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8/19/2019 gestaodesenvolvimento9_103

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Gestão e Desenvolvimento, 9 (2000), 103-136

DO DESENVOLVIMENTO REGIONALAO DESENVOLVIMENTO LOCAL.

ANÁLISE DE ALGUNS ASPECTOS DEPOLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL

Ar tur Car los Crespo Martins Cabugueir a *

Neste artigo dedicamos a nossa atenção à problemática do

desenvolvimento, não numa perspectiva conceptual, mas sim ao desenvol-

vimento considerado no espaço real. Quer dizer, abordamos alguns

aspectos relacionados com a regionalização do processo de desenvolvimento,

ou seja, analisamos alguns aspectos do desenvolvimento regional e local. Partimos do estudo de alguns conceitos básicos do Desenvolvimento

Regional, chegando ao estudo do desenvolvimento a nível de unidades

territoriais mais restritas – o desenvolvimento local, sublinhando as

políticas de desenvolvimento que aí podem ser implementadas. Nessa tarefa

damos especial ênfase à participação dos actores locais, nos processos de

diagnóstico e de lançamento de iniciativas comuns ou coordenadas entre si.

Concluímos, advogando a ideia de que, se a participação dos actores

locais é fundamental no processo de desenvolvimento, ela não é suficiente

de forma a efectivamente o promover. Para que as iniciativas individuais

(ou de grupo) tenham viabilidade no plano técnico e no plano da

comunicação interpessoal e institucional, torna-se necessária a

emergência de estruturas de apoio ao desenvolvimento, ou seja, a entradaem acção de profissionais do desenvolvimento.

Palavras-chave: Região, desenvolvimento local, desenvolvimento endó-

geno, participação, actores locais.

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* Assistente da Universidade Trás-os-Montes e Alto Douro (Extensão de Chaves); Mestre emExtensão e Desenvolvimento Rural.


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Artur Carlos Crespo Martins Cabugueira

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1. O CONCEITO DE REGIÃO E CRITÉRIOS USADOS PARA A SUADEFINIÇÃO

Importa desde logo clarificar o conceito de região e fazer a suaclassificação.

A ideia de região não tem sido aceite da mesma forma e tem sido atéutilizada duma forma ambivalente.

Como afirma Simões Lopes (1995: 31): “Para alguns é uma entidade real,objectiva, concreta, que pode ser facilmente identificada, quase que umaregião natural; para outros não é mais do que um artifício para classificação,

uma ideia, um modelo que vai facilitar a análise permitindo diferenciarespacialmente o objecto de estudo”.

O autor faz a distinção entre espaço e região: esta tem de ser definida deuma forma mais restrita, não resultando as restrições de factores associados àdimensão, mas a razões de contiguidade: os elementos que a compõem têmde localizar-se necessariamente de forma contígua. O espaço pode definir-sea partir de um conjunto de dados económicos localizados podendo aslocalizações ser dispersas, porque o que dá unidade ao espaço são as suascaracterísticas e a natureza das relações de interdependência.

Os teóricos das teorias alternativas à Teoria da Polarização que sedistanciou da perspectiva difusionista e cuja classificação tem assente

essencialmente em três designações: “territorialista” (c.f. Friedmann eWeaver, 1979; Pecqueur, 1987; Henriques, 1990); “endógena” (Greffe et. al.,1986); “a partir da base” (Stöhr e Taylor, 1981).

Estes teóricos têm um elemento comum que é a definição de espaço eregião. Todos eles procuram operacionalizar, em termos de promoção dodesenvolvimento, a noção do espaço. Entendem o espaço como espaço sociale os recursos como recursos mobilizáveis pelos actores, que se transformamem factores de desenvolvimento apenas e quando há capacidade deemergência de protagonismos que permitem operacionalizá-los.

Nos territorialismos está também em causa uma noção de região que nãoé apenas uma partição tecnicamente justificada de um território nacional,mas uma unidade de sentido definida pela existência de laços de pertença.

Daqui deriva uma análise regional assente em regiões socioculturais. Aconsideração de uma dimensão sociocultural da promoção dodesenvolvimento regional é frequentemente tida como resultante de um novo

paradigma regional de emergência muito recente.A OCDE na sua publicação: “Education and Regional Development”,

General Report, vol. I, 1978 distingue o conceito de região dos conceitos de zonas e áreas. Assim, segundo esta organização no que se refere ao conceitode região, afirma que: “na sua forma mais usual a região é a maior parte das


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Do desenvolvimento regional ao desenvolvimento local. Anál ise de alguns

aspectos de política económica regional

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vezes o resultado duma demarcação político-administrativa e mostra um graude homogeneidade sócio-histórica”.

Prieto (1994: 21-22), referindo-se à versatilidade do conceito de espaço, podendo ter várias acepções, define espaço socioeconómico como“compreendendo o território como uma articulação das relações sociais numespaço concreto, podendo abordar-se sob ópticas distintas, em função daanálise concreta das relações sociais entre si”.

Para Simões Lopes (1995: 29) o espaço pode definir-se a partir de umconjunto de dados económicos localizados, podendo as localizações serdispersas, porque o que dá unidade ao espaço são as suas características e a

natureza da interdependência.Para o autor o efeito de contiguidade aparece a dominar objectivamente a

noção de região e a distingui-la do conceito de espaço; apenas permanecerão,tanto em relação a uma como a outro, os problemas da escala. Comoclassificar o conceito de região? Qual deve ser a sua dimensão?

Ainda baseando-nos em Simões Lopes (1995: 32), o autor refere-se aestas questões dizendo que, como método de classificação o conceito deregião passou por duas fases distintas. Numa primeira fase existiu a intençãode construir regiões formais; ou seja, áreas geográficas dotadas deuniformidade relativa ou uniformidade face a determinado atributo ouvariável, que começou por ser predominantemente físico para, mais tarde, ser

de ordem económica e, ainda mais tarde, de ordem social e política. Numasegunda fase as preocupações orientam-se para o funcionamento das regiõesno sistema e procuram-se as regiões funcionais, áreas geográficas dotadas decoerência funcional a avaliar a partir das relações de interdependência. Na

base da definição de regiões funcionais estão preocupações associadas ànatureza e intensidade das interacções de ordem económica, em regraidentificadas no espaço por pólos (industriais), nós (de comunicação) oucentros (de serviços), “pontos” de elevada intensidade de relações.

Na definição de regiões formais dominam preocupações dehomogeneidade. Assim, surgem dois critérios fundamentais para a definiçãode regiões: o critério da homogeneidade e o critério da polarização. Mas, eainda segundo Simões Lopes (1995: 33), quando os objectivos estejamassociados ao controlo da evolução do sistema, isto é, quando razões deintervenção determinem a formulação de políticas e o planeamento, umterceiro critério será necessário – o critério de política, planeamento ou programação, devendo as regiões-plano revelar coerência ou unidade perante decisões de política económica (Boudeville, cit. por Simões Lopes,1995: 33).

No que se refere ao primeiro critério (homogeneidade), para que umaregião seja homogénea exigir-se-á que a variabilidade dos elementos que a


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compõem se contenha dentro de determinados limites (Simões Lopes, 1995).Evidentemente que quanto mais reduzido for o número de variáveis aconsiderar mais simples é a delimitação da regiões, mas de menor interessecomo abordagem da realidade.

Para Richardson (1969: 15) o conceito de região homogénea está baseadono ponto de vista de que as áreas geográficas podem estar ligadas como umaregião única quando partilham de características uniformes. Essascaracterísticas podem ser económicas (estruturas de produção semelhantes,

por exemplo), geográficas (topografia ou clima semelhantes, por exemplo)ou mesmo sociais ou políticos (como uma “identidade” regional ou uma

fidelidade partidária tradicional).Para Boudeville (cit. por Diniz, 1995: 65) uma região diz-se homogénea

se unidades espaciais separadas podem ser ligadas por característicascomuns. Algumas são-no por características físicas, geográficas e recursosnaturais comuns.

Já para Hansen (id., ibid.) são as características económicas e sociaiscomuns que são mais importantes, como, por exemplo: o padrão deconsumo, a distribuição ocupacional de força de trabalho, a existência de umrecurso natural dominante, a topografia, o clima, o nível de rendimento percapita, os comportamentos sociais.

Contudo, áreas que são uniformes sob alguns aspectos podem ser

dissemelhantes noutros e esta tem sido uma das dificuldades dos geógrafos para determinarem os limites de regiões homogéneas. Também outralimitação deste critério é o facto das relações económicas internas eexternas, assim como os efeitos resultantes de um determinado tipo deestrutura ficarem ausentes das preocupações dos seus defensores. Outradificuldade ainda apontada por determinados autores reside no facto damaioria das regiões conterem tanto áreas urbanas como rurais.

Assim, há a necessidade de serem utilizados outros critérios como o antesreferido critério da polarização. A delimitação de regiões funcionais envolveo agrupamento de unidades geográficas contíguas que revelem um grau deinterdependência elevado. A uniformidade relativa deixa de ser preocupação

para passarem a interessar os fluxos e as relações de interdependência.“A região polarizada pode ser definida como uma área na qual as relações

económicas internas são mais intensas do que as estabelecidas entre regiõesexteriores a elas” (Simões Lopes, 1995: 37).

