GRUPO II - CLASSE IV – PlenárioTC 004.903/2000-0Apenso: TC 011.258/2000-0 (Relatório de Auditoria, c/02 volumes)Natureza: Tomada de Contas Simplificada, exercício de 1999Órgão: Ministério Público MilitarResponsáveis: Kleber de Carvalho Coêlho (ex-procurador-geral) e outros

Ementa: Tomada de Contas Simplificada do Ministério Público Militar, exercício de 1999. Irregularidades verificadas na auditoria realizada no MPM, referentes à realização de despesas sem crédito suficiente e à utilização indevida de dotações orçamentárias transferidas de outros programas de trabalho. Audiência. Apresentação de razões de justificativa insuficientes a elidir tais ocorrências. Irrregularidade das contas do procurador-geral e do diretor-geral. Aplicação de multa. Autorização para cobrança judicial das dívidas. Regularidade com ressalva para os demais responsáveis.

Examina-se, nesta oportunidade, a Tomada de Contas Simplificada do Ministério Público Militar/MPM, relativa ao exercício de 1999, à qual se encontra apensado o Relatório da Auditoria realizada no órgão, nas áreas de licitação e contrato (TC 011.258/2000-0).

No âmbito da Auditoria Interna do Ministério Público da União, foi certificada a regularidade das presentes contas, do que atestou ter conhecimento o Sr. Procurador-Geral da República.

Em instrução preliminar, a Analista da então 5ª SECEX responsável pelo trabalho, após empreender exame das peças constantes dos autos, propôs, com endosso da Diretora e do Secretário, que as contas fossem julgadas regulares, dando-se quitação plena aos responsáveis.

Presentes os autos, na oportunidade, em meu Gabinete, determinei a sua devolução à Secretaria, uma vez ter sido informado, à época, que, na auditoria realizada no referido órgão (TC 011.258/2000-0, em apenso), tinham sido detectadas falhas/irregularidades capazes de repercutir no mérito destas contas.

Instruindo o feito, a Unidade Técnica sugeriu que o julgamento das contas fosse sobrestado até apreciação do citado Relatório de Auditoria, medida esta com a qual me manifestei de acordo, autorizando-a.

Concluída a auditoria, a equipe encarregada, ante a natureza grave das ocorrências verificadas, promoveu a audiência dos responsáveis, Srs. Kleber de Carvalho Coêlho e Nelson Marabuto Domingues, para que apresentassem suas razões de justificativa no tocante a:

“a) realização de despesas não autorizadas nos exercícios de 1997, 1998, 1999 e 2000, em desconformidade com as respectivas leis orçamentárias anuais (Lei nº 9.438/97, Lei nº 9.598/97, Lei nº 9.789/99 e Lei nº 9.969/00), com o art. 7º, § 2º, incisos III e IV, da Lei nº 8.666/93, c/c o art. 167, inciso VI e § 1º, da Constituição Federal, com o art. 4º da Lei nº 4.320/64 e com os arts. 23 e 31 do Decreto nº 93.872/86, quando da realização das obras de:

a.1) construção da sede da Procuradoria da Justiça Militar em Salvador/BA, nos exercícios de 1997 e 1998, com a utilização de dotações orçamentárias transferidas de outros programas, no valor total de R$ 260.848,31;

a.2) construção das 1ª e 2ª fases da Garagem Oficial do MPM/DF, nos exercícios de 1998 e 1999, com a utilização de dotações orçamentárias transferidas de outros programas, no valor total de R$ 217.580,31 (1ª fase da Garagem Oficial) e R$ 162.300,00 (2ª fase da Garagem Oficial);

a.3) construção da 1ª fase da sede da Procuradoria da Justiça Militar em Porto Alegre/RS, nos exercícios de 1999 e 2000, com a utilização de dotações orçamentárias transferidas de outros programas, nos valor total de R$ 94.391,35;

b) utilização de Programas de Trabalho para execução de despesas classificadas de forma incorreta e/ou utilizadas de forma indevida, sem relação com os objetos licitados ou contratados:

(...)c) contratação de empresa para prestação de serviços de copeiragem e garçom,

Contratos nºs 33/97 (Processo nº 08160.002265/97) e 18/99 (Processo nº 08160.0006-49/99), não obstante o órgão possuir em seu quadro de pessoal servidores da área, em inobservância à Súmula TCU nº 97 e à Decisão nº 302/98TCU-1ª Câmara, e, ainda, quanto ao fato de estar o MPM efetuando rotineiramente pagamentos de horas extras para os referidos serviços, o que afronta o caráter de excepcionalidade e temporariedade do qual o serviço extraordinário deve estar revestido, observando-se, inclusive, em, alguns casos, procedimento em desacordo com o art. 59 da CLT, que fixa em até 2 (duas) horas o número de horas suplementares de trabalho”.

