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Polfticas Publicas no Brasil
LPoliticas Publicas no Brasil
Gilberto HochmanMarta Arretche
Eduardo MarQuesOrganizadores
1a Reimpressao
EDITORA
tjF10Cr:l:UZ
I
Autores
Ana Claudia N. CapellaDoutora em ciencias socials pela Universi-dade Federal de Sao Carlos (UFSCar), pro~fessora do Departamento de Administra-l;ao Publica cia Universidade EstadualPaulista (Unesp), Araraquara.
Carlos Aurelio Pimenta de FariaDoutar em cic~ncia politica pelo InstitutoUniversitirio de Pesquisas do Rio de Ja-neiro (luperj), professor e pesquisador doPrograma de P6s-Gradua~aoem CienciasSociais cia Pontificia Universidade Cat6licade I\linas Gerais (pUC I\linas), Belo Hori~zante.
Celina Souza
Ph.D. em ciencia politica pela LondonSchool ofEconomics and Political Science(LSE), pesquisadora do Centro de Recur~50S Hwnanos cia Universidade Federal ciaBahia (CRH/UFBA), Salvador.
Cristina Almeida Cunha FilgueirasDoutora em sociologia pela Ecole deHautes Etudes en Sciences Sociales, Paris,professora e pesquisadora do Programa deP6s-Graduas:ao em Ciencias Sociais ciaPontificia Universidade Cat6lica de :MinasGerais (pUC 1.1i.nas), Belo Honzonte.
Daniel Arias VazQuezMestre em economia social e do trabalhopelo Instituto de Economia, Universida-de Estadual de Campinas (IE/Unicamp),e doutorando em desenvolvimento eco-nomico (IE/Unicamp). Pesquisador doCentro de Estudos da Metr6pole/CentroBrasileiro de AnaJise e Planejamento(CEM/Cebrap), Sao Paulo, e professor daUniversidade Cat6lica de Santos.
David S. BrownPh.D. em ciencia politica, professor daUniversity of Colorado at Boulder, EUA.
Eduardo MarQues (organizador)Doutor em ciencias sociais pela Universi~dade Estadual de Campinas (Unicamp),professor do Departamento de CienaaPolitica da Universidade de Sao Paulo (USP),pesquisador e diretor do Centro de Estu-dos cia Metr6pole/Centro Brasileiro deAmilise e Planejamento (CEM/Cebrap),Sao Paulo.
George AvelinoPh.D. em ciencia politica pela StanfordUniversity, professor da Fundac;:ao GetulioVargas, Sao Paulo.
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Gilberto Hochman (organizador)Dauta! em ciencia politica peIo InstitutoUniversitario de Pesquisas do Rio deJanei-ro (Iuperj), pesquisador e professor cia Casade Oswaldo Cruz/Funda~aoOswaldo Cruz(COC/Fiocruz), Rio deJaneiro.
Gilmar Rodrigues
Mestre em sociologia politica e douto-rando em sociologia politica pela Uni-versidade Federal de Santa Catarina(UFSC), pesquisador do NudeoInterdisciplinar de PoHticas Publicas(Nipp/UFSC), Florian6polis.
Marta Arretche (organizadora)Doutora em ciencias sociais pda Universi-dade Estadual de Campmas (Unicamp),professora do Departamento de CienciaPolitica da Universidade de Sao Paulo (USP)e pesquisadora do Centro de Estudos ciaMetr6pale/Centro Brasileiro de Aml.lise ePlanejamento (CEM/Cebrap). Sao Paulo.
Rafael de Paula Santos Cortez
Mestre em ci&ncia politica e doutorando emciencia politica pe1a Universidade de SaoPaulo (USP).
Sidney lard da Silva
Dauta! em ciencia politica pela Universi-dade de Sao Paulo (USP) e professor ad-junto do Centro de Engenharia, Mode1a-gem e Ciencias Sociais Aplicadas cia Uni-versidade Federal do ABC (Cecs/UFABC).Santo Andre.
Sonia Miriam Draibe
Livre-docente pela Universidade Estadualde Campinas (Unicamp), doutora em cien-cia politica pela Universidade de Sao Paulo(USP), professora adjWlta do Instituto deEcononlla e pesquisadora senior do Nu-cleo de Estudos de Politicas Publicas daUnicamp (Nepp/Unicamp).
Soraya Vargas Cortes
Ph.D. em politica social pela London SchoolofEcononllcs and Political Sci~ce (LSE),professora do Departamento e Programade P6s-Gradua
LSUMARIO
PREFACIO
APRESENTA~AO
!NTRODU~Ao
PARTE I - CONCEITOS
1. Estado de Bem-Estar, Desenvolvimento Econom1co eCidaclania: algumas li
PARTE III - CONDICIONANTES E EFEITOS DAS POLiTICAS PUBLICAS
7. Intemacionaliza'i=ao Economica, Democratizas:ao e GastosSociais na America Latina, 1980-1999 207George Ave/ino, David S. Brown e Wentij A. Hunter
8. Desigualdades Interestaduais no Financiamento na Educas:ao:o caso do Fundef 245Danie/Arias Vazquez
9. Democracia e Partidos Politicos: as gastos publicos municipaiscomo instrumento de analise politico-ideologica 275Gilmar Rodrigues
PARTE IV - IMPLEMENTA~Ao E AVALIA~Ao
10. A Implementa~ao da Reforma Sanitaria: a forma~ao deurna politica 303Tefma Menicucci
11. As Politicas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~aoBasicado Chile e do Brasil 327Car/os Aurelio Pimcnta de Faria e Cristina Almeida Cunha Fi/guciras
12. Agenda Internacional e Politicas Nacionais: urna compara~aohist6rica entre programas de erradicac;ao da mahiria e davariola no Brasil 369Gilberto Hochman
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PREFACIO
A area de estudos de politicas publicas, no Brasil, nasce com a transi
A proximidade entre 0 estudo das politicas publicas e a agenda politicanao euma idiossincrasia brasileira, nero urn sintoma de juventude cia area nopais. Constitui tra~o mais ou menos universal deste campo de estudo, no quale forte a orientac;ao para a pesquisa aplicada. Talvez de forma aincla maisintensa e visivel do que em Qutras areas das eieneias sociais, neste caso etenuea fronteira que separa a analise positiva do juizo normativo e cia prescric;ao.
Traduzir problemas canclentes de uma sociedade em problemas de pes-quisa, estabelecer com clareza a distinc;ao entre importancia ptarica de umaques6io e sua relevancia para 0 conhecimento e coloear sob contrale valores eprefereneias do pesquisador nao sao operac;6es simples. Mas sem elas eim-passivel constituir uma area de conhecimento digna deste nome,
No caso do estudo das politicas publicas, que se desenvolveu tao vinculadoao debate sobre as reformas, 0 surgimento de grupos e nucleos de pesquisa vincu-lados a programas de p6s-gradua'i=ao e a inscri'i=ao da area nas associa'i=0es cientificasforam fundamentais para que adquirisse densidade academica. Em especial, desta-que-se 0 GT da Anpocs, provavelmente 0 forum multidisciplinar de discussao daprodu'i=ao academica em politicas publicas mais antigo, dina.rruco e plural.
A existencia de uma trama institucional razoavelmente diversificada, queincluiu tambem organismos governamentais voltados apesquisa em politicaspublicas, permitiu a apropria'i=ao madura de abordagens, teorias e modelos deexplica'i=ao vigentes em escala intemaeional; a circula'i=ao de ideias e achadosde pesquisa; a defini'i=ao de criterios de excelencia mais ou menos compartilhados;o estabelecimento de redes informais; 0 treinamento de jovens pesquisadores.
Este livro, publicado por iniciativa dos professores Marta Arretche, EduardoJ\1arques e Gilberto Hochman, constitui mostra representativa e reveladora da den-sidade alcan~ada pdos estudos sobre politicas publicas no Brasil, de sua diversidadetematica e de abordagens, e do rico dillogo que estabelecem com a experienciaconcreta de reforma das politicas, nos Ultimos vinte anos. Mais do que uma simplescolemnea de artigos, ele reline textos que conversam entre s~ trazem conhecimentonovo sobre politicas espedficas ou sobre condicionantes mais gerais cia a
alguns textos ineditos que passaram por leituras e revisoes dos organizadores.Desse modo registramos 0 nosso agradecimento aos colegas que nos ultimosmeses se dispuseram, com entusiasmo, a participar deste projeto.
A inten
Nesse periodo, realizaram-se analises que nao apenas investigaram ascaractensticas gerais das politicas no pais, como tambem trouxerarn luz aosatores, interesses e processos presentes em cacla politica setarial, construinclourn corpo de conhecimentos substancial sobre 0 padrao brasileiro de produ-
~ao de politicas publicas.Nas analises do final dos anos 1970 e dos anos 1980, a interpreta~ao
sobre as especificidades do Estado brasileiro ~ particularmente de suasbases sociais e de sellS fundamentos doutrinarios - permanece aiocia umapergunta central oa literatura nacional. Assim, analises que investigaram anatureza cia ac;:ao social do Estaclo no Brasil e a concepc;:ao de cidadania aeia associada, bern como as bases societais de seu padrao de intervenc;:ao -o corporativismo, a forma
lNos anos 1990, ocorreu urn novo deslocamento na agenda de pesquisaem politicas publicas no Brasil. Sob influencia da literatura sobre processodecis6rio - e, mais particularmente, da literatura neo-institucionalista em suasvarias vertentes -, a anilise da produs:ao de politicas publicas passa a ser exa-minada dominantemente pelo angulo de suas relas:6es com as instituis:6es po-liticas. Sua capacidade de afetar as estrategias dos atores e as decis6es tomadas- sob a forma de desenhos de politicas - passaram a ser a variavel explicativacentral. Em associas:ao com as deslocamentos na agenda politica nacional--em especial, a reforma do Estado -, a forma de governo (presidencialista) e aforma de Estado (federativa) ganharam grande centralidade nas interpreta-s:6es sobre as reconfiguras:6es de politicas espedficas.