No caso das regiões polarizadas é necessário a utilização de um númerode variáveis superior (relativamente às regiões homogéneas), dado ser difícilavaliar o grau de integração interna utilizando um só indicador. Regra geralsão dois os tipos de abordagens realizadas: a análise de fluxos com os quaisse pretende avaliar as acções empreendidas pelos sujeitos e a utilização de


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modelos para avaliar o que teoricamente eles deveriam fazer (Glasson, cit. por Simões Lopes, 1995: 39).

Boudeville (1968: 27-30) define espaço polarizado como um conjunto deunidades ou pólos que mantêm relações com um pólo próximo de hierarquiasuperior ou da mesma ordem.

Um aspecto característico das regiões polarizadas é o facto de seremcompostas por unidades heterogéneas mas, funcionalmente, ligadas entre siatravés de fluxos. Estes fluxos podem referir-se a dados relativos acomunicações (contactos telefónicos e transportes); a movimentos da

população, a transacções comerciais, etc ...

Richardson (1969: 62) é um dos autores que analisa com mais profundidade este tema da não homogeneidade da economia espacial. Assim,afirma a este propósito: “A aceitação da falta de uniformidade na economiaespacial e o reconhecimento de que ela pode ter significado económicoconduzem-nos ao conceito de regiões nodais ou polarizadas. As regiõesnodais são compostas por unidades heterogéneas (uma hierarquia de centros

populacionais – grandes cidades, pequenas cidades, aldeias e áreas maisescassamento e povoadas), mas que se encontram estreitamente inter-relacionadas com cada outra funcionalmente. Essas interconexões funcionaissão reveladas em fenómenos de fluxos, os quais não ocorrem a taxasuniformes no espaço. Os fluxos mais fortes tendem a polarizar-se no sentido

do nódulo (ou nódulos) mais dominante e, a partir deste, em geral grandescidades. Em torno de cada nódulo haverá uma zona de influência ou campoespacial no qual se verifica uma interacção de muitas espécies. Contudo, àmedida que a força da distância se faz sentir as densidades de fluxo declinamà proporção que nos afastamos do centro de controle”.

Portanto, esses fluxos variam directamente com a dimensão (ou atracção)do nódulo e inversamente com a distância dele. Esta constatação está na basedos modelos gravitacionais, a técnica mais operacional para a análise da

polarização.Como já referimos anteriormente, a ideia de polarização foi inicialmente

introduzida por Francois Perroux, em 1955, partindo da constatação empíricade que “o crescimento não aparece por toda a parte; manifesta-se em pontosou pólos de crescimento, com intensidades variáveis; expande-se pordiversos canais e tem efeitos terminais variáveis no conjunto da economia”(Perroux, 1964: 143).

A constatação de Perroux projectou-se numa proposta que podeapresentar-se nos seguintes termos: se o crescimento económico acontece deforma desequilibrada, surgindo através de pólos que se propagam; então a

promoção do desenvolvimento regional deve passar pela consideração dequais os espaços que reúnem melhores condições para se transformar em


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pólos de crescimento e pelo investimento na constituição desses pólos,gerando um processo de crescimento económico por difusão dos efeitos deum determinado investimento concentrado no conjunto da economia.

Nessa proposta, a base do processo de difusão é a existência de umaunidade motriz (que tanto pode ser uma empresa como um conjunto deempresas ou actividades que induzem inovações no seu meio circundante)que produz inovação e se relaciona com outras unidades, “arrastando-as” no

processo que induz, no mesmo ou noutro espaço.À noção de que o crescimento económico é promovido pela optimização

das condições de difusão da inovação junta-se a ideia de que o organismo

privilegiado para a sua promoção é o Estado e/ou organismos deledependentes, colocados em defesa de interesses gerais, acima de interessesespecíficos.

A produção teórica de Perroux é contemporânea de outras análises(Myrdal, 1957; Hirschman, 1958), que desenvolvem a mesma perspectiva.

Os trabalhos destes autores, desenvolvendo a imagem da polarização, nãosó são associados ao “desenvolvimento polarizado” como os tornamfundadores solidários da perspectiva que será designada por functionalintegration (Friedmann e Weaver, 1979), centre-down development paradigm (Hansen, 1981) ou “paradigma funcionalista” (Henriques, 1990).

Os trabalhos iniciados por Perroux, Hirschman e Myrdal, continuados nas

décadas seguintes por diversos autores e desenvolvidos em várias versões,completam um ciclo que conciliou numa “ciência regional” a teoriaeconómica espacial, a teoria do crescimento económico e um quadronormativo para a intervenção das autoridades públicas na promoção dodesenvolvimento regional.

Esta ciência regional, baseada na teoria de desenvolvimento polarizado,estima que “os efeitos de dispersão que irradiam de “pontos” espacialmentelocalizados transmitem impulsos de crescimento a outros “pontos” – efeitosde dispersão – que podem ultrapassar os efeitos de polarização, isto é, areabsorção dos efeitos de dispersão pelo próprio ponto “(Simões Lopes,1995: 295).

Com o tempo foram-se avolumando as critícas à teoria do crescimento polarizado. A visibilização dos efeitos exaustores dos pólos foi reforçada pelas tendências da evolução das grandes empresas no desenvolvimentocapitalista do pós-guerra. A consideração do saldo entre efeitos exaustores edifusores foi influenciada por um problema novo, resultante de osdinamismos económicos serem progressivamente mais definidos ao níveltransnacional pelas estratégias das grandes empresas. A progressivatransnacionalização das grandes empresas - precisamente aquelas que noraciocínio de polarização teriam melhores condições para se tornarem


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indústrias - chave – levou a que a materialização do crescimento económicotivesse passado a fazer-se em espaços muito amplos, numa integraçãomundial progressiva e não ao nível subnacional implícito na proposta de

polarização. Ou seja, a escala de funcionamento da empresa e os efeitosindustrializadores que esta possa ter deixaram de ser locais, regionais emesmo nacionais, passando a poder materializar-se os efeitos dearrastamento, hipoteticamente, numa rede internacional, o que implica, aonível espacial, a manutenção de dinâmicas diferenciadas. A crítica da

polarização não se limitou à constatação da incapacidade de produção dedifusão. Pelo contrário, aprofundou-se em várias outras direcções, uma delas

centrada directamente na concepção de desenvolvimento subjacente à perspectiva difusionista.

A persistência das desigualdades regionais, a par da persistência dasdesigualdades a nível mundial, e a integração dessas persistências no quadrocrítico identificado levaram a reflexão sobre o desenvolvimento regional parauma transição conceptual.

O desenvolvimento polarizado justificara a intervenção centralizada naépoca das reconstruções nacionais do pós-guerra e estivera associado aocrescimento espectacular das regiões centrais, sem que os efeitos de difusãofossem maciços. De igual forma impunha-se agora uma reflexão sobre a

promoção do desenvolvimento regional para os tempos de crise e para os

espaços “restantes” nos países centrais, aos quais se juntava o “espaçorestante”, a nível mundial, em que habitava a maior parte da população.A consideração dos tempos da crise económica e dos espaços da crise do

desenvolvimento constitui possivelmente o principal elemento de partida para a crítica contemporânea da perspectiva difusionista do desenvolvimento.

Finalmente, o último critério para a definição de regiões é o critério de planeamento. No critério da homogeneidade e não da polarização vãoencontrar-se as bases do critério de planeamento. Com efeito, este éhabitualmente considerado um critério “compromisso”, que procuraaproveitar as vantagens que os dois anteriores podem trazer, orientando-as nosentido de estabelecer o quadro regional mais adequado para que osobjectivos de natureza política sejam atingidos (Simões Lopes, 1995: 42-45).Para o autor, três condições mínimas devem verificar-se na criação deregiões no quadro do planeamento:

a) dimensão equilibrada e número não muito elevado de regiões; b) mínimo de homogeneidade;c) existência em cada uma de um pólo (pólo ou centro, dependendo do

modelo de planeamento) dinamizador da região.De acordo com Kuklinski (cit. por Simões Lopes, 1995: 273), na

problemática do desenvolvimento regional podem distinguir-se dois grandes


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grupos de razões que justificam a necessidade da formulação eimplementação da política regional e dos planos: em primeiro lugar, e deforma directa, as dificuldades que se levantam às políticas de âmbitonacional em face da existência de regiões-problema; em segundo lugar, e deforma indirecta, a necessidade generalizadamente sentida de dar concertaçãoe eficiência às acções de política global e de política sectorial e de criar uma

base espacial integradora para as próprias acções de política urbana.Richardson (1969: 101) dá-nos uma definição de região de planeamento

nos seguintes termos: “uma região de planeamento é uma área na qual seaplicam decisões económicas, dando este facto uma unidade à área”. Após

várias considerações sobre a questão da delimitação das áreas de planeamento, Richardson (1969: 101-102) aponta para algumas soluções:

a) “Embora as regiões de planeamento devam ser aceites como são, podem ser mal delimitadas se os seus limites não obedecerem àsfronteiras das regiões económicas naturais;

b) “o motivo disso é que a unidade de planeamento ideal variará deacordo com a natureza do problema em investigação”;

c) “de maneira semelhante, a unidade óptima depende do horizonte detempo de planeamento. Decisões a curto prazo (quaseadministrativas) podem ser adoptadas no âmbito de áreas bem

pequenas, decisões sobre investimento a médio prazo (quatro a dez

anos) podem ser tomadas dentro de regiões existentes, enquanto os problemas de desenvolvimento a longo prazo que exigem acoordenação da infra-estrutura e de outros investimentos básicosrequerem áreas de investimento muito grandes (possivelmenteabrangendo várias regiões).

