Garantias Particulares e Contencioso Administrativo

GARANTIAS DOS PARTICULARES

GARANTIAS - meios que o ordenamento jurídico põe à disposição dos particulares e que

funcionam como protecção contra os abusos e ilegalidades da AP, ou seja, são os meios

criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar quer as violações do

direito objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos

particulares, pela AP.

Esta definição contém em si duas classificações de garantias:

1º as garantias preventivas e garantias repressivas - que se destinam a evitar violações por

parte da AP ou a sancioná-las, isto é, aplicar sanções em consequência das violações cometidas

2º as garantias da legalidade ou dos particulares - dado que têm por objectivo primordial

defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da AP, ou defender os direitos subjectivos e os

interesses legítimos dos particulares cornam as actuações da AP que os violem. (Ex. a lei confere ao

MP a possibilidade de recorrer dos actos da AP que sejam inválidos)

Assim, muitas vezes a lei organiza a Garantia dos Particulares através de uma Garantia de

Legalidade - o recurso contencioso - que funciona na prática com a mais importante garantia dos

direitos e interesses legítimos dos particulares. Desta forma, as GARANTIAS DOS

PARTICULARES, desdobram-se em:

1) Garantia Políticas - trata-se de garantias a efectivar através dos órgãos políticos do Estado

2) Garantias Administrativas - trata-se de garantias a efectivar através dos órgãos da AP

3) Garantias Jurisdicionais - trata-se de garantias a efectivar através dos tribunais

O critério de distinção destas garantias é a do órgão a quem é confiada a efectivação das

garantias.

1) Garantias Políticas

As garantias políticas, através de toda a organização democrática do Estado,

constituem em si mesmas uma garantia dos particulares (ex. a fiscalização da constitucionalidade

das leis, a regra de aprovação anual do Orçamento de Estado e das contas públicas, as formas de

controle parlamentar sobre a actuação do Governo, etc.). No entanto, verdadeiramente só existem

duas garantias políticas dos particulares, os chamados:

- 1 -

a) Direito de petição, que pode ser exercido perante qualquer órgão de soberania

(Art.52ºCRP)

b) Direito de Resistência (Art. 21º CRP)

No entanto, estas garantias não são nem suficientes, nem inteiramente seguras dado estarem

confiadas aos órgãos políticos, sendo efectivadas segundo critérios de conveniência política.

2) Garantias Administrativas

Trata-se de garantias que se efectivam através de actuação dos próprios órgãos de

Administração activa. A ideia fundamental destas garantias baseia-se na institucionalização, isto é,

que dentro da própria administração, existam mecanismos de controle da sua actividade,

designadamente controles hierárquicos, controles tutelares e outros, os quais são criados por lei para

assegurar o respeito pela legalidade e a observância do dever de boa administração, no entanto,

serve também para assegurar o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos

particulares. Estas garantias são bem mais eficazes do que as garantias políticas, no entanto não são

completamente satisfatórias.

3) Garantias Jurisdicionais

Trata-se de garantias que são efectivadas através dos tribunais

PRINCIPAIS ESPÉCIES DE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS

Dentro destas garantias administrativas dos particulares, temos de destinguir, por m lado,

aquelas que funcionam como garantias de legalidade e as que funcionam como garantia de mérito;

e por outro lado, temos que destinguir aquelas que funcionam como garantias de tipo petitório (por

meio de petição) e as que funcionam como garantias do tipo impugnatório (por meio de

impugnação). Assim termos de ver as garantia petitórias, as garantias impugnatórias e a queixa ao

Provedor de Justiça.

1) As Garantias Petitórias - Existem cinco espécies:

a) Direito de petição - consiste na faculdade de dirigir pedidos à AP para que tome

determinadas decisões ou providências que fazem falta, ou seja, na petição não se ataca um acto

que se rejeita, requer-se uma decisão que se deseja

b) o direito de representação - pressupõe-se a existência de uma decisão anterior, ou seja, é

uma figura completamente distinta da anterior direito de petição, ou seja, o interessado vai exercer

o seu direito de representação, não para que a AP revogue ou substitua a decisão tomada, mas sim,

para chamar a atenção para as consequências da decisão e para obter do seu autor um confirmação

escrita que exclua a responsabilidade de quem vai ter de cumprir ou executar tal decisão.

- 2 -

c) o direito de queixa - consiste na faculdade de promover a abertura de um processo que

culminará na aplicação de uma sanção a um agente administrativo (apresentada uma queixa

normalmente desencadeia-se um processo disciplinar, que se tiver fundamente, culminará na

aplicação de uma pena disciplinar ao funcionário), ou seja, este é o poder disciplinar, isto é, o poder

de aplicar sanções ao agente (aqui há uma queixa não do acto, mas do agente que o praticou).

d) o direito de denúncia - é o acto pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa

autoridade a ocorrência de um determinado facto ou situação sobre os quais aquela autoridade

tenha, por dever de ofício, a obrigação de investigar (Ex. quando se tem conhecimento de um crime

e se faz a respectiva denúncia à Polícia Judiciária). Há uma relação particular entre uma queixa e

uma denúncia: toda a queixa é uma denúncia, no entanto, nem todas as denúncias são queixas, dado

que pode-se denunciar uma situação irregular sem com isso estar a querer visar determinada pessoa

em particular como responsável por essa situação.

e) o direitos de oposição administrativa - consiste numa contestação que em certos processos

administrativos os contra-interessados têm o direito de apresentar para combater quer os pedidos

formulados à administração, quer os projectos divulgados pela administração ao público. Ou seja,

são garantias petitórias, dado que os pedidos assentam na existência de um pedido dirigido à AP

para que considere as razões do particular.

2) As Garantias Impugnatórias - são aquelas que perante um acto administrativo já

praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar esse acto, isto é, a atacá-lo com

determinados fundamentos, ou seja, são os meios de impugnação de actos administrativos perante

autoridades da própria AP. Existem quatro espécies:

a) a reclamação - se a impugnação é feita perante o autor do acto impugnado

a) o recurso hierárquico - se a impugnação é feita perante o superior hierárquico do autor do

acto impugnado

a) o recurso hierárquico impróprio - se a impugnação é feita perante autoridades

administrativas que não são superiores hierárquicos do autor do acto impugnado, mas que são

órgãos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes de

supervisão

a) o recurso tutelar - se a impugnação é feita perante uma autoridade tutelar, isto é, perante

um órgão de outra pessoa colectiva diferente daquela cujo órgão praticou o acto impugnado e que

exerce sobre esta poderes tutelares.

(analisados adiante)

- 3 -

A RECLAMAÇÃO

Reclamação - meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor.

(Art. 161º a 165º CPA)

Assim, fundamenta-se esta garantia, em os actos administrativos poderem, em geral, ser

revogados pelo órgão que os tenha praticado, partindo-se do princípio de que quem praticou o acto

administrativo não se recusará a revê-lo e eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si

anteriormente praticado.

Numa fase anterior, a reclamação era chamada de “reclamação necessária”, sendo necessária,

para que houvesse lugar a um recurso contencioso. Hoje temos o sistema de “reclamação

facultativa”, assente no Art. 35º, n.º 1 LEPTA, não dependendo o recurso contencioso da

reclamação, podendo o mesmo recurso ser apresentados através de petição na secretaria do tribunal.

Acrescente-se ainda que a reclamação não interrompe nem suspende os prazos legais de

impugnação do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou de recurso contencioso: se o

particular opta por interpor uma reclamação, não pode ficar eternamente à espera da decisão dela

para só depois recorrer, tem de recorrer dentro do prazo legal, mesmo que a decisão da reclamação

ainda não tenha sido tomada ou ainda não lhe tenha sido comunicada.

Quem pode reclamar?

- Quem tiver interesse directo, legítimo e pessoal (Art. 160º). O interesse tem na sua essência

uma relação de alguém e um bem, ou seja alguém - que tem uma necessidade e um bem - para

satisfazer essa necessidade, ou seja, um sujeito e uma determinada relação ou bem.

De que se pode reclamar? Qual pode ser o objecto da reclamação?

- De acordo, com o Art. 161º CPA, pode reclamar-se de qualquer acto administrativo, salvo

disposição em contrário (como causa de reclamação pode ser a invalidade ou a inconveniência)

Que pedidos se podem formular numa reclamação c/ base na própria

reclamação?

- Consoante os casos, pode ser:

Revogação

Suspensão

Modificação

Substituição

Declaração de Nulidade

Declaração de Inexistência

- 4 -

De que não se pode reclamar ?

- Art. 161º, n.º 2 CPA

Quando se pode reclamar ?

- Art. 162º CPA., poderá ser apresentada no prazo de 15 dias (da publicação, no caso de ser

obrigatória, da notificação do acto, se a publicação não for obrigatória ou da data em que o

interessado tiver conhecimento do acto, nos restantes casos). Ainda relativamente aos prazos, ver

Art.º 71º - Prazo Geral e Art. 72º - para a contagem dos prazos.