Adicionalmente, as preferencias normativas da comunidade de cienciassociais por formas mais inclusivas de participas:ao politica adensaram umaagenda de pesquisa que huscou interpretar as politicas estatais sob a 6tica deseu potencial de transformac;:ao da cultura politica e das relac;6es entre 0 Esta-do e os cidadaos. Nesse contexto, ganhatam destaque, no Brasil, as analisesmais voltadas para as transformac;:6es, tais como a descentralizac;:ao, as refor-mas de politicas espedficas, 0 poder local, a emergencia de novos formatosde participa~aopolitica etc.
Nessa agenda de pesquisa, 0 desenho das politicas, seus mecanismos con-cretos de operac;:ao e seu impacto sobre a ordem social foram examinadoscomo expressao de processos politicos referentes it natureza das instituic;:6espoliticas brasileiras, da cultura politica nacional, das possibilidades de mudanc;ana otdem social e politica brasileiras, bern como das relac;:6es entre atorespoliticos e 0 Estado. As arenas decis6rias, suas tegras e sua capacidade deafetar as estrategias e a forc;:a relativas dos atores sociais ganharam granderelevancia na analise dos processos de formulas:ao de politicas. Nos atlos re-centes, os estudos sobre 0 Legislativo como arena relevante de analise tiveramurn grande desenvolvimento, sendo que 0 papel das ideias permaneceu relati-vamente subdesenvolvido.
o trabalho realizado por departamentos de ciencia politica e sociologia epot ins tituic;:6es academicas e govemamentais, associado ao esforc;:o desenvol-vida no interior do Grupo de Trabalho de Politicas Publicas da Anpocs, etambem da Associa~ao Brasileira de Ciencia Politica (ABCP), visou explicita-
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Operacional Basica 98 levou amunicipalizac;:ao das capacidades e, altemativa-mente, aequalizac;ao dos servic;:os prestados.
as resultados sugerem urn aumento da participac;ao dos munidpios naprestac;:ao dos servic;os ambulatoriais na grande maioria dos estados, assimcomo urn aurnento da presenc;a dos munidpios tambem na prestac;ao de ser-vic;os hospitalares, embora nesse caso a presenc;a do setor privado ainda con-tinuasse amplamente predominante.
A desigualdade entre munidpios, entretanto, nao sofreu reduc;:ao significa-tiva. Se isso nao representa urn problema em si para a politica, orientada princi-palmente para promover a descentralizac;:ao de responsabilidades, demonstrauma limitac;:ao do efeito do conjunto de incentivos const:roido para a promoc;:aode urna maior igualdade entre entes federados.
A terceira parte inclui contribuic;oes que avaliam os condicionantes e efei-tos do gasto social. No primeiro trabalho, "Internacionalizac;:ao econ6mica,democratizac;ao e gastos sociais na America Latina, 1980-1999", de GeorgeAvelino, David S. Brown e Wendy A. Hunter, avalia-se 0 impacto dos proces-sos recentes de abertura econ6mica e democratizac;:ao sobre a estpltura degastos de paises latino-americanos. Utilizando medidas de abertura financeirae dos regimes politicos - classificados pela presenc;a ou nao de abertura acorttestac;ao -, os autores avaliam a dinanUca dos gastos sociais em geral e emeducac;ao, saude e previdencia, em particular.
Embora a utiliza~iio de medidas diferentes de abertura leve a resultadosdistintos, a democracia tern efeito positivos sobre os gastos sociais e, ao con-tra-rio do que expressa urna parte importante do debate politico, a aberturafinanceira nao os impacta negativamente. A observac;ao das informac;:oes degasto desagregadas sugere ainda que a abertura comercial impacta favoravel-mente os gastos previdenciarios e em educac;:ao e que as relac;:oes entre abertu-ra, democracia e gastos sao mais complexas do que considerado usualmentepelo debate em torno do tema.
a impacto do Fundo de Manutenc;ao e Desenvolvimento do EnsinoFundamental e de Valoriza~iiodo Magisterio (Funde!) sobre as desigualdadesno fmanciamento da educac;:ao e analisado pot Daniel Arias Vazquez. Diferen-temente dos demais trabalhos desta parte, a contribuic;ao de Arias esta naanalise dos efeitos de desenhos especHicos de regulac;ao das fmanc;as publicas,
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rao 1nves de suas causas. 0 autor analisa os efeitos do Fundef, entre 1998 e2006, na promo~ao de eqilidade no gasto em educa~ao.
Como se sabe, urn dos objetivos do Fundef era recluzu: as desigualdades,por meia de urn fundo que capturava parte das receitas estacluais e municipaise as distribuia segundo 0 numero de matriculas oferecidas por estaclos e mu-nidpios, no interior carla estado. A politica definia ainda urn minima nacionalde gasto por alunG, senda 0 governo federal responsavel peia complementa~aodos valores, quando os patamares de gasto de urn dado Fundef fossem infe-nores ao mimmo.
o autor demonstra que, apesar de ter ocorrido converge-ncia nos valoresanuais de investimento por alune dentro dos estados, as baixos valores esta-belecidos como minimos nacionais reduziram 0 impacto de equaliza~aoentreunidacles estacluais. Issa ocorreu por uma interpreta
II
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trabalho de Telma Menicucci, ''A implementa
fParte IConceitos
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Estado de Bem-Estar,Desenvolvimento Economico eCidadania: algumas 1i~6es da
literatura contempodlnea*
Sonia M. Draibe
Apresenta-se, aqui, urn panorama cia literatura contemporanea sobre Es-tacios de bem-estar social, na perspectiva cia analise hist6rica e comparada edo ponto de vista de sua potencial contribui~aopara futuros estudos sabre arealidacle latino-americana. Como se sabe, a literatura acaclemica e bastantecontroversa a respeito do tema cia protec;ao social nos paises latino-americanos.Existe ou tena existido na America Latina alga que pudessemos definir comoEstaclo de bem-estar social ou como sistema nacional de protec;a.o social? Emcaso aftrmativo, de que tipo ou regime de bem-estar se trataria? E ainda,como tratar as marcaclas diferen
POlhlCAS PUBLICAS NO BRASil
socialmente mais inclusivos, ou experimentaram nada mais que os conhecidosprocessos de retrenchment pr6prios da gestao neoliberal?
Par outro lado, que futuro projetam nossos sistemas de politicas socials?Ja sao muitos os sinais, captados aqui e ali, que indicam urn certo esgotamentodo ciclo recente de transformac;6es impulsionadas peIo paradigma neoliberalmarcado peIo baixo ereseimento e peIo desemprego cronico; pelo aumentoda desigualdade e pela incapacidade de redu~ao significativa da pobreza; pelaimposic;ao e/au crenc;a em urn unico ou poucos modelos de reformas deprogramas sociais (pr6-mercado). Estariamos vivendo urn novo momentode escolhas, de decisoes a respeito de outros modelos e alternativas? Esse foi,alias, 0 lema do recente foro ''As Americas em uma Encruzilhada",l segundoo qual a regiao pareceria encontrar-se, uma vez mals, em urn momento deeleic;oes e decisoes cruciais a respeito de urn novo modelo de desenvolvllnento,que venha a equacionar de modo mais progressista a relac;ao entre crescimentoeeonomico, progresso social e democraeia.
Estaria emergindo, na regiao, urn novo circulo virtuoso entre crescimentoeconomico, welfare State e democracia, uma nova onda de poHticadesenvolvimentista progressista, enflm, urn novo desenvolvimentismo, presi-dido por urn Estaclo neodesenvolvimentista de bem-estar? Se assim fosse, quepapel desempenhariam as politicas sociais na nova etapa? Com que paclroesde protec;ao social conviveria a regiao, consideranclo as instituic;oes herdadas eos desafios de uma nova artieulac;ao do crescimento econ8mieo e a estruturac;aodemocratica das nossas sociedades, nas condic;6es enos limites hoje impostospela globaliza~ao?
As perguntas sao ambiciosas e dificilmente seriam bern respondidas noambito deste trabalho. Nao se trata disso, e sim de apresentar, por meio delas,quadros teoricos e perspectivas analiticas pOlleo utilizados na regiao, everda-de, mas certamente indispensaveis ao tratamento dos temas que motivam esteartigo. E 0 easo dos eixos analiticos por meio dos quais a literatura contempo-ranea foi examinada e resenhada: a analise integrada da economia e da politieasocial; os padroes e tipos de Estados de bem-estar social; as dimensoes degenero e familia na estrururac;ao e nas variac;oes dos regimes de bem-estar.