De acordo ainda com Boudeville (cit. por Diniz, 1995: 67), uma região plano é um espaço contínuo que permite a persecução de um certo objectivoeconómico, seja ele a maximização dos fluxos comerciais; o nível derendimento urbano, o alargamento das fronteiras do pólo com vista àobtenção de uma melhor exploração colectiva num âmbito mais alargado.

A questão da escolha do critério mais adequado para a definição de umaregião foi debatida por muitos outros autores, tais como Barkin (1959),Hansen (1968), Klaassen (1985). Não sendo nosso objectivo aprofundarmosmuito este assunto, vamos, para finalizar este ponto, apresentarsintecticamente as ideias destes três autores. Barkin (cit. por Diniz, 1995: 67)recorre a dois elementos para a definição de uma região: o nível derendimento em comparação com o rendimento nacional; a taxa decrescimento esperada em comparação com a nacional.

Hansen (1968), tal como Boudeville (1968), estabelece protótipos deregião e, de acordo com certos indicadores, dos quais se destacarão a taxa de


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crescimento nacional e o nível de rendimento regional, comparativamente aonível de rendimento nacional.

Passemos agora a outra questão: se é certo que existem diferenças dedesenvolvimento entre as diversas regiões de um determinado território,então quais serão as causas de tal facto? Ou, se se quiser colocar a questão deoutra perspectiva, conforme o fazem Nunes, R. e Évora, C. (1998: 31), o queleva um local a crescer e outro a estagnar, ou a regredir, ou a ficar excluídodo movimento? A regionalização é factor explicativo?

A pista para as respostas, de acordo com os autores, estará antes, nahistória, na tecnologia, nas comunicações, nos recursos humanos

qualificados, em massas e dimensões críticas – de pessoas, capitais eterritórios –, na disponibilidade de habitação, de colégios para os filhos dosquadros estrangeiros, até no acaso.

Os autores que se dedicam ao estudo desta problemática apontam,geralmente, dois tipos de factores: primários e secundários. Estes últimos sãoconsiderados secundários, não por serem menos importantes do que os

primeiros, mas por serem consequência deles.Entre os factores primários dos desequilíbrios regionais são considerados,

entre outros, os seguintes:?? falta de mobilidade dos factores (trabalho e capital);??a estrutura económica de cada região: pode a mesma estar orientada

para sectores em estagnação ou em declínio, o que arrasta consigo problemas no domínio do emprego;?? localização periférica duma região, situação que pode ser uma

desvantagem em termos de custos de transporte acima da média e,consequentemente, preços mais elevados e/ou lucros mais baixos;acesso a mercados mais limitados e insuficiente informação sobre osmesmos; inexistência de economias de escala; condições naturais decertas regiões não favoráveis montanhas, solos pobres, etc.;

?? factores institucionais, políticos e psicológicos.Quanto aos factores secundários são apontados, entre outros, factores

como as economias externas, os aspectos demográficos e a rigidez dos custose dos preços.

Para finalizar este assunto podemos dizer que a ideia principal a reter é aseguinte: as forças do mercado tendem a aumentar e não a diminuir asdesigualdades entre as regiões. A expansão económica de uma região podeter uma influência negativa nas regiões vizinhas, nomeadamente, pelo efeitodas migrações, dos movimentos de capital e do comércio. O processocumulativo beneficia as regiões em crescimento em prejuízo das maisatrasadas.


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Em conclusão e de acordo com Kuklinski (cit. por Simões Lopes, 1995:273), na problemática do desenvolvimento regional podem distinguir-se doisgrandes grupos de razões que justificam a necessidade da formulação eimplementação da política regional e dos planos: em primeiro lugar, e deforma directa, as dificuldades que se levantam às políticas de âmbitonacional, em face da existência de regiões – problema; em segundo lugar, ede forma indirecta, a necessidade generalizadamente sentida de darconcertação e eficiência às acções de política global e de política sectorial ede criar uma base espacial integradora para as próprias acções da políticaurbana.

2. OBJECTIVOS, ESTRATÉGIAS, INSTRUMENTOS E AVALIAÇÃODA POLÍTICA ECONÓMICA REGIONAL

Qualquer política económica regional assenta em quatro pilares básicos:os objectivos, as estratégias, os instrumentos e a avaliação.

Os objectivos de política regional sofreram uma grande mutação desde1950.

Durante a década de 50 a política regional teve um cariz de política derecurso para determinadas áreas, por vezes de pequena dimensão, tendo em

vista mais a resolução de problemas de natureza social do que económica(nas chamadas regiões – problema, com problemas de desemprego).

Mas, já nos finais dos anos 50 e princípios dos anos 60, começou a serdado mais relevo aos problemas de natureza económica, reconhecendo-se ainterdependência entre a política nacional e regional.

Durante as décadas de 60 e 70 a tese da concentração dos esforços foiamplamente defendida, principalmente pela Teoria dos Pólos deCrescimento.

Finalmente, nos anos 80 e 90, a Política Económica Regional incorporou--se na política global.

Simões Lopes (1995: 282-283), no que se refere ao objectivos, distingue

entre aqueles que são últimos, que são finais, que são verdadeiros fins,daqueles que são instrumentais e que, por isso, será preferível considerarcomo meios.

Para o autor o fim último a atingir é, obviamente, a defesa dodesenvolvimento, numa concepção de disponibilidade de bens e serviços

básicos – e oportunidades em geral, nomeadamente de emprego –, emcondições de acesso razoável para toda a população onde quer que resida.

Entre os fins considerados como meios, temos o crescimento económico,o qual poderá criar condições para que o fim último, isto é, o


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desenvolvimento, possa ser atingido, na óptica de longo prazo. Ocrescimento só poderá ser considerado fim numa óptica de médio e curto

prazo. Numa tentativa de hierarquização e de síntese o autor afirma: “o fim

último é o desenvolvimento, qualificado ainda por preocupações de justiçaeconómica e social, equilíbrio ecológico, defesa do ambiente e qualidade devida; os meios ou instrumentos a utilizar hão-de provavelmente apoiar-sesobre o crescimento, embora não seja qualquer crescimento que interessa,onde quer que seja, porque, por exemplo, ele há-de responder aos problemas

próprios de cada região, nomeadamente de emprego”.

Quanto às estratégias, segundo a sistematização de Hilhorst (1967: 12),as teorias do Desenvolvimento Regional, especialmente as de índoleeconómica, preocupam-se fundamentalmente com o crescimento regional e

podem ser agrupadas em dois conjuntos: a) o crescimento visto de fora daregião; b) o crescimento visto de dentro da região. Quanto ao primeiro tipode teorias, apoia-se no princípio de que as diferenças entre as regiões tendema atenuar-se em resultado da transmissão do crescimento no espaço, por um

processo que terá as suas raízes no comércio inter-regional; o segundo tipode teorias põe ênfase nas forças internas que podem desencadear odesenvolvimento, para o que tem de se admitir que a região dispõeefectivamente de vantagens suficientemente fortes para que os mecanismos

se desencadeiem com base nas suas exportações: a teoria da base económicada exportação. Neste ponto referente às estratégias do desenvolvimento regional não

poderíamos, mais uma vez deixar de fazer referência às teorias dos pólos e“centro-periferia”.

A teoria dos pólos de crescimento, na corrente das estratégias docrescimento desequilibrado, é uma teoria da dominação com enquadramento

possível no grupo das explicações estruturalistas do desenvolvimento.A teoria do centro-periferia de Friedmann (1966: 12-13) apresenta um

modelo que se enquadra num processo em que a economia, evoluindo para aindustrialização, regista transformações espaciais profundas; estas vêmagravar os desequilíbrios, porque a tendência para a industrialização conduzà concentração do investimento em número reduzido de áreas, originando eincrementando uma estrutura do tipo dualista; a um centro com crescimentointensivo e rápido opõe-se uma periferia cuja economia se encontrarelacionada com a do centro de forma imperfeita, apresentando-se emestagnação ou mesmo em declínio, ainda que relativos.

Na concepção de Stöhr (cit. por Simões Lopes, 1995: 297), orientadanuma linha por ele designada de desenvolvimento regional integral e auto-- sustentado, este só se realizará quando operarem os determinantes


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“internos” da região, os “externos” e os mecanismos associados ao sistemaurbano.

