uma incó gnita as responsabilidades das esferas governamentais no atendimento das demandas da população por políticas públicas. Os governos subnacionais ganharam, assim, mais receitas, principalmente via aumento dos fundos de participação, mas nem por isso viram ampliar sua responsabilidade fiscal na cobertura dessas políticas, dada a imprecisa e vaga distribuição de suas competências estabelecida na Constituição.

Desprovido de um projeto de divisão de encargos, o processo de descentralização restringiu -se, dessa maneira, ao aumento de transferências de receitas da esfera federal para estados e municípios, via fundos de participação, definidas em função de inadequados critérios de repartição dos recursos que favorecem as pequenas localidades vis-à-vis as que contam com maior contingente populacional. Nessas condições, porque “manca”, a descentralização que emergiu dessas mudanças, parece ter atuado em sentido contrário ao pretendido, ao desequilibrar a equação de financiamento das políticas públicas, manter um distorcido sistema de repartição de transferências e desprezar a necessidade de definir claramente as competências e responsabilidades das esferas governamentais no

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atendimento e na cobertura financeira dos gastos sociais, consideravelmente ampliados com a nova Constituição. Com isso, nem se caminhou em direção ao desejável fortalecimento da federação nem a ampliação dos recursos das esferas subnacionais foram direcionados para o financiamento das políticas sociais e nem houve, como decorrência desse processo, preocupação efetiva com a adoção de medidas para melhorar a equidade e a eficiência do gasto público social.

Na primeira metade da década de 90, sob o acicate da crise que se abateu

sobre a economia brasileira, com a implementação do Plano Collor, e em resposta às perdas iniciais de receitas impostas à União com a descentralização de recursos promovida pela Constituição de 1988, deslanchou-se um processo caótico de “descentralização forçada” de encargos para as esferas subnacionais, ao mesmo tempo que o governo federal, visando recompor sua capacidade de financiamento, passou a explorar com maior intensidade as figuras das contribuições sociais – CSSL, Cofins, CPMF etc. – em detrimento dos impostos tradicionais, notadamente do Imposto de Renda e do IPI, porque partilhados com estados e municípios. Nesse processo de descentralização “desordenado”, num contexto de crise econômica, alta inflação, de crise fiscal, de acirrada disputa por recursos dos entes governamentais e de ampliação das distorções do sistema tributário nacional, uma nova estrutura de responsabilidades pela realização do gasto começou a adquirir contornos mais nítidos. Mas, financiada predominantemente por contribuições de caráter compulsório, através de repasses do governo federal para as esferas subnacionais, não sujeitos a regras estáveis e conhecidas e nem pautados por critérios que vinculam recursos a necessidades efetivas, não logrou-se, com ela, cimentar as bases necessárias para o aprimoramento do processo de descentralização.

Já na segunda metade da década de 90, com o surgimento tanto de uma nova

concepção a respeito do papel do Estado na economia como da questão federativa, aliadas a maiores preocupações com a busca de maior eficiência e equidade do gasto público, especialmente num quadro de crescentes restrições orçamentárias, novas formas de cooperação financeira intergovernamental começaram a ser desenhadas, negociadas e adotadas, que aparentemente indicam caminhos mais promissores para o processo de descentralização e para o fortalecimento das bases da federação. Visando assegurar fontes estáveis de recursos para o financiamento de algumas áreas sociais – saúde e educação, notadamente – e estabelecer critérios redistributivos de recursos entre os entes federativos, vinculando-os às suas necessidades efetivas, ao mesmo tempo que têm procurado ampliar a responsabilidade fiscal das esferas subnacionais na sua cobertura, essas novas formas de cooperação, que têm no Fundef e na recém aprovada Emenda Constitucional da saúde seus melhores exemplos, modificam a equação predominante no quadro anterior e, pelos seus resultados iniciais, no caso do primeiro, e esperados, no do segundo, podem ser transformar em experiências positivas para o fortalecimento do processo de descentralização, pr incipalmente se forem benéficos seus impactos para a gestão e melhoria dos objetivos de maior eficiência e equidade do gasto público.

São essas novas formas de cooperação que esse trabalho se propõe examinar,

com o objetivo de avaliar em que medida têm contribuído e podem efetivamente contribuir para o avanço do processo de descentralização no País e que lições podem delas ser extraídas para balizar uma proposta de reformulação do sistema de transferências, baseada nos princípios da compensação e da cooperação. Não se trata,

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entretanto, de uma tarefa fácil e nem seus resultados podem ser vistos como sendo definitivos. Isso porque, no caso do Fundef, apenas três anos são decorridos desde sua entrada em vigor e, a não ser em se tratando dos resultados mais imediatos com ele colhidos – avanço do processo de universalização e municipalização do ensino fundamental e dos efeitos redistributivos dos recursos envolvidos no programa – pode ainda ser prematura a avaliação dos frutos que podem estar sendo com ele gerados na melhoria da qualidade do gasto nesse nível de ensino, considerando os critérios de eficiência, efetividade e equidade. No caso da Emenda da saúde, porque trabalha -se apenas com dados projetados sobre os recursos adicionais que serão gerados com sua implementação, não se dispondo, também, de informações completas sobre a distribuição do gasto federal entre as unidades e esferas de governo, que são vitais para essa avaliação. Ainda assim, mesmo que com esse caráter preliminar, acredita -se que essa avaliação possa ser útil para os objetivos dessa pesquisa.

Para tanto, além dessa introdução, o trabalho se encontra desenvolvido em

mais três partes. Na primeira, realiza uma análise da experiência do Fundef, apresentando seus objetivos, instrumentos e princ ipais resultados obtidos no período 1998-2000 de ponto de vista dos objetivos com ele perseguidos. Na segunda, examina o conteúdo da Emenda Constitucional da saúde (EC 29/2000), a vinculação de receitas estabelecida para os gastos de cada esfera governamental com essa área e os resultados projetados/esperados de aumento de recursos para a sua cobertura e a sua distribuição entre as unidades da federação e regiões para avaliar seus efeitos redistributivos. Na terceira, à guisa de conclusão, tecem-se considerações sobre os frutos dessas experiências para o aprimoramento do processo de descentralização e para a redução das desigualdades no País. 2. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério (FUNDEF) 2.1. Concepção e O bjetivos

A criação do Fundef entre 1996 e 1997 representou uma resposta à indefinição existente, na área da educação, em relação às responsabilidades dos três níveis de governo na oferta de ensino, à inexistência de mecanismos que garantissem recursos para a universalização e o adequado financiamento do ensino obrigatório e à ausência de critérios redistributivos destes recursos, à luz das marcantes carências e desigualdades existentes entre as regiões – e estados – do país no atendimento das demandas da população por este nível de ensino.

Contemplada sua instituição na Emenda Constitucional no. 14, na Lei

9.424/96 e no Decreto no. 2.264/97, o Fundef, criado com o objetivo de operar como um instrumento indutor do processo de “municipalização” do ensino fundamental e de imprimir um caráter redistributivo aos recursos para ele alocados, de acordo com a orientação da Lei de Diretrizes e Bases (LDB), teve definidas como suas principais fontes de recursos:

a) 15% da arrecadação dos estados referentes à sua quota -parte do ICMS, do

Fundo de Participação dos Estados (FPE), do Fundo de Compensação das Exportações de Manufaturados (FPEx)) e dos ressarcimentos recebidos através da Lei Kandir (Lei 87/97);

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b) 15% da arrecadação dos municípios também de sua quota-parte do ICMS,

do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), de sua quota-parte do FPEx e da Lei Kandir;

c) recursos da União, oriundos de sua quota -parte do salário-educação, dos

18% das receitas de seus impostos destinados à educação por força do artigo 212 da Constituição Federal, bem como de outras fontes, com o objetivo de contribuir, adotando critérios redistributivos, dado o papel equalizador atribuído ao governo federal nesse processo, para complementar as dotações por aluno, estabelecidas anualmente em lei, para os estados e municípios que não atingirem o valor mínimo de recursos oficialmente estabelecido.

Embora os demais componentes de receita própria dos estados e municípios (IPVA, ISS, ITBI inter-vivos , ITCD e Taxas) e as transferências intergovernamentais recebidas por essas esferas (ITR, IPVA etc.) não tenham sido incluídas como suas fontes de recursos, determinou-se, na lei de sua criação, que pelo menos 60% dessa arrecadação também serão destinados para a cobertura desse nível de ensino. O objetivo dessa medida foi o de garantir que dos 25% da arrecadação de impostos e transferências dos estados e municípios, constitucionalmente destinados à educação, 60% estariam assegurados para o financiamento do ensino fundamental. Já os 40% restantes (ou os 10% da arrecadação de cada uma dessas esferas) destinar -se-iam ao financiamento de outros níveis de ensino por elas oferecido à população (ensino médio, superior etc.).

Criado para vigorar durante dez anos (1998-2007), com a redistribuição de

seus recursos sendo automaticamente feita para estados e municípios, de acordo com o número de matrículas efetivadas em suas redes do ensino fundamental, multiplicados por um valor mínimo fixado anualmente por aluno, a lei que criou o Fundef determinou, ainda, que no mínimo 60% de seus recursos deverão ser destinados exclusivamente para o pagamento dos salários dos professores, dados o objetivo de valorização do magistério e de melhoria da qualidade do ensino) e que o governo federal deve complementar os recursos do fundo sempre que, no âmbito de cada estado, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, tendo em vista o seu papel equalizador.1

A lógica que presidiu a criação do Fundo é a de que este deveria funcionar como um importante instrumento da descentralização, acelerando o processo de municipalização do ensino fundamental; de contribuir para melhorar a sua qualidade, especialmente com a implementação da nova política de valorização do magistério; e de promover uma política de equidade para a população no acesso aos recursos destinados a esse nível de ensino. Por detrás dessa lógica, sustentava-se a idéia de que os municípios, ao ampliarem a oferta desses serviços e o número de alunos

1 Em 1998 e 1999 o valor mínimo fixado foi de R$ 315,00 por aluno/ano para todas as séries do ensino fundamental. Para o ano 2000, o valor mínimo nacional per capita foi estabelecido de forma diferenciada, tendo sido estipulado em R$ 333,00 para os alunos da 1a. a 4a. séries e em R$ 349,65 para os da 5a. a 8a. séries e os da Educação Especial. (Cf. MEC. Balanço Fundef: 1998-2000, Brasília, 2000).

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matriculados em suas redes, receberiam recursos adicionais do Fundo, desafogando gradativamente a rede estadual das demandas por ensino fundamental e permitindo-lhe concentrar, com o tempo, prioritariamente na oferta do ensino médio, aprofundando o processo de descentralização e de especialização, com ganhos para a efetividade, eficiência e equidade dos gastos. Caso contrário, perderiam recursos para as unidades governamentais mais comprometidas com a oferta desse nível de ensino. Com esses objetivos, e dada a sua arquitetura, o Fundo foi considerado, à época, por alguns analistas, como uma verdadeira “mini-reforma tributária”, a qual, apesar de não aportar novos recursos para a área, dotava -o de mecanismos redistributivos que contribuiriam para equalizar e potencializar os existentes e aprofundar, numa outra perspectiva, o processo de descentralização no País.

Passados três anos após a sua entrada em vigor, procura-se realizar em

seguida, sem entrar no mérito das discussões que têm sido feitas sobre as suas consequências para o financiamento dos demais níveis de ensino, uma avaliação de seus resultados em relação aos objetivos com ele perseguidos, principalmente no tocante aos que dizem respeito ao avanço do processo de descentralização e de equalização de acesso às oportunidades e aos recursos do ensino fundamental pela população.

2.2. Balanço do Fundef: 1998-2000 2.2.1. Universalização e Municipalização do Ensino Fundamental 2.2.1.1. A Universalização

Os resultados apresentados pelo Fundef nos seus três primeiros anos de existência parecem confirmar a importância de sua contribuição para o atingimento tanto dos objetivos relativos ao avanço do processo de universalização do ensino fundamental como de sua municipalização, processos que já se encontravam em curso anteriormente, mas que foram reforçados com a sua criação. O exame dos dados contidos nos quadros 2.1. e 2.2. não deixa dúvidas a este respeito.

Entre 1997 – ano imediatamente anterior à entrada em funcionamento do

Fundef – e 2000, registrou-se um aumento de 6,4% no número de matrículas neste nível de ensino, com o total de alunos das redes estadual e municipal evoluindo de 30,5 milhões para 32,5 milhões. Cabe notar, entretanto, que depois de conhecer um vigoroso crescimento de 6% no número de matrículas no primeiro ano (aumento de 30,5 milhões em 1997 para 32,4 milhões em 1998), a menor expansão ocorrida em 1999 (+1,6%), seguida de uma redução de 1% no ano seguinte, indica uma tendência à estabilização desse contingente, com a progressiva diminuição da demanda excedente da população por esse nível de ensino.

Considerados globalmente, esses números não espelham, entretanto, as

diferenças regionais anteriores à entrada em funcionamento do Fundef e nem a sua contribuição para a redução das desigualdades existentes entre as unidades da federação e de suas regiões no atendimento da demanda por esse nível de ensino. Por isso, uma reolhada no quadro 2.2. torna-se necessária para pôr em evidência o esforço diferenciado realizado em cada uma dessas unidades que terminou conduzindo à redução dessas distâncias.

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Quadro 2.1. Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental, por Unidade da Federação,

Região e Esfera de Governo

1997 2000 Estado/ Região Estadual Municipal Total Estadual Municipal Total

AC 86.527 42.123 128.650 88.933 48.460 137.393 AM 340.400 203.115 543.515 333.321 295.977 629.298 AP 91.477 16.891 108.368 93.279 22.649 115.928 PA 816.692 577.333 1.394.025 451.382 1.089.490 1.540.872 RO 182.080 92.923 275.003 168.824 132.687 301.511 RR 59.806 2.569 62.375 71.899 6.359 78.258 TO 212.083 111.044 323.127 198.640 123.990 322.630 NO 1.789.065 1.045.998 2.835.063 1.406.278 1.719.612 3.125.890 AL 142.065 388.251 530.316 184.682 481.531 666.213 BA 1.347.163 1.475.557 2.822.720 1.264.337 2.259.825 3.524.162 CE 535.209 964.301 1.499.510 445.463 1.252.007 1.697.470 MA 430.731 907.721 1.338.452 411.063 1.130.921 1.541.984 PB 327.043 364.271 691.314 326.556 486.212 812.768 PE 723.561 787.901 1.511.462 613.183 962.301 1.575.484 PI 240.717 361.486 602.203 256.043 467.171 723.214 RN 283.249 260.882 544.131 278.904 314.794 593.698 SE 203.740 168.146 371.886 188.208 206.750 394.958 NE 4.233.478 5.678.516 9.911.994 3.968.439 7.561.512 11.529.951 DF 337.306 - 337.306 319.358 - 319.358 GO 673.072 330.183 1.003.255 629.333 413.549 1.042.882 MS 224.596 168.408 393.004 220.951 198.676 419.627 MT 311.742 181.852 493.594 308.496 266.979 575.475 CO 1.546.716 680.443 2.227.159 1.478.138 879.204 2.357.342 ES 372.466 161.499 533.965 303.922 237.895 541.817 MG 2.556.432 912.407 3.468.839 1916.245 1.507.484 3.423.729 RJ 607.111 1.121.890 1.729.001 666.327 1.334.163 2.000.490 SP 4.634.560 1.075.850 5.710.410 3.865.320 1.595.881 5.461.201 SD 8.170.569 3.271.646 11.442.215 6.751.814 4.675.423 11.427.237 PR 870.440 780.997 1.651.437 787.308 775.183 1.562.491 RS 934.365 644.045 1.578.410 888.599 701.835 1.590.434 SC 553.911 334.883 888.794 526.150 381.402 907.552 S 2.358.716 1.759.925 4.118.641 2.202.057 1.858.420 4.060.477 BR 18.098.544 12.436.528 30.535.072 15.806.726 16.694.171 32.500.897 Fonte: Mec. Balanço Fundef: 1998-2000 e Censo Escolar 1997/2000

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Quadro 2.2. Crescimento das Matrículas, por Unidade da Federação, Regiões e Esfera de

Governo (%) 1997/2000

1998/1997 1999/1998 2000/1999 2000/1997 UF/

Reg. Est. Mun. Total Est. Mun. Total Est. Mun. Total Est. Mun. Total AC -2,4 3,9 2,9 2,9 3,9 3,9 -2,5 4,6 -0,1 2,8 15,0 6,8 AM -1,8 24,9 10,5 -1,2 8,2 2,8 -2,7 7,8 2,0 -2,1 45,7 15,8 AP -2,2 30,9 6,7 0,9 17,3 4,0 -1,2 -12,6 -3,6 2,0 34,1 7,0 PA 35,8 58,8 8,9 -5,7 7,9 2,4 -20,4 10,3 -0,9 -44,7 88,9 10,5 RO 0,4 13,1 4,2 -1,9 12,6 3,4 -5,1 12,1 1,7 -7,3 42,8 9,6 RR -3,3 12,0 3,7 18,5 72,4 20,9 -1,8 28,3 0,6 20,2 147,5 25,5 TO -0,7 10,2 3,9 1,8 5,7 3,2 -8,6 -4,1 -7,0 -6,3 11,7 -0,2 NO 12,7 40,2 7,7 -1,5 8,2 3,2 -10,1 8,3 -0,8 -21,4 64,4 10,3 AL -14,7 14,5 15,2 5,7 5,2 5,3 4,9 3,0 3,5 30,0 24,0 25,6 BA 5,0 39,2 18,2 0,8 7,6 5,0 -2,2 2,2 0,6 -6,1 53,2 24,8 CE 2,6 15,4 9,0 -8,1 6,1 1,6 -7,1 6,0 2,2 -16,8 29,8 13,2 MA 1,8 18,2 11,8 -0,7 5,0 3,4 -2,1 0,3 -0,3 -4,6 24,6 15,2 PB -3,9 25,0 15,1 -1,8 5,9 2,6 -2,3 0,9 -0,4 -0,1 33,5 17,6 PE 2,2 12,4 5,4 -5,1 4,6 0,3 -8,7 3,8 1,4 -15,3 22,1 4,2 PI 2,6 17,7 9,6 12,9 7,1 9,1 -3,3 2,5 0,4 6,4 29,2 20,1 RN -1,9 12,5 7,0 0,4 3,6 1,6 -3,1 3,5 0,3 -1,5 20,7 9,1 SE -3,2 10,9 6,7 -3,5 4,7 0,3 -7,2 5,9 -0,8 -7,6 23,0 6,2 NE 1,4 22,1 12,1 -1,1 6,0 3,4 -3,9 2,9 0,4 -6,3 33,2 16,3 DF -2,2 - 2,2 -0,4 - --0,4 -7,0 - -7,0 -5,3 - -5,3 GO -0,2 13,6 4,6 -0,9 3,7 0,7 -5,8 6,4 -1,3 -6,5 25,2 4,0 MS -3,7 9,3 6,2 -1,2 3,4 0,8 -4,1 4,4 -0,2 -1,6 18,0 6,8 MT 4,4 19,4 4,5 5,9 15,6 10,0 -2,5 6,4 1,4 -1,0 46,8 16,6 CO -0,3 14,1 4,5 0,5 6,9 2,6 -5,1 5,9 -1,3 -4,4 29,2 5,8 ES 16,1 39,6 2,3 -3,1 4,1 -0,1 -2,3 1,3 -0,7 -18,4 47,3 1,5