Examinadas as justificativas oferecidas pelos responsáveis, a ACE da 3ª SECEX, ao acolhê-las parcialmente, propôs:

“1. com base no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, seja fixado prazo para que o Ministério Público Militar adote as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, no tocante ao Contrato nº 18/99, celebrado com a Capital Empresa de Serviços Gerais Ltda., tendo em vista tratar-se de contratação de serviços de copeiragem, executados por garçom/copeira, cuja categoria funcional existe na estrutura do órgão, configurando descumprimento ao art. 37, inciso II, da Constituição Federal, que determina a aprovação prévia de concurso público para investidura em cargo ou emprego federal;

2. nos termos do art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92, combinado com o art. 194, inciso II, do Regimento Interno/TCU, seja determinado ao Ministério Público Militar que:

2.1. nos procedimentos licitatórios que realizar adote as medidas a seguir relacionadas, em cumprimento às disposições da Lei nº 8.666/93:

a) observe o preceituado nos §§ 3º e 7º do art. 22, quanto à exigência do número mínimo de 03 (três) licitantes habilitados nos procedimentos licitatórios na modalidade convite, não dando seqüência aos certames com número de participantes inferior ao mínimo estabelecido em lei, sem que estejam caracterizadas as hipóteses de manifesto desinteresse ou limitação de mercado, devidamente registradas no processo, conforme decisões deste Tribunal (Decisões nºs 45/99 e 96/99, ambas do Plenário);

b) atente, quando da aquisição de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, para a exigência de comprovação de compatibilidade dos preços contratados com os praticados no mercado (art. 24, inciso VIII);

c) abstenha-se de exigir número mínimo e certo de atestados de capacitação técnica, de acordo com a Decisão nº 192/98 - Plenário (§ 1º do art. 30);

d) evite a ocorrência de subcontratação total de serviços (art. 72);e) não exceda o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato (§§ 1º e 2º do

art. 65);2.2. quando da elaboração da proposta orçamentária anual, preveja a dotação

orçamentária específica para cada obra, bem como para as atividades a serem desenvolvidas pelo órgão durante o exercício;

3. nos termos do art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92, combinado com o art. 194, inciso II, do Regimento Interno /TCU, seja determinado à Auditoria Interna do Ministério Público Militar que faça constar dos próximos Relatórios de Auditoria do órgão as irregularidades verificadas ao longo do exercício, apontando os atos de gestão ilegítimos ou antieconômicos que resultaram em dano ao Erário ou prejudicaram o desempenho da ação administrativa, indicando, ainda, as justificativas apresentadas e as providências adotadas, conforme previsto nas alíneas ‘c’ e ‘l’ do inciso III do art. 14 da IN/TCU nº 12/96;

4. seja autorizada a apensação do presente processo às contas do Ministério Público Militar, relativas ao exercício de 1999, para análise em conjunto e em confronto”.

A então Diretora, por sua vez, ao manifestar-se de acordo com a proposição, assim empreendeu a sua análise:

“Trata-se de Relatório de Auditoria realizada no Ministério Público Militar - MPM, no período de 14 a 25.08.2000, na área de licitações e contratos, abrangendo o período de janeiro a agosto de 2000.

Examinam-se nesta fase as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Kleber de Carvalho Coêlho, ex-Procurador-Geral da Justiça Militar, e Nelson Marabuto Domingues, ex-Diretor-Geral da Secretaria do MPM, em cumprimento à audiência determinada pelo Exm.º Sr. Ministro-Relator Guilherme Palmeira, conforme Despacho às fls.47.

A primeira questão objeto da audiência diz respeito à realização de despesas não autorizadas nos exercícios de 1997, 1998, 1999 e 2000, em desconformidade com as respectivas leis orçamentárias anuais quando da realização das seguintes obras: construção da sede da Procuradoria da Justiça Militar em Salvador; construção da 1.ª e 2.ª fases da garagem oficial do MPM/DF; e construção da 1.ª fase da sede da Procuradoria da Justiça Militar em Porto Alegre.

Destaca-se nesse quesito a alegação dos responsáveis ouvidos de que o entendimento de que haviam sido realizadas tais despesas sem autorização legal residiu no fato de que houve erro material cometido pela Secretaria de Orçamento e Finanças do Governo Federal ao não especificar, como se impunha, a clara destinação dos recursos orçamentários, dando margem a ambíguas exegeses a respeito (fls. 48/52). Na verdade, a SOF fez referência genérica, nas leis orçamentárias de 1997, 1998 e 1999, à construção do edifício-sede do MPM, quando o edifício-sede da Procuradoria-Geral da Justiça Militar estava inaugurado desde 14.12.95 (fl. 53).

Entendendo razoáveis as justificativas apresentadas, aquiescemos à proposta apresentada pela Sra. Analista, quanto ao acolhimento das mesmas.