Forum "As Americas em uma Encruzilhada: pela reinsen;:ao do trabalho digno na agenda dodesenvolvimento". Serie do Foro "Globalizas;ao e Desem'olvimento" do Carnegie Council,realizado em Bogota, Colombia, 26-27 set. 2005. Ver .
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LEstado de Bem-Eslar, Desenvolvimenlo Econ6mlco e Cidadanla
A Analise Integrada da Economia e da Polftica Social
E longa a tradi~ao da analise integrada da economia e da politica social.Constituiu 0 eixo analitico das grandes vertentes cia moderna soeiologia histo-rica e dos estudos do desenvolvimento economico, de Marx a Weber, aDurkheim e a Polanyi. No campo da teoria economica, ela pode ser identificadanos postulados do pensamento neochissico, que relaciona a politica social aseus efeitos redistributivos e de inversao em capital humano. Seguramente, suaformula
POlITICAS PU811CAS NO BRASil
Provavelmente, coube ao sistema das Na'roes Unidas e suas agencias 0credito maior de retomar, reconceituar e disseminar ativamente tal enfoque,sob a conhecida tese de que a politica social constitui condi'rao do desenvolvi-mento econ6mico. Formulada ha mais de quarenta anos sob 0 conceito "de-senvolvimento social", a tese ganhou amplitude e complexidade, impregnadamais recentemente pelos principios dos direitos sociais e dos direitos huma-nos, e fertilizada ainda pelos novos conceitos de "desenvolvimento humano","investimento nas pessoas", "indusao social" e, de modo mais amplo, "coe-sao social".3
No plano conceitual, 0 enfoque integrado ganhou centralidade em outrasmatrizes anaIiticas: a "inser'rao produtiva"4 como altemativa 6ti.ma de desenhodos programas sociais e, por outra parte, 0 "desenvolvimentismo" como atri-buto de certos tipos de Estado de bem-estar. Em torno de um suposto co-mum - as rela'roes mutuamente dinamicas entre poIiticas sociais e economicas- confluem aqui concep'r0es bern distintas, desde as que pensam a politicasocial como subordinada apoIitica economica ate as comprometidas com 0desenvolvimento efetivo e centrado nas pessoas; desde posturas que vaIori~zarn poIiticas macroeconomicas promotoras do emprego e da renda ate asque preferem programas sociais que promovem a incorpora'r30 economicadas pessoas e ao mesmo tempo geram positivas taxas de retorno na economia(Midgley, 1995,2003; Sherraden, 1991; Midgley & Sherraden, 2000).
Foi Gunnar Myrdall quem explicitou originalmente tal conceito de desenvolvimento socialquando coordenou, em 1966, no Conselho Economico e Social das Nac;:6es Unidas, 0 grupo deespecialistas encarregado de elaborar a estudo sabre a estrategia unificada de desenvolvimentosocial e economico, orientada por quatm principios nonnativos basicos: a) que nenhum segmen-to da populac;:ao seja deixado a margem do desenvolvimento e das transfonnac;:oes sociais; b) queo crescimento seja objeto da mobilizac;:ao de arnplas camadas da populac;:ao e que se assegure suaparticipac;:ao no pmcesso do desenvolvimento; c) que a eqiiidade social seja considerada igual-mente importante no plano etico e no da eficiencia economica, e d) que se conf11'a alta prioridadeao desenvolvimento das potencialidades humanas, especialmente das crian9\s, evitando-se adesnutric;:ao precoce, ofertando-se servic;:os de saude e garantindo-se a igualdade de oportunida~des (Kwon, 2003). Desde entao, tal perspectiva evoluiu com exito, transforrnando-se em referen-cia estrategica de outras agencias multilaterais, como 0 demonstra a succssao de eventos intema-cionais tais como: a Declarac;:ao Mundial sobre a Protec;:ao das Crianc;:as (1990); a Cupula deDesenvolvimento Social de Copenhague (1995); as Metas do Milenio; a Carta de Lisboa de 2000, daUniao Europeia; a Carta Social de Islamabad (2004) (Midgley, 1995; Draibe, 2004; Giiendell &Barahona, 2005).Em ingles, 0 tenno produclitism tern sido usado com variadas conotac;:oes, desde as visoes ortodo-xas que valorizam 0 crescimento como objetivo primeiro, passando ainda pelos que 0 utilizarncritica ou pejorativamente para se refemem aquela mesma conccpc;:ao. Usamos aqui a expressao"inserc;:ao pmdutiva" para nos refenrmos ao produclivisl we!fan Slale, conscientes, entretanto, dadistancia que separa as dois conceitos.
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LEstado de Bem-Estar, Deserwolvimenlo Econ8mlco e Cidadania
A concepc;ao do "bem-estar mediante a inserc:.;:ao produtiva" apresenta-sesob as mais cliferentes versoes, manifestas, pot exemplo, em lemas como "betn-estar produtivo" ou "bem-estar pelo trabalho" ou ainda 0 "novo bem-estarsocial" (productivistwelfare, workfare orwelfare to work, new welfarism) (Taylor-Gooby,1998, 2001), 0 "bem-estar social positivo" (positive welfare) (Giddens, 1998) ou"bem-estar social ativo" (active welfare) (Vandenbroucke, 2005). E tem sidofreqiientemente associada aos partidos social-democratas europeus dos anos1990, em especial a"tercetta via" e a suas propostas de run Estado de bem-estarativo (adive welfare State), entenclido como aquele que enfatiza a redu~iio dosriscos sociais mediante a educac;ao e a capacitac;ao, com 0 objetivo de trans-formar os eidadaos de meros receptores passivos de beneficios socials empessoas independentes, ativas, co-produtoras cla sua propria prote
POllTICAS PUBLlC,",S NO BRASIL
social, ou nas capacidades humanas, mediante programas soeiais orientaclos aampliar as capacidades das pessoas para participar com liberdade do proces-so produtivo (Sen, 1999; Taylor-Gooby, 1998, 2001; Holliday, 2000; Giddens,1998). Nesse plano, aproxima-se da perspectiva dos direitos humanos e atemesmo a fundamenta.7
A analise integrada, em suas recentes e variaclas versoes, avanc;:ou e ama-dureceu atraves de amplo debate sobre as relac;6es entre a economia e a poli-rica social, especialmente sobre as aspectos cambiantes e desafiantes do cresci-menta econ6mico nas condic;6es atuais cla globalizac;ao, confrontaclos com aspotencialidades e limites da politica social (Esping-Andersen, 2002). Alem dasincontestaveis virtudes cia articula
Estado de Bem-Eslar, Desenvolvlmento Ecollomico e Cidadania
A Analise Historica Com parada dos Tipos e Regimes de Bem-Estar Social
Visto de outro angulo, 0 desenvolvimentismo como atributo de certostipos de Estado de bem-estar remete ao plano anaHtico da analise hist6rica edos regimes de bem-estar. Como se sabe, 0 Estado de bem-estar, por muitotempo e em born numero de estudos, foi postulado como uma instituiC;aoexclusiva dos paises desenvolvidos, quem sabe tao-somente de alguns paiseseuropeus ou, de modo ainda mais restrito, como uma criatura propria dasocial-democracia europeia. Tal nao e a compreensao que se pode derivar dodesenvolvimenta atual das teorias e conceitos sabre a we!fare State, em pers-pectiva comparada.
Ja a analise hist6rica e integrada, mencionada na sec;ao anterior, abre espac;apara a compreensao dos processos de emergencia e conftgurac;ao de distintosEstados de bem-estar em paises e regioes que se modemizaram tardiamente.Mas sao os recentes estudos sobre "regimes de bem-estar" e as categorias tea-ricas de nivel intermediario em que se baseiam (middle-range categories) as quepermitem examinar sob novos conceitos as experiencias tardias de transic;ao amodemidade urbano-industrial, sob instituic;oes tambem modemas, como asda protec;ao social.
Em Busca de Categorias Intermediarias: a enfoQue dos regimes debem-estar
Os estudos comparados de Estados de bem-estar desenvolveram-senotavelmente nos ultimos 15 anos, aproximadamente, e em geral sob a pers-pectiva do assim chamado "enfoque dos regimes de bem-estar", ou maisamplamente 0 "enfoque comparativo de nivel intermediario" (Esping-Andersen, 1990; Gough, 1999; Pierson, 2003). Alem de introduzir certa rupturacom tradic;oes ate enta~ dominantes, esta vertente de estudos ampliou consi-deravelmente as possibilidades de exame, sob novas categorias, das experien-cias de paises em desenvolvimento, que transitaram mars tardiamente para amodernidade.
