Ideário urbanístico e legislação na cidade de São Paulo

Eduardo Alberto Cuscé Nobre O ideário urbanístico e a legislação na cidade de São Paulo

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IX SEMINÁRIO DE HISTÓRIA DA CIDADE E DO URBANISMO SÃO PAULO, 4 a 6 de SETEMBRO DE 2006

O ideário urbanístico e a legislação na cidade de São Paulo:

do Código de Posturas ao Estatuto da Cidade.

Eduardo Alberto Cuscé Nobre1

1. O Desenvolvimento da Legislação Urbanística e do Planejamento Urbano nos Países

Centrais

Apesar da longa existência de leis urbanísticas e de normas edilícias em várias cidades do mundo, a legislação urbanística como conhecemos hoje é um fenômeno moderno e que começa a se desenvolver nos países de capitalismo avançado após a Revolução Industrial. Segundo Deák (1989), esse período pode ser datado a partir da transição do estágio extensivo para o estágio intensivo do capitalismo, onde o aumento da produtividade e a organização da produção começam a demandar o controle e a regulação estatal do uso e ocupação do solo. Desse modo, as Leis Sanitaristas surgidas na Inglaterra, a partir da segunda metade do Século XIX, podem ser entendidas como uma intervenção do Estado para garantir as condições de reprodução da força de trabalho. Da mesma forma, as intervenções urbanas realizadas por Haussmann em Paris na mesma época, facilitaram o escoamento de produção, controle social, facilidade de movimentação das tropas militares nos grandes bulevares abertos, além de valorizar os investimentos imobiliários realizados. A partir do início do Século XX, a adoção do “zoning” pelas cidades americanas vai estabelecer a organização das funções urbanas e limitar o direito de construir dos proprietários, procurando otimizar a utilização da infraestrutura urbana, valorizando as áreas mais adensadas. Além disso, Mancuso (1980) chama a atenção para o aspecto segregador, na medida em que proibia determinados usos em áreas residenciais nobres, evitando a desvalorização dessas áreas. Contudo, só a partir do Pós-Guerra é que o planejamento urbano e a legislação urbanística vão alcançar a sua expressão máxima através dos Planos Diretores. Apesar da técnica do “comprehensive planning” ser utilizado desde de as décadas de 1920 e 1930, as condições político-econômicas desse período (Pós-Guerra), possibilitaram a difusão do Estado do Bem-Estar Social, principalmente nos Países Centrais, com todo o seu aparato de regulação e redistribuição (Harvey, 1989, Reino Unido, 1989). Baseados nesses princípios, vários países desenvolveram políticas de provisão de habitação social paras as camadas mais pobres da população, como na França, Holanda e Reino Unido. Com o fim dos anos dourados do Capitalismo (1945-1975), as Crises do Petróleo e o advento do Estado Neoliberal muitos países e cidades vem desmantelando esse sistema de

1 Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo / Departamento de Projeto e-mail: [email protected]


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planejamento e flexibilizando a sua legislação urbanística (Nobre, 2000). Essas políticas têm ocasionado impactos sociais bastante negativos, principalmente através da “expulsão” das camadas mais pobres, que os grandes projetos imobiliários do final do século passado e início desse tem ocasionado, fenômeno esse conhecido pelo termo “gentrificação”. 2. Legislação Urbanística e Planejamento Urbano no Contexto Brasileiro