No tocante à segunda questão objeto da audiência – utilização de programas de trabalho para execução de despesas classificadas de forma incorreta e/ou utilizadas de forma indevida, sem relação com os objetos licitados ou contratados, cumpre destacar do documento apresentado pelo Sr. Nelson Marabuto Domingues, fls. 147/156, que ‘até 1997,

o Ministério Público Militar funcionava com um extensivo e abrangente Programa de Trabalho denominado Defesa da Ordem Jurídica, no âmbito do qual eram executadas todas as despesas relativas à manutenção geral do Órgão, tanto em Custeio como em Capital. Além daquele grande programa, contava-se, também, com os Programas de Informática, dispondo de dotações orçamentárias também em capital, e orientado para a aquisição de equipamentos necessários à pretendida modernização do Parquet Castrense da União’ (fl. 148). Observa-se, porém, que a partir do exercício de 2000 tal situação foi normalizada, ante a adequada dotação orçamentária nos programas próprios, e não mais no programa geral ‘Defesa da Ordem Jurídica’, com a reformulação baixada pela Secretaria de Orçamento e Finanças/MOG.

Ante os esclarecimentos prestados, endossamos a proposta da Sra. Analista no sentido de acolher as razões de justificativa apresentadas pelos gestores.

Quanto ao último item da audiência, contratação de empresa de prestação de serviços de copeiragem e garçom, não obstante o Órgão possuir em seu quadro de pessoal servidores da área, em inobservância à jurisprudência do TCU, em especial a Súmula TCU n.º 097, entendemos que, em que pese o esforço do Órgão no sentido de solucionar a questão (fls. 164), ao buscar junto ao Procurador-Geral da República ato que discipline a realização de serviços terceirizados, especialmente no que concerne às atividades de limpeza e conservação, copeiragem, reprografia e telefonia, permanece a falha apontada pela equipe de auditoria, a qual está em conflito com a jurisprudência desta Corte de Contas, razão por que endossamos a proposta apresentada pela Sra. Analista, no sentido de que o Tribunal fixe prazo para que o MPM adote as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei no tocante ao Contrato n.º 18/99, celebrado com a Capital Empresa de Serviços Gerais Ltda. para contratação de serviços de copeiragem, cuja categoria funcional (garçom e copeira) existe na estrutura do Órgão.

Registre-se, por fim, que a tomada de contas do Ministério Público Militar, exercício de 1999 TC 004.903/2000-0, encontra-se sobrestada enquanto se aguarda a apreciação deste Relatório.

Ante o exposto, manifestamo-nos favoravelmente à proposta de encaminhamento contida às fls. 176/177, sem prejuízo de ser acrescentada determinação ao MPM no sentido de que se atenha exclusivamente às exigências contidas na Lei n.º 8.666/93 quanto à obrigatoriedade de cadastramento no SICAF, em atenção à Decisão n.º 080/2001 - TCU – Plenário, adotada na Sessão de 7 de março de 2001”.

O Secretário aquiesceu às proposições apresentadas pela Diretora.Por despacho, solicitei a oitiva do Ministério Público, que, em parecer da lavra do

Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, após historiar os principais fatos constantes do Relatório de Auditoria, examinou as questões argüidas da seguinte maneira:

“.................................................................................................12. Vale registrar, inicialmente, que as obras indicadas no expediente de audiência

foram executadas com a utilização de recursos orçamentários previstos nos seguintes Programas de Trabalho, consoante informações prestadas pelo Sr. Diretor-Geral, em exercício, do MPM (fls. 02/04):

a) construção da Sede da PJM/Salvador/BA:- Construção de Edifício-Sede (1997);- Construção de Edifício-Sede (1998);b) construção da Garagem da Sede do MPM:

- Construção de Edifício-Sede (1998);- Ações de Informática (1999);- Assistência Médica e Odontológica a Servidores (1999);- Desenvolvimento das Ações das Procuradorias da Justiça Militar (1999);- Construção do Edifício-Sede do MPM (1999);c) construção da 1ª etapa da sede da PJM/Porto Alegre/RS:- Manutenção dos Serviços de Administração Geral (1999);- Ações de Informática (1999);- Desenvolvimento das Ações das Procuradorias da Justiça Militar (1999);- Construção do Edifício-Sede do MPM (1999);- Manutenção de Serviços de Transporte (2000).

13. Cabe ressaltar que nenhuma justificativa foi apresentada pelos responsáveis a respeito do descumprimento do art. 167, § 1º, da CF, que estabelece que ‘Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.’

14. Ademais, não foi encaminhado documento contendo o detalhamento da proposta orçamentária do MPM, a qual, segundo informado pelo ex-Procurador-Geral, foi aprovada pelo Conselho Superior do MPM e, posteriormente, pelo Conselho de Assessoramento Superior do MPU.

15. Como bem informou a Unidade Técnica, em sua análise, o Parecer nº 1098/99, emitido pela Auditoria Interna do MPU, em resposta à consulta formulada pelo Diretor-Geral da Procuradoria-Geral da Justiça Militar, informou, após mencionar a legislação e a doutrina que trata do assunto, que qualquer contratação que importe dispêndio de recursos públicos depende de previsão de recursos orçamentários, ressaltando que ‘a Lei requer que, no instante mesmo em que se procede à abertura da licitação, haja a previsão dos recursos orçamentários, e não somente uma expectativa de futuros recursos’ (fls. 05/06).