MG 18,3 64,0 5,4 -4,2 0,7 -2,2 -7,4 -0,0 -4,3 -25,0 65,2 -1,3 RJ -11,4 6,1 8,5 -0,7 9,8 6,0 -2,0 2,0 0,6 9,8 18,9 15,7 SP 4,5 11,1 -1,4 -8,3 27,3 -0,7 -5,0 5,0 -2,3 -16,6 48,3 -4,4 SD 7,5 25,5 2,3 -6,2 11,3 -0,1 -5,3 2,3 -2,3 -17,4 42,9 -0,0 PR -0,4 2,1 1,2 -6,6 -0,3 -3,6 -3,5 -2,5 -3,0 -9,6 -0,7 -5,4 RS 1,3 5,8 1,6 -1,3 2,3 0,2 -2,5 0,7 -1,1 -4,9 9,0 0,8 SC 0,5 5,7 1,9 -2,3 3,7 0,1 -2,4 3,9 0,2 -5,0 13,9 2,1 SU 0,5 4,1 1,5 -3,5 1,4 -1,3 -2,8 -0,0 -1,5 -6,6 5,6 -1,4 BR 4,8 21,5 6,0 -3,6 7,2 1,4 -5,1 3,1 -1,0 -12,7 34,2 6,4

Fontes: MEC. Balanço Fundef: 1998-2000 e Censo Escolar 2000.

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Como se percebe, considerando o crescimento do número de matrículas

ocorrido entre 1997/2000, constata-se que este foi consideravelmente mais significativo nas regiões menos desenvolvidas do País – Norte, Nordeste e Centro-Oeste - vis-à-vis as mais desenvolvidas – Sudeste e Sul.

Na região Norte, que registrou um crescimento de 10,3% de alunos

matriculados neste período, os estados que mais se sobressaíram na ampliação da oferta desse nível de ensino foram os de Roraima (+25,5%), do Amazonas (+15,8%), Pará (+10,5%) e Rondônia (+9,6%), com o Acre e Amapá, apresentando taxas próximas à verificada para o Brasil, mas bem superiores às registradas para o Centro -Oeste, o Sudeste e o Sul, as duas últimas acusando diminuição entre esses anos. No Norte, somente o estado de Tocantins, depois de registrar aumento no número de matrículas nos dois primeiros anos de funcionamento do Fundef, terminou este período, depois de uma reversão nesse crescimento ocorrido no ano 2000, com um menor contingente de alunos matriculados em relação a 1997.

Na região Nordeste, o crescimento do número de matrículas foi ainda mais

espetacular, atingindo 16,8% no mesmo período. Entre os estados que a compõem, os maiores destaques ficaram com Alagoas (+25,6%), Bahia (+24,8%), Piauí (+20,1%), Paraíba (+17,6%) e Maranhão (+15,3%). Os demais, à exceção de Pernambuco, onde o número de alunos matriculados cresceu apenas 4,2% no período, registraram expansão superior à observada para o Brasil.

Na região Centro-Oeste, que apresentou um crescimento de 5,8%, o estado

que registrou melhor performance foi o de Mato Grosso, com uma expansão de 16,6%, seguido do Mato Grosso do Sul, com 6,8%, de Goiás, com 4%, com o Distrito Federal, registrando redução de 5,8% no período.

Já nas regiões Sudeste e Sul, essa expansão revelou-se bem mais modesta no

período, em virtude de se tratarem de áreas com menor déficit na oferta desse nível de ensino e, portanto, com uma demanda por esse serviço tendendo à estabilização. Na região Sudeste, o crescimento ocorrido entre 1997/2000 no número de alunos manteve -se praticamente o mesmo, mas o desempenho entre os estados que a integram ocorreu de forma bastante diferenciada. Enquanto o estado do Espírito Santo apresentou um ligeiro crescimento de 1,5% no número de matrículas, esse alcançou, para o Rio de Janeiro, o expressivo índice de 15,7%, indicando a existência de um déficit até então acentuado na oferta de matrículas nas suas redes de ensino fundamental. Já no estado de Minas Gerais, o número de alunos matriculados caiu 1,3% no ano em relação a 1997, enquanto em São Paulo essa queda foi ainda mais pronunciada, atingindo 4,4%, indicador da inexistência de déficit em sua oferta. Já na região Sul, onde se registrou uma redução de 1,4% no número de matrículas, o estado do Paraná, cujo comportamento assemelha -se ao observado para São Paulo no período, apresentou crescimento negativo de 5,4%, enquanto os do Rio Grande do Sul e Santa Catarina registraram expansão de modestos 0,8% e 2,1%, respectivamente, no número de alunos matriculados.

Apesar de revelarem, através dos números apresentados, o esforço

diferenciado que tem sido realizado entre as regiões do País e suas unidades federadas para garantir a universalização do ensino fundamental - um dos objetivos do Fundef -,

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bem como a tendência com ele decorrente de se avançar na estabilidade de demanda por esse serviço, a comparação entre os resultados obtidos no ano 2000 com a situação existente no ano de 1997, não é capaz de revelar, por si, a intensidade com que esse processo tem ocorrido. Para isso, torna-se necessário analisar, ano-a-ano, a evolução do número de matrículas nesse nível de ensino, no período considerado (1997-2000), visando reforçar os argumentos apresentados sobre a sua universalização e sobre a tendência à estabilidade de sua demanda, fenômenos aprofundados com os frutos gerados pelo Fundef, que propiciou a ampliação de sua oferta nas diversas regiões do País, absorvendo tanto a população da faixa etária de 7 a 14 anos que se encontrava fora da escola como a que, pertencente a grupos superiores de idade, a ele ainda não tivera acesso.

Em 1998, no primeiro ano de vigência do Fundef, quando se registrou um

aumento considerável de 6% no número de matrículas desse nível de ensino, todas as unidades da federação – à exceção de São Paulo – viram ampliar -se a demanda no conjunto das redes municipal e estadual, destacando-se, nesse processo, as das regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste, com as do Sudeste e do Sul, onde o processo de sua universalização se encontrava em fase mais avançada, apresentando expansão bem mais modesta, mas ainda assim positiva. Em 1999, o crescimento do número de matrículas para o conjunto do País perdeu força e reduziu -se para 1,4% em relação ao ano anterior, mas apenas as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresentaram, apesar de expressivamente bem mais modesto em relação ao período 1998/97, aumento no número de alunos, enquanto este se reduziu na região Sul e manteve -se praticamente estável no Sudeste. Já no ano 2000, à exceção do Nordeste, onde houve um pequeno aumento de 0,4% de matrículas em relação a 1999, em todas as demais regiões, ocorreu uma diminuição nesse número. Nesse ano, apenas em doze estados do País, embora também não de forma significativa, foram registrados aumentos no número de matrículas no ensino fundamental.

Esses números, indicadores do avanço do processo de universalização do

ensino fundamental e da tendência à estabilização da demanda por esse nível de ensino, encontram-se melhor refletidos no comportamento da taxa de escolarização líquida, que indica o número de pessoas, na faixa etária de 7 a 14 anos, que se encontrava na escola em relação à sua população. Em 1994, essa taxa se situava em patamar considerado insatisfatório, tendo atingido apenas 87,5% dessa população, apesar dos avanços alcançados nessa área com a aprovação da Emenda João Calmon na década de 80 e com o processo de redemocratização do País que se seguiu com o fim do regime militar. Em 1997 – ano anterior à entrada em operação do Fundef – este percentual evoluiu para 93%, alcançando 95,4% em 1999, com previsão de atingir 96,1% no ano 2000. Os números dessa evolução podem levar um analista apressado a creditar pouca importância ao Fundef no avanço desse processo em relação ao período anterior à sua criação. Deve -se, entretanto, considerar que o aumento de 3 pontos percentuais nessa taxa registrado entre 1998-2000 é significativo em relação à expansão de 5,5 pontos percentuais ocorrida entre 1994-1997, porque na margem são maiores os esforços exigidos. E ainda que, se não promovida uma redistribuição dos recursos destinados para esse nível de ensino, maiores seriam as dificuldades para as unidades de governo, principalmente das regiões menos desenvolvidas, que se encontravam com limitações mais sérias de receitas para atender a demanda insatisfeita por esse serviço, atuando como travas para o seu avanço. De qualquer forma, esses números indicam que, depois de um período de

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forte expansão, o sistema ingressaria, a partir do final da década de 90, em uma etapa de estabilidade, permitindo considerar praticamente universalizado o acesso ao ensino fundamental. Uma leitura dos dados constantes do quadro 2.3. sobre esse indicador não deixa dúvidas sobre os maiores impactos do Fundef nas regiões Norte e Nordeste e sobre o avanço alcançado nas demais regiões do País em relação ao atendimento da demanda por esse nível de ensino e à materialização do objetivo de sua universalização. Na região Norte, a taxa de escolarização líquida, que em 1994 se situava em 81,5%, evoluiu para 90,4% em 1998 e para 93,2% em 1999, com todas as unidades da federação que a integram ultrapassando a casa dos 90%. Na região Nordeste, esse avanço foi ainda mais espetacular no período, com essa taxa saindo de um patamar altamente insatisfatório de 77,3% para 90% em 1998 e 92,8% no ano seguinte, também com todos os estados superando a barreira dos 90%. Crescimento que, apesar de ter ocorrido com um ritmo mais lento para as demais regiões, onde esse processo já se encontrava em estágio mais avançado, contribuiu para elevar essa taxa para algo próximo de 100%, praticamente garantindo a conclusão do processo: no Sudeste, de 94,4% em 1994 para 97,6% em 1999; no Sul, de 93,8% para 96,6% no mesmo período; e no Centro-Oeste, de 92% para 95,6%.

É possível afirmar, diante desses números, que mais do que nas regiões Sul e

Sudeste, os efeitos do Fundo têm sido mais expressivos nas regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste (nessa, com menor intensidade), no sentido de garantir o acesso da população a esse nível de ensino, encurtando as distâncias existentes no País. Mesmo nessas, entretanto, passados três anos de sua entrada em operação, uma vez satisfeita a demanda que se encontrava reprimida – com as devidas exceções registradas para algumas unidades federadas – é possível constatar que o sistema tende para uma situação de estabilidade, estando praticamente concluído – ou próximo de ser concluído – esse processo de universalização. Nesse caso, as oscilações do número de matrículas passam a ser explicados praticamente pelo padrão e dinâmica demográficos do País e não mais pelo atendimento de uma demanda excedente e insatisfeita. Nesse processo, tudo indica que o Fundef tem contribuído, de fato, para uma progressiva redução das distâncias existentes e para igualar as oportunidades de acesso da população a esse nível de ensino.

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Quadro 2.3. Taxa de Escolarização Líquida, por Unidade da Federação e Regiões

1980/1999

Taxa de Escolarização Líquida Estado/ Região 1980 1991 1994 1998 1999

AC 62,0 74,2 86,2 89,8 91,7 AM 65,7 72,3 71,7 88,1 92,5 AP 83,6 82,9 87,3 91,3 92,6 PA 71,4 73,2 82,4 91,5 93,7 RO 70,4 83,1 86,6 90,5 91,9 RR 79,9 80,7 81,6 92,6 93,4 TO - 87,7 90,3 92,7 93,8 NO 69,9 75,8 81,5 90,4 93,2 AL 59,5 72,8 74,4 86,3 90,6 BA 65,8 62,9 70,8 91,9 93,9 CE 71,5 62,9 72,2 89,8 93,5 MA 60,6 79,8 83,7 88,0 91,4 PB 76,5 67,1 72,7 91,9 93,2 PE 70,8 81,4 84,1 91,2 93,3 PI 80,1 82,4 85,1 91,1 91,8 RN 76,9 85,0 87,4 91,5 92,3 SE 71,8 82,4 84,9 90,1 90,5 NE 69,1 72,0 77,3 90,0 92,8 DF 94,9 94,3 95,5 97,9 97,9 GO 84,2 90,3 91,7 95,9 95,9 MS 64,0 90,9 91,4 94,4 94,6 MT 72,1 88,4 90,6 93,7 94,0 CO 80,1 90,6 92,0 93,9 95,6 ES 85,7 91,0 94,0 94,5 94,6 MG 86,0 92,5 94,5 97,4 97,5 RJ 92,8 86,6 91,5 96,7 96,8 SP 90,0 92,5 95,4 98,2 98,2 SD 89,2 91,3 94,4 97,4 97,6 PR 81,7 92,5 94,4 97,0 97,3 RS 87,2 92,3 93,9 95,7 95,8 SC 84,7 90,7 92,6 96,8 96,8 SU 84,3 92,1 93,8 96,2 96,6 BR 80,1 83,8 87,5 95,3 95,4

Fonte: MEC

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2.1.1.2. A Municipalização Em relação ao objetivo de transferência gradual dos estados para os municípios da responsabilidade pela oferta do ensino fundamental – e, portanto, para o avanço e aprimoramento do processo de descentralização – os resultados alcançados com o Fundef também se revelaram, no período em análise, bastante positivos, embora também marcados por grandes diferenças regionais. No quadro 2.2. é possível perceber que à redução de 12,7% registrada entre 2000/1997 do número de matrículas na rede estadual contrapôs-se uma expansão de 34,2% dos alunos matriculados na rede municipal, modificando-se expressivamente a participação relativa de cada uma na sua oferta: se em 1997 a rede estadual respondia por 59,3% do número de matrículas e a municipal por 40,7%, no ano 2000, apó s a entrada em operação do Fundef, essa posição já havia sido revertida, com os municípios respondendo por 51,4% e os governos estaduais por 48,6% do total de alunos matriculados, conforme mostra o quadro 2.4. Nesse mesmo período, o número de municípios que ofertavam serviços do ensino fundamental à população aumentou de 5.206 para 5.339, confirmando o acerto dos incentivos/estímulos contemplados no Fundef para a municipalização desse nível de ensino. Assim como foi observado para o conjunto do país no caso da universalização do ensino, esses números também escondem não somente as diferenças regionais do comportamento e da velocidade que têm caracterizado esse processo, bem como algumas de suas peculiaridades cujo conhecimento é importante para avaliar sua s potencialidades e perspectivas. De acordo com os dados contidos nos quadros 2.2. e 2.4., esse processo tem ocorrido com maior intensidade nas regiões Norte, Sudeste e Nordeste em relação às regiões Centro-Oeste e Sul, onde essa velocidade tem sido menos acentuada. De fato, a região Norte aparece como a que apresentou a maior expansão de matrículas na rede municipal (+64,4%), seguida pelo Sudeste (+42,9% ) e Nordeste (+33,2%), enquanto as regiões Centro-Oeste (+29,2%) e Sul (+5,6%) apresentam desempenho mais modesto. Com algumas pequenas diferenças essa mesma ordem reproduz-se para o caso do comportamento das matrículas na rede estadual, com as da região Norte contraindo 21,4%, as do Sudeste, 17,4%, as do Nordeste, 6,3%, as do Sul, 6,6%, e as do Centro-Oeste 4,4%. As fortes assimetrias existentes entre expansão e contração das matrículas nas redes municipal e estadual indicam, entretanto, serem distintas as características desse processo em cada uma das regiões. O que só pode ser entendido se analisada a forma que este assume nas unidades da federação que as integram. Na região Norte, onde predominavam as matrículas na rede estadual antes da entrada em vigor do Fundef, o processo de municipalização avançou consideravelmente, mas de forma mais intensa nos estados do Pará (neste principalmente) e do Amazonas e, em escala bem mais reduzida, em Roraima e Tocantins, onde a expansão da matrícula na rede municipal foi acompanhada de sua redução na estadual, indicando que além de absorver a demanda adicional do período houve migração/transferência líquida de alunos para a primeira. Não sem razão, o estado do Pará aparece como o único, na região, que conseguiu, neste período, colocar a rede municipal na dianteira da estadual em relação à oferta desse nível de

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ens ino, conforme dados do quadro 2.4. Nos demais estados, embora avanços importantes tenham sido registrados nesse processo, a rede municipal não conseguiu, por si só, absorver o aumento da demanda do período, tendo de contar com a expansão da rede estadual para garantir o acesso da população a esse nível de ensino.