Se alguém reclamar, quais são os efeitos dessa reclamação em relação aos actos ?

- Convém saber 1º se do acto que se reclama, cabe ou não recurso contencioso, sendo que, em

princípio cabe recurso contencioso dos actos administrativos que sejam lesivos e que sejam

praticados por determinados órgãos e que estejam acima de determinados níveis hierárquicos (a

partir dos Directores Gerais). Art. 268º, n.º 4 CRP e Art. 25º LEPTA.

(Se couber recurso contencioso, ver Art. 26º ETAF e Art. 25º LEPTA, Ex. Se for um

acto administrativo lesivo, praticado por um Ministro, um Sec. de Estado ou uma Câmara

Municipal, por estes serem órgãos altos , cabe recurso aos Tribunais Administrativos).

Será que nestes casos o acto suspende a sua vigência ?

- Não, porque um acto sendo aprovado produz efeitos, apesar da reclamação efectuada (Art.

163º, n.º 1 CPA)

E se do acto em causa não couber recurso contencioso ?

- Ex. se o acto for praticado por um chefe de divisão, em princípio a reclamação de um acto

que não caiba recurso contencioso tem efeito suspensivo, salvo nos casos que a lei disponha o

contrário ou quando o autor do acto considere que a sua não execução imediata causa grave

prejuízo ao interesse público - Art. 163º, n.º 1 CPA.

E se se reclamar será que o prazo do recurso contencioso se suspende ?

- Só suspende o prazo de interposição para os actos insusceptíveis de recurso contencioso,

Art. 165º CPA - Prazo para reclamação.

E se se reclamar sem legitimidade, sem ser para o órgão competente ? Ou se se

reclamar de um acto que não é susceptível de reclamação ? Que deverá ser feito ?

- Não estando reunidos os pressupostos procedimentais para a reclamação andar para a frente,

deverá ser rejeitada a reclamação ou deve indeferir-se liminarmente a reclamação, ou não aprecia o

fundo da causa. Ou seja, não se vai sequer apreciar a causa de pedido, se tem procedência, porque o

procedimento não pode passar da fase inicial - Art. 173º - Rejeição do Recurso.

- 5 -

O RECURSO HIERÁRQUICO

Recurso Hierárquico - meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um

órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação ou a

substituição do acto recorrido (Art. 166º CPA)

Trata-se de uma garantia graciosa dos particulares, que consiste num meio de impugnação: é

uma garantia de tipo impugnatório, que tem por objecto o acto administrativo praticado por um

órgão subalterno sujeito a dependência hierárquica, ou seja, só há recurso hierárquico, quando

existe hierarquia. A sua finalidade é obter a revogação do acto impugnado, ou a sua substituição.

Este tem sempre uma estrutura tripartida:

a) recorrente - que o particular que interpõe o recurso;

b) recorrido - que é o órgão subalterno de cuja decisão se recorre, também chamado o órgão

a quo;

c) autoridade de recurso - que é o órgão superior para quem se recorre, ou ad quem.

Assim, parte-se do princípio de que o subalterno que praticou o acto administrativo, não goza

por lei de competência exclusiva.

De que actos se pode recorrer? Qual pode ser o objecto do recurso?

- Todos os actos administrativos são impugnáveis hierarquicamente, desde que a lei não

exclua tal possibilidade - Art. 166º CPA

ESPÉCIES DE RECURSOS HIERÁRQUICOS

Com base nos fundamentos do recurso hierárquico, pode ser:

de legalidade - são aqueles em que o particular pode alegar como fundamento

do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado.

de mérito - são aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a

inconveniência do acto impugnado.

ou mistos - são aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a

ilegalidade a inconveniência do acto impugnado.

- 6 -

Poderá dizer-se, que normalmente os recursos hierárquicos têm como base o carácter misto,

há, todavia, excepções a esta regra, nomeadamente, os casos em que a lei estabelece que só é

possível alegar no recurso hierárquico fundamentos de mérito, e não também fundamentos de

legalidade.

Que fundamentos se pode evocar ou que causa de pedir ?

- Quer por invalidade, quer por demérito - Art. 159º CPA

Uma outra classificação dos recursos hierárquicos é nomeadamente:

Recursos Hierárquicos Necessários e Recursos Hierárquicos Facultativos

Recurso hierárquico: necessário ou facultativo?

O regime do recurso hierárquico encontra-se consagrado nos artigos 166º e seguintes do CPA,

tendo sido largamente analisado pela doutrina, quer no contencioso administrativo anterior à Reforma

de 2003, quer no contencioso posterior a esta.

No contencioso administrativo anterior à Reforma, para que o acto administrativo pudesse ser

impugnado contenciosamente, a doutrina exigia três tipos de definitividade: material, horizontal e

vertical. Segundo a definitividade vertical, só o acto praticado pelo superior hierárquico máximo era

recorrível. Assim, se o acto fosse praticado por um subalterno, a impugnação jurisdicional do acto

administrativo estava dependente da observância do ónus da prévia utilização, pelo impugnante, de

vias de impugnação administrativa (reclamação, recurso hierárquico ou recurso tutelar – artigos 158º e

seguintes do CPA).

Este estudo pretende apenas ter por objecto o recurso hierárquico necessário, nomeadamente,

determinar se, após a Reforma de 2003, ainda existe a figura do recurso hierárquico necessário ou se,

pelo contrário, ele deixou de existir totalmente no nosso Contencioso Administrativo.

Segundo a definição dada pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o recurso hierárquico

constitui um dos mecanismos através dos quais o superior hierárquico pode exercer os seus poderes

de intervenção sobe o resultado do exercício das competências do subalterno, designadamente os

poderes de supervisão e de substituição, assegurando-se assim a preferência de princípio pela sua

vontade sobre a dos escalões hierarquicamente inferiores, em coerência com as suas responsabilidade

e legitimidade democrática acrescidas.

Mesmo antes da Reforma de 2003, a doutrina discutia a constitucionalidade do recurso

hierárquico necessário. Assim, defendendo a sua inconstitucionalidade, o Professor Vasco Pereira da

Silva invocava a violação do princípio da plenitude da tutela dos direitos dos particulares (art. 268º/4

CRP), do princípio da separação entre a administração e a justiça (art. 114, 205 e seguintes e 216 e

seguintes CRP), do princípio da desconcentração administrativa (art. 267/2 CRP) e do princípio da

efectividade da tutela (art. 268/4 CRP). Porém, esta posição não era sustentada pela Jurisprudência

nem por sectores importantes da doutrina, como o Professor Vieira de Andrade, entre outros.

- 7 -

Com a Reforma de 2003, o CPTA deixou de exigir, em termos gerais, a prévia impugnação

administrativa dos actos administrativos para que estes possam ser objecto de impugnação

contenciosa. Ou seja, das soluções consagradas pelos artigos 51/1 e 59/4 e 5 do CPTA, decorre a

regra geral da desnecessidade da utilização de vias de impugnação administrativa para aceder à via

contenciosa. Assim, o artigo 51/1 CPTA, que veio extinguir a exigência da definitividade vertical,

consagra a impugnabilidade de qualquer acto administrativo que seja susceptível de lesar direitos ou

interesses legalmente protegidos dos particulares ou, genericamente, que seja dotado de eficácia

externa, veio afastar expressamente a exigência do recurso hierárquico necessário. Também o artigo

59º, nº 4 e 5 CPTA vai neste sentido, ao consagrar que, apesar da utilização de meios de impugnação

administrativa suspender o prazo de impugnação contenciosa, tal não significa que o interessado não

possa impugnar contenciosamente o acto na pendência da impugnação administrativa. Deste modo,

como se pode observar, a exigência do prévio esgotamento das garantias administrativas como

condição necessária de acesso aos tribunais foi, hoje em dia, ultrapassada.

Alguma doutrina, como o Professor Vasco Pereira da Silva, entre outros, saúda a opção do

legislador, pelo contrário, outra parte da doutrina, entre os quais, o Professor Diogo Freitas do Amaral,

critica a opção do legislador ao pretender que todo o acto administrativo, desde que lesivo, seja

susceptível de impugnação, eliminando a figura do recurso hierárquico necessário. Para o referido

autor, esta solução poderá ter como consequências uma avalanche de processos nos tribunais

administrativos que, associado à possibilidade de providências cautelares, em especial, a suspensão

de eficácia, pode provocar uma paralisação geral da administração pública.

Chegado este ponto, há que analisar: i) o que aconteceu às normas do CPA que se referem ao

recurso hierárquico; ii) faz sentido, hoje em dia, a distinção entre recurso hierárquico necessário e

facultativo; iii) saber se existe, ou não, após a Reforma, a figura do recurso hierárquico necessário.

i) A doutrina não é unânime neste ponto. Assim, existem autores que defendem que, pela

evidente incompatibilidade, o CPTA opera a uma revogação das normas do CPA que se referem ao

recurso hierárquico necessário. Outra parte da doutrina, como o Professor Mário Aroso de Almeida,

entende que o CPTA não teve o alcance de revogar as disposições do CPA que se referem ao recurso

hierárquico necessário, devendo fazer-se uma interpretação actualista, que passe a admitir o recurso

hierárquico necessário apenas quando ele resulte de uma opção consciente e deliberada do legislador.

Outra posição ainda, que é defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, entende que o problema

do relacionamento entre as normas do CPTA e do CPA não se coloca numa perspectiva de revogação,

mas antes de caducidade, pelo desaparecimento das circunstâncias de direito que as justificavam.

Para o autor, a única razão de ser do recurso hierárquico necessário era a de permitir a impugnação do

acto administrativo, motivo que não existe mais face ao disposto no CPTA.

ii) A resposta a esta questão terá que ter por base a posição definida em i). Ora, nos termos do

art. 167/1 CPA, o recurso hierárquico é necessário ou facultativo consoante o acto a impugnar seja ou

não insusceptível de recurso contencioso, tal como acontecia quando um acto não era definitivamente

vertical, ou seja, quando o acto fosse praticado por um subalterno em que, primeiramente, o

impugnante teria que recorrer hierarquicamente dele (recurso hierárquico necessário) para que depois,

- 8 -

eventualmente, este acto possa ser susceptível de recurso contencioso. Pois bem, para autores como o

Professor Vasco Pereira da Silva, que defendem que o recurso hierárquico necessário deixou de ter

lugar no novo contencioso administrativo, já não faz sentido fazer tal distinção, pois esta existia apenas

e unicamente para saber se o acto administrativo era ou não susceptível de recurso contencioso. Desta

forma, a “necessidade” do recurso hierárquico não dizia respeito à existência, nem à produção de

efeitos do acto administrativo, mas apenas à impugnabilidade contenciosa, constituindo um mero

pressuposto processual daquele. Para outros autores, como o Professor Mário Aroso de Almeida, que

defende, como melhor veremos, que o recurso hierárquico necessário poderá ser admitido quando

resulte de uma opção consciente e deliberada do legislador, obviamente que esta distinção faz todo o

sentido e continua a ser actual.

iii) Primeiramente, há que ter em conta que, de forma geral, nenhum autor entende que a

definitividade vertical desapareceu com a Reforma, ou seja, é unânime que o CPTA não exige, em

termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa

para que possam ser objecto de impugnação contenciosa. Pelo contrário, a doutrina já discute

bastante, se as disposições legais especificas já existentes no tempo da Reforma e as que o legislador

depois dela consagrou, estão ou não em vigor, ou, por outras palavras, se nas disposições especiais

vigentes que consagram o recurso hierárquico, ele é necessário ou não?

Segundo a posição defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, após a Reforma, está

inequivocamente afastada a “necessidade” de recurso hierárquico, bem como de qualquer outra

garantia administrativa, já que a partir da Reforma é sempre possível ao particular aceder de imediato à

via contenciosa, independentemente de ter ou não feito uso dessa via graciosa (art. 51 nº 1, 4 e 5

CPTA). Por isso, para o Professor, todas as garantias administrativas passam a ser “facultativas”, delas

deixando de depender o acesso ao juiz. O referido autor fundamenta a sua posição com base nos

seguintes argumentos:

a) Ao não haver no CPTA qualquer referência à necessidade de prévia interposição de uma

garantia administrativa para o uso de meios contenciosos, ela deve ser considerada como afastada

pela legislação contenciosa. Isto vale para as disposições do CPA que regulam o recurso hierárquico

necessário, como relativamente a qualquer lei avulsa que consagre a obrigatoriedade de recurso

hierárquico ou outra garantia administrativa (reclamação, recurso hierárquico impróprio);

b) Atendendo ao disposto no artigo 59, nº 4 e 5 CPTA, o recurso hierárquico, tal como as

demais garantias administrativas, passaram a ser sempre “desnecessárias”, mas tornam-se, agora,

também, úteis. Por outro lado, há um inequívoco afastamento da “necessidade” de recurso hierárquico,

uma vez que será sempre possível ao particular aceder de imediato à via contenciosa,

independentemente de ter ou não feito uso dessa via graciosa. Após a Reforma, o particular tem

sempre a possibilidade de escolher entre utilizar previamente uma garantia graciosa ou de aceder logo

ao tribunal e, caso opte pela primeira opção, nada obsta à faculdade de suscitar a imediata apreciação

jurisdicional do litígio, uma vez que o particular continua a poder optar por proceder à impugnação

contenciosa do acto administrativo, bem como requerer as providências cautelares que entender

adequadas;

- 9 -

Pelo contrário, os Professores Mário Aroso de Almeida, Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo

Esteves de Oliveira, Marcelo Rebelo de Sousa e Viera de Andrade entendem que, apesar da Reforma,

são de considerar em vigor as disposições legais específicas que, de um modo claro, fazem depender

a impugnação contenciosa dos actos praticados por órgãos subalternos de prévia impugnação

hierárquica. Com efeito, tais disposições legais são normas especiais que, por isso, prevalecem sobre

a norma geral introduzida pelo CPTA.

Deste modo, seguindo a posição do Professor Mário Aroso de Almeida, a Reforma operada em

2003 veio revogar a regra geral da exigência de recurso hierárquico necessário, mas esta não

implicaria a revogação de eventuais regras especiais, que consagrassem tal exigência, nem afastaria a

possibilidade do estabelecimento de similares exigências em lei especial, uma vez que o seu

afastamento só poderia resultar de disposição expressa nesse sentido, o que não se verificou. Na

mesma medida, a previsão futura, em legislação especial, de impugnações administrativas necessárias

como pressuposto de acesso à via contenciosa não está vedada. Em suma, de acordo com esta

posição, as decisões administrativas continuam a estar sujeitas a impugnação administrativa

necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opção

consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada. Assim, deve entender-se

que, sempre que esteja previsto em lei especial que a prévia utilização de uma impugnação

administrativa é necessária, esta tem de ser utilizada dentro do prazo estabelecido, sob pena de

preclusão do acesso aos tribunais. Nestas situações, a lei entende fazer depender o reconhecimento

de interesse processual ao autor da utilização das vias legalmente estabelecidas para tentar obter a

resolução do litígio por via extrajudicial.

A imposição de impugnações administrativas necessárias pode ser motivada, em termos gerais,

pelo duplo propósito de (i) evitar que as entidades administrativas sejam precipitadamente forçadas a

vir a juízo, para organizarem, sob cominação de uma sanção grave, a defesa dos seus interesses,

numa situação em que a situação do impugnante o não justifica e de (ii) não sobrecarregar com acções

desnecessárias a actividade dos tribunais.

Como se referiu, o Professor Vasco Pereira da Silva discorda totalmente desta posição,

apelidando-a de “missão impossível” após a Reforma do Contencioso Administrativo. Para o Professor,

esta interpretação restritiva é contrária às disposições constitucionais e ao regime jurídico consagrado

no CPA. Primeiramente, porque não é possível compatibilizar a regra geral da admissibilidade de

acesso à justiça, independentemente de recurso hierárquico necessário, com as regras especiais que

supostamente manteriam tal exigência. Em segundo lugar, dizer-se que o CPTA revogou a regra geral

do recurso hierárquico necessário, mas não as regras especiais, é uma justificação infundada, uma vez

que admitindo que seria assim, pode concluir-se que antes da Reforma, tais normas ditas “especiais”

não possuíam especialidade alguma, uma vez que seriam apenas uma confirmação da regra geral.

Sendo assim, parece que, não sendo estas normas “especiais”, não careciam de uma revogação

expressa, uma vez que a revogação da regra geral teria implícita a revogação de todas as outras

normas que se limitavam a reiterar o mesmo regime jurídico. Sendo assim, a admitir este argumento,

ele só valeria para o futuro, ou seja, para novas hipóteses de previsão legal de recursos hierárquicos

necessários. Porém, mesmo quanto às novas previsões legais, parece, segundo a posição do

- 10 -

Professor Vasco Pereira da Silva, que o argumento não procede uma vez que não estamos perante o

fenómeno da revogação e sim da caducidade, por falta de objecto, por desaparecimento das

circunstâncias de direito que as justificavam. Isto vale tanto para as previsões especiais de garantias

administrativas necessárias que sejam anteriores como posteriores à Reforma. Quando a estas

últimas, o referido autor, entende que eventuais derrogações legislativas posteriores do novo regime

processual são manifestamente inconstitucionais por violação do principio da tutela plena e efectiva dos

direitos dos particulares, do principio da igualdade de tratamento dos particulares perante a

administração e perante a justiça administrativa, uma vez que criam “privilégios de foro” para certas

categorias de actos administrativos. Por último, o Professor invoca ainda, que o CPTA, concretizando o

art. 268/4 CRP, estabelece um princípio de “promoção de acesso à justiça”, segundo o qual o mérito

deve prevalecer sobre as “formalidades”, o que implica a regra segundo a qual devem ser evitadas

“diligências inúteis” (art. 8º/2 CPTA). Assim, para o Professor, nada seria mais inútil e despropositado

do que continuar a exigir uma qualquer garantia administrativa prévia, quando tal exigência deixou de

ser um pressuposto processual de impugnação dos actos administrativos.

Há ainda que referir que, para os autores que defendem que todas as garantias administrativas

passaram a ser facultativas, o artigo 59/4 CPTA terá sempre aplicação, ou seja, a impugnação

administrativa irá sempre suspender o prazo de impugnação contenciosa. Pelo contrário, para os

autores que entendem que os mecanismos de impugnação administrativa necessária (nomeadamente

o recurso hierárquico necessário) exigidos em procedimentos especiais estão em vigor, tais

mecanismos não irão suspender o prazo contencioso não tendo, por isso, aplicação o art. 59/4 CPTA.

Isto porque, obviamente, se o que está em causa é uma impugnação administrativa necessária é

porque o acto não é ainda passível de impugnação judicial, não havendo, por isso, qualquer prazo

contencioso a correr para o efeito. Consequentemente, o artigo 59/5 CPTA também não terá aplicação,

uma vez que está obrigado à prévia impugnação junto da administração.

Por último, cabe apenas referir que a jurisprudência é favorável à posição defendida pela doutrina

maioritária, ou seja, são de considerar em vigor as disposições legais específicas que fazem depender

a impugnação contenciosa dos actos praticados por órgãos subalternos de prévia impugnação

hierárquica

Mas, para melhor entender este tipo de recursos convém saber, o conceito de acto definitivo

e executório, sobretudo porque é nele que assenta a garantia do recurso contencioso, ou seja, o

direito que os particulares têm de recorrer para os tribunais administrativos contra os actos ilegais

da AP.

Assim, um acto definitivo e executório - é um acto administrativo completo, é o acto em que

a AP se manifesta plenamente como autoridade, como poder unilateral de decisão dotado do

privilégio da execução prévia, ou seja, a AP tem o poder de legitimamente definir o direito no

caso concreto de forma unilateral (auto-tutela declarativa) - função do acto definitivo, e de

impor pela força essa definição se o particular não se conformar voluntariamente com ela

(auto-tutela executiva) - função do acto executório.

- 11 -

Vamos assim, debruçar-nos, somente no Acto Definitivo, assim, um acto administrativo,

como já se sabe, é sempre precedido de um conjunto de formalidades, sendo o acto administrativo o

culminar de todas as referidas formalidades aos quais se chama procedimentos administrativos. No

termo destes procedimentos, a AP, pratica um acto, sendo a este que se chama acto definitivo, num

certo sentido, que se pode considerar horizontal.

Ou seja, considerando o procedimento administrativo como uma linha horizontal, em que se

vão sucedendo os vários actos e formalidades, o termo final dessa linha é o acto definitivo em

sentido horizontal.

Em segundo lugar, temos de ter presente que o órgão que pratica o acto definitivo em sentido

horizontal é um órgão da AP, situado num certo nível hierárquico: pode ser um órgão subalterno,

pode ser um órgão superior de uma hierarquia, não inserido em nenhuma hierarquia. À luz da nossa

lei, só são definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de uma

hierarquia. Aqui a definitividade do acto já aparece em outro sentido, o vertical, referente ao da

posição ocupada pelo órgão que pratica o acto na estrutura hierárquica da AP.

Ou seja, o acto é verticalmente definitivo quando é praticado pelo órgão que ocupa a

posição suprema na hierarquia, isto é, um órgão cuja lei lhe confere o poder de falar em nome da

administração, conforme os Art. 26º, 40º e 51º ETAF (é lá que sabe quais os órgãos que

materialmente e horizontalmente se pode apresentar recurso).

Ex. De um acto praticado por um chefe de secção não seria permitido recurso contencioso,

porque a lei não o permite, independentemente de ele ter aprovado um acto horizontal e

materialmente definitivo.

Em terceiro lugar, há que ponderar que a nossa lei só considera actos administrativos, cujo

conteúdo não consista na definição de situações jurídicas, ou seja aqui já não se atende nem à

localização temporal do acto no procedimento, nem à localização hierárquica do autor do acto.

Desta forma, considera-se que um acto é materialmente definitivo, quando for definidor de

situações jurídicas, que criando, modificando ou extinguindo situações jurídicas.

Vamos agora, debruçar-nos, somente sobre o Acto Executório, assim, se o acto

administrativo definitivo manifesta o poder de decisão unilateral da AP, o acto administrativo

executório manifesta o seu poder de auto-tutela executiva, ou seja, é o acto administrativo que

obriga por si e cuja execução coercitiva sem prévio recurso aos tribunais a lei permite, isto é, um

acto dotado de executoriedade - Art. 149º ss a 157º do.

O n.º 1 do Art. 149º CPA, diz-nos que os actos são executórios logo que são eficazes, ou seja

que estão reunidos todos os pressupostos necessários à sua eficácia (ex. um acto que não é

publicado não é eficaz), dado que um acto ineficaz não está apto a produção de efeitos jurídicos, ou

seja, não é executório, ou seja, não pode ser executado.

- 12 -

Encontramos no Art. 150º CPA, os actos não executórios.

Assim, e como já vimos, há actos administrativos que são verticalmente definidos, porque são

praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal

Administrativo, e há actos que não sendo verticalmente definitivos, porque praticados por

autoridades de cujos actos se não pode recorrer directamente para os tribunais. É este

nomeadamente o caso dos actos praticados por subalternos (a menos que este tenha competência

exclusiva, excepção que diz que só aqui se pode recorrer directamente para o Tribunal).

Poderemos, então concluir, que de forma a que seja possível ao particular atingir a via

contenciosa (aquela, que em última análise lhe interessa), é necessário que interponha primeiro um

recurso hierárquico do acto do subalterno, para que depois do superior hierárquico, este possa

recorrer então para o Tribunal da decisão do superior hierárquico.

Logo, por Recurso Hierárquico Necessário - entendemos, aquele que é indispensável

utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente.

Por outro lado, Recurso Hierárquico Facultativo - é o que respeita a um acto verticalmente

definitivo, do qual já cabe recurso contencioso, hipótese esta em que o recurso hierárquico é

apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos tribunais, mas sem constituir um passo intermédio

indispensável para atingir a via contenciosa, dado que aqui já existe um acto contenciosamente

recorrível, podendo o particular, se quiser, limitar-se a recorrer contenciosamente.

REGIME JURÍDICO DO RECURSO HIERÁRQUICO

Interposição de um recurso hierárquico- é sempre dirigido à autoridade “ad quem” (no

entanto, a lei permite que o mesmo seja apresentado, junto do órgão “a quo”, o qual o fará depois

seguir para a entidade “ad quem”, a fim de que esta o julgue, é o que resulta do Art. 34º a), da

LEPTA, tendo assim, o recorrente dto. de escolha).

Estando perante casos, onde entre o órgão “a quo” e o órgão “ad quem” exista um n.º maior

ou menor de graus hierárquicos intermédios (ex. chefe de repartição, chefe de divisão, director de

serviços, sub-director geral, director geral, ministro), a lei permite recorrer “per saltum” para a

autoridade “ad quem” - Art. 34º, b) da LEPTA.

- 13 -

Prazo do recurso hierárquico - se o recurso for interposto fora do prazo, terá repercussões,

assim:

Se se tratar de recurso hierárquico necessário, Art. 168/1º CPA e Art. 34º a) da LEPTA, em

que se terá o prazo de 30 dias se outro não for especialmente fixado

Se o mesmo for interposto dentro desse prazo, o recurso contencioso que se venha depois a

interpor do acto pelo qual o superior decida o recurso hierárquico, será extemporâneo, e

consequentemente, rejeitado, por ter sido interposto fora de prazo

Se se tratar de recurso hierárquico facultativo, Art. 168/2º CPA, que diz que o mesmo deve

ser interposto dentro do prazo estabelecido para interposição de recurso contencioso do acto em

causa.

Quais os efeitos do recurso ?

- Os efeitos produzidos - Art. 170º CPA, produz um certo n.º de efeitos jurídicos,

nomeadamente o:

Efeito Suspensivo - consiste na suspensão automática da eficácia do acto recorrido,

havendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo que fosse plenamente eficaz, e até

executório, perde a sua eficácia e executoriedade, ficando suspenso até à decisão final do recurso,

só se esta for desfavorável ao recorrente, é que o acto recupera a sua eficácia plena. No nosso dto. a

regra é que os recursos hierárquicos necessários têm efeito suspensivo - Art. 170º/1 CPA, ao passo

que os facultativos não o têm - Art. 170º/3 CPA

Efeito Devolutivo - consiste na atribuição ao superior da competência dispositiva, que sem o

recurso, pertence como competência própria ao subalterno. Em regra o recurso hierárquico

necessário tem efeito devolutivo, quanto ao recurso facultativo, normalmente não o tem.

Decisão do Recurso Hierárquico por acto tácito

Se for interposto o recurso hierárquico de certo acto administrativo, e a autoridade “ad

quem” não se pronunciar sobre ele no prazo normal de produção do acto tácito (em regra 90 dias

Art. 108º CPA) poderá considerar-se que o recurso foi negativamente decidido mediante

indeferimento tácito?

Não há dúvidas, produz-se indeferimento tácito, dado que a administração tem o dever de

decidir (Art. 9º CRP), é o princípio da decisão, sendo que se esta não responder no prazo de 90

dias, verificam-se os pressupostos do indeferimento tácito (Art. 109º CPA).

No entanto, nem sempre o acto é indeferido, por vezes a lei pode considerar o acto diferido

(Art. 108º CPA), no caso por ex. do licenciamento de obras, dado que pode haver corrupção)

- 14 -

Tipos de Decisão do Recurso Hierárquico

- Existem três tipos de decisões possíveis:

1. Rejeição do Recurso ou Indeferimento Liminar - dá-se quando o recurso não pode

ser recebido por questões de forma (falta de legitimidade, extemporaneidade, etc.), no entanto, esta

rejeição deve ser comunicada (Art. 173º CPA e Art. 34º CPA) por meio de notificação (Art. 66º

CPA), dado que existe o dever de notificar (Art. 268º CRP), só não se fará, no caso de o particular

já ter tido conhecimento por outro meio.

2. Negação de Provimento - dá-se quando o julgamento do recurso, versando sobre a

questão de fundo, é desfavorável ao ponto de vista do recorrente. Equivale à manutenção do acto

recorrido.

3. Concessão de Provimento - dá-se quando a questão de fundo é julgada

favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode originar a revogação ou a substituição do acto

recorrido.

O RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO

Recurso Hierárquico Impróprio - são recursos administrativos mediante os quais se

impugna um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante outro órgão da

mesma pessoa colectiva, que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre eles poderes de

supervisão (estes poderes consistem nos poderes de revogar, confirmar, suspender e modificar)

Art. 176º CPA

Sempre que se esteja perante um recurso administrativo a interpor de um órgão de uma

pessoa colectiva para outro órgão da mesma pessoa colectiva, sem que entre eles haja relação

hierárquica, está-se perante um recurso hierárquico impróprio, só há recurso hierárquico quando a

lei expressamente o previr.

Ex: No plano administrativo, Ministro e Sec. de Estado estão no mesmo plano

hierárquico, existe uma posição de delegante (tem o poder de suspender a delegação, como de

revogar os actos praticados) - Art. 39º/2 e 142 - e uma posição de delegado, pode então haver

recurso para o delegante.

Quais são os fundamentos ?

- A ilegalidade ou o demérito do acto administrativo (cfr. Arts. 159º e 167, n.º 2 CPA)

Quais são as espécies ?

- O Recurso hierárquico impróprio por natureza (Art. 176º/1 CPA) e o Recurso

hierárquico impróprio por determinação de lei (Art. 176º/2 CPA)

- 15 -

O Recurso hierárquico impróprio tem aplicação subsidiária das regras relativas ao recurso

hierárquico (cfr. Art. 176º CPA)!

O RECURSO TUTELAR

Recurso Tutelar - é o recurso administrativo, que consiste no pedido de reapreciação de um

acto administrativo praticado por um órgão de uma entidade pública dirigido a um órgão de

outra entidade pública, que exerce sobre aquela um poder de superintendência ou de tutela

(Art. 177º, n.º 1 CPA)

Ex: É o que se passa quando a lei sujeita a recurso para o Governo certas deliberações das

câmaras municipais

O Recurso Tutelar tem natureza excepcional, só existindo quando a lei expressamente o

previr. (Art. 177º, n.º 2)

Quais são os seus fundamentos de pedir ?

- São a ilegalidade ou o demérito do acto administrativo (Art. 159º e 167º, n.º 2

CPA)

A sua relação com os poderes de tutela está referida nos Art. 177º, n.º 3 e 4 CPA, tendo

natureza facultativa, em princípio (Art. 177º, n.º 2 CPA), da mesma forma, tem aplicação

subsidiária das regras relativas ao recurso hierárquico (Art. 177º, n.º 5 CPA)

QUEIXA AO PROVEDOR DE JUSTIÇA

Provedor de Justiça - alta autoridade administrativa (equivalente à categoria de ministro),

com carácter de órgão independente e órgão de administração central do Estado, designado pela

AR, que tem por função receber queixas por acções ou omissões (Art. 23º, nº1 CRP - âmbito de

actuação) dos poderes públicos, dos cidadãos, que os apreciará sem poder decisório (dado que ele

não pode revogar, nem modificar actos administrativos), dirigindo aos órgãos competentes as

recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças, isto é, a sua única “arma” é a

persuasão.

A actividade do Provedor de Justiça é independente dos meios administrativos e

contenciosos previstos.

Os seus meios de actuação passam pelos poderes persuasórios, onde ele estuda o caso, e

existindo razões, ele dirige as recomendações às autoridades competentes (podem ser pedidos de

revogação, de substituição, a execução, etc.).

- 16 -

Qual a vantagem desta figura, que afinal não tem poder decisório ?

Consiste, em ser um órgão considerado como uma alta autoridade, com prestígio e

independência, podendo levar a AP a seguir as suas recomendações.

Quando estas recomendações não são seguidas, o Provedor tem dto. , quer de dar conta desses

casos através de notas oficiosas ou em conferências de empresa, denunciando as autoridades

administrativas, quer ainda de tornar pública a existência desses casos através de um relatório

anual que é objecto de publicação, e de envio, à AR, perante quem o Provedor presta contas.

- 17 -

AS GARANTIAS CONTENCIOSAS OU JURISDICIONAIS

Garantias Contenciosas - representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos

dtos. subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, sendo as garantias que se

efectivam através da intervenção dos tribunais administrativos.

Estas garantias assentam no Princ. da Separação de Poderes: separação entre AP e

Tribunais.

O conjunto dessas garantias corresponde a um dos sentidos possíveis de expressões

jurisdição administrativa ou contencioso administrativo.

MEIOS CONTENCIOSOS

Existem meios principais (autónomos) e meios acessórios (dependentes de outros)

1 - MEIOS PRINCIPAIS

ACÇÕES ADMINISTRATIVAS RECURSOS

NOÇÃO Meio de garantia que consiste no

pedido, feito ao tribunal administrativo

competente, de uma primeira definição

do dto aplicável a um litígio entre um

particular e a AP

Meio de garantia que consiste na

impugnação, feita perante o tribunal

administrativo competente, de um acto

administrativo ou de um regulamento

ilegal, a fim de obter a respectiva

anulação

DIFERENÇAS Visa resolver um litígio sobre o qual

a AP não se pronunciou mediante

um acto administrativo definitivo,

(não o tendo feito porque não podia

legalmente ou porque se pronunciou

através de um simples acto opinativo)

Visa resolver um litígio sobre o qual a

AP já tomou uma posição, através de

um acto de autoridade - acto

administrativo ou regulamento - de tal

forma, que já existe um dto. aplicável.

Foi a AP, que actuando como poder, que

definiu, unilateralmente, o dto aplicável

(acto definitivo)

PEDIDO EM

TRIBUNAL

PELO

PARTICULAR

O Particular vai pedir ao Tribunal, que

ele faça a 1ª definição do dto. aplicável

ao caso concreto, através de uma

sentença.

O Particular vai apenas impugnar, ou

seja contestar, a definição que foi feita

pela AP

OBJECTIVO Que o Tribunal declare o dto aplicável

no caso concreto

Recorrer da 1ª definição dada pela AP,

para se obter um 2ª , dada pelo Trib.

- 18 -

Qual a função das Garantias Contenciosas ?

- Pode haver várias formas de análise:

1) O recurso contencioso de anulação, quando interposto por particulares que sejam titulares

de um interesse directo, pessoal e legítimo, tem uma função predominantemente subjectiva;

2) O recurso contencioso de anulação, quando interposto pelo Ministério Público ou pelos

titulares do dto. de acção popular, tem uma função predominantemente objectiva;

3) As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuição, têm

uma função predominantemente subjectiva;

4) As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuição, têm

uma função predominantemente subjectiva;

Assim, Recurso Contencioso, é o meio de impugnação de um acto administrativo a fim de

obter a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto - Concepção Objectivista.

A esta concepção, opõe-se outra concepção Subjectivista, o recurso é um verdadeiro processo

de partes em que o interesse da AP não se confundiria com a legalidade e o Tribunal

Administrativo seria um verdadeiro órgão do poder judicial.

Actualmente, a regulamentação do Recurso Contencioso, revela uma confluência de

elementos destas duas concepções, assim:

1) Elementos de índole objectivista:

a) Recurso interpõe-se contra o órgão autor do acto e não contra a pessoa colectiva (Art.

36º, n.º 1, al.c) LEPTA)

b) Resposta ao recurso é assinada pelo autor do acto e não pelo advogado (Art. 26º, n.º 2

LEPTA)

c) O órgão recorrido é obrigado a remeter todo o processo ao Tribunal, inclusivamente, os

elementos que lhe forem desfavoráveis (Art. 46º, n.º 1 LEPTA)

d) Não existem sentenças condenatórias

2) Elementos de índole subjectivista:

a) Poderes processuais do órgão recorrido (Art. 26º, n.º 1 LEPTA)

b) Garantia contra a lesão de dtos. subjectivos e interesses legítimos através do recurso

contencioso (Art. 268º, n.º 4 CRP)

- 19 -

2 - ELEMENTOS DO RECURSO CONTENCIOSO

1) Sujeitos

a) Recorrente

b) Recorrido (ou autoridade recorrida)

c) Contra-Interessados (ou recorridos particulares ou demais recorridos)

d) Ministério Público

e) Tribunal

2) Objecto - o objecto de recurso é um acto administrativo

3) O Pedido - o pedido de recurso é sempre a anulação ou declaração de nulidade ou

declaração de inexistência do acto recorrido. Não é possível pedir qualquer outra coisa. É

pois, o meio contencioso de mera legalidade e não de jurisdição plena.

4) Causa de Pedir - invalidade do acto recorrido

3 - PRINCIPAIS PODERES DOS SUJEITOS SOBRE O OBJECTO DO PROCESSO

1) Recorrente

a) Desistir

b) Pedir a ampliação ou substituição do processo, quando seja proferido acto expresso

na pendência de recurso de acto tácito (Art. 51º, n.º 1 LEPTA)

2) Do órgão Recorrido

- Princípio Geral do Art. 26º LEPTA

3) Ministério Público

a) Arguir vícios não invocados pelo recorrente (Art. 27º, al. d) LEPTA)

b) Requerer o prosseguimento do recurso em caso de desistência do recorrente (Art.

27º, al.e) LEPTA)

c) Suscitar questões que obstem ao conhecimento do objecto de recurso (Art. 54º, n.º

1 LEPTA)

4) Tribunal

a) Fazer prosseguir o recurso quando o acto seu objecto tenha sido revogado, com

eficácia, meramente extintiva (Art. 48º LEPTA)

b) Determinar a apensação de processos (Art. 39º LEPTA)

- 20 -

4 - PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS (Condições de Interposição de Rec. Contencioso)

A) Competência do Tribunal - o principal factor que determina a competência dos

Tribunais Administrativos no âmbito dos recursos contenciosos, é a categoria do autor do acto

recorrido. A partir de 1996, passou a existir um Tribunal Central Administrativo, que no âmbito do

recurso contencioso, possui competências especializadas em função da matéria, nas questões

relativas ao funcionalismo público.

1) Competência do STA - Supremo Tribunal Administrativo (Art. 26º, n.º 1, al. c)

ETAF)

2) Competência do TCA - Tribunal Central Administrativo (Art. 40º, al. b) ETAF)

3) Competência do TAC - Tribunal Administrativos de Círculo (Art. 51º, n.º 1, al. a) a

d.2) ETAF)

Determinação da Competência Territorial (Art. 52º ETAF)

Regime da Incompetência do Tribunal (Art. 4º LEPTA)

Nota: o conhecimento da competência do Tribunal é de ordem pública e precede o de outra

matéria

B) A legitimidade das partes- Por remissão em cadeia, dos Art. 5º ETAF e 2º LEPTA as

regras relativas à legitimidade processual, continuam a constar dos Arts. 46º RSTA e 821º CA.

Nota: Legitimidade Processual é uma posição das partes em relação ao objecto do processo,

posição tal que justifica que possam ocupar-se em juízo desse objecto.

1) Legitimidade Activa

O recorrente é o titular do interesse directo, pessoal e legítimo.

O interessado é aquele que pode e espera obter um benefício com a

destruição dos efeitos do acto recorrido, esse interesse é directo, quando se repercute

imediatamente, pessoal, quando tal repercussão ocorre na esfera jurídica do próprio recorrente e

legítima quando é valorado positivamente pela ordem jurídica enquanto interesse do recorrente.

O MP pode recorrer no âmbito da acção pública (Art. 219º, n.º 1 CRP. 69º

ETAF e 27ª LEPTA).

- 21 -

Nota: Mais recentemente a CRP, no n.º 3, do Art. 52º, alargou o âmbito da acção popular, que

foi concretizada, através do Cap. 3, da L. 83/95 de 31.08. Acção Popular passa com esta lei a

abranger a acção popular civil e a acção procedimental administrativa, podendo esta última, servir-

se, tanto da via do recurso contencioso, como da via da acção administrativa (Art.12º/1). A

legitimidade activa pertence a qualquer cidadão, às associações e fundações que tenham como

propósito a defesa dos interesses expressos no Art. 2º.

2) Legitimidade Passiva

O recurso interpõe-se sempre contra o órgão que foi o autor do acto que se

recorre, é a autoridade recorrida. Os contra-interessados são aquelas pessoas titulares do interesse

na manutenção do acto recorrido, interesse portanto, oposto ao do recorrente. São os demais

recorridos a que se refere o Art. 49º LEPTA ou os interessados a quem o provimento de recurso

possa directamente prejudicar, Art. 36º, nº1, al.b) da LEPTA

C) Cumulações e Coligações- Art. 38º LEPTA, têm ambas carácter facultativo, tendo como

limites a competência do Tribunal e a forma de processo.

Cumulação - refere-se aos pedidos (podem cumular-se pedidos de impugnação de

actos interdependentes ou conexos)

Coligação - refere-se aos recorrentes (podem coligar-se os recorrentes que pretendam

impugnar o mesmo acto ou com os mesmos fundamentos, actos contidos num mesmo instrumento)

D) Recorribílidade do Acto

Tradicionalmente, o Art. 25º, n.º 1 LEPTA, sustentava que só poderia ser interposto recurso

dos actos administrativos definitivos e executórios, todavia havia algumas excepções, isto é,

admitia-se a recorribilidade de actos não executórios que apesar disso tivessem sido executados,

etc.

Actualmente, o Art. 268º, n.º 4 CRP, já não faz referência a actos definitivos e executórios,

admitindo portanto, que se possa recorrer de actos que não satisfaçam as exigências do Art. 25º, nº1

LEPTA (definitivos e executórios) impondo, contudo, que tenham esses actos como característica,

a lesão de dtos. subjectivos ou interesses legítimos.

(Existe no entanto, uma grande polémica entre estes dois arts.)

E) Oportunidade do Recurso- É um pressuposto processual exclusivo dos actos

anuláveis , visto que, os actos nulos podem ser impugnados a todo o tempo (Art. 134º, n.º 2 CPA).

Os prazos de recurso (Art. 28º LEPTA), regra geral, o recurso contencioso tem de ser

interposto dentro de um certo prazo, sem o que, será rejeitado por extemporâneo ou inoportuno.

Isto porque, a anulabilidade, tem de ser invocada perante o Tribunal competente dentro de um

certo prazo, sob pena, de se produzir a sanação do acto.

- 22 -

O momento a partir do qual se começa a contar o prazo para o recurso contencioso, é no caso

dos actos expressos (Art. 29ºLEPTA)

No caso da publicação ou notificação serem insuficientes (requisitos da publicação ou

notificação, para que sejam considerados suficientes, 1) autor do acto, 2) no caso de delegação ou

subdelegação de poderes, em que qualidade o autor decidiu e qual ou quais os actos de delegação

ao abrigos dos quais decidiu, 3) a data da decisão, 4) o sentido da decisão e os respectivos

fundamentos) - Art. 31º , n.º 1 LEPTA

Se o interessado, usar desta faculdade, o prazo só começará a contar, conforme o disposto no

Art. 31º, n.º 2 LEPTA.

Modo de Contagem dos Prazos. Natureza do Prazo de Recurso Contencioso -

Quanto à natureza:

Prazos Substantivos - Prazo para o exercício de um dto., contam-se nos termos do Art.

279º CC (contam-se Sábados, Domingos e feriados) ex: Prazo

substantivo de 2 meses, que comece a 15 de Janº acaba a 15 de

Março.

Prazos Processuais - Prazo para o funcionamento dos tribunais ou administração, onde

só se contam os dias úteis.

Recursos Urgentes (DL 134/98, Art. 3º, n.º 2 e Artº 4, n.º 4)

F) Patrocínio Judiciário - , ou seja, é obrigatória a constituição de advogado nos processos

administrativos (Art. 5º LEPTA)

G) Pagamento de Preparos (Art. 41º LEPTA)

H) Marcha do Processo

1) O processo é desencadeado por uma Petição (Art. 35º LEPTA)

2) Requisitos da Petição (Art. 36º LEPTA)

3) Análise pelo Juiz relator do processo (Art. 40º LEPTA)

4) O recorrente terá de efectuar o pagamento do preparo (Art. 41º LEPTA)

5) Procedimentos seguintes (Art. 42ºss LEPTA)

6) Notificada para responder a autoridade recorrida, pode optar por uma de três atitudes:

a) responde suscitando a validade do acto recorrido, b) responde limitando-se a oferecer

o merecimento dos autos, c) não responde, tal não importa a confissão dos factos

articulados pelo recorrente, todavia, o Tribunal aprecia livremente essa conduta, o que na

prática resulta, que a não resposta equivale à confissão (Art. 50º LEPTA)

- 23 -

7) Com a resposta ou contestação, dentro do respectivo prazo, a autoridade recorrida é

obrigada a remeter o proc. administrativo em que foi praticado o acto (Art. 46º LEPTA)

8) A AP, pode dar resposta negativa, mantendo a sua posição, ou pode dar o seu próprio

acto como errado, revogando a sua decisão, tendo que o fazer até ao prazo para resposta

(Art. 47º LEPTA - conjugado com Art. 141º CPA).

9) Proferida a decisão (Art. 106º CPA)

Caso exista interesse, após a decisão ser proferida, a mesma pode ser posta em causa, através

do Art. 102º LEPTA, desde que o prazo para recurso não tenha já decorrido, se o mesmo já

houver decorrido, este transita em julgado.

Às decisões do STA, é dada a devida publicidade nos termos do Art. 16º e 58º da LEPTA.

A Sentença é o acto final do processo (designa-se acórdão, se provier de um Tribunal

colectivo) assim, se o recorrente não tem razão o tribunal nega provimento ao recurso, se o

recorrente tem razão concede provimento ao recurso, tendo duas hipóteses:

a) Acto recorrido é anulável e o tribunal anula-o;

b) Acto recorrido é nulo ou inexistente e o tribunal declara a sua nulidade ou

inexistência

I) EXECUÇÃO DAS DECISÕES JURISDICIONAIS

A lei aplicável, de acordo com o Art. 95º LEPTA, das decisões jurisdicionais transitadas em

julgado, são os Art. 5º ss do DL 256-A/77.

Executar - é reconstituir a situação hipotética real actual, isto é, a AP tomar todas as medidas

e actos por forma a que a situação inicial seja reposta para o recorrente. A questão coloca-se

fundamentalmente quando tal é impossível de ser realizado.

1 - AS ACÇÕES NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

A AP surge despojada dos seus poderes de autoridade (o poder de decisão unilateral e de

autotutela executiva)

Acção é o meio adequado para pedir ao Trib. Administrativo uma definição de dto. aplicável

ao caso concreto, nos casos em que, não podendo a AP proceder a tal definição unilateralmente,

através da prática de um acto administrativo, não existe objecto para o recurso contencioso.

- 24 -

Há um Princípio de que nenhum cidadão poderá ficar desprotegido e sem meio legal expresso

(Art. 268º, n.º 4 CRP)

1.1 - ESPÉCIES DE ACÇÕES

1) Acções sobre contratos administrativos

2) Acções sobre responsabilidade extracontratual da administração

3) Acções para reconhecimento de dtos. e interesses legítimos

4) Acções para determinação de um acto administrativo legalmente devido

1) Acções sobre contratos administrativos :

Âmbito: Art. 9º ETAF e 186º, n.º 1 CPA

Pressupostos Processuais:

- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. g) ETAF)

- Competência territorial - (Art. 55º, n.º 2 ETAF)

- Legitimidade - somente os contraentes podem ser partes (Art. 825º CA)

- Oportunidade - não estão sujeitas a prazo de caducidade (Art. 71º, n.º 1 LEPTA)

Tramitação:

- Forma Ordinária (Art. 72º, n.º 1 LEPTA)

Existem 4 modalidades:

a) Acção sobre interpretação dos Contratos Administrativos - visam obter uma

sentença declarativa do Trib. que esclareça o sentido ou alcance das cláusulas

contratuais

b) Acção sobre validade dos Contratos Administrativos- visam obter do Trib. uma

sentença constitutiva que anule um contrato administrativo anulável ou uma sentença

declarativa que declare a nulidade ou a inexistência de um contrato administrativo

nulo ou inexistente (pode acontecer que o Tribunal se pronuncie pela validade)

c) Acção sobre Execução dos Contratos Administrativos - visam obter uma

sentença condenatória do Trib. que condene a administração ou o contraente particular

a executar integralmente o acordo celebrado ou se pronuncie sobre quaisquer outros

aspectos relativos à execução do contrato.

d) Acção sobre responsabilidade contratual - visam obter uma sentença condenatória

do Trib. que condene a administração ou o contraente particular a pagar à outra parte

uma indemnização pelo não cumprimento total ou parcial de um contrato

administrativo

- 25 -

2) Acções sobre responsabilidade extracontratual da administração

Âmbito: Art. 22º e 271º CRP e DL 48 051


- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. h) ETAF)

- Competência territorial - (Art. 55º, n.º 1 ETAF)

- Legitimidade - estas acções têm como autores as vítimas do dano e como réus os

causadores do mesmo (Art. 824º CA), podem ser propostas contra pessoa colectiva

pública, contra os órgãos e agentes desta ou contra uma e outros

- Oportunidade - estão sujeitas a prazo de caducidade, de 3 anos (Art. 71º, n.º 2 LEPTA)

Tramitação:

- Forma Ordinária (Art. 72º, n.º 1 LEPTA)

O Art. 51º, n.º 1, al b) ETAF, veio alargar o seu âmbito por forma a incluir nos Tribunais

Administrativos três tipos de acções:

a) Acções intentadas contra a própria Administração (Estado ou outras pessoas

colectivas públicas) - no contexto da responsabilidade por actos de gestão pública

b) Acções intentadas contra os órgãos e agentes da Adm. a título pessoal - por

prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, pelos quais eles sejam

individualmente responsáveis

c) Acção de regresso - da pessoa colectiva pública contra os seus órgãos ou agentes

também no âmbito de responsabilidade por actos de gestão pública

3) Acções para reconhecimento de dtos. e interesses legítimos

- Estas acções têm carácter residual, isto é, a sua utilização limita-se apenas ao casos em que

o recurso contencioso e os demais meios processuais se revelem insuficientes para assegurar aquela

protecção efectiva.

Âmbito: Art. 268º, n.º 5 CRP


- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. f) ETAF)

- Legitimidade activa - podem ser propostas por quem evocar a titularidade do dto. ou

interesse legítimo (Art. 69, n.º 1 LEPTA)

- Legitimidade passiva - pertence ao órgão contra qual o pedido é dirigido (Art. 70, n.º 1

LEPTA)

- Oportunidade - podem ser propostas a todo o tempo

- 26 -

4) Acções para determinação de um acto administrativo legalmente devido

Âmbito: Art. 268º, n.º 4 CRP (dado que foi introduzido pela revisão de 1997) - é uma norma

exequível por si só, a falta de lei ordinária, não impede o exercício desta garantia, por força do Art.

18º, n.º 1 da CRP


- Especificidade própria destas acções é a omissão de um acto legalmente devido

- Tribunal competente - TAC

- Legitimidade activa - todas as pessoas que teriam legitimidade se o acto legalmente

devido tivesse sido praticado (titulares de interesse directo, pessoal e legítimo) e ainda o

MP e os titulares de dto. de acção popular.

- Legitimidade passiva - o órgão que devia ter praticado o acto

- Tramitação - uma vez que não há lei ordinária. com as necessárias adaptações deve-se

seguir a forma ordinária (como sucede com as acções administrativas sobre contratos e

responsabilidade - Art. 72, n.º 1 LEPTA)

MEIOS CONTENCIOSOS

Existem meios principais (autónomos) e meios acessórios (dependentes de outros)

(Art. 268º , n.º 4 CRP - P. da tutela jurisdicional efectiva)

1 - MEIOS ACESSÓRIOS OU PROVIDÊNCIAS CAUTELARES OU ATÍPICAS

1 - Suspensão da Eficácia dos Actos Administrativos

O instituto da suspensão da eficácia dos actos administrativos, vem regulada nos Arts. 76º a

81º da LEPTA

Razão de ser deste Instituto - a lei confere aos particulares que recorram ou tencionem

recorrer de um acto administrativo definitivo e executório, perante um tribunal administrativo o dto.

de pedirem ao juiz a suspensão da eficácia do acto uma vez verificados certos requisitos cumulativos

(Art. 76º , n.º 1 LEPTA).

- 27 -

Se o tribunal decretar a suspensão, significa que o acto administrativo não produz quaisquer

efeitos, enquanto não for tomada uma decisão, isto porque, em Portugal a AP goza do privilégio de

execução prévio e o recurso contencioso de anulação não tem efeito suspensivo.

Noção - meio processual acessório pelo qual o particular pede ao tribunal (Art. 77º LEPTA)

que ordene a ineficácia temporária de um acto administrativo, de que se interpôs ou irá

interpor recurso contencioso de anulação, a fim de evitar os prejuízos que para o particular

adviriam da execução imediata da acção.

Espécies: o particular, de acordo com o Art. 77º, n.º 1 LEPTA, tem duas possibilidades à

escolha:

a) Suspensão em Simultâneo - interessado pede a suspensão da eficácia do acto

administrativo no momento em que recorre (feito em requerimento próprio);

b) Pedido Antecipado - em momento anterior ao do recurso.

Isto porque, havendo dois meses para recorrer (regra geral, Art. 28º, n.º 1, al. a) LEPTA), o

particular pode nisso ter vantagem.

O Tribunal competente para a suspensão é o mesmo que é competente para o Recurso (Art.

77º, n.º 1 LEPTA)

A suspensão caduca, caso o requerente não interponha acção no prazo fixado para o recurso

(Art. 79º, n.º 3 LEPTA)

Uma vez decretada a suspensão, ela mantém-se até ao trânsito em julgado da decisão do

recurso contencioso (Art. 79º, n.º 2 LEPTA)

Em caso de Suspensão Provisória (Art. 80º LEPTA)

Outros meios processuais e acessórios- Vêm previstos , no Art. 51º, n.º 1, al. m), o) e p) do

ETAF, bem como, Art. 82º a 94º da LEPTA, todos da competência dos Tribunais Administrativos de

Círculo

2 - Pedidos de Intimação para Consulta de Documentos ou Passagem de Certidões

Este instituto, vem regulado nos Arts. 82º a 85º da LEPTA

- 28 -

Pressupostos Processuais

Tribunal Competente - estes pedidos só podem ser apresentados nos TACírculo (Art. 51º, n.º

1, al. m) ETAF).

Legitimidade Activa - estes pedidos só podem ser apresentados por aqueles que pretendem

utilizar meios administrativos ou contenciosos contra uma entidade pública (Art. 82º, n.º 1 LEPTA).

Oportunidade - o pedido tem de ser apresentado no prazo de 1 mês, após o decurso do prazo

referido no n.º 1, do Art. 82º da LEPTA (Art. 82º, n.º 2 LEPTA)

Pressuposto processual específico - ver Art. 82º, n.º 1 LEPTA)

Tramitação - o pedido de intimação é tramitado como processo urgente (Art. 6º LEPTA)

Efeitos da Apresentação do Pedido - suspensão do prazo que o interessado tem para interpor

recurso hierárquico ou contencioso (ver Art. 85º LEPTA).

Efeitos de incumprimento da intimação - o incumprimento faz incorrer o seu responsável em

responsabilidade civil disciplinar e criminal, nos termos do Art. 84º, n.º 2 LEPTA).

3 - Pedidos de Intimação para um Comportamento



Tribunal Competente - estes pedidos só podem ser apresentados nos TACírculo (Art. 51º, n.º

1, al. o) ETAF).

Legitimidade Activa - estes pedidos podem ser apresentados por qualquer pessoa a cujos

interesses a violação de normas de Dto. Administrativo, cause ofensa digna de tutela jurisdicional e

ainda pelo MP (Art. 86º, n.º 1 LEPTA)

Legitimidade Passiva - constitui especialidade única deste meio processual a circunstância de

não poder ser utilizado contra entidades públicas (como é regra para os restantes meios processuais),

mas apenas contra entidades privadas ou concessionários (Art. 86º, n.º 1 LEPTA), todavia, esta

limitação deixou de fazer qualquer sentido após a consagração constitucional das acções para a

determinação de um acto administrativo legalmente devido

Oportunidade - este pedido pode ser apresentado ao tribunal administrativo previamente ou

na pendência dos meios contenciosos adequados (Art. 86º, n.º 2 LEPTA)

Pressuposto processual específico positivo - a violação efectiva ou o fundado receio de

violação de normas de dtos. administrativo por parte de particulares ou concessionárias da AP (Art.

86º, n.º 1 LEPTA)

- 29 -

Pressuposto processual específico negativo - é indispensável que os interesses para que se

pretende obter tutela não sejam susceptíveis de ser garantidos através da suspensão jurisdicional da

eficácia (Art. 86º, n.º 3 LEPTA)


Efeitos da Apresentação do Pedido - o não cumprimento da intimação, sujeita cada um dos

seus responsáveis a uma medida compulsória consubstanciada no pagamento de uma multa por cada

dia de mora (Art. 88º, n.º 3 LEPTA). Tal como acontece com o pedido de suspensão de eficácia o

pedido também caduca, entre outras circunstâncias se o interessado, não utilizar o meio processual

adequado à tutela dos seus interesses, dentro do prazo previsto, não havendo prazo previsto, dentro de

1 mês ou outro fixado pelo juiz (Art. 90º, n.º 1, al. a) e 88º, n.º 2 LEPTA)

4 - Produção Antecipada da Prova


Razão de Ser - entende-se antecipada relativamente à fase do processo em que devia

acontecer, isto porque, devido à lenta marcha da justiça, pode haver um receio fundado, que o decurso

do tempo faça inutilizar os meios destinados a fazer prova de certos factos. (Ex. prova testemunhal)


Tribunal Competente - estes pedidos tanto podem ser apresentados no STA, se o processo

estiver pendente neste tribunal (Art. 26º, n.º 1, al. o) ETAF), como nos TCAdm., se o processo estiver

pendente neste tribunal (Art. 40º, al. h) ETAF), como ainda nos TACírculo, se o processo estiver

pendente num destes tribunais ou a instaurar em qualquer tribunal administrativo (Art. 51º, n.º 1, al. p)

ETAF)

Pressuposto processual específico - a produção antecipada da prova está condicionada à

demonstração pelo requerente de que existe o justo receio de que esta venha a tornar-se impossível ou

muito difícil de obter (Art. 92º LEPTA)


5 - Medidas Provisórias

Este instituto, vem regulado no DL 134/98 de 15 de Maio, pelo n.º 2 do Art. 2º, encontrando-

se regulada, no Art. 5º do mesmo diploma legal (o CPA, no Art. 84º e 85º também regula medidas

provisórias , contudo, são de natureza administrativa, nada tendo a ver com as presentes)

- 30 -

Objecto e Requisitos do Deferimento do Pedido - através destas medidas provisórias

podem requerer-se providências destinadas a corrigir ilegalidades de que o procedimento contratual

enferme ou em pedir a produção de maiores prejuízos. O Trib. administrativo, não pode deferir o

pedido da medida provisória quando tendo em conta os interesses em confronto, concluir que as

consequências negativas para o interesse público excedem os benefícios a obter pelo requerente (Art.

5º, n.º 4)


Tribunal Competente - é o mesmo do recurso (Art. 5, n.º 4)

Oportunidade - são pedidas em requerimento próprio apresentado juntamente com a petição

do recurso (Art. 2º, n.º 2)

Tramitação - o processo pela sua natureza cautelar, tem carácter urgente (Art. 5º, n.º 4), este

carácter determina a obrigação de apresentar o requerimento com os respectivos meios de prova (Art.

5º, n.º 1) e o encurtamento dos prazos (Art. 5º n.º 2 e 3), quanto às lacunas de regulamentação,

aplica-se subsidiariamente as disposições da LEPTA relativas à suspensão jurisdicional da eficácia

dos actos administrativos (Art. 5º, n.º 6)

6 - Providências Cautelares não Especificadas

Este instituto, vem regulado nos Art. 381º CPCivil


Tribunal Competente - estes pedidos deverão ser apresentados nos TACírculo, na falta de lei,

dada a sua natureza, deverá recorrer-se à regra relativa aos pedidos de intimação.

Legitimidade Activa - estes pedidos podem ser propostos por quem mostre fundado receio

que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável do seu dto. (Art. 381º, n.º 1 do CPC)

Legitimidade Passiva - estes pedidos devem ser dirigidos contra o órgão da administração do

qual provenha ameaça de lesão.

Pressuposto processual específico - estes pedidos tem carácter subsidiário, isto é, só são

admissíveis quando a lesão que se vise prevenir não possa ser evitada por um dos procedimentos

cautelares consagrados no contencioso administrativo (Art. 381º, n.º 3 do CPC)

Tramitação - os pedidos têm carácter urgente (Art. 382º, n.º 1 do CPC)

- 31 -

Documents

Garantias Particulares e Contencioso Administrativo