16. Aduz, ainda (fl. 06), que ‘Tal entendimento conforma-se ao sistema orçamentário público consagrado na Constituição Federal em que, inclusive, se veda o início de projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual, a par de proibir a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (CF. Art. 167, Inc. I e II). Veda, ainda, o início de investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem Lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (§ 1º do mesmo artigo).’

17. Por fim, conclui (fl. 06) que, ‘quando a execução de obra ultrapassar o exercício financeiro, não haverá sentido em aludir somente à previsão de recursos orçamentários, pois, afinal, a Lei de Orçamento é anual. Bem por isso, o inc. III do § 2º do art. 7º da Lei 8.666/93 aludiu à previsão de recursos orçamentários suficientes para o desenvolvimento dos trabalhos no exercício financeiro em curso. Assim, quando a obra ultrapassar os limites do exercício, será necessário verificar os planos plurianuais (ver Decisão nº 412/1999TCU-Plenário, de 07/07/99). A administração não pode comprometer recursos com o início de obras que podem sofrer solução de continuidade nos exercícios subseqüentes, por ausência de recursos orçamentários.’

18. Deve-se consignar que a Decisão nº 412/99 – Plenário (Ata nº 29/99), mencionada no Parecer da Auditoria Interna do MPU, foi encaminhada por cópia, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentaram, aos titulares dos diversos órgãos setoriais de controle interno dos três Poderes da União, comunicando-lhes que a realização de despesas sem a existência do respectivo crédito orçamentário poderá, se não configurada a situação emergencial excepcionada no art. 24 do Decreto nº 93.872/86, materializar grave infração à norma legal de natureza orçamentária, sujeitando-se o responsável à aplicação de multa e ao julgamento de irregularidade de suas contas (cf. item 8.4 da referida deliberação).

19. Cumpre esclarecer que providência nesse mesmo sentido já havia sido implementada por esta Corte ao proferir a Decisão nº 572/93 – Plenário (Ata nº 61/93), na Sessão de 05/12/93.

20. No caso ora examinado, as justificativas apresentadas não são suficientes para elidir as irregularidades apuradas na Auditoria realizada por esta Corte, as quais ensejariam, em razão da natureza dos atos praticados, a aplicação de multa aos responsáveis. Assim, tal aspecto deverá ser analisado no contexto das respectivas contas do MPM.

21. A propósito, vale transcrever excerto do Voto proferido pelo Sr. Ministro Carlos Átila, nos autos do TC 550.173/96-0, que trata das contas de 1995 do TRT da 9ª Região, em que foi constatada a realização de despesa sem o respectivo crédito orçamentário (Acórdão nº 518/98 – 1ª Câmara, Ata nº 43/98):

‘A teor dessa justificativa, não restam dúvidas de que o ato de gestão em exame foi consumado em flagrante desacordo com o inciso II do art. 167 da Constituição Federal e o artigo 73 do Decreto-lei nº 200/67, ainda em vigor que reza:

‘Art. 73. Nenhuma despesa poderá ser realizada sem a existência de crédito que a comporte ou quando imputada a dotação imprópria, vedada expressamente qualquer atribuição de fornecimento ou prestação de serviços cujo custo exceda os limites previamente fixados em lei.’

Este preceito orçamentário constitui peça basilar no ordenamento administrativo-financeiro das instituições públicas, e sua inobservância não pode ser admitida, sem fortíssimas razões de excepcionalidade, ou força maior, sob pena de transformar a programação orçamentária em peça de ficção, e de introduzir-se o caos na gestão das finanças públicas. Configura-se, assim, ‘a grave infração à norma legal’, capitulada na alínea b do item III do art. 16 da Lei nº 8.443/92, ensejando dessa maneira o julgamento dessas contas pela irregularidade, com a aplicação da multa prevista no parágrafo único do art. 19 da mesma lei.’

22. No que tange às demais alíneas do expediente de Audiência, o MP/TCU acompanha a análise desenvolvida pela 3ª SECEX, posicionando-se favoravelmente à adoção das providências sugeridas na instrução técnica.

23. Ante todo o exposto, este Representante do Ministério Público manifesta-se no sentido de que sejam adotadas as providências alvitradas às fls. 176/177 da instrução, com o acréscimo sugerido pela Sra. Diretora à fl. 179.

24. Outrossim, tendo em vista que as irregularidades apuradas nos presentes autos repercutem no exame de mérito das contas do Ministério Público Militar relativas aos exercícios de 1997, 1998, 1999 e 2000, cumpre registrar que o MP/TCU interpôs, nesta data, Recurso de Revisão (cf. cópia acostada à contracapa), com vistas a reabrir as contas

de 1997 (TC 002.516/1998-5) e de 1998 (TC 004.995/99-6) do MPM, julgadas regulares com quitação plena, sendo que as contas de 1999 (TC 004.903/2000-0) encontram-se sobrestadas, aguardando o julgamento deste feito, consoante informado à fl. 172.

25. Desse modo, propugna-se pela juntada destes autos às contas de 1999 e, por cópia, às de 1997, 1998 e 2000 do MPM, para exame em conjunto”.