Se nos Países Centrais, os planos e a legislação urbanísticos se desenvolveram a fim de regulamentar o uso e ocupação do solo e promover a redistribuição dentro da lógica do Estado do Bem-Estar Social, no Brasil, país de herança colonial, onde o “patrimonialismo” impera, estes nunca chegaram a se desenvolver de modo a distribuir os benefícios gerados pela sociedade para todas as camadas da população. Pelo contrário, na maioria das vezes, têm sido utilizados para valorizar e desenvolver as áreas mais ricas de nossas cidades. Segundo Deák (1991), isso ocorre justamente porque o país não conseguiu passar do estágio extensivo para o intensivo, visto que grande parte do capital acumulado pelo país, que poderia ser investido na ampliação da infraestrutura e na melhoria das condições de vida da força de trabalho, é expatriada através dos pagamentos da dívida externa ou repatriações dos IEDS – Investimentos Externos Diretos, mantendo as condições de subdesenvolvimento no país. Dessa forma, na questão urbana, a pequena parcela do capital acumulado não expatriado é investido nas áreas em que vivem as elites, sendo que a legislação urbanística acaba sendo utilizada para assegurar a valorização dessas áreas. Outra questão básica na compreensão da problemática urbana e da sua relação com a legislação urbanística no Brasil é a questão da propriedade da terra. A promulgação da Lei de Terras em 1850 marcou uma profunda mudança em relação à apropriação da terra no Brasil, quando restringiu o acesso a sua propriedade somente através da venda e da compra, desconsiderando o processo de ocupação. Dessa forma, a terra adquiriu status de mercadoria, e por isso passou a ser acessível apenas àqueles que tinham rendimentos para adquiri-la (Rolnik,1997). Logicamente que a associação dessa Lei com a substituição do trabalho escravo foi a condição básica para a transição de uma sociedade escravocrata para um país capitalista de elite (Deák, 1991). Da mesma forma, a conjunção dessas leis com a substituição do trabalho escravo pelo trabalho assalariado do imigrante e a falta de uma política de inserção social dos ex-escravos, que representava por volta de metade da população na época, criaram grande parte dos problemas urbanos do país, que persistem até os dias de hoje. Dessa forma, o ideário e os instrumentos urbanísticos foram se desenvolvendo dentro desse contexto, apresentando diferentes períodos e contextos, sem contundo transformar de fato as condições urbanas. Vários autores procuraram desenvolver uma periodização do desenvolvimento do urbanismo e do planejamento urbano no Brasil e em São Paulo especificamente (Feldman, 1996; Osello, 1986; Leme, 1999a; Villaça, 1999). Para fim desse trabalho, considerou-se uma periodização baseada nos ciclos econômicos e no ideário urbanístico vigente.


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3. Planos urbanos e legislação urbanística em São Paulo do final do século XIX a 1930: a