Quadro 2.4. Participação no Total de Matrículas do Ensino Fundamental, por Unidade da

Federação, Regiões e Esfera de Governo 1997-2000

PARTICIPAÇÃO (%)

1997 1998 1999 2000 Estado/Região

Estadual Municipal Estadual Municipal Estadual Municipal Estadual Municipal

AC 67,3 32,7 67,0 33,0 66,3 33,7 64,7 35,3 AM 62,6 37,4 57,8 42,8 55,5 44,5 53,0 47,0 AP 84,4 15,6 80,9 19,1 78,5 21,5 80,5 19,5 PA 58,6 41,4 39,6 60,4 36,5 63,5 41,4 58,6 RO 66,2 33,8 63,3 36,7 60,1 39,9 56,0 44,0 RR 95,9 4,1 95,6 4,4 93,7 6,3 91,9 8,1 TO 65,6 34,4 63,6 36,4 62,7 37,3 61,6 38,4 NO 63,1 36,9 52,0 48,0 49,6 50,4 45,0 55,0 AL 26,8 73,2 27,3 72,7 27,4 72,6 27,7 72,3 BA 47,7 52,3 38,5 61,5 36,9 63,1 35,9 64,1 CE 35,7 64,3 31,9 68,1 28,9 71,1 26,2 73,8 MA 32,2 67,8 28,3 71,7 27,1 72,9 26,7 73,3 PB 47,3 52,7 42,8 57,2 41,0 59,0 40,2 59,8 PE 47,9 52,1 44,4 55,6 42,0 58,0 38,9 61,1 PI 40,0 60,0 35,5 64,5 36,7 63,3 35,4 64,6

RN 52,1 47,9 49,6 50,4 48,6 51,4 47,0 53,0 SE 54,8 45,2 53,0 47,0 51,0 49,0 47,6 52,3 NE 42,7 57,3 37,6 62,4 36,0 64,0 34,4 65,6 DF 100,0 - 100,0 - 100,0 - 100,0 - GO 67,1 32,9 64,3 35,7 63,2 36,8 60,3 39,7 MS 57,1 42,9 55,9 44,1 54,8 45,2 52,7 47,3 MT 63,2 36,8 57,9 42,1 55,8 44,2 53,6 46,4 CO 69,4 30,6 66,6 33,4 65,2 34,8 62,7 37,3 ES 69,8 30,2 58,7 41,3 57,0 43,0 56,1 43,9

MG 73,7 26,3 59,1 40,9 57,9 42,1 56,0 44,0 RJ 35,1 64,9 36,5 63,5 34,2 65,8 33,3 66,7 SP 81,2 18,8 78,8 21,2 72,8 27,2 70,8 29,2 SU 71,4 28,6 64,9 35,1 60,9 39,1 59,1 40,9 PR 52,7 47,3 52,3 47,7 50,6 49,4 50,4 49,6 RS 59,2 40,8 57,5 42,5 56,6 43,4 55,9 44,1 SC 62,3 37,7 60,9 39,1 59,5 40,5 57,9 42,0 SU 57,3 42,7 56,2 43,8 54,9 45,1 54,3 45,7 BR 59,3 40,7 53,3 46,7 50,7 49,3 48,6 51,4

Fonte: MEC. Balanço Fundef: 1998-2000 e Censo Escolar 2000

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No Nordeste, cujos estados já apresentavam, antes do Fundef, índices mais elevados de municipalização do ensino fundamental vis-à-vis o restante do País, o processo foi intensificado, com sete de seus nove estados diminuindo as matrículas na sua rede – Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande de Norte e Sergipe - com reduções mais expressivas para Ceará, Pernambuco e Bahia. Como resultado, todos os estados da região, em 2000, apresentavam predomínio da rede municipal em relação à estadual na oferta desse nível de ensino, com destaque para os casos de Alagoas, Ceará e Maranhão, onde se registravam índices superiores a 70% no total de matrículas. De qualquer forma, ainda que a região revele situar -se no estágio mais avançado desse processo no País, não se pode ignorar o fato de que continua importante, em algumas de suas unidades, o papel da rede estadual para garantir o acesso da população ao ensino fundamental. Nas demais regiões, que apresentaram crescimento mais modesto no total de matrículas no ensino fundamental, principalmente as do Sudeste e do Sul, dadas suas mais elevadas taxas de escolarização líquida, alguns estados se destacaram em relação à velocidade que imprimiram ao processo de sua municipalização. No Centro-Oeste, onde as matrículas cresceram 5,8% no período, os estados do Mato Grosso, com um aumento de 46,8% de alunos matriculados na rede municipal e de -1% na estadual, e de Goiás, com aumento de 25,2% das matrículas municipais e redução de 6,5% nas estaduais, foram os que apresentaram melhor desempenho. Cabe notar, entretanto, que embora tenha melhorado a participação municipal na sua oferta, continua predominante, em todas as unidades federativas, que compõem a região, a prestação desse serviço pela rede estadual. No Sudeste, onde o crescimento das matrículas foi praticamente nulo, os estados de Minas Gerais, com aumento das municipais de 65,2% e redução das estaduais de 25%; do Espírito Santo, com aumento de 47,3% da rede municipa l e redução de 18,4% da estadual; e o de São Paulo, onde esses percentuais atingiram, respectivamente, 48,3% e –16,6%, foram os que mais avançaram nesse processo. No Rio de Janeiro, entretanto, onde houve registro de expansão praticamente de ambas as redes para absorver o incremento de matrículas no período, o processo de municipalização se encontrava em estágio bem mais avançado antes mesmo do Fundef, tornando-o o único estado da região onde as matrículas municipais, então já superiores às estaduais, aumentaram ainda mais a sua participação na oferta desse ensino, atingindo 66,7% em 2000. Já na região Sul, onde o número de matrículas conheceu uma redução de 1,4% no período (crescimento de 0,1%), registrou-se redução em todas as redes estaduais – de forma mais expressiva no Paraná (-9,6%) -, acompanhada de um aumento das matrículas na municipal – à exceção novamente do Pará, onde essas se mantiveram praticamente estáveis - indicadores de avanço do processo de descentralização. Apesar disso, em 2000, em nenhum de seus estados, a rede municipal havia ultrapassado a estadual na oferta desse nível de ensino, indicando que ainda resta um longo caminho a percorrer para o sua conclusão. Uma outra forma de avaliar o grau de intensidade com que esse processo de municipalização tem ocorrido nas regiões e unidades federadas no País consiste em

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avaliar a evolução da relação existente entre as matrículas estaduais com as municipais, cujos resultados para os anos de 1997 e 2000 se encontram no quadro 2.5. Denominando as matrículas estaduais de Me e as matrículas municipais de Mm, tem-se que:

a) se Me/Mm = 0 todas as matrículas pertencem à rede municipal, não existindo, portanto, oferta desse serviço pela rede estadual;

b) se 1<Me/Mm>0 as matrículas se encontram distribuídas entre as duas redes de ensino, mas com predominância dos governos municipais, tendendo ao equilíbrio à medida que Me/Mm se aproxima de 1;

c) se Me/Mm > 1, a predominância da oferta é dos governos estaduais, que será tão maior quanto mais se distanciar deste ponto.

Disso resulta que: 1) quanto mais próxima essa relação de 0, maior o grau de

municipalização desse ensino; 2) quanto mais distante de 1, maior o de estadualização. Os números dessa relação contidos no quadro 2.5., para os anos de 1997 e 2000, auxilia avaliar, através das mudanças nela registradas para cada unidade da federação, provocadas pelo que podemos chamar de “efeito-substituição” (os deslocamentos de matrícula de uma para outra esfera, combinados com a maior ou menor absorção por essas do aumento da demanda), a direção e intensidade desse processo após a entrada em vigor do Fundef.

Cabe, inicialmente, notar que no ano de 1997, apenas a região Nordeste como

um todo e o estado do Rio de Janeiro, no Sudeste, apresentavam uma relação Me/Mm<1, indicando um predomínio da rede municipal em relação à estadual na oferta de ensino fundamental. Todas as demais apresentavam predomínio das redes estaduais em relação às dos municípios, com maior destaque, nesse caso, para o Sudeste e o Norte, chamando a atenção os elevados níveis de estadualização dos estados de São Paulo e Minas Gerais, no primeiro, e do Amapá e Roraima, no segundo.

No ano 2000, essa relação para o Brasil caiu de 1,46 para 0,94, e situou-se

abaixo de 1, além do Nordeste também para o Norte. Embora para as demais regiões ainda tenha se mantido em níveis superiores a 1, cabe notar que ocorreram reduções significativas no período em todas elas: no Centro-Oeste, de 2,27 para 1,68; no Sudeste, de 2,49 para 1,44 e, no Sul, de 1,34 para 1,18, confirmando o avanço do processo de municipalização propiciado pela “efeito-substituição”.

Ao nível dos estados, a relação manteve -se constante apenas para Alagoas, no

Nordeste, único estado onde não teria ocorrido o “efeito-substituição”, o que pode ser explicado pela importância que a rede estadual ainda continua desempenhando na oferta desse nível de ensino. Mesmo nos estados onde o grau de municipalização já se encontrava elevado – casos do Nordeste e do Rio de Janeiro – registraram-se significativas reduções da relação, devendo-se destacar os maiores avanços registrados para Ceará e Maranhão, cuja relação atingiu 0,36. E nos que apresentavam elevado grau de estadualização, como os do Sudeste – em especial São Paulo e Minas Gerais – e os do Sul – também foram apreciáveis as melhorias registradas nessa relação, ainda que continuem predominantes as redes estaduais nessa oferta de ensino, indicando que ainda são grandes os espaços existentes para o aprofundamento desse processo.

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Quadro 2.5. Relação Matrículas Estaduais/Matrículas Municipais (Me/Mm), por Unidade da

Federação 1997-2000

Matrícula Estadual/Matrícula

Municipal (Me/Mm) Unidade da Federação

1997 2000 AC 2,05 1,83 AM 1,67 1,12 AP 5,41 4,13 PA 1,41 0,71 RO 1,96 1,27 RR 23,39 11,34 TO 1,91 1,60 NO 1,71 0,82 AL 0,37 0,38 BA 0,91 0,56 CE 0,55 0,36 MA 0,47 0,36 PB 0,90 0,67 PE 0,91 0,64 PI 0,67 0,55 RN 1,08 0,89 SE 1,21 0,91 NE 0,74 0,52 GO 2,03 1,51 MS 1,33 1,11 MT 1,71 1,15 CO 2,27 1,68 ES 2,31 1,27 MG 2,80 1,27 RJ 0,54 0,50 SP 4,32 2,42 SU 2,49 1,44 PR 1,11 1,01 RS 1,45 1,27 SC 1,65 1,37

SUL 1,34 1,18 BRASIL 1,46 0,94

Fonte: Quadros 2.3. e 2.4.

Apesar da existência desses espaços, a análise dos dados contidos nos quadros 2.2. e 2.4. revelam que o processo de municipalização parece estar, gradativamente, perdendo força nos últimos anos depois de ter conhecido um avanço considerável após a entrada em vigência do Fundef. De fato, se em 1998 registrou-se um crescimento de 21,5% das matrículas na rede municipal, em 1999 essa expansão caiu para 7,2% e em 2000 para apenas 3,1%. Em contrapartida, se em 1998 as matrículas

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estaduais ainda cresceram 4,8% para atender o aumento da demanda, sua redução em 1999 foi de apenas 3,1% e, no ano seguinte, de 5,1%.

Entre as regiões , apenas a do Norte continua mantendo níveis mais

apreciáveis, embora também declinantes, de aumento das matrículas municipais e redução das estaduais. A região Nordeste, onde o processo de descentralização já se encontrava em estágio mais avançado, depois de um início acelerado de aumento dos alunos matriculados na rede municipal no primeiro ano, desacelerou esse crescimento nos dois anos seguintes, com o mesmo caindo para 6% em 1999 e 2,9% em 2000. Comportamento semelhante ao observado para a região Sudeste, liderado principalmente pelos estados do Espírito Santo, Minas Gerais e São Paulo, onde predominavam as redes estaduais do ensino fundamental. Depois de também conhecer níveis acelerados de municipalização, o processo parece ter perdido ímpeto no ano 2000, quando o aumento das matrículas municipais acomodou-se em 2,3% contra redução de 5,3% das estaduais. Tendência que pode ser observada também para as regiões Centro-Oeste e Sul, ainda que nessas esse processo venha ocorrendo com menor velocidade.

Essa desaceleração não é resultado, como mostram os dados dos quadros 2.4.

e 2.5., de ausência de espaços para o avanço do processo. No ano 2000, embora a rede municipal tenha ultrapassado pela primeira vez a estadual no total de alunos matriculados, a última ainda detinha 48,6% da oferta de vagas. Nas regiões, apenas as do Norte e do Nordeste (essa de forma mais expressiva) apresentavam participação no total de matrículas municipais superiores às dos governos dos estados. No Centro-Oeste, 62,7% dos alunos foram matriculados na rede estadual, participação próxima à da região Sudeste, que foi de 59,1% e também à do Sul, com 54,3%, indicando a existência de significativos espaços para o avanço da municipalização dessas atribuições.

Essa desaceleração pode estar, na verdade, vinculada, como se pretende

discutir na parte de conclusões dessa análise do Fundef, à perda de recursos que o seu mecanismo tem gerado para os governos estaduais, mergulhados numa situação de profunda crise fiscal e de necessidade de ajustes de suas finanças determinada pela recém criada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e ainda, para agravar a situação, pressionados por um aumento explosivo da demanda da população, nos últimos anos, por ensino médio, encargo de sua responsabilidade. Não sem razão, vários governos estaduais têm evitado renovar convênios com os seus municípios em torno do Fundef, obstando o avanço do processo.

De qualquer, apesar dessas observações, a análise precedente revela que o Fundef tem atuado de forma positiva para o processo de descentralização e para a redução das desigualdades de oportunidades existentes, entre as regiões do País, de acesso da população ao ensino fundamental. Cabe examinar, diante disso, os instrumentos nele contemplados para viabilizar esses objetivos, visando extrair lições dessa experiência para a formulação de propostas de mudanças no sistema de transferências intergovernamentais, que efetivamente contribuam para o avanço e aprimoramento do processo de descentralização, combinado com a questão da equidade.

22

2.2.2. Instrumentos Indutores do Processo e seu Poder Redistributivo

Para atingir seus objetivos procurou-se, com o Fundef, garantir uma fonte estável de recursos para o financiamento do ensino fundamental e, ao mesmo tempo, corrigir a forte assimetria que existia entre as esferas de governo de cada unidade da federação no tocante aos valores anuais disponíveis por aluno. Para tanto, procurou-se vincular recursos diretamente com encargos, estabelecer mecanismos para sua redistribuição entre as esferas de governo e adotar critérios que uniformizassem seus valores nas redes estadual e municipal de cada unidade federada e que reduzissem as distâncias entre elas existentes. Com esses propósitos, estabeleceu-se: a) a subvinculação de 60% dos recursos de estados e municípios destinados a educação, por força do art. 212 da Constituição Federal de 1988, para o seu financiamento, que deveriam ser transferidos para a composição do Fundo; b) a definição de um único valor por aluno em cada unidade federada, igualando internamente o acesso aos seus recursos pelo aluno tanto da rede estadual como municipal; e c) a definição de um valor mínimo nacional por aluno/ano, que seria complementado nas unidades, que não o atingissem, com recursos de transferências da União para o Fundo, para viabilizar o objetivo de equalizar as oportunidades de acesso aos seus recursos e reduzir a distância entre elas existentes no financiamento desse nível de ensino. Os recursos aportados ao Fundo deveriam ser distribuídos, assim, de acordo com o números de matrículas efetivadas nas redes estadual e municipal, multiplicadas pelo valor único por aluno estabelecido em cada unidade da federação, incentivando a municipalização desse nível de ensino, ao assegurar recursos para o financ iamento dos encargos adicionais decorrentes do aumento de sua oferta, e igualando o acesso a esses recursos, ao equiparar os valores entre essas redes. Isso significa que caso os valores por aluno fossem mais elevados na rede estadual em relação à municipa l haveria uma redistribuição de recursos da primeira para a segunda e vice-versa. Por outro lado, nas unidades da federação onde o mínimo nacional estabelecido por aluno não fosse atingido, as transferências da União seriam utilizadas para garanti-lo, reduzindo as desigualdades existentes. Passados três anos de implementação do Fundef, os resultados por ele apresentados mostram, de forma inequívoca, o acerto dessa política em face dos objetivos perseguidos, como revelam os números contidos no quadro 2.6.

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Quadro 2.6.

Valor por Aluno (em R$) no âmbito dos Municípios, por Unidade da Federação e Regiões, Sem Fundef e Com Fundef

1998/2000

1998 Previsão 2000 Estado/ Região S/Fundef C/Fundef Variação (%) S/Fundef C/Fundef Variação (%)

AC 304 607 99,7 331 704 112,6 AM 319 425 33,2 287 464 61,8 AP 595 690 16,0 433 759 75,2 PA 184 315 71,2 128 337 162,9 RO 289 388 34,3 302 482 59,6 RR 2.986 901 -69,8 2592 925 -64,3 TO 309 383 23,9 326 461 41,5 NO 251 369 47,0 203 436 114,5 AL 151 336 122,5 148 338 127,8 BA 183 315 72,1 151 339 124,6 CE 152 315 107,2 151 339 125,1 MA 101 315 211,9 99 338 242,2 PB 220 325 47,7 198 338 70,9 PE 201 315 56,7 203 352 73,4 PI 159 315 98,1 151 337 123,8 RN 245 346 41,2 264 417 58,0 SE 231 395 71,0 249 469 88,5 NE 170 321 88,8 162 349 115,9 GO 382 346 -9,4 406 423 4,3 MS 306 366 19,6 377 513 36,2 MT 379 421 11,1 364 506 39,3 CO* 370 371 0,3 398 465 16,7 ES 496 463 -6,7 503 708 40,7 MG 515 354 -31,3 382 432 13,1 RJ 270 619 129,3 289 678 134,6 SP 1.039 657 -36,8 918 849 -7,5 SD 602 550 -8,6 538 686 27,5 PR 328 418 27,4 394 540 37,0 RS 475 561 18,1 530 675 27,4 SC 460 477 3,7 526 599 14,0 S 407 482 18,4 471 606 28,6 BR 335 411 22,7 319 519 62,6 Fonte: MEC. Balanço Fundef: 1998-2000. Brasília, 2000. (*) Excluído o Distrito Federal, porque não há redistribuição de recursos entre governos.