Encaminhados os autos em apenso a este Gabinete, e, após detido exame, endossadas as conclusões uniformes dos pareceres contidos no processo, foi prolatada a seguinte deliberação constante da Relação nº 68/2001, inserida na ata nº 24, da Sessão da 1ª Câmara de 17/07/2001:

“a) assinar, com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, o prazo de 15 (quinze) dias para que o Ministério Público Militar adote, caso ainda não o tenha feito, as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei no tocante ao Contrato nº 18/99, celebrado com a Capital Empresa de Serviços Gerais Ltda., tendo em vista tratar-se de contratação de serviços de copeiragem, executados por garçom/copeira, cuja categoria funcional existe na estrutura do órgão, configurando descumprimento ao art. 37, inciso II, da Constituição Federal;

b) mandar fazer as determinações sugeridas nos pareceres;c) determinar a juntada dos presentes autos às contas do órgão, relativas ao

exercício de 1999 e, por cópia, aos exercícios de 1997, 1998 e 2000, para exame em conjunto”.

Retomando o exame das contas, a Analista da 3ª SECEX voltou a discutir a questão da realização de despesas não autorizadas no orçamento anual e o remanejamento de dotações orçamentárias, nos termos abaixo transcritos:

“................................................................................................9. Preliminarmente, cuidamos de verificar se, de fato, as obras realizadas pelo

Ministério Público Militar, citadas no parágrafo 5, item ‘a’, acima, não estariam contempladas no Plano Plurianual – 96/99 (Lei nº 9.276/96 – DOU de 10.05.96), o que constituiria violação ao art. 167, § 1º, da Constituição da República.

9.1 Enquanto que em alguns de temas (transportes, energia, comunicações, etc.) o PPA-96/99 detalhou em razoável profundidade os objetivos e metas para o período; foi demasiadamente sucinto em relação a outros, dentre os quais ‘Estado e Administração Pública’. A tabela nº 19 do Anexo à Lei nº 9.276/96 (fls. 46) contempla, no âmbito da ação ‘Edificações Públicas’, o objetivo ‘Manter adequada infra-estrutura física necessária ao bom desempenho das funções do Estado através das ações dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário’. O relatório de acompanhamento do PPA, obtido junto ao ‘site’ do Ministério do Planejamento (fls. 46 a 49), deixa claro que havia previsão para obras no âmbito do Ministério Público da União no período compreendido pelo aludido Plano Plurianual.

9.2.1.Entendemos que o conteúdo excessivamente amplo do objetivo acima tratado, mantido no relatório de acompanhamento do PPA-96/99, não nos permite afirmar que a ação dos gestores do Ministério Público Militar, quanto às obras de duração continuada realizadas no âmbito daquele órgão no período de 97 a 99, não estavam amparadas pelo respectivo Plano Plurianual.

10. Passaremos a abordar, a seguir, a questão da ‘realização de despesas não autorizadas nos exercícios de 1997, 1998, 1999 e 2000, em desconformidade com as

respectivas leis orçamentárias anuais (Lei nº 9.438/97, Lei nº 9.598/97, Lei nº 9.789/99, Lei nº 9.960/00)’.

10.1 A irregularidade foi tratada sob dois aspectos: ‘falta de detalhamento das obras nas respectivas Leis Orçamentárias’ e ‘insuficiência dos recursos para a realização dos projetos, caracterizando a falta de planejamento das ações a serem implementadas’.

10.2 Questionados a respeito da ‘falta de detalhamento’, os gestores alegaram que, ‘após a consolidação da Proposta Orçamentária do MPU, o Órgão Setorial, Secretaria de Planos e Orçamento, encaminhou à Secretaria de Orçamento de Finanças - SOF do Ministério do Planejamento e Gestão. A SOF, por sua vez, ao elaborar os projetos de lei respectivos, para posterior encaminhamento, por parte do Poder Executivo, ao Congresso Nacional, fez referência às obras de forma genérica, ou seja, ‘Construção de Edifício-Sede’.

10.2.1 Analisando o conteúdo do Orçamento de 2001, verificamos que não há uniformidade quanto à forma de apresentação de despesas com obras. Enquanto alguns órgãos, como a Justiça Federal, relacionam obra a obra (fls. 50), outros, como o TCU (fls. 51), são menos específicos, incluindo, por exemplo, ‘Construção de Sedes da Secretaria de Controle Externo nos Estados’ (grifo nosso).

10.2.2 Temos por recomendável um maior detalhamento nas leis orçamentárias anuais das obras a serem realizadas pelos órgãos públicos, por traduzir prática salutar à desejada transparência na gestão dos recursos públicos.

10.2.3 Entretanto, considerando a inexistência de expressa previsão regulamentar sobre o assunto, com conseqüente falta de uniformidade no trato da matéria pelos órgãos, não questionada pela Secretaria de Orçamento e Finanças do Ministério do Planejamento quando da consolidação das diversas propostas orçamentárias; não julgamos seja o caso de irregularidade passível de penalização. O Tribunal, por meio da Decisão nº 1/2000 – Plenário (Ata nº 1/2001), em ocorrência similar, limitou-se a ‘propor ao Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério da Justiça e ao Diretor do Departamento Penitenciário Nacional que, quando da elaboração da proposta orçamentária anual, preveja a dotação orçamentária para as obras de construção da Penitenciária de Nísia Floresta/RN em Programa de Trabalho específico’.