Cidade da Aristocracia Cafeeira

Durante esse primeiro período o planejamento urbano e o urbanismo no Brasil, influenciados pelas experiências européias, atêm-se aos Planos de Melhoramentos das áreas centrais das principais cidades do país e ao aprimoramento da infra-estrutura voltada à economia agro-exportadora, ocasionando a valorização das áreas ocupadas pelas elites urbanas. Segundo Leme (op. cit.), esses planos podem ser divididos em três tipos de intervenção: reforma e ampliação de portos marítimos e fluviais, melhoramentos de Áreas Centrais e obras de saneamento2. Nessa época, a cidade de São Paulo já vinha de um ciclo de grande desenvolvimento econômico propiciado pela exportação do café e alto crescimento populacional decorrente da imigração européia, iniciado em meados de século XIX (Nobre, 2000). A acumulação do capital cafeeiro foi drenada para o setor imobiliário, ocorrendo o processo de grande expansão urbana sobre as chácaras adjacentes ao centro, usando a ferrovia como elemento indutor de crescimento. É importante notar que com o desenvolvimento econômico, uma maior divisão do trabalho e a decorrente estratificação social, a segregação espacial começa a ganhar força no processo de produção da cidade (Villaça, 1997). Simões (2003) chama a atenção para a valorização que o setor Noroeste da cidade teve com a implantação da ferrovia Santos–Jundiaí3, pois a localização da Estação da Luz tornou a região a principal porta de entrada da cidade em detrimento da entrada anterior, que fazia a ligação com o Rio de Janeiro, situada a Leste do Centro, na encosta do Tamanduateí. Esse fato vai ocasionar os empreendimentos imobiliários de Campos Elíseos e Higienópolis voltados à aristocracia cafeeira a Oeste do Anhangabaú. As principais obras públicas da época vão valorizar então a área central, seguindo os conceitos urbanísticos dos planos de embelezamento adotados em várias cidades européias e americanas4, através da reestruturação viária com a criação de novas ruas e alargamento das existentes, construção de praças e de prédios públicos, como a Praça do Patriarca e o Teatro Municipal. A reestruturação viária reforçou a ligação entre o Centro Velho e as áreas de expansão da cidade, como o Viaduto do Chá que ligava à área de expansão de elites. Essa imagem europeizada foi reforçada pelos diversos projetos de melhoramentos desenvolvidos no período5 e, principalmente, no projeto do arquiteto francês Joseph-Antoine 2 A reforma e ampliação dos portos marítimos e fluviais decorreram do ajuste da infraestrutura existente às necessidades da economia agro-exportadora de maior escoamento das mercadorias. As obras de saneamento surgiram em função das epidemias que assolavam o país, criando uma das vertentes do urbanismo do período, o “Sanitarismo”; já a vertente dos melhoramentos das áreas centrais era baseada nas reformas européias do século XIX, principalmente Paris e Viena, e no movimento “City Beautifull” americano, propondo a remodelação e o embelezamento das áreas centrais através da criação de praças e jardins, abertura de grandes avenidas e construção de prédios públicos (Leme, 1999a). 3 A ferrovia Santos-Jundiaí foi implantada a partir de 1865, pela São Paulo Railway Company Limited, organizada em São Paulo e Londres com o intuito de dar vazão à produção cafeeira do Oeste Paulista. 4 Simões (2003) aos estudar os diversos planos de melhoramentos do período afirma haver referências às obras e teorias de vários arquitetos e urbanistas europeus como: Camillo Sitte, Der Städtebau nach seinen künstlerischen Grundsätzen, 1889; Eugène Renard, Études sur les transformations de Paris; George-Eugéne Hausmann, prefeito responsável pela remodelação de Paris de 1851 a 1870; Pierre Charles L´Enfant, responsável pelo Plano de Washington em 1781; entre outros. 5 Especificamente os projetos do Vereador Silva Telles (1906), da Diretoria de Obras Municipais (1907), do governo do Estado (1910), de Vitor Freire (1911) e de Joseph Bouvard (1911) (Simões, 2003).


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Bouvard de remodelação do Vale Anhagabaú, que resultou na desapropriação dos fundos dos lotes no Vale e remoção de cortiços para a criação do Parque. A legislação urbanística desse período vai reforçar a valorização da área central. O Código de Posturas, que era principal legislação existente, versava sobre a largura e forma das ruas e praças da cidade; as alturas dos pavimentos, os recuos e as aberturas das construções; e sobre a instalação de práticas e usos ditos “incômodos”, como por exemplo a mendicância, os matadouros municipais e os cortiços. O Código de Posturas do Município de São Paulo de 1886 estabeleceu que esses usos eram proibidos no “perímetro da cidade”, numa tentativa de manter essa área como exclusiva da elite paulistana (Rolnik, 1997). O mesmo efeito teve o Código Sanitário, promulgado pelo Governo do Estado em 1894, que em função da proliferação das epidemias, estabeleceu regras e normas para a higiene das construções, numa tentativa de coibir a construção de cortiços, que em vista da imensa massa de trabalhadores que afluía à cidade e a ausência de uma política pública de provisão de habitação, era a única forma de moradia das classes mais baixas. Logicamente que o esforço do Poder Público em implementar esse Código era mais eficaz na chamada “cidade”. Por fim, data dessa época leis que ofereciam benefícios fiscais e terrenos para construção de moradias operárias fora do perímetro urbano. Rolnik (op. cit.) chama a atenção para o fato que a legislação dessa época foi a principal responsável pela constituição de um mercado imobiliário dual, valorizando a área central, acessível apenas para a elite e promovendo a alocação das classes baixas nas periferias, iniciando assim a processo de urbanização típico da cidade de São Paulo, que vai se manter até os dias de hoje. 4. Planos de circulação e verticalização na Cidade Industrial (1930-1950)