Nao e novo 0 reconhecimento de que 0 Estado de bem-estar se manifes-tou de distintas formas nos paises desenvolvidos, mas foi reconhecidamente 0trabalho de Esping-Andersen, no inicio dos anos 1990, que inaugurou a nova
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LPOlfTICAS PUBLICAS NO BRASIL
gera~ao de estudos comparados internacionais sabre tal Estado, apoiados di-teta ou indiretamente oa sua tipologia dos tres "regimes de bem-estar", sob osquais tetia se manifestado 0 welfare State nos paises desenvolvidos: 0 "regimeliberal",8 0 "regime conservador-corporarivo"9 e 0 "regime social-democrata".l0Tributario cia longa tradic;ao cla sociologia hist6rica comparada em politicasocial,11 0 "enfoque dos regimes de bem-estar" estabeleceu inquestionavehnenteas termos contempod.neos cia investigac;ao comparada neste campo(Orloff, 2003; Amenta, 2003; Skocpol, 2003). Mediante intensos debate edesenvolvimento intelectuais (Abrahamson, 1999; Powell & Barrientos, 2002),abriu feeunda senda de estudos sabre as moclernos sistemas de protec;aosocial em paises e regi6es que se modernizaram mais tardiamente. comoJapao e outros paises do Leste Asiatico e, em menor meclida, tambem ospaises latino-americanos (Draibe, 1989; Barrientos, 2001; Filgueira, 2005). AiI'mde resultados substantivos, registraram-se importantes avanc:;:os nos pIanoste6rico e metodol6gico, que nos interessa destacar.
Como se sabe, foram tres os criterios utilizados por Esping-Andersenpara identificar e clistinguir os regimes: a relac:;:ao publico-privado na provisaosocial, 0 grau de "desmercantilizac:;:ao"12 (de-commodification) dos bens e servic:;:ossociais e seus "efeitos na estratificac:;:ao social". Mais tarde, agregou outro crite-
Cujos atributos sao principalmente as seguintes: 0 mereado como locus de uma soIldariedade debase individual; a predomimincia do mercado na provisao social, da qual participam com menospeso a familia e 0 Estado. Neste regime se enquadrariam paises como os Estados Unidos, 0Canada, a Australia, a Nova ZeI:india, a Irlanda e 0 Reino Unida.Fundado em uma soIldariedade de base familiar, caracteriza-se par uma provisao social na qual afamilia desempenha papel central em relm;:ao au carater marginal do mercado e ii ac;:ao subsidiariado Estado, tendo ainda por refercncias 0 slallls, 0 merito e a sam;:iio de atores coletivos ecorporativos diferenciados. Paises como Alemanha, ItaIla, Franc;:a e outros da Europa continentalexemplificariam este regime.
10 Fundado em uma solidariedade de base universal, sendo 0 Estado 0 seu locus principal, ecaracterizado por uma composilfiio da provisao social na qual 0 Estado desempenha papd centralem relalfao as posilfoes marginais da familia e do mercado. Aqui se classificam tipicamente aspaises nordicos, Suecia, Dinamarca, Noruega e Finhindia (Esping-Andersen, 1990, 1999).
II Iniciada com 0 pioneiro trabalho de Titmus de 1958 e ampliada por estudos como os de Marshall(1964), Briggs (1961), Rimlinger (1971), Hecla (1974), Wilenski (1975) e, ja na segunda onda deim'estigac;:oes dos anos 1980, pelos trabalhos, entrc outros, de Flora (1986), Flora e Heidenheimer(1986), Alber (1986), Ferrera (1984) e Ascoli (1984).
12 De-commodijication foi aqui livremente traduzida par desmemmtilizafiio. Gutra cara do direito socialda cidadania, 0 conceito designa 0 grau em que 0 Estado de bem-estar dcbilita 0 vinculomonerario, garantindo 0 direito independentemente da participalfao no mercado (e das rendas aiauferidas). Bens e servilfos sociais perderiam, sob tal mecanismo, parcial au totalmente, seucarater de mercadoria (Esping-Andersen, 1999).
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Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mlco e Cidadania
rio, a saber, 0 grau de "desfamiliariza~ao" (defamiiiarisation).lJ Elaboraey6esposteriores deste autor (Esping-Andersen, 1999) e de outros ampharam taiscriterios, permitindo-nos hoje af1.rmar que urn regime de bem-estar socialcorresponde as seguintes caractensticas e processos:
Urn dado pamao de provisao social, mais precisamente "aD modocombinaclo e interdependente como 0 bem-estar e produzido edistribuido entre 0 Estado, 0 mereado e a familia" (Esping-Andersen,1999: 35). Freqiientemente, soma-se urn quarto componente,genericamente referida como "terceiro setar" (ou seta! voluntario, oua comunidade ou as organizac:;:6es cla "socieclacle civil", au enfim asorganizac;6es naG governamentais, as ONGs).
Certo moclelo au estrutura do sistema publico de politicas soctals(Gough, 1999), em geral eomposto pelos programas de prevideneiasocial, pelos servi
POLinCAS PUBUCAS NO BR...SIl
Expressando todo 0 anterior, corresponde tambem a urn dado modelode financiamento: solidario ou nao; voluntario ou compuls6rio; de basecontributiva ou fiscal (ou diferentes compositroes destas formas deflnanciamento).
Caracteristicas e tratr0s culturais, sistemas de valores, credos e regulatr0esreligiosas, em especial referidos aesfera familiar da reprodw;ao social(as atividades de cuidados domesticos), it estrutura familiar de poder easituatrao da mulher na sociedade, relativa ao trabalho remunerado enao remunerado (Castles, 1993; Sainsbury, 1999; Walby, 2001).
Ideias, interesses e fortras politicas dominantes na sociedade nas distintasetapas de emergencia, desenvolvimento e mudantras dos sistemasnacionals de protetrao social.
Condicionantes historicos e institucionais peculiares, segundo acompreensao de que 0 regime e condicionado pela trajet6ria (path-dependent), isto e, por estruturas institucionais e capacidades estataispreteritas (policy feedback), refletindo em cada momenta do tempo 0poder relativo, as preferencias e as decisoes de diferentes grupos deinteresse e coalizoes politicas.
Influencias, efeitos e impactos do sistema intemacional, seja medianteprocessos de difusao e aprendizagem institucional, seja mediante impulsos,incentivos ou vetos que favorecem ou inibem, nos paises individuaImente,o desenvolvimento, as orientatroes e as mudantras de seus sistemas depoliticas socials. a sistema internacional opera entao como janela deoportunidade para tais processos (Esping-Andersen, 1990, 1999; Pierson,1994; Gough, 2003; Pierson, 2003; Sabel & Zeitlin, 2000).
Este complexo e variado conjunto de dimensoes e processos arnplia con-sideravelmente a abrangencia da tipologia original, uma prova a mais da vita-lidade intelectual do enfoque dos regimes. Porero, tal enfoque nao esteve neroesta isento das necessarias limitatr0es pr6prias de toda tipologia (powell &Barrientos, 2004; Gough, 2000; Orloff, 2003). Do ponto de vista dametodologia comparativa, os argumentos criticos frequentemente se referemao formalismo das defmitr6es, que dificultaria classificar as casos "dificeis" au
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LEstado de Bem-Estar, Oesenvolvirnento Economico e Cidadania
"mistos" (Theret, 1998, 2002);15 ao fato de se tratar de uma metodologiaestatica de comparac;ao, pOlleD senslvel a movimentos, mutac;6es, ca.mbios demode!o e de seus atributos (Esping-Andersen, 1999; Gough, 1999; Pierson,2003; Orloff, Clemens & Adams, 2003).16 Por sua vez, as teoricas feministas, quecornentaremos mais adiante, criticaram a inadequada ou ausente considerac;aodo pape! estruturante da familia, da dimensao de genera e da divisao sexual dotrabalho na configura
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Muito frequentemente, OS tipos elaborados por Esping-Andersen saotornados como conceitos tipico-ideais, meros instrumentos destinados acom-parac;:ao, operando como referentes ou descritores de configurac;:oes possiveisdo Estado de bem-estar, ou como 0 prisma que ilumina e ressalta aspectosdistinguiveis dos mesmos (Ebbinghaus & Manow, 2001; Sainsbury, 1999). Comotal, foram utilizados em incontaveis estudos de paises distintos dos da Europa,inclusive na America Latina (Draibe, 1989).
Entretanto, construc;:oes te6ricas como a de Esping-Andersen e outrosautores (Castles, 1993; Therbom, 2002, 2004a, 2004b; Gough, 1999, 2000)admitem uma compreensao mais complexa e sofisticada, com maior poderexplicativo. Elaboradas em um n1vel teorico intermediario de abstra~ao (midd/erange theory), tais categorias nao se confundem nem com categorias gerais emais abstratas (par exemplo, a de Estado de bem-estar em geral) nem comconceitos particulares, referidos a casos ou situac;:oes concretas (por exemplo,o Estado de bem-estar frances). Ao contrano, construidos no espac;:o da tensarelac;:ao entre teoria e hist6ria, entre categorias gerais (abstratas) e 0 ruvel empirico,conceitos intermediarios como os de regime, ao mesmo tempo que retem osatributos gerais de urn fenomeno dado, captam e retem, por generalizac;:ao,atributos pr6prios de urn conjunto dado de casos particulares. Se este e seuestatuto te6rico, pode-se conduit que os tipos ou modelos elaborados com talinstrumental nao constituem modelos tipo-ideais, disponiveis para uma gene-ralizada aplicac;:ao. 19
Precisamente por tais razoes, 0 enfoque de regimes de bem-estar socialcontribuiu decisivamente para que fossem evitados os dois riscos mais co-muns em materia de comparac;:ao hist6rica, a generalizac;:ao indevida e 0historicismo.20 Como poderia ser utilizaclo em situac;:6es distintas daquelas so-bre as quais foram construidas as tipologias?
19 as eriterios e 0 processo de elaboralTao de Esping-Andersen nao dao margem a duvidas, ja queenvolvem eomponentes mst6ricos tais como valores e determinalT6es de trajet6rias (palh-dtpmdtnl).Sao, nesse sentido, conceitos carregados de "mstoricidade" e, portanto, nao podem e nao devemser estendidos a outras experieneias, pelo menos ate que seu estudo e eonfrontal}=ao com asoriginais 0 autorizassem. Nao por aeaso, 0 autor foi sempre cauteloso ao dassificar, por exemplo,o Japao em qualquer dos tres regimes, optando por identifica-Io como tipo "misto".
20 0 primeiro risco se refere a postulal}=ao de leis gerais, ou de unico caminho, ou etapas dedesenvolvimento necessariamente seguidas por todos os paises. 0 risco contrano diz respeito ao"histoncismo" como particularizal}=ao ou redw;:ao indevida, que considera a hist6ria particular decada pais como caso Unico, excepcional, irreduttvel e resistente a analises mediante categorias demais alto grau de generalizal}=ao.
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de "hibridismo" (Esping-Andersen, 1997) au ainda a "via media" (Moreno &Sarasa, 1992; Moreno, 2000a, 2000b), destinadas a caracterizar paises a gruposde paises que, supoe-se, apresentam simultaneamente caractensticas de duasou mais classes originais. 22
Por sua vez, 0 argumento do grau de desenvolvimento pastula ainaplicabilidade dos tipos ou paradigmas, devido, em Ultima instaneia, ao insu-ficiente nivel de desenvolvimento cia sociedade, cia economia ou do propriosistema de protes:ao social, comparado ao "desenvolvimento 6rimo" alcan
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Tratanda das casas das paises mediterraneas, Castles (1993) desenvolveua noc;:ao de "familia de paises", por meia cla qual buscou enquadrar os paisessul-europeus, dotados de caracteristicas que os distinguiriam de Qlltras "fami-lias", em particular pelos seus peculiares condicionantes hist6rico-culturais, re-fericlos especialmente a seus sistemas de valores, as suas tradi
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Estado de Bem-Eslar, Desenvolvlmento Economico e Cidadanla
de abordar as particularidades culturais, tais estudos destacaram, naquelas ex-periencias, a peculiar rela
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interessantes para investigas:oes similares em outros paises e regioes, especial-mente para 0 estudo do Estado de bem-estar na America Latina. 31 Entretanto,a dimensao hist6rica e temporal nao parece esgotar-se no enfoque dos regi-mes, c1aramente limitado quando se trata de captar caractensticas da din3.micado Estado de bem-estar social, na sua relas:ao com a estrutura social. Enfren-tar tal desafio pareceria ser 0 passo intelectual de autores que buscam emrenovadas versoes das teorias da modemizas:ao e do desenvolvimento 0 ins-trumental analitico adequado para 0 tratamento hist6rico e integrado dos pro-cessos de transformas:ao economica e desenvolvimento social das sociedadesmodernas.
Raizes Historicas dos Tipos e Regimes de Bem-Estar: distintasrotas da modernidade
Tal como aqui e entendido, 0 Estado de bem-estar e urn fenomenohist6rico moderno, isto e, as instituis:oes da politica social acompanharam 0processo de desenvolvimento e modernizas:ao capitalistas em sentido preciso.Ao provocar a migras:ao de grandes massas humanas do campo para as cida-des, tal processo introduz desequilibrios e mesmo destruis:ao das comunidadeslocais, de seus sistemas culturais e familiares, de seus tradicionais mecanismosde prote
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Estado de Bern-Estar. Desellvolvimento Econ6mico e (idadania
mecanicistas cla classica teoria cia modernizac;:ao32 OU nas suas virias traduc;:6esquantitativistas?3.' Incorporando a critica a tal teoria, 0 ressurgimento contem-poraneo cla problematica cia modernidade34 caloca em outros termos a inves-tiga
POLITICAS PUOtiCAS NO BRASIL
do processo de modernizac;ao, quando se embatem forc;as pro e contra amodemidade. Ai tambem se enraizam caracteristicas distintivas dos futurossistemas de bem-estar. De particular utilidade e a sugestao do autor sobre 0entrelac;amento entre instituic;6es tradicionais de protec;ao social e as novasinstituic;oes que comec;am a se construir, com a modernizac;ao. Entre as pri-meiras, destaca e explora, com ricas sugestoes, os tradicionais sistemas deregulac;ao familiar e demogd.fica, confrontados com os sistemas e tradic;oesque trazem consigo os "modemos".
As interessantes elaborac;oes de Therbom foram exploradas com relativoexito por Ian Gough (1999,2000), que tratou de estabeleeer rela~oes entre ospadroes de modernizac;ao e as atuais configurac;6es dos Estados de bem-estar.Do mesmo modo, Draibe e Riesco (2007) exploraram esta vertente em rela-c;ao aAmerica Latina.
As Dimensoes de Familia e Genera do Estada de Bem-Estar:desenvalvimentas te6ricas recentes
Sabidamente, genero e familia sao dimensoes constitutivas do Estado debem-estar. Definem suas estruturas, interferem em seus efeitos e impactos e, aomesmo tempo, sao afetadas por eles. De urn ponto de vista dinamico, e impor-tante reconhecer que mudanc;as nas estruturas das familias e na situac;ao social damulher acompanham de petto as mudanc;as nas estruturas e din:lmicas do Estadode bem-estar. Pot outro lado, do ponto de vista comparativo, as variedades detipos e regimes de Estado de bem-estar tendem a refletir tambem as variac;oesdas estruturas familiares e da situac;ao social das mulheres.
E nesta perspectiva que se examinam, nesta sec;ao, as contribuic;6es daproduc;ao te6rica contemporanea para a analise comparada dos regimes debem-estar.
Familia. Genero e Estado de Bem-Estar: dimens6es e conceitos
Familia e genero se assentam em uma base conceitual comum, com rela-c;ao aos sistemas de politicas sociais: a esfera domestica da reproduc;ao social ea divisao sexual do trabalho que a fundamenta. Em termos contemporaneos,tal porc;ao da reproduc;ao social abarcaria as atividades de procriac;ao, a ali-mentac;ao, os cuidados de protec;ao fisica dos membros dependentes, crian-
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s:as, idosos, portadores de defieiencias, 388m como 0 acesso a recursos e ati-vas sociais, econ6micos e simb6licos, internos e externos ainstitui~ao familiar.Para facilitar a referencia fututa, denominaremos cuidados domesticos a esteconjunto de tarefas e atividades.
o papel cia familia Oa provisao social f01 enfatizado ja nas primeiras levasde estudos comparaclos sabre 0 welfare State, em especial nas abordagens fun-daclas oa sociologia hist6rica e nas varias versoes das chissicas tearias cla mo-derniza
POL!TICAS PUBLICAS NO BRASIL
Em tal estrutura de poder e divisao sexual do trabalho, a posl
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de bem-estar, 0 tipo do homem provedor/mulher cuidadora, revelando-seteoricamente insensiveis a outros modelos, as mudan
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Sainsbury, 1996; Orloff, Clemens & Adams, 2003)." Se as mulheresquerem ser reconheeidas como eida&is, portadoras de direitos iguaisaos dos homens, demandam tambem, e cada vez mais, 0reconhecimento da diferenc;a, ou seja, da sua identidade especifica,especialmente dos seus direitos reprodutivos como maes.
Em relac;ao ao trabalho, as mulheres se encontram em uma desigual econtradit6ria situac;ao: os trabalhos de cuidado sao reali7.ados praticamenteso por elas, sem remunerac;ao; no mercado de trabalho sofremdiscrimina~aode salmo e de posi~6es. A distribui~ao do tempo de trabalhoentre trabalho nao remunerado (cuidados domesticos) e trabalhoremunerado tende a ser tensa, mas nao deftnitivamente contradit6ria,dependendo de politicas de concilia~ao por parte do Estado.45
As politicas sociais para as mulheres e as familias obedecem a duasvertentes: as que enfatizam a equidade, favorecendo a participac;aoda mulher no mercado de trabalho em condic;oes idealmente iguaisas do homem, e as que enfatizam a diferenc;a, favorecendo apermaneneia da mulher junto a familia e no desempenho doscuidados domesticos. Medidas coneiliat6rias podem minimizar acontradic;ao entre as dais tipOS.46
Entre as estrategias de conciliac;ao, esta reconhecimento do trabalhode cuidados como trabalho decente (Standing & Daly, 2001), como
intera~ao humana de qualidade (Williams, 2003), que requerremunerac;ao e/ou apoio em programas como 0 de renda minimauniversal (Fraser, 1994).
4-t A tensao (ou 0 TVoILrtoflum[i'r dilemma, segundo Carole Pateman) assim se expressaria: ou a mulherse iguala ao homem, como cidada plena, 0 que de fato nao se pode lograr nas estruturas patriarcaisda familia e sob a norma salarial "masculina", ou se}.,'lJe a cargo do trabalho domestico, que naoconta para a cidadania e ademais a manlem marginalizada no rnercado de trabalho (Pateman, 1988).~.\ A transferencia para a esfera publica de parte dos trabalhos de cuidados domesticos, simultanea-
mente a urn maior equilfbrio na distribui~ao dcssas ati"idades no interior da faJTlllia, pareceria sera alternatiYa que permitiria ir alem da dicotomia igualdade-diferen~a (Korpi, 2000), junto compoliticas de mercado de trabalho facilitadoras cia concjlia~ao entre trabalho remunerado e cuida-dos domesticos.
46 Politicas que fayorecem a participa~ao da mulher no mercado de trabalho (politicas de"desfamiliariza~ao")e politicas que fayorecem a permancncia da mulher nos cuidados domesti-cos (politicas conseryadoras pr6-famflia) produzem impactos distintos seJ,'lll1do os tipos, a com-
posi~ao e os ciclos das familia:;: segundo a condi~ao de esposa, yillYa ou s6 da mulher; segundoa chefia das familias; a presen~a e idade dos filhos etc. (1-lillar, 1996; Misra & 1Ioller, 2004).
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Provavelmente, 0 mais ambicioso objetivo dos estuclos feministas f01 0de fundar em seus conceitos e categorias espedficas uma nova tipologia deEstaclos au regimes de bem-estar. Se, a principia, se tratava de identificar tra-
POLlTICAS PUBliCAS NO BRASil
Mais recentemente, a possibilidade, mesmo que dificil, de iutegrar categoriasde genero aos tipos de regimes de bem-estar foi explorada de modo des tacadopar Ann Schola Orloff (1993,1996). Considerando de iuicio a tripla base daprovisao social - 0 Estado, 0 mercado e a familia -, a autora propoe quatrocriterios para a identifica
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Estado de Bem-Eslar, Desenvolvimento Economico e Cidadania
Vale mencionar aincia Qutras correntes feministas que se declicaram exata-mente a explorar, em maior profundidade, as rela
iI PoLfnCAS PU5UC,o.,S NO BRASilrivados, e ademais se mostram insuficientes quando se trata de entender, nosestudos comparados, as relac;oes causais - 0 potgue das diferenc;as, para dize-10 rapidamente -, ou quando se trata de explicar a mudanc;a entre regimes ouno interior de urn mesma regime.
A busca das raizes hist6ricas das diferenc;as de genera e familia nos siste-mas de politicas sociais, conjuntamente com a investiga
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Estado de Bem-Estar, Desenvolvimenlo Economico e Cidadania
propria cia Europa e dos assentamentos europeus de ultramar;55 "a familiaislamica" da Asia Ocidental e da Africa do Norte;" "a familia hinduista" daAsia do Sul;57 "a familia confuciana" cla Asia Oriental- Japaa, Coreia, Vietna,China58 e "0 conjunto familiar cia Africa Subsaariana".59 Classifica aincla doissistemas intersticiais. que resultam cla interac;ao de dois ou mais dos anteriores:"a fanulia do Sudeste Asiatica" (Sri Lanka, Filipinas, Myanmar, Tailandia, Malasia,Indonesia, Vietna do Sul)60 e "0 modelo familiar crioulo", das Americas61(Therborn, 2004b).
Os sistemas familiares guardam relac;ao com as rotas de moderniza-
POLfTICAS PU811CAS NO BRASIL
modemizac;ao e 0 de sistemas familiares contribuem para superar, pelo menosem parte, 0 formalismo das tipologias de regimes, oferecendo ainda umainteressante altemativa acompreensao de suas origens e din:imica.
Com respeito aAmerica Latina, as investigac;oes do autor constituemainda importante ponto de partida para a caracterizac;ao das estruturas familiares(fherborn, 2004a, 2004b, 2002).
Observa~6es FinaisMais que conclusoes, estas notas finais chamam a atenc;ao para 0 objetivo do
trabalho aqui apresentado: estimular e promover estudos futuros sobre os Esta-dos de bem-estar social na America Latina. convenientemente em investigac;oesenraizadas em terreno conceitual amplo e comum, ou seja, no campo cia analiseintemacional comparada sobre as formas e tipos de Estados de bem-estar.
Ninguem desconhece as grandes dificuldades que enfrenta urn tal trata-mento do tema. Entretanto. como pretendemos ter demonstrado ao longodo texto, 0 desenvolvimento recente das teorias sobre tipos e regimes de Es-tados de bem-estar possibilita precisamente resgatar os trac;os espedficos comque emergem as modemas instituic;oes cia protec;ao social em diferentes regioesdo mundo, e em distintos momentos das suas hist6rias modernas.
Ao relacionar os distintos regimes de bem-estar com os padroes de mo-dernizac;ao e de desenvolvimento economico, a literatura contemporanea esti-mula 0 confronto de conceitos e tipologias gerais com as determinac;oes ecircunstancias hist6ricas especificas. Resultados favoraveis parecem ja ter sidoverificados nos estudos, aqui comentados, que trabalharam conceitos promis-sores como os de Estado de bem-estar mediterraneo ou, no caso dos paisesdo Leste Asiatico, de Estado desenvolvimentista de bem-estar. Comoenfatizamos, as distintas orientac;oes analiticas comentadas apelam a perspecti-va hist6rica e de longa durac;ao, tendo por eixo privilegiado a amilise integradada economia e da politica social, de modo a resgatar os Estados de bem-estarsocial em sua dinamica hist6rica e vinculada aos processos de desenvolvimen-to economico e modernizac;ao das estruturas sociais. A rustoricidade das cate-gorias de regimes de bem-estar tende a ampliar-se, em tal perspectiva, aoremeter por definic;ao as circunstancias concretas e especificas dos distintosprocessos e rotas de modernidade, mediante os quais podem afinal ser
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Estado de Bem-Eslar. Desenvolvimento Econ8mlco e Cldadania
identificaclas rafzes particulates das moclemas estmturas e instituic;6es cia poli-rica social.
as estudos de genera e familia sabre os Estaclos de bem-estar avanc;amoa mesma direc;ao. Precisamente, 0 complexo e softsticado carpo conceitualdesenvolvido pelos estudos feministas amplia consideravelmente as capacida-des analiticas referentes as dimensoes estruturantes dos sistemas de protec;aosocial: os sistemas familiares e 0 pape! cla mulher oa provisao social; os siste-mas de valores e as regulac;6es que estruturam 0 poder oa familia e organizamos comportamentos matrimoniais e demogd.ficos. Aqui tambem os novasdesenvolvimentos concei~aisvern gerando urn ferti! terrena que permite cap-turat, com precisao, as caractertsticas espedficas e as varia
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2 Estado da Arte da PesQuisaem Polfticas Publicas*
Celina Souza
Versiia revista e ampliada de dais artigos publicados anteriormente. Ver Souza (2003, 2006).
As Ultimas decadas registraram 0 ressurgimento cla importancia do campode conhecimento denominado politicas publicas, assim como das instituic:;:6es,regras e modelos que regem sua decisao, elaborac:;:ao, implement3i13o e avalia-
Pol!T1CAS PUBLICAS NO BRASil
desses paises, em especial os da America Latina, ainda nao se conseguiu for-mar coalizoes politicas capazes de equacionar, minimamente, a questao decomo desenhar politicas publicas capazes de impulsionar 0 desenvolvimentoecon6mico e de promover a indusao social de grande parte de sua populac;ao.Respostas a esse desafio nao sao Eiceis, nero claras ou consensuais. Elas depen-dem de muitos fatores externos e internos. No entanto, 0 desenho das politi-cas publicas e as regras que regem suas decisoes, elaborac;ao e implementac;ao,assim como seus processos, tambem influenciam os resultados dos conflitosinerentes as decisoes sobre politica publica. Esses fatores contribuiram, assim,para que a area de politicas publicas passasse a receber grande atenc;ao, tantoem estudos academicos como em trabalhos tecnicos.
Este artigo trata dos principais conceitos e modelos de analise de politicaspublicas, buscando sintetizar 0 estado da arte da area, ou seja, mapear como aliteratura classica e a mais recente tratarn 0 tema. Busca-se, tambern, construiralgumas pontes entre as diferentes vertentes das teorias neo-institueionalistas ea analise de politicas publicas. 0 objetivo do artigo e modesto: tentar minimizara lacuna da ainda escassa traduc;ao para a lingua portuguesa da literatura sobrepoliticas publicas e, ao rever as principais formulac;oes te6ricas e conceituaismais pr6ximas da literatura especifica sobre politicas publicas e da literaturaneo-institucionalista, contribuir para seu teste empirico nas pesquisas sobrepoliticas publicas brasileiras.
o texto esta dividido em tres partes. Na primeira, se mapeia 0 surgimentoda area e se introduzem os principais conceitos, modelos analiticos e tipologiaspassiveis de aplicac;ao nos estudos sobre politicas publicas. Na segunda, apre-sentam-se as principais distinc;oes entre politica publica e politica social. Naterceira, discutem-se as possibilidades de aplicac;ao da literatura neo-institueionalista a analise de pollticas publicas.