10.3Outro aspecto a ser considerado é a questão da insuficiência dos recursos para a realização das construções, que resultou na utilização de outros Programas de Trabalho para o cumprimento das obrigações contratadas, durante o exercício de 1999, na forma abaixo, além de recursos orçamentários do Ministério Público Federal (UO: 34101):

a) construção da Garagem da Sede do MPM:- Ações de Informática;- Assistência Médica e Odontológica a Servidores;- Desenvolvimento das Ações das Procuradorias da Justiça Militar;- Construção do Edifício-Sede do MPM;b) construção da 1ª etapa da sede da PJM/Porto Alegre/RS:- Manutenção dos Serviços de Administração Geral;- Ações de Informática;- Desenvolvimento das Ações das Procuradorias da Justiça Militar;- Construção do Edifício-Sede do MPM.

10.3.1 Alegou o Sr. Kleber de Carvalho Coêlho que o remanejamento de recursos acima tratado não fere o art. 167, inciso V, da Constituição Federal, citando jurisprudência do TRF-1ª Região, inserta na Obra ‘A Constituição na Visão dos Tribunais’ (fls. 66 TC 011.258/2000-0).

10.3.2 Ainda que não configure violação direta à Constituição Federal, art. 167, V, a prática de remanejamento indiscriminado de recursos em questão não se coaduna com o sistema orçamentário do país, caracterizando, realmente, uma certa falta de planejamento”.

Conclusivamente, a ACE, ao considerar “que o conjunto das impropriedades apontadas no Relatório de Auditoria, que culminaram com diversas determinações ao MPM (fls. 198 e 199 TC 011.258/2000-0), configuram irregularidades de caráter formal que não justificam a aplicação de multa aos responsáveis, por inexistência de lesão aos patrimônio público e por ser possível vislumbrar a boa-fé dos responsáveis”, propôs, com endosso do Diretor, que “as contas sejam julgadas regulares com ressalva, dando-se quitação aos responsáveis Sr(s). Kleber de Carvalho Coêlho, Nelson Marabuto Domingues, Maria do Carmo Assunes e Marcelo Cristiano de Araujo Bernardes, e demais arrolados às fls. 01 e 02, nos termos dos artigos 1º, inciso I, 16, inciso II; 18 e 23, inciso II, da Lei nº 8.443/92”.

O Secretário, por sua vez, manifestando sua anuência à proposição de mérito da Diretoria, chamou atenção para o expediente enviado pela atual Procuradora-Geral da Justiça Militar, por meio do qual, segundo o Secretário, a referida titular solicita informações sobre matéria tratada no Relatório de Auditoria em apenso.

Nos termos consignados pelo Secretário em seu parecer, o pleito da Procuradora-Geral poderia receber o seguinte tratamento:

“Com supedâneo na mencionada Decisão da Primeira Câmara [Relação nº 68/2001], conforme os pareceres emitidos nos autos, entendemos possa ser informado ao Ministério Público Militar nada ter a obstar quanto à conclusão da obra em questão (Edifício-Sede da Procuradoria da Justiça Militar em Porto Alegre/RS), desde que aquele órgão, além de observar as determinações a ele dirigidas por meio do Ofício nº 990/2001/3ª SECEX, de 07/08/2001, às fls. 198/199 (TC 011.258/2000-0), atente para todo o disposto na legislação em vigor, com especial destaque para as disposições da Constituição Federal, art. 166, Título VI, Capítulo II, Seção II, bem como da Lei nº 8.666/93.

Assim, observando haver amparo normativo para que os membros do Ministério Público obtenham informações sobre processo no âmbito deste Tribunal, nos termos do art. 30 da Resolução nº 36/95 e art. 52 da Resolução nº 136/2000, poderá ser determinado a esta Unidade Técnica, se considerado oportuno, elaborar resposta à ilustre peticionária, nos termos do contido no parágrafo anterior”.

O Ministério Público, desta feita representado pelo Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, relembrou, em seu parecer, que as irregularidades referentes à construção da garagem oficial do MPM/DF e da sede da Procuradoria da Justiça Militar em Porto Alegre já haviam ensejado iniciativa anterior do Parquet de interposição de recurso de revisão contra as deliberações adotadas em contas pretéritas do órgão, exercícios de 1997 e 1998.

No mérito, “considerando que as propaladas irregularidades também afetam diretamente as presentes contas; considerando que os responsáveis já foram ouvidos em audiência nos autos do processo de auditoria (TC 011.258/2000-0) pelas irregularidades ora apontadas; e, outrossim, considerando não haver tido ainda deliberação definitiva de mérito sobre os recursos interpostos por este Parquet nos processos TC 002.516/1998-5 e TC 004.995/1999-6 acima citados, este Representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União manifesta-se em consonância com o posicionamento já expressado anteriormente por esta Procuradoria nos Recursos de Revisão em comento, tendente à irregularidade das contas e à aplicação de multa aos responsáveis”.