Nesse período os Planos Urbanísticos já procuram abarcar o conjunto da área urbana, sendo que a circulação ganha bastante destaque baseado nos conceitos teóricos de Henard e Stübbel (Leme, 1999a). Com uma visão global, os Planos propõem a articulação entre os bairros e o centro, levando em consideração o sistema viário e de transportes, acompanhados pelas primeiras propostas de zoneamento. Ganham destaque também os sistemas de transportes sobre pneus, o ônibus e o automóvel, em detrimento do transporte sobre trilhos, visto que o aumento da influência Norte Americana na Economia Mundial vai transformar alguns produtos industrializados desse setor, principalmente o automóvel, em gêneros de primeira necessidade6. Nessa época São Paulo vai se consolidar como maior centro industrial do país, dando inicio ao seu processo de metropolização (Nobre, op. cit.). Na década de 1930, a cidade passou por um grande surto industrial, com o crescimento atingindo índices médios de 14% ao ano, enquanto que as taxas de crescimento demográfico ficaram em torno de 5% até a década de 40, quando a cidade atingiu a população de quase 1,5 milhão de habitantes (ibid.). É a partir desse contexto que vai surgir uma vasta discussão teórica sobre o urbanismo e o

6 Uma boa descrição desse processo pode ser vista em Harvey (1989). Segundo ele, os Estados Unidos, que haviam emergido como potência mundial após a I Guerra Mundial, vão influenciar o regime de acumulação e o modo de produção capitalistas através da adoção do Fordismo, ou seja, da produção industrial em massa para o consumo de massa, baseado no aumento da produtividade do trabalho, assim denominado em função de Henry Ford.


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planejamento urbano, destacando-se nesse momento as figuras de Anhaia Mello7 e Prestes Maia8, entre outros. Apesar dos dois terem sido fundadores da Sociedade dos Amigos da Cidade em 1935, que reivindicava o Plano da Cidade, as posturas profissionais e o modelo de cidade defendido por cada um vão ser diferentes, tornando-se cada vez mais distantes com o passar do tempo (Leme, 1999b). Anhaia Mello apresentava uma postura antimetropolitana, defendendo o limite ao crescimento urbano através de regras rígidas de controle ao uso e ocupação do solo (Osello, 1986). Em seu estudo, denominado Elementos Básicos para o Planejamento Regional de São Paulo, propunha a criação de um sistema de planejamento nas três esferas de poder – federal, estadual e municipal – o qual, através da articulação desses níveis, deveria promover uma distribuição mais equânime de atividades econômicas e da população pelo país. Na escala do município, defendia a adoção do “zoning”, já difundido nos Estados Unidos desde a década de 1920, para regular o uso e ocupação do solo. Feldman (1996) chama a atenção para o efeito de valorização e segregação desse instrumento, na medida em que protege os proprietários contra vizinhos desvalorizadores. Já Prestes Maia, em seu Estudo de um Plano de Avenidas para a Cidade de São Paulo, vai propor um modelo urbano radial-concêntrico, limitando o zoneamento a poucas áreas da cidade (figura 1). Essa estrutura de circulação, com avenidas radiais fazendo a ligação centro-bairro e as perimetrais fazendo a ligação entre os bairros, foi parcialmente implantado durante o período em que foi prefeito da cidade (1938-1945). Essas obras, principalmente as radiais, incentivaram a expansão cidade, com a proliferação dos loteamentos, e valorizaram sobremaneira o Centro, intensificando o processo de expansão periférica das classes baixas e de verticalização do Centro. Segundo Rolnik, Kowarick e Somekh (1991), a média do coeficiente de aproveitamento9 variava entre 8 a 10 vezes a área do terreno, chegando a casos extremos de 22 vezes, como no Edifício Itália com os seus 45 pavimentos. A partir da década de 1940, a verticalização assume caráter residencial e passa a ocupar bairros próximos ao Centro, como Campos Elíseos e Higienópolis, enquanto que no Centro predominava a verticalização comercial. Com intuito de controlar a verticalização, a Prefeitura promulgou a Lei 2.332/1920 estabelecendo o “Padrão Municipal” na zona central, definindo que a altura dos edifícios poderia variar de 2 a 3 vezes a largura da rua, sendo que nas demais zonas só poderia chegar a 1,5 vezes. Posteriormente essas medidas de controle da altura das edificações vão