Como e Por Que Surgiu a Area de Politicas Publicas?Entender a origem e a ontologia de uma area do conhecimento e impor-
tante para melhor compreender seus desdobramentos, sua trajet6ria e suasperspectivas. A politica publica como area de conhecimento e disciplina aca-demica nasce nos Estados Unidos, rompendo ou pulando as etapas seguidaspela tradic;ao europeia de estudos e pesquisas nessa area, que se concentravam,
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[slado dOl Arte dOl PesQuisa em Polflici!s Public3s
entaa, mais na analise sabre 0 Estaclo e suas instituic;6es do que na prodm;aodOB governos.
Assim, na Europa, a area de politica publica vai surgir como urn desclo-bramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre 0 pape! doEstaclo e de uma das mais importantes instituic;oes do Estaclo - 0 govemo -,produtor, por excelencia, de politicas publicas. Nos Estados Unidos, ao con-tra.rio, a area surge no munclo acadermco sem estabelecer relac;6es com asbases te6ricas sabre 0 pape! do Estado, passando direto para a enfase nosestudos sabre a ac;ao dOB governos.
o pressuposto analitico que regeu a constitui
LEstado da Arle da PesQ.ulsa em Pollticas Publicas
da polltica publica, i8to e, 0 embate em totno de ideias e interesses. Por con-centrarem 0 foco no papel dos govemos, essas deftni
POlITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51l
ten-it6rio de varias disciplinas, teorias e modelos analiticos. Assim, apesar depossuir suas pr6prias modelagens, teorias e metodos, a politica publica, emboratenha nascido como uma subarea da ciencia politica, a ela nao mais se resume,podendo tamb&n ser objeto analitico de outras areas do conhecimento, inclusiveda econometria, ja bastante influente em uma das subareas da politica publica, ada avalias:ao, que tambem vern recebendo influencia de tecnicas quantitativas.
A segunda implicas:ao e que 0 carater holistico da area nao significa queela cares:a de coerencia te6rica e metodol6gica, mas sim que comporta varios'olhares'. Par Ultimo, politicas publicas, depois de desenhadas e formuladas, sedesdobram em pIanos, programas, projetos, bases de dados ou sistema deinformas:ao e grupos de pesquisa.3 Quando postas em as:ao, ficam submetidasa sistemas de acompanhamento e avalias:ao.
Polftica Publica e Politica Social
Poucas vezes temos clareza de que existem distinc;:6es importantes entreos estudos sobre politica publica e aqueles sobre politica social. Sabemos, comoja referido, que ambos comp6em urn campo multidisciplinar, mas seus obje-tivos e focos sao diferentes. Estudos sobre politicas publicas buscam explicara natureza da politica analisada e seus processos. As primeiras pesquisas acade-micas sobre politica social discutiram 0 Estado do bem-estar social, sua ori~gem e conseqiiencias e, diferentemente da politica publica propriamente dita,sua origem esta mais na academia europeia do que na norte-americana. Apartir dos estudos pioneiros sobre 0 Estado do bem-estar, pesquisas sobrepoliticas sociais expandiram-se rapidamente. Essas pesquisas abrangem, na atua-lidade, principalmente as seguintes areas: politica e gestao de servic;:os sociais,principalmente saude e educac;:ao no caso brasileiro; problemas sociais diver-sos, mas, no caso brasileiro, pesquisas sobre seguranc;:a publica estao rapida-mente ganhando espac;:o na agenda; estuclos relacionados com gruposminoritarios e excluidos - rac;:a, genero, pobreza, desigualdade social, todostambem bastante estudados no Brasil. Estudos sabre politica social tern sidoparticu1armente abundantes e sao, provavelmente, os que mais tern recebidoatenc;:ao academica no Brasil, assim como sao, tambem, os mais disseminados.
Muitas vezes, a polftica publica tambem requer a aprovalj3.o de nova legislalj3.o.
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Estado da Arte da PesQuisa em Polfticas Publicas
o que distingue urna pesquisa em politica publica de uma em politicasocial? Existem importantes diferenc;as, notadamente nos seus focos. Enquan-to estudos em politicas publicas concentram-se no processo e em responderquest6es como "por que" e "como", os estudos em politicas sociais tomam 0processo apenas como 'pano de fundo' e se concentram nas consequencias dapolitica, ou seja, 0 que a politica faz ou fez.
Essa aparentemente simples distinc;ao tern, no entanto, implicac;6es naagenda de pesquisa. Estudos sobre politica publica nao focalizam necessaria-lnente 0 conteudo substantivo da politica, dai porque nao assume impordinciafundamental 0 objeto da politica publica, dado que qualquer produ,ao dogovemo em qualquer arealsetor pode ser tomada como ilustrac;ao do pro-cesso. Estudos sobre politica social, ao contrino, sao demarcados pelo objetoda politica publica, focalizando, sempre, as quest6es que a politica busca "re-solver", os problemas da area e seus resultados.
o Pape! dos Governos
Debates sobre politicas publicas implicam responder aquestao sobre aespac;o que cabe aos governos na definic;ao e implementac;ao de politicas pu-blicas. Nao se defende aqui que 0 Estado (ou os governos que decidem eimplementam politicas publicas au outras instituic;oes que participam do pro-cesso decis6rio) reflete tao-somente as pressoes dos grupos de interesse, comodiria a versao mais simplificada do pluralismo.
Tampouco se defende que 0 Estado opta sempre por politicas defmidasexclusivamente por aqueles que estao no poder, como nas versoes tambemsimplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determina-das classes sociais, como diriam as concepc;oes estruturalistas e funcionalistasdo Estado.
No processo de definic;ao de politicas publicas, soeiedades e Estadoscomplexos como as constituidos no mundo modemo estao mais pr6ximosda perspectiva teorica daqueles que defendem que existe uma "autonomiarelativa do Estado", a que faz com que este tenha urn espac;o proprio deatuac;ao, emhora permeivel a influencias externas e intemas (Evans, Rueschmeyer& Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, asquais, por sua vez, criam as condic;oes para a implementac;ao de objetivos de
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POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
politicas publicas. A margem dessa autonomia e 0 desenvolvimento dessascapacidades dependem, obviamente, de muitos fatares e dos diferentes mo-mentos hist6ricos de cada pais.
Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que naG as gover-nos se envolvem oa formula
1POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
o Cicio da Politica Publica
Esta tipologia ve a politica publica como urn cicio deliberativo, farmadapor varios estagios e constituindo urn processo dinamico e de aprendizado. 0cido da politica publica econstituido dos seguintes estagios: definiqao de agenda,identifica~ao de alternativas, avalia~ao das op
I,f[
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Estado da Arle da PesQuisa em Polit1cas Publicas
o Modelo Garbage Can
o modelo garbage can ou "lata de lixo" f01 desenvolvido por Cohen,March e Olsen (197ZJ, argumentando que escolhas de politicas publicas saofeitas como se as alternattvas esttvessem em uma lata de lixo. Ou seja, existemvarios problemas e pOlleas soluc;oes. As soluc;:oes naG seriam detidamente ana-lisadas e dependeriam do leque de solu~6es que os decisores (policy makers) temno momenta. Segundo esse modelo, as organizac;6es sao forroas anarquicasque comp6em urn conjunto de ideias com pOllea consistt~ncia. As organiza-c;:6es constroem as preferencias para a solUl;ao dos problemas - ac;:ao -, e naGas prefereneias constroem a ac;:ao. A compreensao do problema e das solu-c;:6es elimitada e as organizac;6es operam em urn sistema de tentativa e etta.
Em sintese, 0 modelo advoga que solu~6es procuram por problemas. Asescolhas compoem urn garbage can no qual varios tipos de problemas e solu-'1oes sao colocados pelos participantes amedida que aparecem. Essa aborda-gem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando tambem elementos docicio da politica publica, em especial a fase de defini~ao de agenda (agenda
settin~, constituindo 0 que se classifica como urn outro modelo, 0 de multiplestreams, ou "mUltiplas correntes".5
Coalizao de Defesa
a modelo da coalizao de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993), discorda da visao da politica publica trazida pelo cicio da politicae pelo garbage can pela sua escassa capacidade explicativa sabre por quemudan'1as ocorrem nas politicas publicas. Segundo esses autores, a politicapublica deveria set concebida como urn conjunto de subsistemas relativamen-te estaveis, que se articulam com os acontecimentos extemos, as quais dao asparametros para os constrangimentos e os recursos de cada politica publica.
Contrariando 0 modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defen-dem que cren'1as, valores e ideias sao importantes dimensoes do processo deformula'1ao de politicas publicas, em geral ignorados nos modelos anteriores.Assim, cada subsistema que integra uma politica publica e composto por urn
> 0 modelo analitico de Kingdon vern sendo testado no Brasil em algumas teses de doutorado. Ver,por cxemplo, Capella (2006) e Pinto (2004).