É o Relatório.

VOTO

Conforme se observa dos autos e de seu apenso (TC 011.258/2000-0), os gestores do Ministério Público Militar no exercício de 1999 autorizaram a execução de obras relativas à construção da garagem oficial do MPM/DF e da sede da Procuradoria da Justiça Militar em Porto Alegre/RS, sem que houvesse dotação orçamentária suficiente na rubrica específica. Para tanto, valeram-se de verbas orçamentárias de outros programas de trabalho, como, por exemplo, “ações de informática” e “assistência médica e odontológica a servidores”.

As razões de justificativa encaminhadas pelos responsáveis sobre a matéria, quando da audiência promovida no Relatório de Auditoria apensado, fundamentaram-se basicamente no argumento de que não houve infringência ao disposto no art. 167, inciso VI, da Constituição Federal, porquanto o remanejamento das dotações deu-se “no universo próprio das receitas e despesas de capital”, com observância, portanto, nos termos alegados, à categoria respectiva, assim entendida, como a classificação que distingue receitas e despesas entre correntes e de capital.

Tais alegações não merecem prosperar pelos motivos a seguir expostos.Em primeiro lugar, é preciso esclarecer que a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o

exercício de que tratam estas contas (Lei nº 9.692, de 27/07/1998), ao estabelecer as instruções para a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social referentes aos órgãos e entidades dos Poderes da União e dispor sobre a execução das despesas, fixou as seguintes regras, entre outras:

“Art. 6º. Os orçamentos fiscal e da seguridade social discriminarão a despesa por unidade orçamentária, segundo a classificação funcional-programática, expressa por categoria de programação em seu menor nível, detalhada por grupos de despesa, com suas

respectivas dotações, conforme a seguir especificados, indicando, para cada categoria, a esfera orçamentária, a modalidade de aplicação, a fonte de recursos e o identificador de uso:

(...)§ 1º As categorias de programação de que trata este artigo serão identificadas por

subprojetos e subatividades, com indicação das respectivas metas físicas.”

“Art. 67. São vedados quaisquer procedimentos pelos ordenadores de despesa, que viabilizem a execução de despesas sem comprovada e suficiente disponibilidade orçamentária.

Parágrafo único. A contabilidade registrará os atos e fatos relativos à gestão orcamentário-financeira efetivamente ocorridos, sem prejuízo das responsabilidades e providências derivadas da inobservância do caput deste artigo.”

“Art. 74. As unidades responsáveis pela execução dos créditos orçamentários aprovados processarão o empenho da despesa, observados os limites fixados para cada categoria de programação e respectivo grupo de despesa, fonte de recursos, modalidade de aplicação e identificador de uso, especificando o elemento de despesa.”

Além de reafirmar a vedação legal no sentido de que “nenhuma despesa poderá ser realizada sem a existência de crédito que a comporte” (art. 73 do Decreto-lei nº 200/67), os dispositivos legais acima transcritos evidenciam que “categoria de programação” não se resume apenas à diferenciação entre receitas e despesas correntes e de capital, estendendo-se até o seu menor nível de classificação.

Não há dúvida, portanto, de que os gestores infringiram as disposições constitucionais, legais e regulamentares pertinentes, pois, no lugar de procurar corrigir eventuais distorções no orçamento do MPM, mediante o procedimento legalmente previsto (solicitação de crédito suplementar, por exemplo), simplesmente lançaram mão de créditos orçamentários de outros programas, para execução das obras, sem qualquer autorização legal nesse sentido.

É importante destacar que o tratamento dispensado pelo Tribunal a irregularidades dessa natureza tem sido o de admiti-las somente quando envoltas em situações de excepcionalidade extrema (v.g. Decisão nº 401/1997, Ata nº 26; Acórdão nº 412/1999, Ata nº 29; Decisão nº 232/2000, Ata nº 12, todos do Plenário). Inclusive, no referido Acórdão de nº 412, proferido na Sessão Plenária de 07/07/1999, assim deliberou-se:

“8.4. encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam aos titulares dos diversos órgãos setoriais de controle dos Três Poderes da União, comunicando-lhes que a realização de despesas sem a existência do respectivo crédito orçamentário poderá, se não configurada a situação emergencial excepcionada no art. 24 do Decreto nº 93.872/86, materializar grave infração à norma legal de natureza orçamentária, sujeitando-se o responsável à aplicação de multa e ao julgamento de irregularidade de suas contas (art. 58 da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 220 do Regimento Interno do TCU)”.

A propósito, cabe assinalar que inexistem nos autos elementos, ou mesmo justificativas, indicando premência na realização das despesas inquinadas.