7 Luiz Ignácio Romeiro de Anhaia Mello – engenheiro-arquiteto formado pela Escola Politécnica da Universidade de São Paulo. Tendo trabalhado no Escritório Ramos de Azevedo, entre outros, iniciou cedo sua carreira acadêmica como professor da disciplina de Urbanismo daquela escola. Posteriormente, ajudou a fundar e foi diretor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, onde organizou o CEPEU – Centro de Estudos Urbanísticos, responsável por planos para várias cidades e regiões do Estado de São Paulo. Foi prefeito da cidade de São Paulo por dois curtos períodos entre (Leme, 1999b). 8 Francisco Prestes Maia – engenheiro-arquiteto formado pela Escola Politécnica da Universidade de São Paulo. Seguiu carreira como engenheiro da Prefeitura do Município de São Paulo, vinculado ao Departamento de Obras Públicas da Secretaria de Viação e Obras Públicas, onde em 1930 apresentou o “Estudo de um Plano de Avenidas para a Cidade de São Paulo”. Foi prefeito de São Paulo por três períodos (1938-1941; 1941-1945 e 1961-1965), tendo sido indicado nos dois primeiros e eleito no último. Com prefeito, empenhou-se em implantar as propostas daquele plano, tendo sido responsável pela construção de várias avenidas estruturais da cidade (Leme, 1999b). 9 Coeficiente de Aproveitamento – CA é o índice obtido pela divisão entre a área construída computável de uma edificação e a área do terreno onde ele se encontra.


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ser incorporadas no primeiro Código de Obras Municipal10, promulgado na Lei 3.427 de 1929, mas permitindo exceções, através do estimulo à verticalização no Centro Velho, com gabaritos de 80 metros de altura e restringindo no Centro Novo a 50 metros (Feldman, 1996). Nesse período implementa-se também a legislação de uso e ocupação dos bairros exclusivamente residenciais da classe média-alta. 5. A Metrópole Industrial (1950-1972): do Planejamento Regional à Lei de Zoneamento