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POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
numero de coalizoes de defesa que se distinguem pelos seus valores, cren
LEstado da Arle da PesQulsa em Polflicas Publicas
estrategias, mas tambem as constroem e reconstroem continuamente. A forc:;:adeste mode!o est,,- na possibilidade de investiga~ao dos padroes das rela~oesentre inmviduos e gropOS.8
Modelo do 'EQuilibrio Interrompido'
a mode!o do "equilibrio interrompido" (punctuated equilibrium) foi e!a-borado por Baumgartner e Jones (1993) com base em no~oes de biologia ecomputas:ao. Da biologia veio a oo
POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL
Modelos Influenciados pelo 'Gerencialismo Publico' e pelo AjusteFiscal 'o
A partir da influencia do que se conveneionou chamar de "gerencialismopublico" (public management; e da politica fiscal restritiva de gasto adotada porvarios governos, novos formatos foram introduzidos nas politicas publicas,todos voltados para a busca de eficiencia. Assim, a eficiencia passou a ser vistacomo 0 principal objetivo de qualquer politica publica, aliada a importanciado fator credibilidade e a delega~ao das politicas publicas para iostitui~aescom "independencia" politica. Esses novos formatos, que estao guiando 0desenho das politicas publicas mais recentes, ronda sao pouco incorporadosnas pesquisas empiricas. 11
A enfase na eficieneia nasceu da premissa de que as politicas publicas esuas institui
LEslado da Arte oa PesQuisa em Politlcas Publicas
Como conseqiiencla, embora indireta, do influente trabalho de Olson,passou-se a enfatizar questoes como efieiencia e racionalidade das politicaspublicas, que seriam alcan
PollTlCA5 PUBUCA5 NO BRA51l
partidos politicos. varias experiencias foram implementadas visando amser-iY30 de grupos sociais e/ou de interesses na formulaiY3o e acompanhamentode paliticas publicas, principalmente nas paliticas saciais. No Brasil, sao exem-plos dessa tentativa os diversos conselhos comunitanos voltados para as poli-ticas sociais, assim como 0 oriYamento participativo. Foruns decisorios comoconselhos comunitanos e oriYamento participativo seriam os equivalentes poli-ticos da eficiencia.
Apesar da aceitaiY30 de varias teses do "novo gerencialismo publico" e daexperimentaiYao de delegaiYao de poder para grupos sociais comunitarios e/ou que representam grupos de interesse, os govemos continuam tamandodecisoes sobre situaiYoes-problema e desenhando politicas para enfrenta-Ias,mesmo que delegando parte de sua responsabilidade para outras insdmcias,inclusive nao governamentais.
Das cliversas def11liiYoes e modelos sobre politicas publicas, podemos ex-trait e sintetizar seus elementos principais:
A palitica publica permite distinguir entre a que a gaverna pretendefazer e a que, de fata, faz.
A politica publica envolve varios atores e niveis de decisao. embora sejamaterializada nos governos. e nao necessariamente se restringe aparticipantes formais, ja que os informais sao tambem importantes.
A politica publica e abrangente e nao se limita a leis e regras. A politica publica e uma aiYao intencional, com objetivos a serem
a1can~adas. A politica publica, embora tenha impactos a curto prazo, e uma politica
de langa prazo. A politica publica envolve processos subseqiientes ap6s sua decisao e
proposiiYao, ou seja, implica tambem implementaiY3o, eXeCUiYaoe avaliaiYao.
Estudos sobre politica publica propriamente dita focalizam processos,atores e a constnIiYao de regras, clistinguindo-se dos estudos sabre politicasocial, cujo foco esta nas conseqiiencias e nos resultados da politica.
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Eslado da Arle da PesQuisa em Polftlcas Publicas
o Pape! das Instituic;6es/Regras na Decisao e Formulac;ao dePolfticas Publicas
Nao so a prodw;ao desenvolvida dentro da moldura teorica espedfica dapolitica publica e utilizada nos diferentes estudos sabre 0 tema. a debatesobre politicas publicas tambem tern sido influenciado pelas premissas advindasde outros campos teoricos, em especial do chamado neo-institucionalismo, 0qual enfatiza a importancia crucial das institui~oes/regras para a decisao, for-
mula~ao e implementa~ao de politicas publicas.Uma grande contribui~ao a esse debate foi dada pela teoria da escolha
racional, com 0 questionamento de dois mitos. 0 primeiro e 0 de que, con-forme mencionado anteriormente, interesses individuais agregados gerariama~ao coletiva (Olson, 1965). a segundo e 0 de que a a~ao coletiva produznecessariamente bens coletivos (Arrow, 1951). Defmi~6es sobre politicas pu-blicas sao, em uma democracia, questoes de a~ao coletiva e de distribui~ao debens coletivos e, na formula~ao da escolha racional, requerem 0 desenho deincentivos seletivos, na expressao de Olson, para diminuir sua captura porgrupos ou interesses personalistas.14
Outtos ramos da teoria neo-institucionalista, como 0 institucionalismohist6rico e 0 estruturalista, tambem contribuem para 0 debate sobre 0 papeldas institui~oes na modelagem das preferencias dos decisores. Para essas varian-tes do neo-institucionalismo, as institui~oes moldam as deftni
P01ITICAS PllBlICAS NO BRASil
Portanto, a visao mais comum da teoria da escolha racional, de que 0processo decis6rio sobre politicas publicas resulta apenas de barganhas nego-ciadas entre individuos que perseguem seu auto-interesse, e contestada peIavisao de que interesses (ou preferencias) sao mobilizados nao s6 pelo auto-interesse, mas tambem por processos institucionais de socializac;ao, por novasideias e por processos gerados pela hist6ria de cada pais. Os decisores agem ese organizam de acordo com regras e pd.ticas socialmente construidas, conhe-cidas antecipadamente e aceitas (March & Olsen, 1995). Tais visoes sobre 0processo politico sao fundamentais para entendermos melhor as mudanc;asnas politicas publicas em situac;oes de relativa estabilidade.
Ja a teona da escolha publica (public choice) adota urn vies normativamentecctico quanto acapacidade do governo de formnlar politicas publicas devido asituac;oes como auto-interesse, informaC;ao incompleta, racionalidade limitada ecaptura das agencias governamentais por interesses particularistas. Essa teoria e,provavelmente, a que demonstra mais mal-estar e desconfianc;a na capacidadedos mecamsmos politicos de decisao, defendendo a superioridade das decisoestomadas peIo mercado vis-a-vis as tomadas pelos politicos e pela burocracia.
Aprofundando urn pouco mais as contribuic;oes do chamado neo-institucionalismo para a area de politicas publicas, sabemos que, de acordocom os varios ramos dessa teoria, instituic;oes sao regras formais e informaisque moldam 0 comportamento dos atores. Como as instituic;oes intluenciamos resultados das politicas pUblicas e qual a importancia das variaveisinstitucionais para explicar resultados de politicas publicas?
A resposta esta na presunC;ao de que as instituic;oes tornam 0 curso decertas politicas mais f:iceis do que outras. Ademais, as instituic;oes e suas regrasredefinem as aIternativas politicas e mudam a posic;ao relativa dos atores. Emgeral, instituic;oes sao associadas a inercia, mas muita politica publica eforrnu-lada e implementada.
Assim, a teoria neo-institucionalista nos ajuda a entender que nao sao s6as individuos ou grupos que tern forc;a relevante influenciam as politicas publi-cas, mas tambem as regras formais e informais que regem as instituic;oes.
Outra importante contribuiC;ao das teorias neo-institucionalistas para 0campo das politicas publicas esta na capacidade dessas teonas de incorporaras analises sobre politicas pUblicas, notadamente a analise da sua natureza e do
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Estado da Arle da PeSQulsa em Pol1t1cas Publicas
seu processo, a importancia das instituic;oes, dado que, como lembra Melo(2002), a literatura modelada pelo tefetencial te6rico ttadicional da politicapublica faz tabula rasa das institui~oes.
A contribuic;ao do neo-institucionalismo e importante porque a luta pelopoder e por recursos entre grupos sociais e 0 cerne da formulac;ao de politicaspublicas. Essa luta e meruada por instituic;oes politicas e econ6micas que levamas politicas publicas para certa dire~ao e privilegiam alguns grupos em detri-menta de outros, embora as instituic;oes sozinhas nao desempenham todos ospapeis - ha tambem interesses, como nos ruz a teoria da escolha racional,ideias, como enfatizam 0 institucionalismo hist6rico e 0 estrutural, e a hist6ria,como aftrma 0 institucionalismo hist6rico.
A despeito das contribuic;oes das diversas vertentes da teoria neo-institucionalista para a analise de politicas publicas, deve-se lembrar que, comoocorre com qualquer referencial te6rico, epreciso ter clareza sabre quando ecomo utiliza-la. 1sso porque, como ja argumentado anteriormente (Souza, 2003),analisar politicas publicas significa, muitas vezes, estudar 0 "governo em ac;ao",razao pela qual nem sempre os pressupostos neo-mstitucionalistas se adaptarna essa analise.
Ademais, as procedimentos metodol6gicos construidos pelas diversasvertentes neo-institucionalistas, em especial a da escolha racional, sao marca-dos pela simplicidade analitica, pela elegancia, no sentido que a matematica daa essa palavra, e pela parcimonia, 0 que nem sempre e aplid.vel aanalise depoliticas publicas. 16
Considera
POlfTICAS P(IEllICAS NO BRASIL
Disso pode-se concluir que 0 principal foca analitica da politica publicaest. na identifica~aodo tipo de problema que a politica publica visa a corrigir,na chegada desse problema ao sistema politica Ipolities) e a sociedade politica(polity), no ptocesso petcotrido nessas duas arenas, e nas institui
ESlado da Arte da PesQuisa em Polftlcas Publlcas
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