Além disso, verifica-se das peças contidas no processo que os próprios gestores já haviam sido alertados para a ilegalidade do procedimento, pois a Auditoria Interna do Ministério Público da União, ao ser instada a se manifestar sobre dúvidas suscitadas pelo diretor-geral da Procuradoria da Justiça Militar a respeito da licitação e dos créditos alocados para a construção da 1ª fase da sede da Procuradoria da Justiça Militar em Porto Alegre/RS, foi peremptória em afirmar que “qualquer contratação que importe dispêndio de recursos públicos depende da previsão de recursos orçamentários”, reportando-se inclusive ao deliberado no citado Acórdão nº 412 (cf. Parecer AUDIN-MPU nº 1098, de 30/08/1999, fls. 194/196 do Volume I).

Assiste, portanto, razão ao Ministério Público em sua conclusão de mérito.Nada obstante, é justo ressaltar que a irregularidade apontada na gestão cinge-se à

infringência aos dispositivos constitucionais e legais já citados, não tendo sido evidenciado nenhum indício de locupletamento por parte dos responsáveis ou de dano ao erário.

Por outro lado, nada há a ser esclarecido pelo Tribunal acerca da consecução das obras de construção do edifício-sede em Porto Alegre, nos termos sugeridos pelo Secretário da 3ª SECEX, porquanto inexistiu qualquer decisão do Tribunal “recomendando” a suspensão dessas obras, como alegado.

Por todo o exposto, e com vênias à Unidade Técnica, meu Voto é no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.

Sala das Sessões, em 17 de abril de 2002.

GUILHERME PALMEIRAMinistro-Relator

ACÓRDÃO Nº 132/2002 TCU – Plenário

1. Processo nº 004.903/2000-0 (Apenso: TC 011.258/2000-0, c/02 volumes)2. Classe de Assunto: IV –Tomada de Contas Simplificada, exercício de 19993. Responsáveis: Kleber de Carvalho Coêlho (procurador-geral, períodos de gestão: de 01/01 a 03/01/1999, 24/01 a 17/05/1999, 22/05 a 31/08/1999 e 13/09 a 31/12/1999); Péricles Aurélio Lima de Queiroz (vice-procurador-geral, períodos de gestão: 04/01 a 23/01/1999, 18/05 a 21/05/1999, e 01/09 a 12/09/1999); Nelson Marabuto Domingues (diretor-geral, períodos de gestão: 01/01 a 06/07/1999 e 09/07 a 31/12/1999); Aryone Altino Franco (diretor-geral substituto, período de gestão: 07/07 e 08/07/1999); Maria do Carmo Assunes de Oliveira (diretora de divisão, períodos de gestão: 01/01 a 31/05/1999 e 01/07 a 31/12/1999); Jayme Augusto Barbosa Filho (diretor de divisão substituto, período de gestão: 01/06 a 30/06/1999); Marcelo Cristiano de Araújo Bernardes (chefe do almoxarifado, períodos de gestão: 01/01 a 03/01/1999; 09/01 a 15/11/1999 e 11/12 a 31/12/1999); e Maria dos Santos Borges de Alencar (chefe do almoxarifado substituta, períodos de gestão: 04/01 a 08/01/1999 e 16/11 a 10/12/1999).4. Órgão: Ministério Público Militar5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira6. Representante do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado7. Unidade Técnica: 3ª Secretaria de Controle Externo8. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Simplificada do Ministério Público Militar, relativa ao exercício de 1999.

Considerando que a Auditoria Interna do Ministério Público da União emitiu certificado de regularidade das contas dos responsáveis tratados nestes autos;

Considerando que, na auditoria realizada no MPM (TC 011.258/2000-0, em apenso), foi verificada, além de outras ocorrências, a realização de despesas sem que houvesse dotação orçamentária suficiente na rubrica específica, tendo sido utilizadas dotações orçamentárias de outros programas de trabalho, com infringência aos arts. 167, inciso VI, da Constituição Federal, 73 do Decreto-lei nº 200/1967 e 68 da Lei nº 9.692/1998;

Considerando que, ouvidos em audiência, os Srs. Kleber de Carvalho Coêlho e Nelson Marabuto Domingues apresentaram suas razões de justificativa, as quais não conseguiram elidir as irregularidades acima mencionadas;

Considerando que a conclusão do parecer do Ministério Público é pela irregularidade das contas e aplicação de multa aos respectivos responsáveis;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, e com base no art. 1º, inciso I, da Lei nº 8.443/92, em:

a) julgar irregulares as contas dos Srs. Kleber de Carvalho Coêlho (ex-procurador-geral) e Nelson Marabuto Domingues (ex-diretor-geral), com fulcro no art. 16, inciso III, alínea “b”, da Lei nº 8.443/92 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, alínea “a”, da mesma Lei, e aplicar a esses responsáveis individualmente a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.443/92, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 165, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo ora estabelecido;

b) autorizar a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443/92, caso não atendidas as notificações;

c) julgar regulares, com ressalva, as contas dos demais responsáveis indicados no item 3, acima, dando-lhes quitação, com fundamento, nos arts. 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei nº 8.443/92.9. Ata nº 12/2002 – Plenário

10. Data da Sessão: 17/04/2002 – Ordinária11. Especificação do quorum:

11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Iram Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler.

11.2. Auditores presentes: Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTOPresidente

GUILHERME PALMEIRAMinistro-Relator

Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral