GOVERNANÇA PÚBLICA E ALGUMAS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS

PUBLIC GOVERNANCE AND SOME LEGAL CONSEQUENCES

SILVA JR., Nelmon J.1

RESUMO: Ensaio sobre governança pública.PALAVRAS­CHAVE: Governança. Princípios. Legalidade.

ABSTRACT: Essay on public governance.KEYWORDS: Governance. Principles. Legality.

Parece   ser   consenso  hodierno  que   as   administrações   públicas   se   tornaram mais

empresariais,   menos   onerosas   e   mais   eficientes;   sob   esse   ideário,   o   Estado   tenta

experimentar um novo modelo de gestão, denominado governança pública. Tema ainda

nebuloso,   ou   um   conceito   sociologicamente  amorfo,   segundo   Max   Weber.   Para   o

responsável pela introdução do termo, o Banco Mundial (in, Governance and Devolopment ­

1992)2,   assim   conceitua:  governança   é   a   maneira   pela   qual   o  poder  é  exercido  na

administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, e a

capacidade dos governos de planejar, formular e programar políticas e cumprir funções.

1 ADVOGADO CRIMINAL ESPECIALISTA EM DIREITO (PROCESSUAL) PENAL, CIBERCRIMES ECONTRATERRORISMO; CIENTISTA E ESTUDIOSO DO DIREITO (PROCESSUAL) PENAL - CVLattes: http://lattes.cnpq.br/7382506870445908 1.MANTENEDOR DOS BLOGS CIENTÍFICOS: http://ensaiosjuridicos.wordpress.com -http://propriedadeintelectuallivre.wordpress.com/ - https://jusbarbarie.wordpress.com/.2. CIENTISTA COLABORADOR: Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC (Portal de e-governo - BR)- Glocal University Network (IT) – Universiteit Leiden (ND) – University of Maryland (US) – Comissão Européia(Direcção-Geral de Pesquisa e Inovação – UE).3. MEMBRO: Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA - AL); Instituto de Criminologia e PolíticaCriminal (ICPC); Associação Brasileira dos Advogados Criminalistas (ABRACRIM); Associação dos AdvogadosCriminalistas do Paraná – (APACRIMI); International Criminal Law – (ICL - EUA); National Association ofCriminal Defense Lawyers (EUA); The National Consortium for the Study of Terrorism and Resposes to Terrorism(START - EUA); e International Center to Counter-Terrorism – The hague (ICCT – HOL); World IntelectualProperty Organization (WIPO - ONU).4. MEMBRO FUNDADOR: Associação Industrial e Comercial de Fogos de Artifícios do Paraná/PR; eAINCOFAPAR (Conselheiro Jurídico), Associação Bragantina de Poetas e Escritores.5. COLABORADOR DAS SEGUINTES MÍDIAS: www.arcos.org.br - www.conteudojuridico.com.br -http://artigocientifico.uol.com.br - http://www.academia.edu/ - http://pt.scribd.com/ - http://www.academicoo.com/- http://www.jusbrasil.com.br/ - http://pt.slideshare.net/ - http://www.freepdfz.com/, dentre outras.6. AUTOR DOS SEGUINTES LIVROS CIENTÍFICOS: Fogos de Artifício e a Lei Penal (2012); Coletânea(2013); Propriedade Intelectual Livre (2013); e Cibercrime e Contraterrorismo (2014).7. AUTOR DOS SEGUINTES LIVROS LITERÁRIOS: Valhala (1998); Nofretete (2001); e Copo Trincado(2002).

2 World Bank. 1992. Governance and development. Washington, DC : The World Bank. Disponível em: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1999/09/17/000178830_98101911081228/Rendered/PDF/multi_page.pdf. Acesso em: 05.11.2015.

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Sob a ótica da ciência política, a governança pública pode ser entendida como a

necessária   mudança  na   gestão  política,   priorizando   a  negociação,   a   comunicação,   e   a

confiança, prioritariamente exercidas por stakeholders (grupos de cidadãos, administração,

prefeituras, associações tradicionais, clubes, empresas). Tal mudança reflete­se na política

pública, que  para B. G. Peters é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente

ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos3; ou como doutrina T. R. Dye,

é o que o governo escolhe fazer ou não fazer4.

Logo, aquele Estado tradicional (o Estado ativo, gestor, provedor e produtor do bem

público)  agora  dá   espaço  a  um Estado  garantidor  e   cooperativo  da  produção  do  bem

público   em  conjunto   com outros  atores;   ou  melhor  dizendo,   essa   transição  do  Estado

provedor para o Estado garantidor da produção do bem público, segundo a doutrina de

Lênio Luiz Strek, é o Estado Democrático Social de Direito, com política integral de proteção

dos  direitos,  num sistema garantista  desses  direitos  (Übermassverbot  e  Untermassverbot)5,

razão   pela   qual   comungo   da     necessária   e   urgente   reinterpretação   hermenêutica   das

normas Constitucional.

Somente assim haverá a transformação do antigo Estado de serviço em um moderno

Estado co­produtor (e ulterior responsável) do bem público, prática conhecida como Novo

Modelo de Gestão (NMG). Mister salientar que este NMG, teve origem pela pressão popular

por mudanças, em virtude da crise no orçamento público europeu; acreditavam que pela

privatização   seriam   superadas   as   deficiências   domésticas   estatais.   Dessa   consequente

liberalização de mercados, tornou­se corriqueiro o estabelecimento de Parcerias Público­

Privadas   (PPP),  ao  menos  essa   tem sido  a   tendência  até   então observada,  mediante  a

adoção de concorrências não­comerciais; por comparação do desempenho; benchmarking; e

concorrências qualitativas e/ou reais. 

Sabemos que na Alemanha a concorrência entre prestadores de serviços públicos

(sejam pessoas  de  direito   público   ou  privado)  normalmente   é   proibida  por   lei,   sendo

somente permitida essa atividade empresarial aos municípios, em três situações: a)   por

3 PETERS, B. G. "Review: Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity andAccountability by R. W. Rhodes", Public Administration 76: 408-509. 1998.

4 DYE, Thomas R. Understanding public policy. Englewood Cliffs, NJ: Pretice-Hall, 1972.5 STRECK. Lênio luiz, Bem jurídico e constituição: da proibição de excesso (übermassverbot) à proibição de

proteção deficiente (untermassverbot) ou de como não há blindagem contra normas penais inconstitucionais.Disponível em: https://ensaiosjuridicos.files.wordpress.com/2013/04/bem-jurc3addico-e-constituic3a7c3a3o-da-proibic3a7c3a3o-de-excesso-lenio.pdf. Acesso em: 05.11.2015.

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interesse público urgente; b)  quando esse serviço não puder ser executado por terceiros; e,

c) quando não exceder a capacidade municipal de prestar serviço. Essa prática, conhecida

como “economicização” do setor público, na moderna Alemanha é tendência, baseada na

implantação de NMG, objetivada nas privatizações e terceirizações de PPP's (ainda que de

forma  restrita,  mediante   semi  concorrência),     especialmente  por  benchmarking,  unindo

contratualmente os tradicionais parceiros sociais em parcerias estratégicas.

Nessa concepção de governança pública, os resultados dos “pactos municipais de

trabalho”, demonstram que as redes sociais podem ser entendidas como um novo modelo

político   (especialmente  por   criarem   espaços  políticos   intermunicipais,   responsáveis   por

futuras coalizões regionais de desenvolvimento), onde as relações de trabalho alicerçam­se

no consenso e cooperação (princípio da reciprocidade); portanto lógica é a conclusão de

que quem trabalha sozinho sucumbe, vez que nesse mundo transnacionalizado, gerido por

programas de gestão de administração estratégias, a tendência (ao) individual colocaria em

risco a estabilidade estatal, podendo (inclusive) vulnerabilizar sua soberania.