24

Cabe notar que os maiores ganhos nas redes municipais foram registrados para

as regiões menos desenvolvidas do País – Norte e Nordeste -, confirmando o poder redistributivo do Fundef.

Na região Nordeste, onde predominam os municípios na oferta desse nível de

ensino, o ganho financeiro por aluno da rede municipal com a sua entrada em vigor correspondeu a 89%, aumentando de R$ 170,00, no caso de sua inexistência, para R$ 369,00. A previsão realizada para o ano 2000 foi de um ganho de 116%, com esses valores alcançando, respectivamente, R$ 162,00 e R$ 349,00. Entre os estados da região, os maiores ganhos da rede municipal foram registrados exatamente para os que mais expandiram o número de matrículas – Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão e Piauí -, como visto anteriormente.

Na região Norte, a previsão foi de que esse ganho alcançasse 115% no ano

2000 (aumento de R$ 203,0 para R$ 436,00 por aluno), com os maiores aumentos ocorrendo nos estados do Pará (+163%), Acre (+113%) e Amapá (+75%). A redução de recursos por aluno conhecida pelo estado de Roraima explica-se pelos maiores valores per capita que a sua rede municipal ostentava em relação à estadual. Discrepância corrigida pelo processo de redistribuição de recursos contemplado no Fundef.

Na região Centro-Oeste, os ganhos foram bem menos acentuados (apenas

0,3% em 1998 e projeção de 16,7% em 2000), mas não desprezíveis para os estados do Mato Grosso do Sul (previsão de 36% em 2000) e do Mato Grosso (previsão de 39,3% no mesmo ano). Mesmo o ganho por aluno da rede municipal do estado de Goiás, que foi negativo em 1998, dada a equalização realizada com os alunos da rede estadual, indicava tornar-se positivo em 2000.

Na região Sudeste, embora tenha -se registrado queda no valor médio por

aluno/ano dos municípios, em 1998, como resultado desse processo – queda que não só ocorreu para a rede do estado do Rio de Janeiro, cujo valor aumentou 129% -, estimava-se, para o ano 2000, ganhos de 28%, apenas com a rede municipal do estado de São Paulo perdendo recursos por aluno.

Já na região Sul, onde o ganho financeiro projetado por aluno da rede

municipal foi de 29% para o ano 2000, todos os estados – mas mais expressivamente o Paraná e Rio Grande do Sul – foram beneficiados com o processo.

No quadro 2.7. procura -se mostrar como as distâncias existentes entre as

regiões, em se tratando do valor por aluno do ensino fundamental na rede municipal, antes do Fundef, foram consideravelmente reduzidas com a sua implementação. De seu exame constata-se que, em 1998, caso o Fundef não tivesse entrado em operação, o valor por aluno na rede municipal do Nordeste teria sido de apenas R$ 170,00, o correspondente a 50,7% da média nacional, enquanto para o Sudeste esse valor alcançaria R$ 602,00, representando 180% da média do País. A distância que separaria o Sudeste do Nordeste, em relação a esse valor, seria de 3,54.

Como resultado da implantação do Fundef e de seus mecanismos de

redistribuição, essas distâncias foram consideravelmente reduzidas, como mostram os

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números do mesmo quadro. Não somente as regiões que apresentavam valores mais reduzidos viram-nos elevar-se – caso do Norte e Nordeste -, como conheceram redução nesses valores aquelas que registravam níveis mais altos, num processo de convergência para a média nacional. De fato, o valor médio do Nordeste saltou, com o mecanismo do Fundef, para R$ 321,00, correspondendo a 78% da média registrada para o Brasil, enquanto a do Sudeste foi reduzida para R$ 550,00 (134% da média nacional). Como consequência, a distância entre essas duas regiões, que teria sido de 3,54 na ausência do Fundef, foi reduzida para 1,71 (uma redução de mais de 50%). Mesmo que as projeções realizadas para o ano 2000 indiquem resultados menos favoráveis, como também mostra o quadro 2.7., é indiscutível a importância desse instrumento para o encurtamento das distâncias existentes entre as regiões do País de acesso da população aos recursos do ensino fundamental.

Quadro 2.7. Valor por aluno (em R$), no âmbito municipal, por Região, sem Fundef e com

Fundef 1998/2000

1998 Previsão 2000

Sem Fundef Com Fundef Sem Fundef Com Fundef Região

Valor Médio

% M. Nac.

Valor Médio

% M. Nac.

Valor Médio

% M. Nac.

Valor Médio

% M. Nac.

NO 251 74,9 369 89,8 203 63,6 436 84,0 NE 170 50,7 321 78,1 162 50,7 349 67,2 CO 370 110,0 371 90,0 398 125,0 465 89,6 SD 602 180,0 550 134,0 538 169,0 686 132,0 SU 407 121,0 482 117,0 471 148,0 606 117,0 BR 335 100,0 411 100,0 319 100,0 519 100,0 SD/NE 3,54 1,71 3,32 1,97 Fonte: Quadro 2.3.

Esse efeito redistributivo do Fundef torna-se ainda mais visível quando se considera o número de municípios e de alunos que contavam com recursos inferiores ao valor mínimo nacional estipulado pelo MEC e que, com a sua criação, foram beneficiados com a sua ampliação.

Em 1998, como mostra o quadro 2.8., 39,2% (2.159 municípios) das redes

municipais do ensino fundamental e 66,4% (8.257.565) do total de alunos contavam com recursos inferiores ao piso nacional, que foi estabelecido em R$ 315,00. Com a entrada em vigor dos instrumentos do Fundef, o valor por aluno para esse universo aumentou de R$ 163,70 para R$ 375,30, registrando-se ganhos mais expressivos para as localidades que apresentavam valores mais reduzidos. Em 1999, o número de municípios beneficiados com a redistribuição realizada saltou para 2.371 (43,1% do total) e o de alunos para mais de 10 milhões, o correspondente a 68,3% desse contingente da rede municipal. Números que se tornaram ainda mais expressivos no ano 2000, quando foram estabelecidos valores diferenciados para os alunos da 1a. a 4a. série (R$ 333,00) e da 5a. a 8a. série (R$ 349,65). Nesse ano, 46,6% dos municípios do País, ou seja, 2.564 localidades, e 11,5 milhões de alunos dessa rede de ensino (70,8%) foram favorecidos com o aumento do valor médio de R$ 180,00 para R$ 382,50.

26

Quadro 2.8.

Efeitos Financeiros do Fundef, nos municípios com Valor por Aluno/Ano 1998: Valor Inferior a R$ 315,00

Municípios Alunos/1997 Valor por Aluno/Ano

(R$) Valor por

Aluno/Ano R$ 1,00) número (%) Número (%) S/Fundef C/Fundef

Até 100 308 5,6 1.740.209 14,0 77,8 324,9 100<=150 613 11,1 2.192.551 17,6 124,3 335,5 150<=200 474 8,6 2.006.045 16,1 178,4 437,1 200<=250 370 6,7 1.193.002 9,6 225.8 389,3 250<=350* 394 7,2 1.125.758 9,1 281,4 405,7 Subtotal 2.159 39,2 8.257.565 66,4 163,7 375,3 Outros Munic. 3.347 60,8 4.178.963 33,6 Total Geral 5.506 100,0 12.436.528 100,0

1999: Valor Inferior a R$ 315,00

Municípios Alunos/1997 Valor por Aluno/Ano (R$)

Valor por Aluno/Ano (R$ 1,00) número (%) Número (%) S/Fundef C/Fundef

Até 100 415 7,5 2.765.016 18,3 79,0 330,8 100<=150 708 12,9 2,966.330 19,6 123,8 335,6 150<=200 477 8,7 1.394.547 9,2 172,6 356,5 200<=250 352 6,4 1.938.973 12,8 225,2 390,3 250<=350* 419 7,6 1.254.593 8,3 284,2 422,2 Subtotal 2.371 43,1 10.319.459 68,3 177,0 367,1 Outros Munic. 3.135 56,9 4.794.210 31,7 Total Geral 5.506 100,0 15.113.669 100,0

2000: Valor Inferior a R$ 350,00

Municípios Alunos/1997 Valor por Aluno/Ano

(R$) Valor por

Aluno/Ano (R$ 1,00) número (%) Número (%) S/Fundef C/Fundef

Até 100 477 8,7 3.253.351 20,1 78,1 341,1 100<=150 680 12,4 2.793.728 17,2 123,7 350,2 150<=200 445 8,1 2.147.289 13,3 173,0 376,9 200<=250 330 6,0 1.212.123 7,5 223,4 401,8 250<=350* 632 11,5 2.059.099 12,7 301,6 442,7 Subtotal 2.564 46,6 11.465.590 70,8 180,0 382,5 Outros Munic. 2.942 53,4 4.731.037 29,2 Total Geral 5.506 100,0 16.196.627 100,0 Fontes: Recursos: elaboração MEC/SEADE; Municípios:IBGE; alunos: Censo Escolar. In: MEC. Balanço Fundef: 1998-2000. Brasília, 2000. (*) O mínimo nacional por aluno em 1998 e 1999 é de R$ 315,00. Em 2000, foram estabelecidos valores diferenciados de R$ 333,00 para a 1a. a 4a. série e de R$ 349,65 para a 5a. a 8a. série.

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Os números constantes do quadro 2.9. revelam, por sua vez, que essa redistribuição de recursos tem beneficiado especialmente os municípios de pequeno e médio portes, que são os que contam, dada a fragilidade de suas bases econômicas, com menor capacidade de geração de receitas próprias e que dependem consideravelmente de transferências intergovernamentais de recursos para o financiamento de seus gastos. E, entre as regiões, principalmente as do Nordeste e do Norte.

Quadro 2.9. Variações Na Receitas Munic ipais, por porte de Município, por Regiões

Ano:2000

Redução Receita > 10% Aumento Receita > 10% Região Porte* Municípios % sobre total Municípios % sobre total

Pequeno 68 16,5 319 77,3 Médio 2 7,4 25 92,6

Norte

Grande 3 42,9 4 57,1 Pequeno 101 6,1 1.504 90,8 Médio 3 2,9 97 95,1

Nordeste

Grande 6 22,2 17 63,0 Pequeno 261 62,1 116 27,6 Médio 2 11,1 14 77,8

C. Oeste

Grande - - 7 100,0 Pequeno 693 47,3 511 34,9 Médio 48 36,6 63 48,1

Sudeste

Grande 24 33,3 38 52,8 Pequeno 541 50,4 384 35,8 Médio 3 4,9 53 86,9

Sul

Grande 1 3,8 24 92,3 Pequeno 1.664 33,1 2834 56,4 Médio 58 17,1 252 74,3

Brasil

Grande 34 24,5 90 64.,7 Fonte: SEF/MEC. (*) Pequeno: até 50.000 habitantes; Médio: entre 50.000 e 100.000 habitantes;

Grande: acima de 100.000 habitantes

Em relação aos municípios do Nordeste e do Norte – regiões onde, de acordo com o MEC “os efeitos do Fundef têm se revelado mais expressivos” (MEC, 2000) – constata -se, de seu exame, que, no ano 2000, quando o processo já avançara consideravelmente, 90,8 dos pequenos, 95,1% dos médios e 63% dos grandes municípios da primeira região registraram ganhos de receita, por força do Fundef, superiores a 10%. No caso da segunda – o Norte – ganhos dessa dimensão foram obtidos por 77,3% dos pequenos, 92,6% dos médios e 57,1% dos grandes municípios.

28

Para tanto, a transferência de recursos da União para complementação das unidades que não atingiram o nível mínimo nacional, tem desempenhado papel importante na geração desses efeitos.

Já nas demais regiões – Centro-Oeste, Sudeste e Sul – o número dos pequenos

municípios que perderam recursos, os quais representaram mais de 10% de sua contribuição ao Fundef superou, no ano 2000, o conjunto dos que obtiveram acréscimo de receita maior também do que 10%, enquanto os de médio e grande portes, nessas mesmas regiões, foram favorecidos com essa redistribuição, atenuando as distorções provocadas pelo sistema de transferências existente no País.

Essa redistribuição favoreceu, também, de um modo geral, as regiões

metropolitanas do País (excluídos os municípios -capitais), áreas de alta densidade demográfica, marcadas por acentuadas carências e fortes e crescentes demandas – nem sempre atendidas – por serviços básicos. Chama-se a atenção para o fato de que essa tendência não contraria os efeitos redistributivos do Fundef, reforçando-o ao contrário do que possa parecer. Como reconhecidamente o distorcido sistema de partilha de recursos prejudica principalmente os municípios de médio porte e são esses que predominantemente integram as regiões metropolitanas, absorvendo parte expressiva das demandas da população, a melhoria conhecida nas dotações de seus recursos por habitante para o ensino fundamental (excluído os municípios da capitais, ressalte-se esse fato, por se tratarem, em geral, de grande porte) atua no sentido de atenuar as disparidades existentes.

Como mostra o quadro 2.10., as regiões metropolitanas que mais tem se

beneficiado com a criação do Fundef no que diz respeito à obtenção de recursos adicionais para o financiamento do ensino fundamental, são as do Rio de Janeiro ( projeção de aumento de 148,7% no volume de recursos no ano 2000), de Fortaleza (aumento de 133,6%) e de Natal (+131,1%). Para as de Porto Alegre, Vitória e Curitiba projetaram-se ganhos menores no mesmo ano, mas ainda assim altamente expressivos, enquanto as de Belém, Belo Horizonte e Salvador foram beneficiadas com aumentos também positivos, ainda que mais reduzidos. De acordo com os ganhos financeiros projetados para o ano 2000 apenas a região metropolitana de São Paulo (excluída a capital) ainda conheceria perdas de receitas, por força do Fundef e, em escala bem mais reduzida, também a do Recife.

Uma significativa e crescente redistribuição de recursos entre estados e

municípios, de uma mesma unidade federada, e da União para as esferas subnacionais que não atingem o valor mínimo nacional, explicam esse encurtamento das distâncias existentes no País em relação aos recursos disponíveis para o financiamento desse nível de ensino por aluno.

A este respeito, os dados contidos no quadro 2.11. fornecem uma primeira

idéia do volume de recursos que tem sido redistribuído através do Fundef para viabilizar os objetivos de municipalização do ensino fundamental e de equalização do acesso a eles pela população. Como se percebe, no primeiro ano de sua vigência, dos R$ 13,3 bilhões do Fundo, cerca de R$ 909,9 milhões, o correspondente a 6,9% daquele total, foram destinados para essa finalidade. No ano seguinte, os recursos redistribuídos aumentaram sua participação no total do Fundo para 11,8%, atingindo

29

R$ 1,8 bilhão, enquanto as projeções realizadas para o ano 2000 indicavam que essa redistribuição alcançaria R$2,38 bilhões ou 14% de sua receita global.

Quadro 2.10. Regiões Metropolitanas: Ganhos Financeiros com o Fundef

1998-2000

Região* Anos Contribuição ao Fundef

Receita do Fundef

Variação (%)

1998 5,00 5,70 14,0 1999 5,29 7,72 45,8

Belém

2000 5,32 7,57 42,3 1998 24,50 41,20 68,2 1999 34,01 57,12 67,9

Curitiba

2000 33,39 57,03 70,8 1998 15,60 29,30 87,8 1999 17,54 35,36 101,5

Fortaleza

2000 17,04 39,81 133,6 1998 3,60 9,80 172,2 1999 6,36 14,24 123,8

Natal

2000 6,46 14,94 131,1 1998 53,00 100,00 88,7 1999 58,36 111,13 90,4

Porto Alegre

2000 60,44 116,48 92,7 1998 31,50 37,40 18,7 1999 39,23 39,62 1,0

Recife**

2000 51,32 48,42 -5,7 1998 66,80 159,00 138,0 1999 75,97 186,51 145,5

Rio de Janeiro

2000 77,56 192,85 148,7 1998 20,50 34,90 70,2 1999 18,95 31,45 65,9

Vitória

2000 22,22 40,45 82,1 1998 52,64 43,53 -17,3 1999 62,06 68,26 10,0

Belo Horizonte

2000 62,71 73,23 16,8 1998 38,32 30,84 -19,5 1999 36,95 41,06 11,1

Salvador

2000 38,07 45,63 19,9 1998 203,87 57,28 -146,6 1999 224,04 76,42 -147,6

São Paulo

2000 203,40 113,70 -89,7 Fonte: Fundação Seade/SP – Elaboração: SEF/MEC. In:

MEC. Balanço do Fundef:1998-2000. Brasília, 2000. (*) não incluídos os municípios das capitais (**) Em 1999 a cidade de Recife foi afastada do Fundef por

decisão judicial, o que reduziu os ganhos financeiros dos demais municípios.

30

Considerando esses números para o conjunto do País, constata-se que os

municípios aparecem como seus grandes beneficiários, já que resultam de aportes de recursos da União para a composição do Fundo e também de transferências líquidas dos governos estaduais para suas localidades, como mostra o quadro 2.12. Mas não é bem assim. Tanto os governos estaduais recebem transferências da União, quando o valor mínimo estadual não atinge o piso nacional estipulado, como os municípios podem transferir também recursos para estes, no caso de sua rede de ensino contar com maior número de matrículas e/ou se ainda seu valor médio disponível por aluno superar o da rede estadual.

Quadro 2.11. Recursos do Fundef e Recursos Redistribuídos

1998-2000 (Em R$ milhões)

Anos Total Fundef (A) Rec.Redistribuídos (B) A/B (%) 1998 13.273,8 909,3 6,9 1999 15.200,2 1.796,3 11,8 2000 17.046,2 2.384,8 14,0

Fonte: MEC

Quadro 2.12. Origem e Destino dos Recursos Redistribuídos do Fundef

1998-2000 (em R$ milhões)

Destino 1998 1999 2000

Origem

Estado Município Estado Município Estado Município União 223,9 262,7 204,1 375,9 278,2 356,1 Estado - 646,7 - 1.420,4 - 2.028,7 Município - - - - - - Recebido 223,9 909,4 204,1 1.796,3 278,2 2.384,8 Transferido 646,7 - 1.420,4 - 2.028,7 - Líquido -422,8 909,4 -1.216,3 1.796,3 -1.750,5 2.384,8 Fonte: MEC. Balanço Fundef: 1998-2000 Embora trabalhando com dados agregados por unidade federada, esse movimento pode ser visualizado no quadro 2.13. De seu exame, percebe-se que no primeiro ano de vigência do Fundef, o saldo líquido de R$ 909,3 milhões favoreceu, em conjunto, os municípios, mas em cinco estados – Roraima, Goiás, Espírito Santo, Minas Gerais e São Paulo – aqueles perderam recursos para a rede estadual, especialmente a rede dos municípios da capital, onde havia predomínio do governo estadual na oferta de matrículas do ensino fundamental. Com o avanço do processo de municipalização nos anos seguintes essa situação começou a ser revertida nesses estados e, em 1999, em apenas dois estados – Roraima e São Paulo – os municípios ainda registravam perdas de recursos para a rede estadual, embora em níveis

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declinantes. No ano 2000, a previsão era de que esse quadro ainda se repetiria em Roraima, mas em São Paulo a perda de recursos dos municípios teria se reduzido consideravelmente, tendendo ao equilíbrio. Do exame do quadro 2.13. é ainda possível extrair algumas ilações sobre o processo de descentralização de recursos promovido pelo Fundef para viabilizar os objetivos com ele perseguidos. Cabe notar, inicialmente, que sua ocorrência se dá com maior intensidade nas regiões Nordeste e Norte, que são as que absorvem a totalidade dos recursos que a União realiza para o Fundo à título de complementação. Nessas regiões, sobressaem-se, em termos de ganhos de recursos adicionais, os estados do Acre e Pará, no Norte, e os do Maranhão, Alagoas, Ceará, Piauí e Bahia, no Nordeste, embora para os demais registrem-se, também, substanciais ganhos de receita. Nas demais regiões, onde os ganhos dos municípios não chegam a ser assim tão expressivos – indicador do poder redistributivo do Fundef -, os maiores ganhos são registrados para as redes municipais de ensino do Mato Grosso do Sul (Centro-Oeste), Rio de Janeiro (Sudeste) e Paraná (Sul). De qualquer forma, vale a pena repisar que, no ano de 2000, em virtude do avanço do processo de descentralização, praticamente toda a rede municipal no País – à exceção de são Paulo e Roraima – obteve, em graus diferenciados, receitas adicionais para viabilizar os objetivos de municipalização do ensino fundamental e de equalização do acesso aos recursos disponíveis para o seu financiamento pela população escolar. 2.2.3. A Melhoria na Qualidade do Ensino

Os ganhos obtidos com o Fundef no tocante à universalização e municipalização do ensino fundamental, processos estimulados pelos seus efeitos redistributivos, tornam-se mais notáveis quando aí se incluem as melhorias ocorridas na qualidade desse nível de ensino como resultado de sua implementação.

Embora ainda não se encontrem disponíveis indicadores mais confiáveis que

permitam avaliar seus resultados, nessa perspectiva – um bom exemplo, nesse sentido, diz respeito às avaliações que têm sido feitas pelo MEC através de exames popularmente conhecidas como “provão” -, alguns estudos, baseados em dados divulgados no Censo Escolar do INEP/MEC, revelam que essa melhoria tem se refletido em uma série de outros indicadores que a confirmam.

Mendes (2001), em recente trabalho desenvolvido sobre o Fundef, constrói e

apresenta vários desses indicadores para avaliar seus resultados. Alguns desses indicadores, que se considera importantes para essa avaliação, encontram-se dispostos nos Quadros 2.14. a 2.17.

O quadro 2.14. mostra a evolução do número de matrículas e de turmas, desse

nível de ensino, ocorrida entre os anos de 1996 e 2000 no país. De seu exame, conclui-se que o número de turmas conhece uma expansão bem superior (38%) à registrada para o de matrículas (8% para as duas séries do ensino fundamental). Desse resultado pode-se inferir que o aumento das matrículas não tem sido viabilizado pelo “inchaço” do número de alunos por turmas, o que poderia engendrar perda de qualidade do ensino. Pelo contrário, o maior crescimento do número de turmas em

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relação ao de matrículas, e conseqüente redução do número de alunos por turma, em termos globais, indica condições mais favoráveis para melhorar o rendimento dos alunos em sala de aula.

Quadro 2.13.

Ganhos (+) e Perdas (-) Financeiros dos Governos Estaduais e Municipais gerados pelo Fundef, por Unidade da Federação

1998-2000 (em %)

1998 1999 Previsão 2000 Estado/

Região Governo Estadual

Governo Municipal

Governo Estadual

Governo Municipal

Governo Estadual

Governo Municipal

AC -19,4 99,2 -20,0 102,9 -21,0 117,8 AM -12,9 33,1 -19,8 50,4 -22,8 60,2 AP -2,5 15,8 -6,6 42,7 -10,4 74,1 PA 17,4 70,7 -23,6 151,0 -19,2 137,6 RO -11,5 34,7 -15,4 45,6 -19,5 58,4 RR 11,1 -70,1 10,0 -65,4 14,1 -64,8 TO -9,1 23,5 -12,0 31,3 -14,3 39,9

NO -1,4 46,7 -16,5 86,7 -16,7 85,6 AL -59,8 119,9 -57,8 114,5 -57,6 125,3 BA -10,4 71,3 -24,4 113,4 -23,6 113,8 CE -35,1 96,7 -48,1 111,0 -52,4 120,8

MA -20,3 205,0 -31,6 122,1 -30,4 232,1 PB -25,5 44,3 -31,3 60,0 -34,5 69,7 PE -26,4 54,9 -31,4 65,9 -35,9 72,5 PI -29,2 95,3 -38,1 107,8 -32,7 119,2

RN -21,2 41,3 -25,4 50,4 -27,6 57,2 SE -25,5 71,1 -27,9 77,4 -30,5 86,6 NE -24,8 85,2 -33,6 106,3 -34,7 111,9 GO 5,4 -9,5 -15,1 47,0 -1,7 3,0 MS -10,7 19,1 -15,7 30,9 -17,5 135,2 MT -5,5 11,0 -14,4 30,0 -17,7 38,2 CO -1,3 2,3 -15,0 36,3 -10,3 20,2 ES 3,3 -6,1 -13,4 28,3 -17,7 40,3

MG 19,3 -31,3 -5,1 8,5 -7,1 11,8 RJ -51,0 128,5 -49,0 123,9 -52,1 133,6 SP 15,6 -36,8 11,8 -28,1 3,6 -8,6 SD 4,0 -8,8 -2,5 5,6 -9,0 20,3 PR -1,62 27,5 -17,6 30,5 -19,3 34,1 RS -9,5 18,0 -12,0 22,6 -13,8 26,7 SC -2,0 3,4 -4,7 8,3 -7,2 13,1 SU -10,2 18,2 -12,4 22,4 -14,2 26,4 BR -4,9 21,8 -12,3 38,4 -15,9 46,2

Fonte dos dados primários: MEC. Balanço Fundef: 1998-2000. Brasília, 2000

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Tabela 2.14 Número de Matrículas e de Turmas em toda a Rede do Ensino Fundamental

1996/200

Matrículas/Turmas 1996 2000 2000/1996 Variação (%)

No. Matrículas da 1a. a 4a. Série 19.817.575 20.024.414 1,04 No. de Matrículas da 5a. a 8a. Série 12.906.795 15.295.853 18,51 Total EF 32.726.366 35.322.267 7,93 No. de Turmas 444.628 614.069 38,10 Fonte: Mendes (2001) O quadro 2.15. relaciona, por sua vez, o número de matrículas da 1a. a 8a. série na rede municipal, por duração dos turnos de aulas, para os anos de 1996 e 2000. Percebe-se que os turnos com duração de menos de 4 horas, freqüentados por 19% dos alunos matriculados em 1996, conheceram uma redução de 13,5% no período considerado, passando a abrigar, no ano 2000, apenas 10,7% das matrículas efetivadas. Em contrapartida, expandiram-se expressivamente os turnos de 4 horas (+24,8%), embora com perda de posição relativa no total das matrículas, e, de forma ainda mais notável, os turnos com mais de 4 até 5 horas (+214,8%). Mesmo os turnos com mais de 5 horas conheceram um crescimento – ainda que mais modesto - de 8,1% no mesmo período. Considerando que maior número de horas em salas de aula traz benefícios para a qualidade do ensino, pode -se também considerar positivos os resultados obtidos, após a implantação do Fundef, nesse campo.

Tabela 2.15 Matrículas da 1a. a 8a. Série, por Duração dos Turnos de Aulas

Rede Municipal 1996/2000

1996 2000 Duração

Matrículas (A)

(%) Matrículas (B)

(%) B/A (%)

Menos de 4 horas 2.057.030 18,8 1.778.792 10,7 -13,5 4 horas 6.536.800 59,9 8.160.552 48,9 24,8 Mais de 4 até 5 horas 2.050.746 18,8 6.455.539 38,7 214,8 Mais de 5 horas 271.422 2,5 293.311 1,7 8,1 Total 1.916.498 100,0 16.688.194 100,0 52,9 Fonte: Mendes (2001) Mais importante é que esses ganhos (crescimento das matrículas, aumento do número de turmas superior ao de matrículas e dos turnos com maior número de aulas) foram obtidos sem se ter verificado crescimento do número de escolas. Pelo contrário, a rede de escolas municipais e estaduais conheceram, em conjunto, no período, uma redução de 6%, como mostra o quadro 2.16.. A primeira, apesar do aumento significativo de matrículas e das melhorias conhecidas nos indicadores apresentados,

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reduziu 1%. A segunda, devido ao processo de municipalização, 21%. Tais resultados permitem inferir estar ocorrendo melhor aproveitamento dos espaços e instalações já existentes, contribuindo para melhorar a eficiência do gasto com esse nível de ensino.

Tabela 2.16. Número de Escolas Municipais e Estaduais

1996/2000

Rede 1996 2000 Variação (%) Municipal 131.412 129.602 -1,4% Estadual 41.867 33.067 -21,0% Total 173.279 162.669 -6,1%

Fonte: Mendes (2001) No quadro 2.17. encontra -se um outro indicador considerado importante para a melhoria da qualidade do ensino: a composição dos docentes de acordo com o seu grau de instrução/escolaridade. Como se percebe de seu exame, ocorre, entre os anos de 1996 e 2000, especialmente entre os professores da 1a. a 4a. série, significativa melhoria no seu nível de qualificação, com uma expressiva redução dos que contavam apenas com o “fundamental incompleto” e, embora com menor intensidade, com o “completo”. Em conjunto, os docentes com esse grau de instrução vêem sua participação relativa reduzir-se de 15,5%, em 1996, para 8,2%, em 2000. Aumenta, em contrapartida, o número de professores com o curso médio concluído e, mais expressivamente, o universo dos que contam com curso superior. Em conjunto, esses dois grupos aumentam sua participação no total de docentes desse nível de 84,5% em 1996 para 91,8% no ano 2000. Embora a composição relativa dos professores da 5a. a 8a. série não tenha conhecido mudanças significativas como a dos docentes da 1a. a 4a., cabe notar que progressos importantes ali foram também registrados. Em primeiro lugar, porque reduz-se quantitativamente o quadro de docentes apenas com o curso fundamental “completo”. Em segundo, porque todo o aumento ocorrido no quadro no período (+23,4%) é de professores com grau de escolaridade do curso médio ou superior.

Pelo menos duas políticas contempladas no Fundef ajudam a explicar essa melhoria na qualificação do corpo de docentes: a) o estabelecimento do percentual mínimo de 60% dos recursos desse nível de ensino para o pagamento dos professores, o que permitiu melhorar os níveis salariais da categoria e atrair quadros mais qualificados para esse nível de ensino; b) a adoção de políticas de incentivo à capacitação/qualificação do magistério, ao se contemplar a possibilidade de destinação, durante um período de cinco anos, de parcela dos recursos previstos para o pagamento de seus salários, para essa finalidade.

Fazendo um balanço dos resultados alcançados pelo Fundef, para o conjunto

do País, apoiado nesses – e também em outros - indicadores, Mendes (2001:7) concorda, em seu trabalho, que o programa “…parece ter tido impacto positivo significativo no grau de escolaridade dos professores, na duração dos turnos de aula, no total dos alunos matriculados, no número de professores em atividade, na redução do atraso escolar, na substituição de prioridades (favorecendo as despesas com

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professores e alunos em detrimento das despesas com infraestrutura) e no estímulo à municipalização do ensino.”

Mais importante ainda é que, analisando o comportamento desses mesmos

indicadores para as regiões geográficas do País (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste) e nos municípios com diferentes Índices de Condição de Vida (ICV), o mesmo autor constata “que os municípios mais pobres e os das regiões mais atrasadas têm apresentado um ritmo de melhoria dos indicadores do ensino fundamental maior do que a média do País, o que tem permitido reduzir as desigualdades nesta área”. Para concluir que “tal resultado é coerente com as regras de distribuição de recursos do Fundo, que busca garantir um nível mínimo de qualidade e quantidade na educação fundamental.” (Mendes, 2001:13)

Quadro 2.17. Número de Docentes em toda a Rede de Ensino Fundamental, por Grau de

Escolaridade 1996/2000

1996 2000 Série

Docentes (%) Docentes (%) B/A (%)

1a. a 4a. Série Fundamental Incompleto 63.192 8,3 21.774 2,7 -65,5 Fundamental Completo 55.125 7,2 444.429 5,5 -19,4 Médio 493;733 64,5 543.417 67,5 10,0 Superior 153.526 20,0 196.674 24,3 28,1 Total (A) 765.576 100,0 806.294 100,0 5,3 5a. a 8a. série Fundamental Incompleto 516 0,1 536 0,1 1,9 Fundamental Completo 5.634 1,0 4.067 0,5 -27,8 Médio 153.738 25,6 188.977 25,6 22,9 Superior 439.543 73,3 545.939 73,8 24,2 Total (A+B) 599.441 100,0 739.519 100,0 23,4 Fonte: Mendes ( 2001) 2.2.4. Avaliação Preliminar do Fundef A análise anterior revela a importância do Fundef para o processo de descentralização e de redução das desigualdades existentes no País. Sem aportar novos recursos para o ensino fundamental – a não ser os que dizem respeito à complementação realizada pela União – o Fundo conseguiu, em três anos de operação, contribuir, de forma importante, para concluir o processo de universalização desse nível de ensino, para fazer avançar o objetivo de sua municipalização, criar condições favoráveis para melhorar a qualidade do ensino e também para promover uma redistribuição de seus recursos, reduzindo consideravelmente as distâncias existentes entre as unidades federadas e regiões no tocante à sua disponibilidade – e ao seu acesso pela população – para a cobertura desse nível de ensino.

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A experiência bem sucedida do Fundef como instrumento de descentralização explica-se, em boa medida, pelas características dos serviços educacionais, os quais, passíveis de terem sua demanda quantificada, permitem, mais facilmente que outros tipos de bens/serviços públicos e semi-públicos, determinar a necessidade de recursos para garantir sua oferta e, através de mecanismos redistributivos – intra-unidades da federação e com a complementação da União para garantir o valor mínimo nacional nas que não o atingem – encurtar as distâncias existentes no seu acesso. Características que não são comuns, notadamente na área da saúde, para outros serviços essenciais, onde a demanda, e consequentemente os recursos necessários para o seu atendimento, sofrem a influência de fatores marcados pela imprevisibilidade.

A melhoria provocada pelo Fundef nesse nível de ensino tem acarretado, entretanto, fortes pressões na demanda por ensino médio, cujo crescimento tem se dado de forma acelerada nos últimos anos. O aumento das taxas de escolarização líquida e bruta no ensino fundamental tem ampliado o número de alunos que se candidatam ao ingresso, no ensino médio, o que, somado ao comportamento atual do mercado de trabalho de incluir o requisito “maior grau de instrução” como pré-condição para a abertura de suas portas, encontram-se na raiz desse fenômeno. Com isso, os governos estaduais, que respondem por cerca de 90% da oferta pública desse nível de ensino, vêm enfrentando dificuldades para garantir seu financiamento, mesmo porque uma parcela considerável de seus recursos se encontra vinculada ao ensino fundamental. Essa pode ser uma das razões que explicam a desaceleração que se tem verificado no processo de descentralização nos dois últimos anos, depois do ímpeto inicial provocado pelo Fundef. Pressionados pelo crescimento da demanda, muitos governos estaduais têm adiado a renovação de convênios com os municípios para a transferência de alunos do ensino fundamental para suas redes, objetivando reduzir a perda de recursos provocada por este instrumento. A lógica que norteia essa postura é a de que tanto a infra-estrutura física da rede escolar como o contingente de professores do estado podem ser empregados para garantir a oferta de ambos níveis de ensino. Transferi-los para os municípios implicaria a realização de novos investimentos para absorver a demanda adicional do ensino médio. O que, em tempos de profunda crise das finanças públicas e de forte necessidade de ajuste fiscal, torna-se altamente problemático. Nesse caso, a continuidade do processo de descentralização e municipalização do ensino fundamental, tendencialmente restrito aos recursos transferidos pela União para essa finalidade, pode depender do surgimento de novas políticas para manter seu vigor inicial. 3. A EMENDA CONSTITUCIONAL DA SAÚDE (EC 29/2000)

À semelhança do Fundef, a Emenda Constitucional da Saúde (EC 29/2000) tem sido apontada como um instrumento de cooperação financeira intergovernamental que pode imprimir maior velocidade ao processo de descentralização dessa atividade e contribuir para a redução das desigualdades existentes no País. Se isso se confirmar, também poderia ser vista como exemplo a ser considerado nas propostas de reforma dos mecanismos voltados para este propósito.

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Com o objetivo de avaliar o alcance deste instrumento, procura-se, em seguida, examiná-lo, centrando a análise nos seguintes pontos: a) origens da EC, conteúdo e principais alterações introduzidas na responsabilidade das distintas esferas governamentais em relação ao financiamento da saúde; b) projeção de recursos adicionais com ela esperados, realizada pelo SIOPS (Sistema de Informações em Orçamentos Públicos da Saúde) do Ministério da Saúde (MS); c) impactos da EC na equação da contribuição financeira das esferas governamentais e do processo de descentralização: e d) efeitos redistributivos da Emenda. 3.1. Origem, Conteúdo e Principais Mudanças2

Promulgada no dia 14/09/2000, a Emenda Constitucional da saúde teve, como principal objetivo, contribuir para superar um quadro de dificuldades enfrentadas para o financiamento desse setor e para assegurar-lhe fontes estáveis de recursos. Esses problemas, que se acentuaram na década de 90, tinham como principal orig em, o projeto – “parcial” – de descentralização dessa atividade contemplado na Constituição Federal (CF) de 1988, com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), assim como de seu mecanismo de financiamento.

Parcial, porque a Constituição de 1988 incluiu, entre suas diretrizes, a

descentralização do sistema e atribuiu ao município a responsabilidade de fornecer atendimento público de saúde à população, contando com a cooperação técnica e financeira dos estados e da União, mas não estabeleceu nenhum parâmetro para garantir um mínimo de cobertura de suas necessidades pelas esferas subnacionais. Com isso, o sistema permaneceu fortemente dependente de recursos federais, os quais representavam, até o final da década de 1980, cerca de 80% das dotações orçamentária s destinadas para o seu financiamento, percentual que se reduziu, na de 1990, para cerca de 70%, como consequência do avanço do processo de descentralização das políticas públicas no País.

Já o esquema de financiamento contemplado na CF de 1988 para a área

federal, que determinou a aplicação de 30% dos recursos do Orçamento da Seguridade Social (OSS) para a saúde, terminou sendo rapidamente enfraquecido, diante da ampliação dos benefícios previdenciários, da crise econômica que marcou o início dos anos 90, da necessidade – continuamente reposta – de se promover um ajuste fiscal confiável para a estabilização da economia, da acirrada disputa por recursos travada entre os órgãos/entes governamentais e dos diversos questionamentos judiciais feitos pelos contribuintes, principalmente no que diz respeito à cobrança de contribuições/tributos destinados para atender o setor. Com isso, o governo vinculou os recursos do INSS ao financiamento exclusivo da Previdência Social, com a saúde perdendo uma importante fonte de receita, enquanto os demais fatores apontados – crise econômica, questionamentos jurídicos dos tributos/contribuições etc. – se encarregaram de minar seu mecanismo de financiamento, transformando-o em sinônimo de acentuada e crescente instabilidade.

2 Um exame mais detalhado das origens históricas e das principais mudanças introduzidas no sistema de financiamento da saúde pela EC 29/2000 encontra-se em: Faveret, A.C. de S.C. et alii. Estimativas de Impacto da Vinculação Constitucional de Recursos para a Saúde (Emenda Constitucional no. 29/2000). Brasília, Ministério da Saúde, Cadernos de Economia da Saúde:1/Série J; 4.4, 2001.

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Visando superar essas dificuldades enfrentadas para o financiamento do setor, foram adotadas, inicialmente, medidas de natureza provisória e ad hoc, como as que se referem à criação do Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), em 1994, mais tarde substituído pela Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), e à tomada de empréstimos junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Posteriormente, reconhecendo-se as limitações dessas medidas, propostas de reforma de seu mecanismo de financiamento começaram a ser feitas no âmbito do Legislativo, destacando-se, entre essas, a apresentada originalmente pelo deputado Eduardo Jorge, do Partido dos Trabalhadores (PT) de São Paulo, a qual, depois de conhecer modificações em alguns de seus pontos originais, acabou sendo aprovada pelo Congresso e promulgada pelo Senado Federal, na forma da Emenda Constitucional no. 29, no dia 14/09/2000.

A principal mudança introduzida pela Emenda no. 29/2000 foi o

estabelecimento da vinculação de um percentual de recursos orçamentários dos diversos níveis de governo – União, estados e municípios – para o financiamento da saúde – uma espécie de reedição da Emenda João Calmon da educação. Foi diferente, entretanto, o tratamento inicial conferido aos entes federativos sobre sua nova responsabilidade financeira nessa cobertura.

Para a União foi estabelecida a obrigatoriedade de destinação, no ano de

entrada em vigor da Emenda – ano 2000 – do montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício anterior – 1999 – acrescido de, no mínimo 5%. Para os quatro anos seguintes, o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação nominal do produto interno bruto (PIB). Note-se que, nesse caso, foi estabelecida uma regra provisória para o montante mínimo de recursos que deverá ser destinado para a saúde, vinculando-o ao PIB de 1999 e remetendo-se para Lei Complementar a definição da receita que será considerada para efeitos de vinculação, bem como o percentual que sobre ela incidirá. Com isso, desvinculou-se, na prática – pelo menos enquanto essa matéria não for apreciada e votada no Congresso – contribuições que têm apresentado crescimento bem mais favorável do que o apresentado pelo PIB – caso da Cofins, CPMF etc. – de compromissos com o financiame nto da saúde.

Já para os estados e municípios, os percentuais de vinculação estabelecidos

foram de 12% e 15%, respectivamente, de sua receita de impostos e transferências recebidas, deduzindo-se, para o cálculo da base vinculável dos primeiros, as transferências realizadas para os municípios. Percentuais, entretanto, que deverão ser atingidos no prazo de cinco anos, contados a partir da entrada em vigor da Emenda, dado o sensato sentido gradualista que norteou sua elaboração, visando evitar que as pressões iniciais sobre as finanças desses entes federativos inviabilizassem sua aprovação e materialização.

Como regra geral, a EC estabeleceu que as esferas que destinavam, no seu

primeiro ano, percentuais inferiores a 12%, no caso dos estados e Distritos Federal, e a 15%, no caso dos municípios, para o financiamento da saúde, devem aumentá -los gradualmente até o 5o. ano após a sua aprovação, reduzindo-se essa diferença à razão de, pelo menos, 1/5 – um quinto – por ano. Como piso mínimo de aplicação no primeiro ano, estabeleceu, ainda, o percentual de 7% da receita vinculável para essas esferas, significando que quanto menores os gastos com recursos próprios por elas

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efetuados com a saúde maiores os esforços delas exigidos para o cumprimento desse novo dispositivo constitucional.

Apesar da diferença de tratamento inicial conferido aos entes federativos em

se tratando da vinculação de recursos, a EC da saúde parece representar um importante passo para fortalecer a capacidade de cobertura na oferta pública de seus serviços para a população, para torná-los mais previsíveis e para aprofundar – e aprimorar – o processo de descentralização dessa atividade, com o aumento da responsabilidade financeira dos entes subnacionais no seu financiamento. Uma avaliação dos recursos adicionais que se projeta gerar com a sua implementação por esfera de governo e dos ganhos potenciais estimados para estados/regiões e municípios é realizada nas duas próximas seções. 3.2. Ganhos Potenciais de Receita da EC 29/2000 para a Saúde

Os ganhos estimados pelo SIOPS/MS para a saúde, no período 2000-2004, com a entrada em vigor da EC 29, encontram-se dispostos no quadro 3.1. Essas projeções foram realizadas considerando um cenário de crescimento para a economia brasileira de 4,1% no ano 2000 e de 2% para o período 2001-2004. Com base nessas hipóteses de crescimento do PIB, foi estimada uma expansão de 2% a.a. da receita vinculada à saúde para estados e municípios e também o aumento dos gastos federais para o seu financiamento resultante deste comportamento da economia. Dos últimos foram excluídos os gastos com inativos e com o pagamento do serviço da dívida, restringindo os dispêndios projetados aos que se encontram diretamente relacionados com a oferta de “ações e serviços à saúde” prestados à socied ade.

Quadro 3.1. Estimativa da Ganhos Acumulados de Receita da EC 29/2000, por Esfera de

Governo (em R$ milhões de 2000)

1998 (A) 2004 (B) Nível de Governo

Gastos % s/Total Gastos % s/Total Variação B/A (%)

Governo Federal 17.110,0 55,3 24.180,0 54,9 41,3 Gov. Estaduais 5.694,2 18,4 9.437,6 21,4 65,7 Gov. Municipais 8.112,3 26,3 10.386,8 23,7 28,0 Capitais 2.377,3 7,7 2.793,8 6,4 17,5 Outros Municípios 5.735,0 18,6 7.593,0 17,3 32,4 Total 30.916,5 100,0 44.004,4 100,0 42,1 Fonte: Faveret, A. C. de Sá et alii (2001) e SIOPS/DPI/SIS/MS

Essas projeções mostram ser considerável o crescimento esperado de recursos

para o setor, que evoluem de R$ 30,9 bilhões para R$ 44,0 bilhões, projetando uma expansão real acumulada de 42,1% entre 1998 e 2004. Chama-se a atenção, entretanto, para o fato de não ter-se distinguido, nessa estimativa, o que é chamado no trabalho do SIOPS/MS de “efeito-EC” - o aumento de recursos para a saúde resultante das novas regras de vinculação de receita – do “efeito-base” – o aumento derivado da expansão da receita provocado pelo comportamento positivo da atividade

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econômica. Se considerados separadamente, o “efeito-EC” seria mais reduzido, representando 77,8% dos ganhos adicionais estimados para os estados e 58% para os dos municípios. (Faveret, 2001).

Entre as unidades da federação, os resultados indicam que a maior quota de

contribuição na geração desses recursos adicionais deve caber aos estados, pela simples razão de que, considerados em conjunto, são os que atualme nte menos aportam recursos próprios para o seu financiamento. Não sem razão, a estimativa de crescimento real acumulado de 65,7% dos recursos que destinam para a saúde representa 28,6% dos ganhos projetados no período 2000-2004. Na hipótese de se considerar apenas o “efeito-EC” a contribuição dos estados seria ainda mais expressiva pelos motivos apontados.

Já para os municípios, que, na média do País, apresentam comprometimento

de suas receitas vinculáveis mais próximo dos percentuais estabelecidos na Emenda, projeta-se que esse crescimento acumulado possa atingir 28,0%, distribuídos entre os municípios-capitais (variação de 17,5%) e os do interior (+32,4%). Em conjunto, esses entes federativos responderiam por 17,3% dos recursos adicionais gerados nesse período.

No caso do governo Federal, para o qual se estima uma expansão real de

41,3% de seus gastos efetuados em 1998, em decorrência de sua vinculação à variação real do PIB, sua contribuição no aumento global de recursos corresponderia a 54,0% deste total.

Esses efeitos diferenciados da Emenda no tocante à responsabilidade

financeira das diversas esferas de governo na oferta dos serviços de saúde acarretam, como ainda se constata no quadro 3.1., uma mudança nas participações relativas de cada uma nessa cobertura, indicando um avanço da descentralização desses encargos, com o governo federal mantendo estável seu peso – relativo – nesse financiamento, e os estados aumentando-o de 18,7% em 1998 para 21,4% em 2004 e os municípios reduzindo-o de 26,3% para 23,7%. Vistos globalmente, esses números não revelam, entretanto, os impactos diferenciados da EC sobre as distintas realidades da unidades da federação e das regiões do País, marcadas por uma grande diversidade, e nem o seu alcance redistributivo. Questões que são examinadas em seguida. 3.3. Impactos Regionalizados da EC 29/2000

A estimativa dos impactos da EC 29/2000 na contribuição financeira dada por cada esfera de governo para o financiamento da saúde e na distribuição financeira desses recursos entre as distintas unidades da federação, é necessária para avaliar tanto os seus resultados para o processo de descentralização como os seus efeitos redistributivos. Todavia, embora possível a estimativa mais agregada, por unidade de governo – federal, estadual, municipal -, do esforço que será exigido de cada uma e do aporte adicional de recursos que deverão fazer para o seu financiamento, sua distribuição, por unidade da federação, esbarra em grandes dificuldades, no estágio atual em que se encontram as pesquisas nessa área, porque não se dispõe de informações devidamente regionalizadas para parte apreciável do Gasto Federal com Saúde (GSF) – cerca de 37% do total. Com isso, perdem-se informações vitais para uma melhor avaliação dos resultados da Emenda.

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Essa ressalva é importante porque os números apresentados em seguida devem

ser vistos apenas como indicadores dos efeitos da EC sobre essa distribuição, sendo necessária, para uma avaliação mais confiável dessa questão, a realização de outras pesquisas que identifiquem os estados e, ainda mais desejável, os municípios que são beneficiários dos gastos diretos realizados pela União nessa área. Para atenuar inevitáveis distorções provocadas por essa lacuna, procura-se, através de hipóteses simplificadoras sobre a distribuição do gasto direto da União, estimar e comparar a distribuição do gasto global com saúde apenas para as grandes regiões do país – Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste –, nos anos de 1998 e 2004 (quando completam-se os efeitos da EC) e de restringir essa avaliação, na análise de sua distribuição, por unidade da federação, apenas ao gasto descentralizado da União, juntamente com os dos estados e municípios. 3.3.1. Impactos e Distribuição dos Gastos da Saúde, por Regiões

Os quadros 3.2., 3.3. e 3.4. apresentam os dados estimados para as despesas

com saúde, nos anos de 1998 e 2004, para as regiões do País – Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste. A metodologia utilizada foi a mesma adotada para estimar os impactos globais da EC 29/2000 no financiamento da saúde por esfera de governo, aqui apenas desagregando-os por regiões e distribuindo, entre elas, o gasto direto da União, de acordo com a sua participação relativa no total do gasto descentralizado federal. Uma hipótese de trabalho que pode gerar distorções, mas cujos resultados são úteis para avaliar os efeitos da EC sobre o processo de descentralização. Os dados do quadro 3.3. mostram, de acordo com as hipóteses consideradas, que não ocorre redistribuição relevante de recursos entre as regiões como resultado da implementação da EC, registrando-se, apenas, um ligeiro aumento da participação do Sul e do Centro-Oeste no seu total e uma pequena redução na do Norte, mantendo-se estáveis as do Nordeste e Sudeste. Isso se explica, em boa medida, porque a distribuição dos recursos da União mantém-se constante na estimativa realizada, considerando que sua expansão corresponde à media do crescimento projetado de recursos para as três esferas no período – em torno de 42% - e não se tenha adotado nenhuma hipótese de sua redistribuição para 2004, mesmo porque a Emenda não contempla nenhum mecanismo voltado para esse objetivo. Assim, os impactos dessa redistribuição ficam restritos aos movimento de expansão dos recursos – e de sua distribuição – ocorridos nos estados e municípios, que nem sempre caminham na mesma direção em termos do aumento de sua participação na receita total de cada esfera. No caso da região Norte, a redução de sua participação nos recursos globais do sistema ocorre em razão de ter se estimado menor expansão dos recursos próprios de seus estados em relação aos demais, uma vez que aqueles apresentavam índices mais favoráveis de Despesa Própria com Saúde/Receita Vinculável (DPS/RV), sendo menor o esforço deles exigido pelos termos da Emenda. Tal redução na participação do montante de recursos da órbita estadual terminou não sendo compensado por um aumento da participação de seus municípios na receita global dessa esfera destinada para o financiamento dessa atividade.

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No caso do Sul e Centro-Oeste, para as quais se registram ligeiras elevações em suas participações relativas nos recursos globais do sistema, a maior expansão das receitas de seus estados e, no caso do Sul, também de seus municípios, por apresentarem índices de DPS/RV, em 1998, menos favoráveis do que os estabelecidos pela EC 29, explica essa melhoria. Já no caso do Nordeste, cuja participação projetada para 2004 se mantém estável, a redução registrada na participação relativa de seus estados no montante de receitas destinado para a saúde por essa esfera é compensada pelo aumento da de seus municípios no total dos recursos municipais. Movimento inverso ocorre na região Sudeste, onde o aumento da participação relativa de seus estados no conjunto das receitas dessa esfera é neutralizado pela redução da participação de seus municípios nos recursos globais destinados por essas unidades para a saúde. Já no que diz respeito à responsabilidade financeira de cada esfera, considerada por regiões, no financiamento da saúde, o quadro 3.4. revela que as principais mudanças também ocorrem em virtude do aumento da participação relativa dos estados nessa cobertura. Os estados que apresentavam índices menos favoráveis de DPS/RV em 1998 e que, portanto, terão de aportar maiores recursos ao sistema para cumprirem as determinações contidas na EC da saúde em relação aos percentuais de vinculação estabelecidos, aparecem como os principais responsáveis pelas mudanças registradas nessa estrutura, mesmo porque os municípios já ostentavam, na média, índices mais próximos dos exigidos pela Emenda, e o Governo Federal, em virtude da metodologia utilizada para projetar a expansão e distribuição de seus gastos, praticamente não teve sua participação relativa alterada nessa equação. Observa -se, assim, que, à exceção da região Norte, o conjunto dos estados integrantes das demais regiões, aumenta sua participação relativa no financiamento da saúde, com maior destaque para os das regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul. No seu conjunto, os estados aumentam sua participação, entre 1998 e 2004, no financiamento da saúde, de 18,5% para 21,5%. Como resultado desse avanço da esfera estadual, os municípios, cujos recursos projetam-se expandir a uma menor velocidade, vêem sua participação relativa reduzir-se de 26,3% para 23,6% no mesmo período, registrando-se quedas mais acentuadas no Sudeste e Centro-Oeste. A estrutura projetada de distribuição desses encargos entre as esferas governamentais, como decorrência da implementação da EC da saúde, revela uma mudança não substancial de posições relativas entre estados e municípios, como decorrência da menor cobertura atualmente oferecida pelos primeiros à atividade, embora para os objetivos de aprofundamento do processo de descentralização os resultados não possam ser considerados tão significativos. Infere-se dessa análise que os resultados projetados da EC da saúde indicam que não há ganhos significativos do ponto de vista da distribuição regional dos recursos da saúde e também que, embora algum avanço possa se registrar no tocante à responsabilidade das esferas governamentais no seu financiamento, especialmente no tocante ao aumento da responsabilidade dos estados nesse processo, a Emenda, mesmo porque não foi este o seu principal objetivo, não altera substancialmente a estrutura atual.

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Quadro 3.2.

Recursos Estimados para a Saúde, por Esfera de Governo e por Regiões: Estimativa para 1998 e 2004

(em R$ milhões médios de 2000)

Recursos Totais Estimados 1998 2004

Regiões

União(*) Estados Municípios Total Uni ão Estados Municípios Total NO 817,2 631,1 396,1 1.844,4 1.154,6 792,3 521,9 2.468,8 NE 4.260,4 1.222,3 1.497,1 6.979,8 6.020,0 1.882,4 2.026,5 9.928,9 SUD 8.092,5 2.829,4 4.707,6 15.629,5 11.434,7 4.839,8 5.731,1 22.005,6 SUL 2.839,8 643,5 1.085,3 4.568,6 4.012,5 1.194,7 1.557,2 6.764,4 CO 1.101,9 368,1 426,0 1.896,0 1.556,9 728,2 549,6 2.834,7 Total 17.111,8 5.694,4 8.112,1 30.918,3 24.178,7 9.437,4 10.386,3 44.002,4 Fonte: Faveret, Ana Cecília et alii (2001) e CGOP/SIS/MS (*) Gasto Descentralizado + Gasto Direto

Quadro 3.3. Distribuição dos Recursos Estimados para a Saúde para cada Esfera de

Governo, entre as Regiões: estimativas para 1998 e 2004 (em %)

Participação das Regiões no Total de Recursos de cada Esfera 1998 2004

Regiões

União(*) Estados Municípios Total União Estados Municípios Total NO 4,8 11,1 4,9 6,0 4,8 8,4 5,0 5,6 NE 24,9 21,5 18,4 22,6 24,9 19,9 19,5 22,6 SUD 47,3 49,7 58,0 50,5 47,3 51,3 55,2 50,0 SUL 16,6 11,3 13,4 14,8 16,6 12,7 15,0 15,4 CO 6,4 6,4 5,3 6,1 6,4 7,7 5,3 6,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: Faveret, Ana Cecília et alii (2001) e CGOP/SIS/MS (*) Gasto Descentralizado + Gasto Direto

Quadro 3.4. Participação Relativa de cada Esfera de Governo no Financiamento da Saúde e

sua Distribuição por Regiões: estimativa para 1998 e 2004 (em %)

Participação Relativa de cada Esfera no Financiamento 1998 2004

Regiões

União(*) Estados Municípios Total União Estados Municípios Total NO 44,3 34,2 21,5 100,0 46,8 32,1 21,1 100,0 NE 61,0 17,5 21,5 100,0 60,6 19,0 20,4 100,0 SUD 51,8 18,1 30,1 100,0 52,0 22,0 26.0 100,0 SUL 62,2 14,1 23,7 100,0 59,3 17,7 23,0 100,0 CO 58,1 19,4 22,5 100,0 54,9 25,7 19,4 100,0 Total 55,3 18,4 26,3 100,0 54,9 21,5 23,6 100,0 Fonte: Tabela 3.2. (*) Gasto Descentralizado + Gasto Direto

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3.3.2. Impactos e Distribuição do Gasto da Saúde, por Unidade da Federação As estimativas dos gastos estimados com a saúde, em cada unidade da federação, para os anos de 1998 e 2004, pelos três níveis de governo – federal, estadual e municipal – pouco acrescentam às observações feitas anteriormente sobre os impactos da EC sobre o processo de descentralização fiscal para as regiões do País. Apenas confirmam que se alteram as posições relativas de estados e municípios no seu financiamento, adotando-se a hipótese de que o gasto descentralizado da União mantenha em 2004 os mesmos critérios de distribuição vigentes em 1998, por força do maior crescimento dos gastos estaduais vis-à-vis os municipais, explicado pelo fato de que os primeiros contribuem proporcionalmente menos na atualidade do que os segundos na sua cobertura em relação aos novos parâmetros estabelecidos na Emenda. É possível constatar da análise dos dados contidos nos quadros 3.5. e 3.6. que, à exceção dos estados da região Norte, onde apenas no Amapá deve aumentar a contribuição relativa do governo do estado no financiamento da saúde, que nas unidades federadas das demais regiões projeta-se, para a maioria, um avanço da posição relativa dos estados, nessa cobertura, em contraposição à redução da participação dos municípios nesse processo, embora com graus de intensidade diferenciados. Na região Nordeste, esse deslocamento de posições é mais evidente nos estados do Maranhão, Piauí, Ceará, Paraíba, Alagoas e Sergipe, os estados que apresentavam baixas relações de Despesas Próprias com Saúde sobre suas Receitas Vinculáveis (DPS/RV), à época da aprovação da EC e que, por essa razão, terão de desenvolver maiores esforços do que o conjunto de seus municípios para atingirem o percentual de 12% nela previsto. Em contraposição, Rio Grande do Norte e Bahia, com índices em torno ou próximos de 12% devem perder posição relativa, já que o maior esforço para cumprir com as exigências da EC caberá aos municípios. No caso de Pernambuco, as posições relativas se mantêm porque este esforço adicional apresenta-se semelhante para ambas esferas. No Sudeste, onde os governos estaduais também registraram baixos índices de DPS/RV – com destaque para o Rio de Janeiro com índice de apenas 4,3% - e inferiores aos do conjunto de seus municípios, registram-se as mesmas mudanças nas posições relativas entre essas esferas. Apenas no Espírito Santo, os municípios aumentam essa participação no financiamento da saúde, mantendo-se a mesma para o governo do estado, devido ao maior esforço que daqueles será exigido, em termos de aportes adicionais de recursos pela EC. No Sul, o maior aumento da participação relativa do governo do estado é mais expressivo no Rio Grande do Sul, devido aos seus mais ba ixos índices de DPS/RV, sendo que em Santa Catarina, onde essa relação já se aproximava de 12%, aumenta a participação dos municípios, uma vez que estes apresentavam menor DPS/RV em relação ao governo estadual. No Centro-Oeste, os governos dos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, com relações DPS/RV também muito baixas – em torno de 4% - devem aumentar expressivamente sua contribuição relativa no financiamento da saúde, reduzindo-se a

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dos municípios, enquanto projeta -se que em Goiás essas participações se mantenham praticamente estáveis com a conclusão dos efeitos da Emenda. Esses deslocamentos de posições confirmam o avanço do processo de descentralização fiscal resultante dos efeitos da EC, ao estabelecer o comprometimento de percentuais mínimos de receita, superiores aos níveis atuais prevalecentes, das esferas subnacionais para o financiamento da saúde. Nesse processo, como os estados em conjunto registravam níveis inferiores em relação aos municípios, de destinação de parcela de suas receitas para essa atividade – 8,3%, em média, no ano de 1998 -, sendo maior o esforço que terão de desenvolver para o atingimento dos percentuais estabelecidos, devem eles aumentar sua participação relativa nessa cobertura, reduzindo-se a da esfera municipal. E, no caso em que as relações DPS/RV apresentavam-se ainda mais baixa do que a média registrada para 1998, estima-se que essas mudanças devam ocorrer de forma ainda mais acentuada – situação que se constata para vários estados, das diversas regiões do País, independente de seu grau de desenvolvimento -, diminuindo, também, a participação relativa do governo federal no seu financiamento. Para avaliar, entretanto, se esses efeitos da Emenda contribuem – ou não – para encurtar as distâncias existentes entre as regiões e estados no tocante aos recursos disponibilizados por essas esferas para a oferta de serviços de saúde à população, é necessário, uma vez determinada a contribuição mínima de cada uma pela EC, estimar os novos valores per capita previstos, em conjunto, com o atingimento dos percentuais estabelecidos. É o que se faz em seguida.

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Quadro 3.5.

Despesa com Saúde, por Esfera de Governo e por Unidade da Federação: Estimativa para 1998 e 2004

(em R$ milhões médios de 2000)

Despesa Total 1998 2004

Unidade da

Federação União: G. Desc.

Estados Municípios Total União Estados Municípios Total

RO 65,8 68,1 61,8 195,7 91,4 86,0 68,4 245,8 AC 18,8 96.0 12,5 127,3 26,1 103,9 21,8 151,8 AM 98,8 175,1 90,7 364,6 137,2 189,6 126,9 453,7 RR 9,9 42,6 18,8 71,3 13,8 46,1 20,4 80,3 PA 241,7 160,1 156,1 557,9 335,6 221,9 203,1 760,6 AP 14,6 27,1 8,0 49,7 20,2 63,9 17,4 101,5 TO 60,5 62,2 48,1 170,9 84,1 80,9 64,1 229,1 MA 298,6 68,4 139,4 506,3 414,5 176,3 209,0 799,8 PI 164,7 69,1 103,7 337,5 228,7 109,6 120,9 459,2 CE 439,8 149,3 294,1 883,3 610,7 284,1 361,3 1.256,1 RN 158,8 125,1 113,4 397,3 220,4 135,4 134,6 490,4 PB 198,2 46,0 95,8 340,0 275,2 142,2 137,7 555,1 PE 506,6 229,5 225,9 962,0 703,4 318,7 314,3 1.336,4 AL 155,9 68,1 103,1 327,1 216,5 120,8 125,1 462,4 SE 91,5 48,2 43,4 183,1 127,1 109,4 73,3 309,8 BA 653.5 418,5 378,4 1.450,4 907,3 485,9 550,4 1.943,6 MG 1.187,3 472,5 837,9 2.497,7 1.648,5 842,1 1.073,9 3.564,5 ES 164,8 139,1 101,7 405,5 228,7 220,1 177,3 626,1 RJ 977,9 262,4 714,9 1.955,2 1.357,8 882,8 927,0 3.167,6 SP 2.736,9 1.955,4 3.053,1 7.745,4 3.800,0 2.894,8 3.552,9 10.247,7 PR 701,3 191,1 419,3 1.311,7 973,8 290,9 590,4 1.855,1 SC 321,7 207,2 222,6 751,5 446,7 283,1 335,5 1.065,3 RS 754,8 245,1 443,5 1.443,4 1.048,0 620,7 631,3 2.300,0 MS 126,1 30,6 91,7 248,3 175,0 107,4 116,5 398,9 MT 140,4 48,9 145,3 334,7 195,0 144,9 167,2 507,1 GO 292,9 165,7 189,0 647,7 406,7 224,8 265,9 897,4 DF 133,0 122,8 0,0 255,8 184,7 251,1 0,0 435,8

Total 10.715,2 5.694,4 8.112,1 24.521,7 14.877,0 9.437,6 10.386,4 34.701,0 Fonte: Faverete, A. C. et alii (2001) e CGOP/SIS/MS

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Quadro 3.6. Participação Relativa de cada Esfera de Governo no Financiamento da Saúde e

sua Distribuição por Unidade da Federação: Estimativas para 1998 e 2004

(em %) Despesa Total

1998 2004 Unidade

da Federação União: G.

Desc. Estados Municípios Total União Estados Municípios Total

RO 33,6 34,8 31,6 100,0 37,2 35,0 27,8 100,0 AC 14,8 75,4 9,8 100,0 17,2 68,4 14,4 100,0 AM 27,1 48,0 24,9 100,0 30,2 41,8 27,9 100,0 RR 13,9 59,7 26,4 100,0 17,2 57,4 25,4 100,0 PA 43,3 28,7 28,0 100,0 44,1 29,2 26,7 100,0 AP 29,4 54,5 16,1 100,0 19,9 63,0 17,1 100,0 TO 35,4 36,4 28,2 100,0 36,7 35,3 22,0 100,0 MA 60,0 13,5 27,5 100,0 51,8 22,0 26,1 100,0 PI 48,8 20,5 30,7 100,0 49,8 23,9 26,3 100,0 CE 49,8 16,9 33,3 100,0 48,6 22,6 28,8 100,0 RN 40,0 31,5 28,5 100,0 44,9 27,6 27,5 100,0 PB 58,3 13,5 28,2 100,0 49,6 25,6 24,8 100,0 PE 52,7 23,9 23,4 100,0 52,6 23,9 23,5 100,0 AL 47,7 20,8 31,5 100,0 46,8 26,1 27,1 100,0 SE 50,0 26,3 23,7 100,0 41,0 35,3 23,7 100,0 BA 45,0 28,9 26,1 100,0 46,7 25,0 28,3 100,0 MG 47,5 18,9 33,6 100,0 46,3 23,6 30,1 100,0 ES 40,6 34,3 25,1 100,0 36,5 35,2 28,3 100,0 RJ 50,0 13,4 36,6 100,0 42,9 27,9 29,2 100,0 SP 35,3 25,2 39,4 100,0 37,1 28,2 34,7 100,0 PR 53,5 14,6 31,9 100,0 52,5 15,7 31,8 100,0 SC 42,8 27,6 29,6 100,0 41,9 26,6 31,5 100,0 RS 52,3 17,0 30,7 100,0 45,6 27,0 27,4 100,0 MS 50,8 12,3 36,9 100,0 43,9 26,9 29,2 100,0 MT 41,9 14,6 43,4 100,0 38,5 28,6 33,0 100,0 GO 45,2 25,6 29,2 100,0 45,3 25,0 29,6 100,0 DF 52,0 48,0 0,0 100,0 42,4 57,6 0,0 100,0

Total 43,7 23,2 33,1 100,0 42,9 27,2 29,9 100,0 Fonte: Tabela 3.5.

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3.3.3. Projeção das Despesas per capita dos Estados e Municípios O quadro 3.7. apresenta os impactos estimados da EC 29/2000 sobre os gastos per capita dos estados e municípios, por unidades da federação. Os gastos com saúde por habitante dessas esferas evoluem, de acordo com as projeções realizadas, de R$ 86,3 em 1998 para R$ 114,2 em 2004, o que corresponde a um crescimento de 32%. Estima-se, entretanto, que esse crescimento deve ocorrer de forma diferenciada para estados e regiões, modificando as posições relativas que mantinham entre si em 1998 e também a relação de suas receitas per capita com a média observada para o País. Para a região Norte, onde principalmente os estados registravam, com as exceções do Amapá e Pará, gastos com a saúde em níveis mais elevados, e em alguns casos superiores aos estabelecidos pela EC – casos do Acre, Amazonas e Roraima – projeta-se que os recursos per capita dos estados e municípios destinados para o financiamento dessa atividade devem conhecer um crescimento de 12,6%, abaixo, portanto, do crescimento da média nacional (32%), passando, com isso, a representar apenas 85% dessa. De qualquer forma, merece destacar, nessa região, a projeção de melhoria significativa do Amapá, muito como resultado do grande aumento de recursos que será exigido do governo do estado para o financiamento da saúde, por força da EC, e a situação preocupante do estado do Pará, cujos recursos per capita, mesmo com os resultados da Emenda, devem representar apenas 67% da média regional e 57% da nacional. A região Nordeste, que deve conhecer uma expansão dos recursos per capita de 35% deve ver diminuída sua distância da média nacional, mas dela mantendo-se ainda em níveis bem inferiores. Apesar de vários governos de estados aumentarem expressivamente os recursos per capita para o financiamento da saúde, por terem registrado baixas relações DPS/RV em 1998 – casos do Maranhão, Ceará, Paraíba, Sergipe -, esse movimento não contribui para encurtar mais significativamente a distância registrada em 1998 em relação à média nacional, porque também outros estados das demais regiões devem elevar expressivamente seus gastos – notadamente os do Sudeste – aumentado-a praticamente na mesmo proporção verificada para o Nordeste. De qualquer maneira, deve-se destacar a melhoria mais significativa registrada para os estados do Maranhão, Paraíba e Sergipe na redução dessa distância e, dentro da região, a tendência de se alcançar uma estrutura menos heterogênea em termos da disponibilidade de recursos per capita para a cobertura da saúde, como resultado da EC. Na região Sudeste, como todos os estados registraram relações DPS/RV em 1998 inferiores a 9% - e destaque deve ser dado à do Rio de Janeiro, com apenas 4,3% - projeta-se que a EC deve gerar uma grande expansão dos recursos para a saúde, com crescimento de 30%, equivalente ao esperado para o País, praticamente não se alterando a relação média regional/média nacional de recursos per capita. Mas com esse movimento, todos os estados da região, com a exceção de Minas Gerais, devem passar a registrar uma média superior à nacional, assim como deve se gerado, dentro da região, uma estrutura menos desequilibrada no tocante à disponibilidade de recursos per capita de cada unidade federada para a saúde, como mostra o quadro 3.8.

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Movimentos semelhantes projetam-se ocorrer nas regiões Sul e Centro-Oeste, onde também alguns estados devem, por força da EC aumentar mais expressivamente seus recursos para o financiamento da saúde. No Sul, o governo estado do Rio Grande do Sul aparece como o que mais deve contribuir para esse processo e, no Centro-Oeste, os estados do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, que também apresentaram, em 1998, baixas relações DPS/RV. Em ambos os casos, o resultado final da EC mostra um encurtamento das distâncias entre as regiões e as unidades federadas em relação à média de recursos per capita registrada para o País e também, internamente à cada região, uma estrutura menos heterogênea dessas disponibilidades entre seus estados, como se constata no quadro 3.8. Embora não tenha sido esse o seu objetivo, pode-se dizer que a EC 29 contribui, através de seus impactos diferenciados sobre os aportes adicionais de recursos que essas esferas deverão destinar para a saúde, para atenuar/reduzir as distâncias – inter e intra-regionais – entre elas existentes, do ponto de vista da disponibilidade de recursos per capita para a sua cobertura. Apesar disso, permanecem grandes essas distâncias, especialmente entre a região e estados mais desenvolvidos do País – o Sudeste – e a menos desenvolvida, o Nordeste, devendo-se chamar a atenção, na região Norte, para o caso singular do Pará, um dos estados que registra níveis bem reduzidos de recursos – estaduais e municipais – desponibilizados por habitante. Dessa forma, considerando que com a observância das exigências da EC, o aumento diferenciado das esferas subnacionais no financiamento da saúde, atenua, mas não corrige, essas desigualdades, cabe ao governo federal, através de seus gastos na área, desempenhar essa função equalizadora, adotando critérios adequados para a distribuição de seus recursos que contribuam para a sua progressiva redução. Isso implica uma avaliação dos critérios de rateio atualmente existentes e de sua capacidade de contribuir para esse objetivo. A este respeito, cabe lembrar que, de acordo com o parágrafo 3o., inciso II, do artigo 198 da Constituição Federal de 1988, que foi introduzido com a Emenda Constitucional 29, estabelece -se que “o rateio dos recursos da União vinculados à saúde e destinados aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados aos seus respectivos Municípios [devem ter, como objetivo] a progressiva redução das disparidades regionais.” Ainda segundo esse parágrafo “Lei Complementar que será reavaliada a cada cinco anos, estabelecerá (…) os critérios de rateio [para o atingimento desse objetivo]”.