Na década de 1950 consolidou-se o processo de metropolização através da conurbação com os municípios vizinhos. A construção das auto-estradas entre 1947-1951 (Anchieta, Anhangüera e Dutra) teve um papel destacado no desenvolvimento metropolitano, estruturando a formação dos municípios industriais do ABC (Santo André, São Bernardo e São Caetano) a Sudeste, e Guarulhos a Nordeste. A adoção de políticas “desenvolvimentistas”11 vai aumentar ainda mais a concentração industrial na região, que, associada à seca no Nordeste e à migração interna vão tornar São Paulo e os municípios no entorno o principal destino de milhões de brasileiros (Nobre, op. cit.). O congelamento dos aluguéis, promovido pela Lei do Inquilinato de 1942, aumentou intensamente os loteamentos clandestinos periféricos, visto que a casa de aluguel se tornou um investimento pouco rentável (Bonduki, 1999). A discussão teórica iniciada no período anterior vai se intensificar, resultando no crescimento da importância do campo disciplinar e teórico do urbanismo, fato esse demonstrado pela fundação da seção paulista do IAB em 1943, a criação do Departamento de Urbanismo no âmbito da prefeitura em 1947 e da formação da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo em 1948. Nessa época, os principais temas em discussão foram o plano diretor da cidade e a construção do metrô, que apesar de não serem novos, ganharam grande importância teórica no período (Osello, op. cit.). Com o intuito de desenvolver o plano diretor da cidade, a prefeitura de São Paulo contratou à época vários estudos de pesquisadores de diversas tendências, como a consultoria de Robert Moses12 e a pesquisa SAGMACS13 do sociólogo francês padre Louis Lebret. Apesar do pouco resultado prático na implantação do plano, essas consultorias influenciariam sobremaneira o pensamento urbanístico paulistano em duas linhas, sendo que a primeira reforçava a visão rodoviarista do planejamento e a segunda trazendo o componente social. No caso da pesquisa de Lebret, ela foi um marco importante na história do urbanismo e do planejamento urbano, pois foi o primeiro diagnóstico completo da cidade que levou em consideração a problemática social e as condições de vida da população carente, 10 Esse Código de Obras ficou conhecido pelo nome do engenheiro municipal Arthur Sabóia, que o elaborou. O controle da altura das edificações a partir da largura da rua foi influenciado pelo Zoning Code de Nova Iorque estabelecido em 1916. 11 Denomina-se de (Nacional) Desenvolvimentismo, o modelo de industrialização baseado no planejamento estatal e no favorecimento ao capital monopolista através de empréstimos internacionais e dos IEDs – Investimentos Externos Diretos (Nobre, op. cit.). 12 Robert Moses foi engenheiro, coordenador do departamento de obras, presidente da comissão de remoção de cortiços e do conselho de parques de Nova Iorque, consultor de engenharia de tráfego de várias cidades, tais como Baltimore, Caracas, Chicago, New Orleans, Oregon, Pittsburgh e São Paulo. Sua influência pode ser vista em vários projetos viaristas e de parques urbanos na década de 50 em todas essas cidades. 13 Sociedade de Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas a Complexos Sociais.


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influenciando sobremaneira a geração seguinte de arquitetos e urbanistas (Osello, 1986; Leme, 1999a; Somekh e Campos, 2002). Advindo do movimento Economia & Humanismo, Lebret e equipe fizeram um extenso trabalho de levantamento e análise das condições de vida de toda a cidade, diagnosticando que os constantes investimentos na área central valorizada da cidade ocasionavam uma especulação imobiliária maior nessa área, deixando a periferia pobre desprovida de infraestrutura, serviços urbanos e equipamentos comunitários. Apesar da importância desse diagnóstico e de toda a discussão teórica, São Paulo não conseguiu desenvolver o seu Plano Diretor e o único resultado prático foi a implementação da Lei 5.261/1957, com a função de refrear a especulação imobiliária que ocorria. Essa lei estabeleceu pela primeira vez os coeficientes máximos de aproveitamento na cidade em 6 (edifícios comerciais) e 4 (edifícios residenciais) vezes a área do terreno na Cidade. Os promotores imobiliários, que se opuseram a essa lei num primeiro momento, passaram a aprovar imóveis residenciais como comerciais, utilizando-se então do coeficiente 6 (Osello, op. cit.) É nesse contexto teórico que vai surgir o movimento de técnicos e intelectuais pela Reforma Urbana, procurando reverter os problemas que ocorriam tanto em São Paulo como em outras cidades do país. O aumento da taxa de urbanização no Brasil (por volta de 45%), o crescimento das metrópoles e os problemas decorrentes como a falta de saneamento e o crescimento das favelas, vão ocasionar uma série de propostas desses técnicos, no intuito de transformar a realidade das cidades brasileiras. Em 1963 eles se reuniram no Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana no Hotel Quitandinha na cidade de Petrópolis (Maricato, 2000). Contudo, as idéias desenvolvidas a partir dos trabalhos de Lebret e que ganharam força com Movimento de Reforma Urbana sofreram um grande revés com o Golpe Militar de 1964. Paradoxalmente, foi durante o Regime Militar (1964-1985) que se estabeleceram as condições para a institucionalização do planejamento urbano a nível nacional, (Bolaffi, 1992). A criação do SFH – Sistema Financeiro Habitacional em 1964 pressupunha a necessidade do planejamento e organização do crescimento das cidades, visto que o sistema pretendia resolver o problema de habitação no Brasil através do estimulo à:

“construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria,

especialmente pelas classes da população de menor renda” (Brasil, 1964, caput da lei).

A fim de gerenciar esses recursos, essa mesma lei também criou o BNH – Banco Nacional de Habitação e o SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo. Enquanto o primeiro seria responsável pelo financiamento da construção habitacional de baixa renda no país, através da gestão do FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, o segundo seria responsável pela orientação técnica aos municípios para a elaboração de seus planos diretores e políticas habitacionais, sem os quais esses não estariam qualificados a receber as verbas federais. Logicamente, que o interesse principal dessa medida era o controle social de parte da população através da aquisição da casa própria. A própria implementação desse sistema de planejamento na escala nacional subentendia a concentração de poder no nível federal, via orientação técnica, que segundo Bolaffi (op. cit.) seguia os princípios de Hermann Kahn e seus estudos de futurologia.


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Foi justamente nesse âmbito que o município de São Paulo contratou um consórcio multinacional de empresas14 para desenvolver o PUB – Plano Urbanístico Básico (figura 2). Após exaustivo diagnóstico socioeconômico, físico-territorial e administrativo, o plano propôs uma estrutura urbana baseada numa grelha de vias expressas, com altas densidades concentradas no Centro, representando 4% da área total do município, e os outros 96% restante da cidade, distribuídos em bolsões residenciais de baixa e média densidades, servidos por uma um malha viária de 815 km de vias expressas (São Paulo, 1969). Baseado nas recomendações ufanísticas do PUB e nas recomendações mais realistas do PMDI – Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, desenvolvido na mesma época pelo Governo de Estado, o GEP – Grupo Executivo de Planejamento15 da Prefeitura elaborou o PDDI – Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, institucionalizado na Lei 7.688/71. Posteriormente foi promulgada a Lei 7.805/72, que, baseada no PDDI, institui pela primeira vez o zoneamento na cidade toda (figura 3). Além das questões especificas dos novos parcelamentos, a Lei de Zoneamento definiu as zonas de uso, estabelecendo o coeficiente máximo de 1 para 4% da área da cidade, o coeficiente máximo de 2 para 86% e o coeficiente máximo de 4 para os 10% restantes (Rolnik, Kowarick e Somekh, 1991). Através de uma fórmula específica incentivou a verticalização pois permitia o aumento desses coeficientes quando houvesse redução da ocupação do lote16, mecanismo esse, que copiava mecanismo semelhante do zoneamento de Nova Iorque de 1969 (Barnett, 1984). 6. A Metrópole em crise (1972-2002): a flexibilização da Lei do Zoneamento