A questão relativa às estratégias a utilizar no desenvolvimento regionalremete-nos, em suma, para a formulação duma série de questões, tais como:

?? quais as regiões que devem ser assistidas?

?? que formas de polarização escolher?

?? concentração ou não em determinadas áreas?

?? quantas as regiões que devem ser promovidas?

?? quais os critérios de escolha? etc.

A este propósito, e para encerrar este ponto, apresentamos os principais

paradigmas teóricos da análise económica espacial.O primeiro tem a sua origem na obra de Thünen (cit. por Herrero Prieto,

1994: 25) que estuda a organização concêntrica das diferentes culturasagrícolas em redor de uma cidade ou mercado central, sendo o factordeterminante os custos de transporte, que jogam aqui o mesmo papel que afertilidade do solo na teoria da renda ricardiana.

O segundo paradigma, em ordem cronológica, é o que se baseia na obrade Alfred Weber (1909, cit. por Herrero Prieto, 1994:26). O objectivo que

persegue é o de analisar a localização óptima de uma unidade de produçãoque, concretamente, vai ocorrer no ponto de custos de transporte mínimos.

O terceiro paradigma tem a sua origem no célebre artigo de Hotelling

(1929, ibid .) que estuda as relações entre a formação dos preços de um bemhomogéneo, a dimensão do mercado e a localização dos vendedores desse bem. Por outras palavras: trata-se da análise dum duopólio linear cujoresultado vai ser a localização de ambos os produtores no centro do mercado.Finalmente, o quarto paradigma forma-se em torno dos trabalhos deChristaller, 1933 e Lösch, 1940 (id .: 26-27) que apresentam as construçõesmais globalizadoras do equilíbrio económico espacial, ao considerar aslocalizações de todas as actividades económicas no espaço e tratar dedeterminar o nível de preços e produção de equilíbrio. As normas delocalização fixam-se fundamentalmente nas possibilidades de provisão deoutput no mercado e os custos de transporte da distribuição. O resultado éuma ordenação regular do espaço em áreas de mercado (hexágonos, em

princípio), sendo esta ordenação, para além disso, hierárquica, segundo afunção e a dimensão de cada actividade.

Encontra-se, então, uma hierarquia de lugares centrais, quer dizer, deaglomerações, onde o tamanho, a função e as áreas de influência sedeterminam simultaneamente.

De conformidade com a teoria dos lugares centrais, a principal função deum centro urbano é actuar como um centro de serviço para o seu interior,suprindo-o de bens centrais tais como serviços comerciais, bancários e


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profissionais, meios educativos, de lazer e culturais e serviços urbanosgovernamentais. Pequenos lugares centrais e as suas regiões complementaresserão incluídas dentro das áreas de mercado dos centros maiores. Noequilíbrio de longo prazo, quando toda a área do sistema é abrangida, asáreas de serviço terão a forma hexagonal. A teoria dos lugares centrais érelevante para o planeamento urbano e regional porque um sistemahierárquico proporciona um meio eficiente de administrar e fornecer recursosàs regiões. Os principais lugares centrais constituem, amiúde, os pontos--chave de crescimento na sua região e determinam a taxa dedesenvolvimento económico na região como um todo (Richardson, 1969: 82-

83).Embora os modelos de Christaller, 1933 e Lösch, 1940 (cit. por Diniz,

1995: 70) apresentem divergências em alguns aspectos, eles apresentam pontos fracos e, por isso, foram objecto de críticas. Estas prendem-sefundamentalmente com a hipótese que esses modelos colocam de existir umequilíbrio na distribuição dos factores de produção; o facto de suporem queos custos de transporte são proporcionais à distância; o carácter estáticodesses modelos, os quais procuram explicar as mudanças na estruturaeconómica regional pelo recurso exclusivo à alteração de variáveisautónomas.

Tinbergen (cit. por Richardson, 1969: 87) argumentava que as indústrias

poderiam ser classificadas em conformidade com o seu número de unidadesde produção; que em cada centro com uma indústria de uma dadaclassificação todas as indústrias de classificação inferior também as achamlocalizadas; e que somente uma única unidade de produção da indústria declassificação mais elevada se encontra num centro. Isso exige que asunidades da mesma indústria devam estar dispersas entre centros, ao passoque a orientação para os recursos e as economias de aglomeração podeconduzir à concentração. É claro que os argumentos de Tinbergen (1961)

podem ser sujeitos aos seguintes comentários: os pressupostos são demasiadoirrealistas; o modelo é estático; o modelo só demonstra aplicabilidade para a

procura do sector de serviços.A definição do conceito de centro conheceu uma maior amplitude com o

aparecimento da ideia de pólo de desenvolvimento (Perroux, 1958) e darespectiva teoria dos pólos de desenvolvimento, depois retomada por outrosautores como Hermansen (1972), Allen (1968), Penouil (1971), Hansen(1967), Aydalot (1985) etc..., a qual, por ter sido já objecto de exposiçãoanterior, não vamos retomar neste momento.


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3. DA PERSPECTIVA DIFUSIONISTA À PERSPECTIVA TERRITORI-ALISTA

Nos anos 70 um novo conceito de desenvolvimento ganha destaque,assentando em duas ideias fundamentais: local e endógeno. Nos anos 80,aquilo a que passou a chamar-se desenvolvimento local ganhou um novoreforço, devido ao aparecimento de iniciativas locais de emprego que tinhamcomo objectivo reduzir as taxas de desemprego das economias locais. Neste

ponto pretendemos mostrar como a estratégia do desenvolvimento local seconverteu num dos pilares do processo de reestruturação produtiva dos anos

80 e 90.De acordo com Vásquez Barquero (1993: 219), o desenvolvimento

económico local converte-se, durante os anos 80, na estratégia dedesenvolvimento territorial dominante. Fica para trás a época em que aeconomia era uma questão que só afectava as decisões da administraçãocentral do Estado e das grandes empresas e em que os administradores locaissó se preocupavam em gerir os serviços públicos e corrigir os impactosespaciais e urbanísticos das actuações económicas. Os seus objectivos são

pragmáticos, os instrumentos e as acções não só tratam de resolver problemas concretos, como dão maior importância à competitividade e àdifusão das inovações e, do ponto de vista operativo, as iniciativas locais

instrumentalizam-se através de formas flexíveis de organização, como são asagências de desenvolvimento. Também Stöhr (cit. por Vásquez Barquero,1993: 219) afirma que, a partir dos anos 70, a problemática territorial mudasubstancialmente, traduzindo-se por um processo contínuo de adaptação daseconomias locais, regionais e nacionais às mudanças tecnológicas e áscondições dos mercados internacionais.

Quer isto dizer que as novas condições de funcionamento da economiatornam ineficazes os velhos esquemas de intervenção no território, já que aaplicação dos instrumentos tradicionais de política regional não produzem osefeitos esperados.

Como já vimos anteriormente, a persistência das desigualdades regionais,a consideração dos tempos da crise económica e dos espaços da crise do

desenvolvimento constituíram possivelmente o principal elemento de partida para a crítica contemporânea da perspectiva difusionista do desenvolvimento.

A nova perspectiva, que se distanciou da difusionista, assumiu trêsdesignações: “territorialista” (c.f. Friedmann e Weaver, 1979; Pecquer,1987, Henriques, 1990); “endógena” (Greffe et al ., 1986); “a partir da base”(Stöhr e Taylor, 1981). Focaremos estas novas perspectivas sobre odesenvolvimento mais tarde, depois de analisarmos com um pouco mais de


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profundidade os aspectos do modelo anterior e as diferenças entre as políticas regionais tradicionais e as novas políticas.

Durante décadas manteve-se que o desenvolvimento era sinónimo deindustrialização e de urbanização. O modelo prevalecente de crescimento emudança estrutural caracterizava-se pela produção em massa, em grandesáreas urbanas, que podiam beneficiar das economias internas de escala e daseconomias de aglomeração. A grande empresa organizava as suas actividadese as suas funções de forma hierárquica, condicionava e determinava a gestãodo mercado de trabalho e integrava fontes estratégicas de investigação edesenvolvimento.

O paradigma chegou ao fim nos princípios dos anos 70, quando entrouem crise o modelo fordista e surgiram modelos de especialização flexívelcomo formas mais desejáveis de acumulação.

A política regional tradicional tinha uma visão baseada no modelo decrescimento concentrado e propunha-se favorecer a distribuição territorialmediante a utilização de recursos externos à área, objecto da ajuda. O modelode concentração/difusão /urbano/industrial concebia a problemática regionalem termos funcionais: as regiões pobres tinham abundância do factortrabalho, enquanto as regiões ricas tinham abundância do factor capital, peloque a solução dos desequilíbrios regionais passava pela mobilidade docapital, para incentivar a localização de projectos em áreas deprimidas.

As novas estratégias de desenvolvimento económico apresentam umconjunto de características completamente novas. Os objectivos finais são odesenvolvimento e a reestruturação do sistema produtivo, o aumento doemprego local e a melhoria do nível de vida da população. A nova política dedesenvolvimento territorial pretende separar os desequilíbrios através da

promoção do desenvolvimento de todos os territórios com potencialidades dedesenvolvimento competitivo. A política económica baseia-se numa teoriaque propõe que o crescimento não tem que ser necessariamente polarizado,mas que pode ser difuso e propõe-se desenvolver um território, utilizando o

potencial existente nele próprio.Uma das prioridades da estratégia actual de desenvolvimento regional e

local é, portanto, o desenvolvimento de territórios com capacidadecompetitiva num ambiente em que a incerteza e a turbulência são grandes.Para isso, é necessário fomentar a inovação, a capacidade empreendedora, aqualidade do capital humano e a flexibilidade do sistema produtivo. Para oconseguir não é necessário realizar grandes projectos industriais, masimpulsionar projectos de dimensão adequada, que permitam a transformação

progressiva do sistema económico regional e local.Também do ponto de vista da organização e gestão da estratégia do

desenvolvimento há diferenças entre a velha e nova política de


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desenvolvimento regional. De acordo com a primeira, a administraçãocentral do Estado levava a cabo, de forma centralizada, a gestão de políticaregional tradicional através do apoio financeiro directo àquelas empresas quecumpriam os requisitos estabelecidos nas normas dos incentivos. A políticaeconómica local tem uma gestão descentralizada, que se torna operativaatravés de organizações intermédias, das agências que prestam serviços reais(de carácter tecnológico ou formativo) e/ou financeiros às empresas.

No quadro que se segue apresentam-se, sumariamente, as mudançasocorridas na política de desenvolvimento regional e local.

Quadro I MUDANÇAS NA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO

REGIONAL E LOCAL

Política tradicional Políticas novas

Estratégia dominante Desenvolvimento polarizado

Visão funcional

Desenvolvimento difuso

Visão territorial

Objectivos Crescimento quantitativo

Grandes projectos

Inovação, qualidade, flexibilidade.

Espírito empreendedor.

Projectos numerosos

Mecanismos RedistribuiçãoMobilidade de capital e do trabalho

Mobilização do potencial endógenoUtilização dos recursos locais e

externos

Organização Gestão centralizada.

Financiamento a empresas.

Administração pública dos recursos.

Gestão local do desenvolvimento.

Prestação de serviços.

Organizações intermédias.

Fonte: Vásquez Barquero, 1993.

Também Nóvoa, A. et al . (1992) sumarizam, no Quadro II, as principaiscaracterísticas do desenvolvimento endógeno.


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Quadro IIPRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO DESENVOLVIMENTO

ENDÓGENO

Características Implicações

??Primazia do particular e

do específico.

??Reconhecimento de que cada região, cada colectividade, tem

potencialidades e problemas próprios.

??Definição do desenvolvimento como processo múltiplo vindo “de

baixo”, e não como resultado de políticas centralizadas e

uniformes.

??Perspectiva do desenvolvimento como um processo que se baseia

na acção dos actores locais e na valorização dos recursos das

colectividades.

??Predominância da acção

e da auto-organização

dos actores locais .

??Valorização dos actores locais mais do que dos instrumentos e das

políticas.

??Reforço das estratégias de informação, de formação e de

comunicação.

??Importância da coordenação entre as iniciativas e projectos dos

actores locais, numa perspectiva de interacção e sinergia.

??Promoção de estratégias de auto-organização dos actores em torno

de iniciativas, empreendimentos e projectos comuns ou conver-

gentes.??Tónica na valorização

dos recursos qualitati-

vos locais.

??Estímulo prioritário à qualificação profissional, à investigação

(ligação às Universidades locais/regionais) e à inovação.

??Valorização da empresa e do espírito de empreendimento, de risco,

de experimentação, de avaliação e de acompanhamento das acções

e iniciativas.

??Ênfase nas relações interactivas (redes, comunicações, infor-

mação).

??Perspectiva do desen-

volvimento como um

processo participado e

negociado.

??Transferência de poder do nível central para os níveis local e

regional.

??Aumento da capacidade de iniciativa, de organização e de

representação da colectividade face aos poderes públicos.??Criação de hábitos e práticas de partenariado, ou seja, de

cooperação contratual entre os parceiros locais em torno de

projectos comuns.

Fonte: Nóvoa et al ., 1992.


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Como referimos anteriormente, as novas perspectivas dedesenvolvimento opostas à difusionista, com as designações de“territorialista”, “endógena” e “a partir da base”, têm um elementoconvergente na definição de partida das suas problemáticas e análises, que éa noção do espaço que procuram operacionalizar em termos de promoção dodesenvolvimento. Os territorialismos entendem o espaço como espaço sociale os recursos como recursos mobilizáveis pelos actores, que se transformamem factores de desenvolvimento apenas e quando há capacidade deemergência de protagonismos que permitam operacionalizá-os. O ponto de

partida dos territorialistas é a crítica de uma perspectiva do desenvolvimento

que assenta na maximização das oportunidades económicas, entendidascomo sendo exteriores às estratégias dos actores e os factores culturaisassociados dos diferentes meios. Para os territorialistas a região não é apenasuma partição tecnicamente justificada de um território nacional, mas umaunidade de sentido definido pela existência de laços de pertença. Daquideriva uma análise regional assente em regiões socioculturais, que constituioutra das questões estruturantes da perspectiva emergente e outro dosfactores fundamentais na ruptura com a perspectiva economicista da

promoção do desenvolvimento regional.A corrente regionalista do início do século considerava a identidade

cultural como um dos principais elementos de partida para o

desenvolvimento de uma dada região, usando elementos que reforçam o paralelismo com a crítica emergente. Daí que Friedmann e Weaver (1979)classifiquem esta perspectiva como territorialista, por contraponto à queorientou o crescimento económico do pós-guerra e considerem que hácontinuidade entre a problemática do início do século e as posições actuaissobre a promoção territorialista do desenvolvimento.

Embora exista uma convergência de posições entre os territorialistasacerca do conceito de espaço, registam-se múltiplas divergências. Enquantouns procuram – no quadro de uma alternativa global de sociedade ou noquadro de uma alternativa metodológica – discutir o problema que odifusionismo não resolvera por exclusão (do Terceiro Mundo, das regiões

periféricas dos espaços centrais, das desigualdades sociais, em geral), outroscentram-se na análise das condições de sucesso de algumas regiõesdinâmicas que se visibilizaram a partir da crise do difusionismo (regiões comdinamismos explicáveis por factores diferenciados dos propostos pelodifusionismo).

Surgem, assim, outras propostas para a promoção do desenvolvimento,como, por exemplo o chamado territorialismo alternativo e o territorialismointerpretativo.


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A perspectiva do que se designa territorialismo alternativo parte de umaconcepção de desenvolvimento oposta à que esteve na génese dodifusionismo. A ruptura com a anterior noção de desenvolvimento é o panode fundo em que vários autores desta corrente fundam as suas novas

propostas de desenvolvimento regional. Já Philippe Aydalot (1985: 156),aliás, chamou a atenção para esta característica fundadora da nova correntede pensamento, salientando que a posição dos autores que por ela seorientam “se apresenta menos como uma teoria do desenvolvimento daregião do que como um paradigma novo do desenvolvimento”.

Em consequência, as propostas da corrente do territorialismo alternativo

orientam-se pelo objectivo do desenvolvimento que se formula a partir dasquestões de Seers, que é o da progressão na satisfação das necessidades das populações, o que, por sua vez, implica uma opção prioritária pela promoção das condições de vida dos grupos sociais desfavorecidos. Estaquestão liga-se também com a crítica do crescimento económico capitalista,visto como produtor de bens supérfluos. Vejamos agora quais são as

principais características da corrente territorialista alternativa.Em primeiro lugar, partindo da noção de que o desenvolvimento não é

separável da distribuição do rendimento e da redução das desigualdadessociais, os autores desta corrente dão ênfase à satisfação das necessidadesbásicas, como objectivo. A estratégia adoptada assenta no autocentramento

económico e no reforço da autarcia política. O autocentramento correspondea uma crítica, quer da dimensão centralista, quer da mobilidade proposta pelo paradigma difusionista.

É desta forma que autores como Friedmann e Weaver (1979) e Stöhr(1981) falam do conceito de “ fechamento espacial selectivo”, o qual expressaclaramente as ideias de resistência à mobilidade e de retenção (de poder e derecursos).

Pensando em realidades mais próximas das regiões desfavorecidaseuropeias, em que a alternativa global é menos viável, Walter Stöhr enunciouum conjunto de princípios do desenvolvimento a partir de baixo, presentesnuma diversidade de iniciativas com esta orientação, que implicamestratégias, em relação aos recursos e à participação das populações (Stöhr,1984).

Por um lado, o desenvolvimento a partir de baixo inclui estratégias baseadas nas condições históricas, culturais, naturais e institucionais dasregiões e visando a satisfação das necessidades básicas da população local,

bem como a produção de complementos sociais aos mecanismos de mercado,nomeadamente pela produção de bens que se dirijam a grupos sociaisespecíficos e que tenham valor social na região.