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Quadro 3.7. Despesa per capita com Saúde de Estados e Municípios, por Unidade da

Federação Estimativas para 1998 e 2004

(em R$ médios de 2000)

Despesa per capita com Saúde (em R$ médios de 2000) 1998 2004

Unidade da

Federação Estados Municípios Total (%) Total na média

País

Estados Municípios Total (%) Total na média

País RO 53,3 48,4 101,7 118,4 61,3 48,8 110,1 96,4 AC 186,7 24,4 211,1 245,7 173,7 36,4 210,1 184,0 AM 69,5 36,0 105,5 122,8 65,7 44,0 109,7 96,1 RR 163,2 72,2 235,4 274,0 154,4 68,3 222,7 195,0 PA 27,8 27,1 54,9 63,9 34,2 31,3 65,5 57,4 AP 64,3 19,0 83,3 97,0 119,4 32,5 151,9 133,0 TO 56,2 43,4 99,6 115,9 63,6 50,4 114,0 99,1 NO 56,2 33,4 86,6 100,8 58,8 38,7 97,5 85,4 MA 12,8 26,0 38,8 45,2 30,8 36,5 67,3 58,9 PI 25,4 38,2 63,6 74,0 38,7 42,7 81,4 71,3 CE 21,3 41,9 63,2 73,6 37,5 47,7 85,2 74,6 RN 47,7 43,2 90,9 105,8 48,3 48,0 96,0 84,0 PB 13,7 28,6 42,3 49,2 40,8 39,5 80,3 70,3 PE 30,5 30,0 60,5 70,4 40,5 39,9 80,4 70,4 AL 25,3 38,4 63,7 74,2 42,5 44,0 86,5 75,7 SE 28,6 25,7 54,3 63,2 59,0 39,6 98,6 86,3 BA 32,6 29,4 62,0 72,1 35,4 40,1 75,5 66,1 NE 26,7 32,7 59,4 69,2 38,6 41,6 80,2 70,2 MG 27,6 49,0 76,6 89,2 46,1 58,7 104,8 91,7 ES 48,0 35,1 83,1 96,7 69,8 56,2 126,0 110,3 RJ 19,2 52,3 71,5 83,2 61,1 64,2 125,3 109,7 SP 55,4 86,5 141,9 165,2 75,2 92,3 167,5 146,7

SUD 41,0 68,3 109,3 127,2 65,0 77,0 142,0 124,3 PR 20,6 45,3 65,9 76,7 29,2 59,2 88,4 77,4 SC 41,2 44,3 85,3 99,3 51,9 61,5 113,4 99,2 RS 24,8 44,9 69,7 81,1 59,1 60,1 119,2 104,4 SU 26,6 44,9 71,5 83,2 46,1 60,1 106,2 93,0 MS 15,3 45,9 61,2 71,2 49,2 53,4 102,6 89,8 MT 21,0 62,3 83,3 97,0 55,8 64,4 120,2 105,3 GO 34,9 39,8 74,7 87,0 41,8 49,4 91,2 79,9 DF 63,9 0,0 63,9 74,0 113,9 0,0 113,9 99,7 CO 33,5 38,7 72,2 83,7 54,4 44,5 98,9 86,6

Total 35,6 50,7 86,3 100,0 54,0 60,2 114,2 100,0 Fonte: Faveret, A. C. et alii (2001) e CGOP/SIS/MS

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Quadro 3.8. Despesa per capita com Saúde, por Unidade da Federação e Regiões e

Participação na Média Regional 1998-2004

(em R$ médios de 2000)

1998 2004 Unidade da Federação Total per

capita (%) na média

da região Total per

capita (%) na média

da região RO 101,7 117,4 110,1 112,9 AC 211,1 243,8 210,1 215,5 AM 105,5 121,8 109,7 112,5 RR 235,4 271,8 222,7 228,4 PA 54,9 63,3 65,5 67,2 AP 83,3 96,2 151,9 155,8 TO 99,6 115,0 114,0 116,9 NO 86,6 100,0 97,5 100,0 MA 38,8 65,3 67,3 83,9 PI 63,6 107,1 81,4 101,5 CE 63,2 106,4 85,2 106,2 RN 90,9 153,0 96,0 119,7 PB 42,3 71,2 80,3 100,1 PE 60,5 101,9 80,4 100,2 AL 63,7 107,3 86,5 107,9 SE 54,3 100,6 98,6 122,9 BA 62,0 104,4 75,5 94,1 NE 59,4 100,0 80,2 100,0 MG 76,6 70,0 104,8 73,8 ES 83,1 76,0 126,0 88,7 RJ 71,5 65,4 125,3 88,8 SP 141,9 129,8 167,5 118,0

SUD 109,3 100,0 142,0 100,0 PR 65,9 92,2 88,4 78,2 SC 85,3 119,3 113,4 100,3 RS 69,7 97,5 119,2 105,4 SU 71,5 100,0 106,2 100,0 MS 61,2 84,8 102,6 103,7 MT 83,3 115,4 120,2 121,5 GO 74,7 103,5 91,2 92,2 DF 63,9 88,5 113,9 115,2 CO 72,2 100,0 98,9 91,5

Brasil 86,3 - 114,2 - Fonte: Faveret, A. C. et alii (2000) e CGOP/SIS/MS

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3.4. Avaliação Preliminar da EC 29/2000

Aprovada com o objetivo de ampliar e assegurar fontes estáveis de recursos para a saúde, a EC 29/2000, dadas as projeções apresentadas de que seus impactos devem afetar de forma diferenciada a contribuição financeira das distintas esferas de governo – União, estados e municípios – no seu financiamento, modifica, também, o grau de responsabilidade de cada uma nesse processo, alterando a equação atualmente vigente e contribuindo para o avanço do processo de descentralização fiscal no País. Como entre as esferas subnacionais, os governos estaduais são os que, atualmente, apresentam menores índices de comprometimento de suas receitas com a cobertura deste setor vis-à-vis os municípios em relação aos percentuais estabelecidos na Emenda, são eles, considerados em conjunto, que deverão ver aumentada sua participação relativa nessa estrutura, na hipótese de que as dotações da União para o setor cresçam na mesma velocidade dos recursos globais destinados para o sistema, embora, em termos absolutos, o aumento se verifique para todos os entes da federação. Essas mudanças de posições relativas entre estados e municípios deverão ocorrer, de forma mais pronunciada, naquelas unidades federadas, pertencentes às diversas regiões do País, onde os governos dos estados destinam, atualmente, percentuais mais reduzidos de suas receitas para o financiamento da saúde. Na região Norte, os casos mais significativos são os do Amapá e do Pará. No Nordeste, os do Maranhão, Piauí, Ceará, Paraíba, Alagoas e Sergipe. No Sudeste, especialmente o do Rio de Janeiro, assim como o Rio Grande do Sul, no Sul. E os dos governos do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, na região Centro-Oeste. Com índices de DPS/RV bem mais elevados do que os governos dos estados em relação aos novos percentuais exigidos pela Emenda, os municípios, de uma maneira geral, devem reduzir sua participação relativa nessa estrutura de financiamento. Por se encontrarem distribuídas entre as unidades federadas das diversas regiões, as contribuições financeiras adicionais que serão exigidas das esferas governamentais pela Emenda não alteram substancialmente, da ótica regional, a estrutura de distribuição atual de seu financiamento, na hipó tese de que os critérios de rateio dos recursos federais permaneçam os mesmos. Do ponto de vista das unidades da federação ressalta-se a modificação das posições relativas entre governos dos estados e municípios nessa estrutura, dados os maiores esforços exigidos dos primeiros pelos motivos apontados. No tocante à evolução das despesas per capita com saúde, os resultados projetados indicam que a Emenda contribui, através de seus impactos diferenciados, para atenuar/reduzir as distâncias existentes na disponibilização de recursos das esferas subnacionais para a população, mas que essas permanecem significativas tanto entre regiões como estados, especialmente entre os do Sudeste e do Nordeste. Nessa caso, a função equalizadora dos recursos federais, com a adoção de critérios de rateio mais redistributivos do que os atuais, é indispensável para que esse objetivo seja alcançado. Não sem razão, um dos dispositivos da Emenda determina que esses sejam revistos, a cada cinco ano, para garantir que sua materialização.

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Nesse caso, se a vinculação contemplada na Emenda pode ser considerada importante para garantir o aumento de recursos para a saúde e também para assegurar maior estabilidade de suas fontes, gerando, com seus resultados, maior responsabilidade financeira, especialmente das esferas subnacionais – e com maior ênfase dos governos dos estados – na sua cobertura, e, por essa razão, um avanço do processo de descentralização fiscal, não se afigura suficiente – e nem mesmo é este o seu propósito – para encurtar as distâncias existentes entre as regiões e estados do País, do ponto de vista da disponibilização de recursos per capita para a oferta deste serviços para a população. Embora esse não possa ser utilizado como um indicador adequado para avaliar as desigua ldades existentes, em face das diferenças das estruturas etárias de seus contingentes demográficos, dos níveis de nutrição de sua população, de suas condições de saneamento básico etc., que influenciam/determinam as demandas por tipos de serviços e por seu grau de complexidade, os acentuados desníveis constatados indicam que somente com a adoção de critérios mais redistributivos dos gastos federais, aquelas poderão ser atenuadas/reduzidas. Para isso, determina-se, na Emenda, que esses sejam periodicamente revistos para que se viabilize o objetivo de redução das disparidades regionais existentes no País no acesso à oferta desse serviço pela população. Para tanto, a escolha de um elenco de indicadores sociais regionalizados (taxa de mortalidade, esperança média de vida, níveis de pobreza, causas mortis, entre outros) representa um passo indispensável para a construção desses critérios que possibilitarão ao governo federal desempenhar essa função. 4. PRINCIPAIS CONCLUSÕES

Os principais resultados gerados com o Fundef para o ensino fundamental permitem considerá-lo um caso exitoso do processo de descentralização. Constata-se, de sua análise, a obtenção de avanços notáveis nos processos de universalização e municipalização desse nível de ensino em todas as re giões e unidades federadas do País e, o que é extremamente relevante, com redução das desigualdades entre elas existentes, dados seus mecanismos redistributivos, por serem beneficiados, comparativamente em termos relativos, áreas e municípios mais pobres e atrasados. A evolução dos indicadores da qualidade do ensino e até mesmo da eficiência do gasto têm também se mostrado bastante favoráveis, confirmando-se o acerto dessa forma de vinculação de recursos fiscais para os propósitos da descentralização.

Mesmo apresentando alguns problemas, para os quais Mendes (2001) chama a

atenção em seu trabalho, como os relativos à fraudes e má gestão de seus recursos em algumas áreas, o Fundo parece caminhar para atingir plenamente os objetivos com ele perseguidos. A própria conclusão do processo de universalização – já próxima – deve, inclusive, contribuir para liberar/disponibilizar recursos para serem investidos na melhoria da qualidade do ensino. Já os problemas como os de fraude e má gestão poderão ser equacionados com o fortalecimento dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundo dos estados e municípios, integrados por representantes da comunidade escolar, que foram criados para fiscalizar a aplicação de seus recursos. Em junho de 2000, segundo dados do MEC, 93,1% desses Conselhos das redes municipais e 92,6% das estaduais já se encontravam em funcionamento no País.

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O sucesso do Fundef se explica, como anteriormente colocado, pelas características dos serviços educacionais, que tornam possível a quantificação da demanda da população, expressa através do número potencial de matrículas, o que permite determinar a necessidade de recursos – estimando-se o custo médio por aluno – para garantir sua oferta. Determinadas essas variáveis, torna-se possível, através de ações equalizadoras por parte da União e de mecanismos redistributivos como o Fundef, que vinculam matrículas com financiamento, caminhar no sentido de democratizar as oportunidades de acesso a esses serviços, bem como aos seus recursos. Nessa perspectiva, caso o Fundef não tivesse seu papel circunscrito ao âmbito de cada unidade federada, seus ganhos já teriam sido muito maiores e menores, no âmbito nacional, as desigualdades interregionais.

Favorável para o ensino fundamental, o Fundef, entretanto, parece estar sendo

adverso para o ensino médio. A melhoria dos fluxos de alunos do ensino fundamental, somada ao comportamento atual do mercado de trabalho de exigir “maior grau de escolaridade” de candidatos a empregos, tem se traduzido em fortes pressões na demanda por aquele nível de ensino. Como são os governos estaduais que respondem por cerca de 90% de sua oferta pública, e estes se encontram tanto com sérias dificuldades financeiras como limitados pela entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, além de serem transferidores líquidos de recursos para o Fundo, as dificuldades de continuar garantindo o financiamento do ensino médio e de atender a crescente demanda adicional para suas redes não têm sido pequenas. Não sem razão, o processo de municipalização parece estar perdendo seu ímpeto inicial diante das resistências dos governos estaduais em continuar celebrando convênios com os municípios, visando reduzir a migração de seus recursos. Para que esse processo não se interrompa, alguma solução deve também ser encontrada para o financiamento do ensino médio.

Diferentemente do Fundef, a vinculação de recursos fiscais estabelecida pela

EC 29/2000 não teve claros objetivos redistributivos. Sua principal preocupação – e mérito – foi o de ampliar e t ornar estáveis as fonte de recursos para a saúde, até então presas fáceis das medidas de ajustes fiscais e dependentes da importância atribuída pelos governos subnacionais à sua cobertura.

Apesar de não ter sido esse o seu objetivo, foi possível constatar, através da

projeção de seus resultados, que a EC pode contribuir, através de seus impactos diferenciados sobre estados e municípios, dados seus atuais níveis de comprometimento de financiamento da saúde, para atenuar/reduzir as distâncias existentes na disponibilização de recursos por habitantes dessas esferas, mas que essas permanecem significativas tanto entre regiões como estados, especialmente entre os do Sudeste e os do Nordeste. Nesse caso, considerando que o piso mínimo de receitas que estados e municípios devem destinar para sua cobertura se encontram estabelecidos, cabe à União, através de seu papel de equalização, adotar critérios de rateio de seus recursos que sejam mais redistributivos do que os atuais para que esse objetivo seja alcançado. Para isso, a Emenda determina a revisão desses critérios, a cada cinco anos, à luz de indicadores sociais devidamente regionalizados.

Das duas experiências analisadas é possível extrair as seguintes conclusões:

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a) as duas vinculações repontam como importantes instrumentos do processo de descentralização, à medida que ampliam e tornam cativos recursos para o financiamento de áreas sociais vitais e aumentam a responsabilidade das esferas subnacionais tanto no seu financiamento como na administração e execução dos gastos, reforçando os laços de cooperação financeira intergovernamental, com estímulos para os objetivos de maior eficiência na aplicação dos recursos;

b) do ponto de vista, entretanto, de sua capacidade de atendimento da

demanda e carências da população, e de redução das desigualdades existentes, numa realidade como a brasileira, marcada por grande diversidade econômica e social entre suas regiões e unidades da federação, as duas vinculações apresentam comportamento distinto, enquanto instrumentos voltados para essa finalidade;

c) no caso do Fundef, em que a demanda por serviços públicos pode ser

claramente quantificada, permitindo determinar, com base no custo médio do serviço por habitante, os recursos necessários para seu atendimento, a incorporação de mecanismos redistributivos no próprio programa, complementados com alguma ação equalizadora da União, tanto a vinculação de recursos como a sua redistribuição – intra e interesferas e regiões/unidades federadas – repontam como instrumentos eficazes para a redução das desigualdades e para o aprimoramento do processo de descentralização;

d) no caso da saúde, onde a demanda não pode ser quantificada, e

consequentemente os recursos necessários para o seu atendimento, dadas as incertezas que predominam nessa área sobre as necessidades da população, marcadas por uma grande diversidade regional, a vinculação é importante para garantir fontes estáveis de recursos e para fortalecer a cooperação financeira intergovernamental na sua cobertura, mas não é suficiente para garantir a redução das desigualdades. Neste caso, a ação equalizadora da União, baseada em critérios de redistribuição de recursos que considerem as distintas realidades regionais, suas carências e necessidades específicas, desponta como decisiva para que esse objetivo seja alcançado, e não apenas de forma complementar, como no caso dos serviços educacionais.

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5. BILBIOGRAFIA 1. Castro, Jorge Abrahão (2001). Avaliação do Impacto do Fundef nas Receitas

Fiscais de Estados e Municípios. Brasília, ESAF (V Prêmio do Tesouro Nacional) 2. Brasil. Ministério da Educação (2001). Balanço do Segundo ano do Fundef 3. Brasil. Ministério da Educação (2001). Um Caso de Sucesso: a Universalização

do Ensino Fundamental no Brasil 4. Faveret, Ac. De S.C. et alii. (2001). Estimativas de Impacto da Vinculação

Constitucional de Recursos para a Saúde (Emenda Constitucional no. 29/2000). Brasília. Ministério da Saúde, Cadernos de Economia da Saúde:1/Série J;4.4.

5. Mendes, Marcos, 2001. Descentralização da Educação Fundamental: avaliação de

resultados do Fundef. Capturado no site: www.federativo.bndes.gov.br 6. Oliveira, F.A. de & Andrade, Rogério G. (1998). Governo do Estado de Minas

Gerais: o Financiamento da Educação. Campinas, MEC/Fecamp/Unicamp.