Sobre Arranjos  Produtivos Locais  (APL),  no Brasil  são utilizados em larga escala

desde   1990,   importante   ferramenta   utilizada   no   processo   de   desenvolvimento,   pela

possibilidade de fortalecimento das estruturas  e  sistemas existentes.  Se  nesse  sentido,  o

governo e seus órgãos,  bem como as  instituições de ensino e pesquisa possuem importante

atribuição de comandar, mediar e induzir a formação e organização de APL e demais questões

para o desenvolvimento  local  […] o desenvolvimento econômico de uma  localidade possui

diferentes e complexas características, haja vista a variedade de influências sobre os fatores

produtivos.  Contudo, acredita­se que determinadas especificidades podem contribuir  para o

desenvolvimento local a partir de políticas positivas que corroboram a uma natural regulação

de mercado. Significa que políticas oriundas tanto de entidades públicas,  quanto privadas,

podem estabelecer novos horizontes para o desenvolvimento. Portanto, o enfoque na cadeia

produtiva dos Arranjos Produtivos Locais (APL) é um aspecto de estudo para a indução do

desenvolvimento […] o papel dos APL no desenvolvimento local, inclusive para contribuir para

a   inovação   tecnológica,   é   relevante.   A   inovação   tecnológica,   enquanto   caracterizada   em

promover mudanças em produtos ou processos que envolvem tecnologia, é fator essencial de

desenvolvimento para o empreendedorismo nacional.6

6 NIWA,  Tiago  Hideki.  et  al.  A coopetição e  os  APL  como  indutores  do desenvolvimento  local:  umpanorama   no   Estado   do   Paraná.  Disponível   em:  http://e­revista.unioeste.br/index.php/gepec/article/view/10469. Acesso em: 05.11.2015.

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Para Antônio Carlos Filgueira Galvão, a estratégia de descentralização de ações com a

centralização   e   comando  de   capitais   é   importante  para  o  desenvolvimento   econômico,   de

acordo   com   as   características   do   trabalho,   das   mercadorias,   do   capital   e   de   poderes

econômicos7;  já   para   Cristina   Lemos,  várias   são   as   experiências   internacionais   para   a

promoção de vocações territoriais e produtivas em matéria de inovação e empreendedorismo,

tais como as da União Europeia, Espanha, Finlândia, Itália, Reino Unido, Holanda, Coréia do

Sul e França, cada qual com suas peculiaridades sociais, jurídicas e culturais, com políticas

próprias e de acordo com a realidade local ou regional.8

Em 2011, Brandenburger e Nalebuff introduzem o termo “coopetição”9, tendo como

possível conceito o trabalho conjunto entre concorrentes, objetivando o benefício das suas

capacidades e características distintivas nos domínios da investigação e desenvolvimento,

produção, distribuição, entre outras. Crível é o entendimento de que as organizações devem

aprender a lidar com o conhecimento, a competitividade e a cooperação; débil seria admitir

eventual    dissociação  da  produção  acadêmica de   instituições  de  ensino  e  pesquisa,  no

processo de  desenvolvimento econômico. Tanto é verdade, que somente o CNPQ, em 2014,

investiu próximo dos R$ 2.8000.000.000,00.  Diferentemente não ocorre nos demais países,

porém 02 exemplos merecem grifos nossos: 

◦ Projeto  Horizon   2020,   patrocinado   pela   Comunidade   Europeia,   no   Portal

Pesquisa e Inovação;

◦ Portais como Coursera, Edex, e Universia.

Argumentos favoráveis nos sobram, por exemplo, sabemos que a preocupação com a

preservação ambiental e prevenção de danos ao meio ambiente se impôs após a Declaração

de Estocolmo, onde determina ser  imperativo para a humanidade defender e melhorar o

meio ambiente,   tanto para as  gerações  atuais  como para as   futuras,  objetivo que se  deve

procurar   atingir   em   harmonia   com   os   fins   estabelecidos   e   fundamentais   da   paz   e   do

7 GALVÃO, Antonio Carlos Filgueira.  Política de desenvolvimento regional e inovação: a experiência da União Europeia. Rio de Janeiro: Garamond, 2004.

8 LEMOS, Cristina. Inovação em Arranjos e Sistemas de MPME. Rio de Janeiro, Universidade Federal doRio   de   Janeiro,   2001.   Disponível   em:  http://www.ie.ufrj.br/redesist/NTF1/NT%2003%20­%20Inovacao.pdf. Acesso em: 05.11.2015.

9 BRANDENBURGER, A.; NALEBUFF, B. Co­opetition. New Your: Broadway Business. 1996. 

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desenvolvimento econômico e social em todo o mundo.10 Ainda, foi a Comissão Mundial Sobre

o   Meio   Ambiente   e   Desenvolvimento   (1987)   quem   concebeu     o   princípio   do

desenvolvimento sustentável:  o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem

comprometer a capacidade das gerações  futuras de suprir suas próprias necessidades  (OUR

COMMON FUTURE);  e que o termo desenvolvimento sustentável (o desenvolvimento que

atende  às   necessidades  das   gerações   atuais   sem  comprometer  a   capacidade  de  as   futuras

gerações   terem   suas   próprias   necessidades   atendidas),  igualmente   originou­se   na  Earth

Summit 2002 (RIO+10).

Prosseguimos,   afirmando   que   esta   preocupação   das   Nações   Unidas   teve

continuidade com a Convenção Sobre Diversidade Biológica (CDB), estabelecida no Rio de

Janeiro em 1992, determinando que os Estados, em conformidade com a Carta das Nações

Unidas e com os princípios de Direito Internacional, têm o direito soberano de explorar seus

próprios recursos segundo suas políticas ambientais. Ainda, a responsabilidade de assegurar

que atividades sob sua jurisdição ou controle não causem dano ao meio ambiente de outros

Estados ou de áreas além dos  limites da jurisdição nacional;  e que mais recentemente, o

Protocolo de Cartagena (2003), reafirmou a abordagem de precaução contida no Princípio

15 da Earth Summit 2002, que impõe o dever de precaução ou de abstenção de práticas que

causem danos ao meio ambiente11.

Assim objetivando, a Constituição Federal de 1988 dedica o Capítulo VI à tutela do

meio   ambiente,   impondo  o  princípio   do   desenvolvimento   sustentável,   estampado   pela

norma posta no artigo 225 (duzentos e vinte e cinco). Portanto, o princípio da precaução

pode  ser   considerado  uma das  grandes   inovações  do  Direito  Ambiental  no  Século  XX,

porém este princípio acarreta para o Estado e para a coletividade o dever de evitar graves e

irreversíveis   danos   ao  meio  ambiente,  mesmo  que  ainda  não   tenha   sido  demonstrada

(cabalmente) que aquela prática está causando efeitos nocivos ao meio ambiente.

Outro   exemplo   destacável   é   o   princípio   do   poluidor/pagador.   Trata­se   de   um

mecanismo   para   desencorajar   condutas   que   lesem   o   meio   ambiente,   mediante   a

configuração do dever de reparação. Isso quer dizer que o poluidor é obrigado a corrigir ou

recuperar o ambiente, suportando os encargos daí  resultantes,  não lhe sendo permitido

continuar   a   ação  poluente.  Assim,   todos   os   poluidores   são   forçados   a   carregar   partes

10 ONU. Declaração de Estocolmo: 1972.

11 Conhecido como princípio da precaução.

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idênticas do fardo de controle desta poluição, sem considerar os custos relativos a isso, o

que é economicamente ineficiente; podemos entender que nas concessões, o setor privado

assume o risco financeiro e operacional do projeto, que envolve reabilitação ou expansão

de ativos já existentes e cuja propriedade é mantida usualmente com o governo.

Congruente às políticas de meio ambiente e da matriz energética é a utilização da

metodologia   de   Avaliação   Ambiental   Estratégica   (AAE),   entendida   como   um   processo

sistemático   de   avaliação   e   documentação   de   informações   sobre   as   potencialidades,

capacidades e funções dos sistemas e recursos naturais, com vistas, em geral, a facilitar o

planejamento  do  desenvolvimento   sustentável  e  a   tomada de  decisão e,  em particular,

antecipar e administrar os efeitos adversos e as consequências de iniciativas ou propostas.

Dessa forma sustento que num Estado Democrático e Garantista de Direitos (regido pelo

princípio Untermassverbot), jamais há(veria/verá) a possibilidade de transferência dos ônus

estatais ao povo; portanto parece­me saudável quando o Governo Federal estimulada e

capacitada gestores públicos, para a utilização dessas metodologias na tomada de decisões

por seus órgãos setoriais. 

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