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Por outro lado, requerem a participação das populações, quer no processo de decisão, quer na distribuição de benefícios; uma orientaçãotransectorial, nomeadamente pelo combate às monoestruturas económicas,ou seja, pela diversificação sectorial da produção e pelo aumento dainteracção intra-regional, entre sectores e funções económicas; a promoçãode circuitos económicos e financeiros regionais; a inovação técnica a váriosníveis; a promoção da identidade territorial (quer pela consciência de um

passado comum, quer pela reunião num projecto comum de futuro) e aidentidade regional e estruturas de decisão e aceitação pelas autoridadescentrais do desenvolvimento de processos que elas não dominam e aceitam

que sejam determinados ao nível local.As soluções propostas pelos territorialistas alternativos têm sido, no

entanto, alvo de algumas críticas.Essas críticas, de acordo com Xavier Greffe, 1989 (cit. por Pedroso,

1998: 63), são fundamentalmente as seguintes:??O risco de produção de um estímulo às desigualdades: esta crítica

refere-se ao problema do potencial endógeno, atendendo a que asregiões são desigualmente dotadas de potencialidades. Assim, umdiscurso que dê a cada uma delas a responsabilidade de desenvolver assuas potencialidades legitima e pode ajudar a acentuar, a prazo, essasdesigualdades.

??O autarcismo: está associada à primeira e corresponde à crítica da possibilidade de estratégias autocentradas, remetendo a defesa dessasestratégias para uma postura de alternativa global da sociedade ou

para a produção de enclaves alternativos e integrados pouco viáveisem contextos económico-sociais fortemente extrovertidos.

??O enviesamento rural (ruralismo): a tendência para o ruralismoreflecte a maior facilidade de adopção de um discurso “de resistência”nos espaços sociais que, por terem sido marginalizados docrescimento económico, surgem em primeira análise como espaçosmais fechados à partida.

?? A incapacidade de equacionar a articulação entre os níveis local –regional – nacional: esta incapacidade de ligação entre os níveisterritoriais reflecte a impossibilidade de absorção das potencialidadesabertas pela cooperação entre os vários níveis de promoção deiniciativas, dada a desconfiança dos movimentos a partir de baixo faceàs instituições do Estado.

Estas e outras críticas, que entretanto foram surgindo, alimentaram umanova visão do desenvolvimento territorial, que se consubstancia em

propostas que recuperam essencialmente a metodologia de abordagem do


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espaço social, sem se reportarem aos pressupostos políticos doautocentramento.

Esta nova visão deu origem a uma nova corrente a que alguns autoresderam o nome de territorialismo interpretativo (Pecquer, 1987; Reis, 1988;Liepietz, 1992, etc...), o qual partilha com o territorialismo alternativo aoperacionalização dos contextos socioculturais, enquanto recursos para odesenvolvimento, buscando nestes as explicações para casos de sucesso, pelaintegração nas oportunidades económicas das vantagens que derivam de umacultura regional distintiva.

Enquanto o territorialismo alternativo critica os resultados da perspectiva

funcionalista, o territorialismo interpretativo acentua essencialmente a suaineficácia analítica na compreensão dos dinamismos actuais. O que unifica asduas perspectivas é a sua radicação numa mesma conceptualização doespaço.

Na óptica desenvolvida por Pecquer (1987), as insuficiências deexplicação das perspectivas tradicionais derivam essencialmente dasconstatações empíricas de transformação territorial. Bernard Pecquer sustentaque “a referência funcional não permite, por si só, analisar os fenómenoscontemporâneos de organização local da produção”, pelo que defende a tesede que “se desenvolvem modos de desenvolvimento centrados sobre osterritórios e não sobre espaços indiferenciados, modos de desenvolvimento

esses que resultam de uma combinação entre uma lógica funcional que seimpõe aos actores e uma lógica territorial que inicia as estratégias dosactores”.

“ Nesta perspectiva, “o territorialismo não é uma contestação deintegração funcional, mas um seu desenvolvimento e uma tentativa deinterpretação de padrões de desenvolvimento regional num novo contextohistórico” (Pedroso, 1998: 67).

José Reis, ao referir-se à promoção do desenvolvimento, refere: “o localé, neste contexto, uma redescoberta que, com frequência, resulta de duas

problemáticas diferentes.Uma é a da dinâmica da acção do “estado local”, do poder local, dirigida

para a reanimação da sociedade local, em vista das suas debilidades e dassuas carências de desenvolvimento (...). Podemos designar esta vertentecomo a do desenvolvimento local.

A outra problemática da redescoberta do local resulta da própriaconcepção do território e da interpretação dos fenómenos de inscriçãoespacial dos movimentos económicos. Neste caso, a questão consistedominantemente em prestar atenção aos elementos constitutivos e

potencializadores do funcionamento das economias, encarando-as na suadimensão territorial” (Reis, 1988: 128).


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4. OBJECTIVOS E ESTRATÉGIAS DAS POLÍTICAS DE DESENVOL-VIMENTO ECONÓMICO LOCAL

A estratégia de desenvolvimento regional e local, que se foi delineandona última década, provocou fortes discussões sobre se os objectivos que se

pretendem alcançar com a estratégia de desenvolvimento local devem ter umcarácter social ou económico, sobre qual é a relação entre os instrumentos

baseados nas aproximações top-down e bottom-up sobre o timing e a formade introduzir a inovação.

De acordo com Vázquez Barquero (1993: 224), há que reconhecer que

existe uma certa ambiguidade na política de desenvolvimento local , derivadados objectivos que se pretendem com ela.

Existem interpretações distintas como, por exemplo, aquelas que propõem promover a adopção das inovações que o sistema produtivo local necessita efomentar a capacidade empresarial local e as acções, com vista à criação e/oudesenvolvimento das empresas.

Outras interpretações situam os objectivos económicos em segundo planoe argumentam que os objectivos fundamentais da política dedesenvolvimento local são manter o património histórico e cultural e/ou

preservar o meio ambiente. Muitas delas têm uma orientação social, propondo-se dar emprego aos jovens e/ou a grupos sociais marginalizados.

Para o autor uma questão crucial do desenvolvimento local é definir comnitidez quais são os objectivos prioritários, a fim de escolher os instrumentos mais adequados para os atingir.

Relativamente à questão de saber se as políticas de desenvolvimento locale regional deverão ser do tipo top-down ou bottom-up, é óbvio que para que a

política seja eficiente é conveniente que se produza uma sinergia entre asacções acima-abaixo que surgem devido à unicidade de cada localidade e decada território (Boekema, cit. por Vásquez Barquero, 1993: 225).

De facto, a estratégia de desenvolvimento local pressupõe que as acções baseadas nas condições de cada localidade e região e que tratam de utilizareficientemente as potencialidades de desenvolvimento devem sercombinadas com as políticas sectoriais e regionais que propiciam as

administrações centrais com o fim de fornecer a reestruturação produtiva e amudança estrutural da economia.

Portanto, de acordo com a estratégia de desenvolvimento local, aseconomias locais e regionais estão integradas no sistema económico nacionale internacional e que, por conseguinte, os seus problemas são sempre

problemas nacionais, devido ao facto de que os sistemas produtivos regionaise locais são componentes dos sistemas nacionais.


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Finalmente, sobre a questão de qual deverá ser a estratégia de introduçãode inovações (Castells et al., 1986; Castells, Hall et al., 1992; VásquezBarquero, 1988), da perspectiva do crescimento a longo prazo e do impactoeconómico e social, não é indiferente o tipo de estratégia que se escolhe, peloque convém avaliar o impacto e os efeitos de cada uma das alternativas

possíveis, entes de escolher a mais adequada. Na maioria dos casos, a escolha de uma estratégia de pequenos passos

parece a mais aconselhável nas economias que se confrontam com o desafioda reestruturação produtiva.

O problema do desenvolvimento territorial consiste na melhoria da

produtividade e competitividade das empresas locais, superar situações dedesindustrialização e de desorganização das cidades e das regiões.Frequentemente, trata-se de actuar sobre territórios com altas taxas dedesemprego e que necessitam de uma mudança significativa da sua estrutura

produtiva (Vásquez Barquero, 1993: 227).Daqui se infere que um dos objectivos estratégicos do desenvolvimento

empresarial local é reconstruir o tecido produtivo da economia local/regional,através de acções que permitam a melhoria da produtividade e dacompetitividade. Que tipo de acções é que podem ser tomadas com esseobjectivo?

Entre outras serão de destacar a difusão de inovações por todo o tecido

produtivo e institucional, a melhoria da qualidade dos recursos humanos, adotação de infra-estruturas adequadas de transporte e comunicações. Quantoàs inovações segundo Courlet, Pecquer e Soulage (1993: 12), não devem servistas como uma realidade unívoca que se apresenta em todos os espaços damesma forma, mas, pelo contrário, “a inovação é, então, a criação de ummeio, é o fruto da capacidade inventiva do meio e responde às necessidadesdo desenvolvimento local”. Ainda segundo os mesmos autores, o meioinovador deve ser identificado por três características: um quadro iniciallocalizado, marcado por comportamentos identificáveis e específicos comalguma independência decisional em relação ao exterior; uma lógica deorganização empresarial; e uma dinâmica local de aprendizagem.

Mas há que assinalar o facto de que o aumento de produtividade que sevisa conseguir, com a introdução das inovações, não implicaautomaticamente um aumento de competitividade. Este só pode seralcançado com a intervenção de outras acções como, por exemplo, potenciaras redes de comercialização dos produtos, implementação de serviços pós--venda aos clientes, fortalecimento das redes de trocas entre as empresas,cidades e regiões, ou seja, em suma, ampliar os mercados.

Outra questão que se coloca é a seguinte: como escolher as políticas paradesenvolvimento estratégico duma região? Coccossis et al. (cit. por Vásquez


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Barquero, 1993: 228) dão uma resposta resumida através da apresentação dochamado Modelo do Pentágono, que mostra os factores críticos para o êxitoda intervenção dos gestores locais (veja-se a figura I).

Figura IACÇÕES PARA MELHORAR A RESPOSTA LOCAL

Fonte : Cocossis et al ., 1991, in Vásquez Barquero, 1993.

O Hardware do desenvolvimento local é formado por todas as infra--estruturas que servem de base aos processos de mudança estrutural e que sãoinstrumentos indispensáveis para o funcionamento do sistema produtivo(transportes, comunicações, hospitais, escolas);

o software do desenvolvimento local é formado por factores qualitativosque são necessários para o crescimento e que têm um carácter imaterial (o“know-how” tecnológico e inovador, a capacidade empreendedora);

o orgware do desenvolvimento é a capacidade de organização que existena região e que permite dar uma resposta eficaz aos desafios que apresenta acompetitividade;

o finware do desenvolvimento local é formado pelo conjunto deinstrumentos financeiros que se utilizam para o desenvolvimento estratégicode um território;

o ecoware do desenvolvimento local consiste no conjunto de instrumentosque organizam o uso adequado dos recursos naturais existentes (as acçõesdirigidas para deter a deterioração do meio-ambiente e proteger a qualidadedos recursos naturais – água, ar e solo – têm adquirido, progressivamente,um valor estratégico no desenvolvimento local).

HARDWARE

ORGWARESOFTWARE

FINWARE ECOWARE


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A utilização de cada um dos instrumentos depende das necessidades decada localidade ou região e dos problemas que apresenta cada território (cadaterritório requer um tratamento específico e a utilização dos instrumentosadequados para resolver os seus problemas).

A estratégia a seguir e a forma como há-de instrumentalizar-se aconcretização da política económica local são as questões com que sedeparam os gestores locais e regionais.

Para Vásquez Barquero (1993: 230) a organização do desenvolvimentodeve seguir os seguintes passos:

1º - Acordo tácito ou expresso dos agentes públicos ou privados que têm

interesses no território sobre a conveniência de empreender acções nosentido de melhorar a competitividade do sistema produtivo.

2º - Diagnóstico da economia local (identificação dos problemas e potencialidades/oportunidades).

3º - Fixação de objectivos e metas.4º - Definição das acções.A proposta de Coffey e Polése (cit. por Pedroso, 1998: 77-78) parte do

conhecimento das características locais, pressupõe o estímulo a actores locaise fornece uma agenda para a intervenção de entidades exteriores.

As prioridades de acção em processos de desenvolvimento local estãosumarizadas no quadro que a seguir se apresenta.

Para que as acções se tornem operativas, com vista à obtenção deresultados, é necessário que estejam criadas algumas condições, como se pode constatar através da análise do quadro anterior.

Assim são de destacar, entre outras, as seguintes: a existência de recursos financeiros de que dispõem as comunidades locais para fazer face,adequadamente, aos desafios do desenvolvimento local. A disponibilidade derecursos humanos (e técnicos) para executar e acompanhar as acções que sãonecessárias para transformar a economia (a gestão local precisa de técnicosem desenvolvimento local e, pontualmente, de especialistas em algumasquestões relacionadas com a execução de acções específicas).

A existência de relações fortes no quadro inter-regional e no quadronacional não é apenas um problema de cruzamento entre iniciativasascendentes e descendentes na promoção do desenvolvimento regional, mastambém um ingrediente das estratégicas de desenvolvimento alimentado poresta perspectiva. Como sublinhou Bernard Pecquer:

“O espaço local pode ser definido como o lugar de encontro de doismovimentos opostos. De um lado, uma pressão heterónima que constitui umconstrangimento exógeno pesando sobre as estratégias de actores e, do outro,uma reacção autónoma, expressão das estratégias de actores que procuram


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adaptar-se aos constrangimentos exógenos gerados pelos efeitos positivos demeios positivos” (Pecquer, 1987: 90).

Por esta via regressamos à questão das potencialidades locais, uma questão já colocada a propósito do chamado territorialismo alternativo. Uma assunçãoteórica do territorialismo é a de que a diversidade dessas potencialidadesimplica uma diversidade de estratégias. Mas o fechamento destas estratégiasoriginárias dos próprios locais é uma inibição teórica que a dialécticaconstrangimentos/capacidades referida por Pecquer propõe ultrapassar.

A atracção de investimento exógeno é um objectivo, num quadroanalítico que não se revê nas estratégias dos actores endógenos e do

desenvolvimento endógeno. Segundo esta óptica, a dimensão fundamental areter para a apreciação dos resultados de um processo de desenvolvimento éa do controle dos processos (local) e não a origem das iniciativas.

Esta preocupação com a atracção de investimento no quadro de vantagensmútuas é relevante por quebrar um tabu original do territorialismo, mas nãoesgota a proposta que tem vindo a ser pensada por João Ferrão (1992: 42-43)que, num texto, reportando-se à industrialização nos meios rurais, afirma quenestas regiões, com industrialização fraca ou nula e sem bolsas de tradiçãoartesanal, enuncia três frentes de actuação de âmbito local particularmenteurgentes. A saber: desenvolvimento da cultura empresarial, promoção//formação de recursos humanos (empresários, quadros, operários) e

mobilização de capitais (nomeadamente poupanças), acompanhada poresquemas simples e descentralizados de acesso ao sistema financeiro (bancosimplantados localmente, por exemplo).

Os ingredientes desta proposta (formação e financiamento) aproximam-se de

um quadro genérico de enunciação dos métodos de desenvolvimento em meiosrurais proposto por Coffey e Polèse (1985) (ver quadro III).

Como vimos, segundo a proposta destes autores, os diagnósticos locaisdevem evidenciar três problemas–tipo que determinam as prioridadesestratégicas dos projectos de desenvolvimento local: falta de capital; acessodifícil à informação; incapacidade de auto-organização; e geração de espíritoempreendedor.


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Quadro IIIPRIORIDADES DE ACÇÃO EM PROCESSOS DE

DESENVOLVIMENTO LOCAL

Financiamento Informação Animação

Grupo-alvo Pequenos empresários População em geral Grupos locais

Obstáculo principal Falta de capital Dificuldades de informação Incapacidade

Prioridades de acção1ª financiamento

2ª informação e formação

3ª organização


2ª organização

3ª financiamento

1ª organização


3ª financiamento

Canais de

Implementação

“quase bancos”, crédito

bonificado, subsídios

Formação profissional,

educação, tecnologias de

informação

Organizações de

desenvolvimento local

Fonte: construído a partir de Coffey e Polèse, 1985.

A proposta da Coffey e Polèse parece-nos particularmente relevante porcombinar os tipos de intervenção com os tipos de problemas enunciados,

fazendo uma opção em termos de prioridade estratégica. Sendo soluçõesdistintas, têm um ponto em comum, que é estruturante do territorialismocomo método de intervenção: partem do conhecimento das característicaslocais, pressupõem o estímulo a actores locais e fornecem uma agenda para aintervenção de entidades exteriores.

Este quadro analítico é tão importante quanto nos ajuda a colocar melhoro problema de apoio aos empreendimentos locais: financiamento/ /informação/formação/animação são componentes autónomos masarticulados do mesmo processo e a sua utilidade está na existência dacapacidade de destrinçar, nomeadamente por parte de quem tem os recursosmateriais para tomar decisões, como, quando e para quem são prioritárias.

Ainda, relativamente ao desenvolvimento endógeno, queríamos acrescentarmais alguns aspectos que reputamos de grande importância. O primeirorelaciona-se com a questão de se saber quais são os factores de arranque parao desenvolvimento local. Parece-nos que estes são em grande parte de ordemcultural : os métodos (a maneira de pensar e de agir) assumem muitas vezes um

papel motor nos processos de desenvolvimento económico local.É necessário, antes de tudo, aceitar a ideia do primado do particular e

reconhecer que cada território possui características e potencialidades


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próprias. Pôr a tónica no particular e no local pressupõe uma tomada deconsciência da identidade, em torno da qual se defina um espaço colectivo.

5. O PAPEL DOS ACTORES LOCAIS E DAS AGÊNCIAS DEDESENVOLVIMENTO

É importante sublinhar que não há desenvolvimento sem que ascolectividades locais manifestem a vontade de assumir o seu próprio futuro.Conforme refere Cepeda, F. (1993: 308): “continuam assim as regiões maisatrasadas do país a não conseguirem libertar-se do subdesenvolvimento. Porum lado, factores exógenos à sua vontade impedem o acesso aodesenvolvimento, como é o caso do comportamento das regiões do centro;

por outro factores endógenos relacionados com a resignação e odeterminismo das suas populações, fazem com que não haja, nem se crie,uma forte consciencialização para o direito que lhes assiste de exigirem aerradicação da pobreza das suas terras, de lhes proporcionarem as mesmasoportunidades de emprego, de verem reduzidas as desigualdades derendimento”.

Portanto, como se vê, a consciencialização das pessoas é uma variávelendógena extremamente importante, uma condição fundamental para iniciar

um correcto processo de regionalização, no qual se possa apoiar uma políticade desenvolvimento regional. A consciencialização das populações, a suaadesão e participação no processo de regionalização revestem-se deimportância decisiva para o sucesso ou insucesso de tal processo (Cepeda, F.,1993: 308). Neste processo tem o ensino, sobretudo o ensino superior, um

papel relevante a desempenhar. A educação está na base daconsciencialização e esta na da participação.

A auto-organização das populações implica que se estabeleçam, progressivamente, novas estruturas de debate e de representação, que promovam o diálogo e a concertação com os poderes públicos e as forçasvivas locais.

Estas práticas devem traduzir-se em novas formas de coordenação entreos actores locais, conduzindo, a médio prazo, a hábitos de partenariado,capazes de facilitar a ultrapassagem da lógica vertical e centralizadora dasinstituições. Por partenariado queremos significar a cooperação contratualentre os múltiplos parceiros locais em torno de projectos comuns ouconvergentes.

Dado que o desenvolvimento local pressupõe novas relações entre oEstado e as regiões e colectividades, o primeiro passo a dar reside nadesconcentração administrativa ou na localização regional de grande parte


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dos órgãos e serviços públicos. Mas tal passo só é viável com uma verdadeiradescentralização (reforma política que se traduza por uma transferência de

poder do nível central para o nível local/regional). A descentralização devereconhecer que os problemas de desenvolvimento se manifestam de formaespecialmente distinta. Deve pressupor que as “colectividades locais tomemconsciência de si próprias (das suas potencialidades e dos seus limites) e dasrelações com o meio em que se inserem, exercendo uma acção detransformação no espaço local” (Morin, E., cit. por Nóvoa et al., 1992: 23).A descentralização cria as condições para que se chegue à regionalização,isto é, à consciencialização do carácter espacial e participativo do

desenvolvimento.Sendo o desenvolvimento local um processo de conquista de autonomia

por parte das populações, não se trata de uma dinâmica isolacionista mas, pelo contrário, uma tomada de consciência das relações com o meio; asinteracções com o meio envolvente tenderão a reforçar-se no quadro de umainternalização (ou de uma localização) desses processos. O desenvolvimentoendógeno tende a apropriar-se dos contributos dos actores e a configurá-losno contexto local, dando-lhes uma forma específica e adaptada àscaracterísticas e às necessidades das populações.

Como já se referiu antes, o desenvolvimento local exige a ajuda dos poderes públicos, estimulando uma descentralização institucional,

promovendo a adopção de ciclos longos (plurianuais) de apoio financeiro eadministrativo, facilitando a coordenação e a concentração entre os actoreslocais, etc...

O problema é, no entanto, da maior importância porque, nomeadamentenos grupos carenciados de informação e nos contextos espaciais incapazes degerar iniciativa sem processos de animação, é fundamental que instituições públicas ou privadas assumam o papel de mediadoras de interesses, dedifusoras de informação e de promotoras de animação.

A conquista de autonomia não pode ser realizada de forma espontânea.Os poderes públicos têm um papel importante a desempenhar: odesenvolvimento local implica que as ajudas dos poderes públicos tenhamcomo princípio a dinamização dos recursos e das capacidades locais a partirdas características e das necessidades endógenas.

A promoção do desenvolvimento local é uma actividade que deve resultarda mobilização dos actores relevantes, independentemente da sua origem, em

processos que sejam orientados pelos/para os actores locais.Esta consideração não implica a negação da tradição que confere

particular relevância ao poder local como actor de processos de promoção dodesenvolvimento com base territorialista. Mas em diversos casos têmemergido também as designadas agências de desenvolvimento.


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Na definição dada por Yull e Allen (cit. por Echevarria, 1992: 639-640),as agências de desenvolvimento são “instituições financiadas principalmente

por dinheiro público cujo âmbito de actuação fica fora do corpo central deactividades do governo central e da administração autónoma ou local,dotadas de poderes para o objectivo específico de promover odesenvolvimento industrial e o investimento em geral (incluindo actividadesnão transformadoras), em regiões que foram geralmente designadas áreas

prioritárias ou espaços económicos com problemas partic ulares” (Echevarria,1992).

Para Vázquez Barquero (1993: 231) as experiências europeias mostram

que as estratégias de desenvolvimento local ganham em efectividade se seinstrumentalizam através de agências de desenvolvimento que gozem deautonomia operativa e de flexibilidade na gestão.

O mesmo autor define agências de desenvolvimento como sendoorganizações de mediação entre o Estado, o mercado e a sociedade, atravésdas quais se instrumentaliza a estratégia de desenvolvimento local. Sãoórgãos intermédios, capazes de recolher os impulsos abaixo-acima etransformá-los em actuações que têm em conta todos os condicionalismos domeio.

São organizações de carácter horizontal que proporcionam às iniciativaslocais os serviços reais e/ou financeiros, que permitem dar resposta aos

problemas que as empresas têm de superar num território específico.Procuram satisfazer as necessidades dos empresários locais proporcionando-lhes, especificamente, os serviços de que carecem aseconomias locais, mas que são de importância estratégica no processo deajustamento produtivo.

As agências de desenvolvimento podem realizar várias funções,nomeadamente: prestar assessoria pontual aos gestores locais na tomada dedecisões; os seus técnicos podem diagnosticar o estado da situação dos

projectos e propor medidas para os ajustar aos objectivos que asorganizações locais pretendem; podem promover, impulsionar e coordenar arealização de investimentos em matéria de transportes e comunicações;

podem estabelecer mecanismos que permitam a reestruturação produtiva decarácter selectivo, necessária para fortalecer a competitividade local.

Em alguns países, têm sido privilegiadas as instituições privadas sem finslucrativos, noutros as agências animadas pelo poder local ou pelo poderregional. Algumas delas tomam como base os departamentos públicos, outrasenraízam-se mais fortemente na sociedade civil.

O mandato dessas instituições é particularmente difícil e delicado, nãoisento de riscos e contradições, mas a sua função é fundamental na óptic a do


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desenvolvimento local como método, por várias ordens de razões, centradasna abordagem territorialista do desenvolvimento.

A participação dos actores locais no processo de desenvolvimento admiteinterpretações muito diversas. De acordo com Boterf e Lessard (cit. por

Nóvoa, A. et al ., 1992: 25-26), há participação quando os actores locais sãochamados a intervir:

?? no diagnóstico dos problemas que os afectam ou que afectam acolectividade;

?? no processo de decisão relativo às prioridades e aos objectivos dodesenvolvimento local;

?? no lançamento de iniciativas, projectos e programas a nível local; ?? na concertação, coordenação e integração dessas iniciativas e

projectos; ?? na avaliação dos resultados obtidos e do impacto das acções locais

sobre o bem-estar e o futuro da colectividade.

Se o desenvolvimento depende da participação dos actores locais nos processos de diagnóstico e de lançamento de iniciativas comuns oucoordenadas entre si, é útil dispor, local ou regionalmente, de profissionaisdo desenvolvimento (os agentes do desenvolvimento), a que já atrás nosreferimos.

A participação dos actores locais, embora uma condição essencial, por sisó, não resolve os problemas de desenvolvimento das colectividades. No seiodestas impõe-se o aparecimento de estruturas de apoio ao desenvolvimento,

para fazer face à complexidade desta problemática e colmatar o vazioinstitucional existente nas comunidades, sobretudo rurais.


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Figura IIOS CINCO NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO DOS ACTORES

LOCAIS NO DESENVOLVIMENTO

Fonte : Nóvoa, A. et al ., 1992.

As iniciativas dos actores locais poderiam correr o risco de não passar demeras intenções inconsequentes ou iniciativas dispersas sem futuro.

Estes profissionais são as pessoas capazes de apoiar as iniciativas e os projectos dos actores locais no plano técnico (instrumentos, métodos), bemcomo no plano das relações de comunicação interpessoal e interinstitucional.

Servindo de intermediários entre os vários actores locais e entre estes e asinstituições públicas e privadas, estes profissionais asseguram as funções deinformação, apoio técnico, animação, mediação, formação e avaliação.

ConcentraçãoCoordenação

4

Decisão sobre prioridades e

objectivos2

Diagnóstico dos problemas

1

Lançamentode iniciativas

3

Avaliação

5


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Em resumo: a conjugação de esforços locais, com os apoios exteriores(públicos ou privados) e a participação dos agentes de desenvolvimento sãocondições essenciais do desenvolvimento endógeno.

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Documents

gestaodesenvolvimento9_103