As Crises do Petróleo na década de 1970 puseram fim ao “Milagre Brasileiro”17, fazendo com que a construção das vias expressas propostas no PDDI nunca saíssem do papel. Dessa forma, o zoneamento acabou ficando completamente incoerente, pois foi estabelecido para um modelo urbano que nunca chegou a ser implementado de fato (Rolnik, Kowarick e Somekh, op. cit.). Da mesma forma, a atuação do BNH acabou não cumprindo com seus objetivos iniciais, pois os recursos do banco foram utilizados pelas incorporadoras na construção de diversos prédios de apartamento de classe média, estimulando a verticalização, que se espalhou por todo o Centro Expandido. No decorrer dos anos, o zoneamento foi sendo modificado e moldado aos interesses do mercado imobiliário. Várias novas zonas foram sendo criadas para resolver as especificidades que o zoneamento original não previra. Após vinte anos de existência, as Z2 – zonas de uso predominantemente residencial de baixa densidade, que configuravam os bolsões 14 Consórcio formado pelas empresas ASPLAN – Assessoria em Planejamento S.A., Leo Daly Company Planners-Architects-Engineers, Montor Montreal Organização Industrial e Economia S.A. e Wilbur Smith & Associates. 15 Posteriormente o GEP foi transformado na SEMPLA – Secretaria Municipal de Planejamento. 16 Esse aumento era calculado através da fórmula c= T/t.C, onde c era o coeficiente máximo permitido, T a taxa máxima de ocupação, t a taxa de ocupação adotada e C o coeficiente máximo estipulado. Assim sendo, na Z3, cujos coeficiente máximo era 2,5 e taxa de ocupação máxima era 50%, poderia se alcançar o coeficiente 4, desde que a ocupação fosse reduzida a 31% da área do lote (4=0,5/0,31.2,5). 17 Denomina-se de “Milagre Brasileiro” o período entre 1968-1972 em que o PIB nacional cresceu a taxas de 9-10% ªª, a custa da compressão salarial e do endividamento externo. Esses fatores, junto com a Crise do Petróleo, eclodiriam nas crises da década de 1980, conhecida como “década mais que perdida”, com crescimento econômico pífio, aumento do desemprego, diminuição de renda e dificuldade de pagamento da dívida externa.


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residenciais propostos, já haviam sido reduzidas para 50% da área da cidade (São Paulo, 1996). Outro aspecto negativo foi o fato de que definindo coeficientes de aproveitamento variáveis dentro da cidade, o zoneamento criou uma valorização artificial de terrenos, estimulando preços maiores nas áreas da cidade com potencial construtivo maior, aumentando o processo de exclusão sócio-espacial, intensificado a partir da década de 1970 (Rolnik, Kowarick e Somekh, op. cit.). Em meados da década de 1980 era patente a necessidade de revisão do plano diretor e do zoneamento existentes. Se por um lado o zoneamento apresentava problemas, por outro a crise econômica em que se encontrava o Estado Brasileiro18 dificultava ao Poder Público investir mais pesadamente no processo de urbanização. Em função dessa limitação, o Plano Diretor da Gestão Mario Covas (1982-1985), além de rever o modelo urbano proposto, propõe uma Parceria Pública-Privada, com intuito de minimizar os gastos públicos (São Paulo, 1985). Essa parceria se daria através de um novo instrumento urbanístico, denominado de Operação Urbana, que teria como objetivos viabilizar a produção de habitação popular, infraestrutura, equipamentos coletivos e acelerar transformações urbanísticas tanto em bairros periféricos e carentes como São Miguel, São Matheus, Vila Matilde, Vila Maria, Vila Nova Cachoerinha, Paraisópolis e Campo Limpo, assim como em áreas mais centrais, como Campo de Marte, Centro, Santo Amaro, Pinheiros, Barra Funda (ibid.). Na Gestão seguinte, Jânio Quadros (1985-1989) engavetou o Plano, mas lança mão de um novo instrumento: a Operação Interligada. Criado pela Lei 10.209/86 e alterado pela Lei 11.773/95, esse instrumento flexibilizava a lei de zoneamento, possibilitando aos empreendedores imobiliários modificações dos índices urbanísticos e categorias de uso de seus terrenos em troca de pagamento à Prefeitura para financiamento de Habitação de Interesse Social, que poderia ser em dinheiro ou em espécie. Posteriormente, Jânio aprovou novo plano diretor por decurso de prazo na Lei 10.676 de 1988, estabelecendo diretrizes gerais para a cidade, prescindindo de um modelo urbano, mas incorporando as operações interligadas e as operações urbanas, que representaram a ascensão do neoliberalismo na política urbana em São Paulo, através da flexibilização da legislação urbanística, mediante contrapartida da iniciativa privada. De 1988 a 1996 houveram 115 propostas de operações interligadas, sendo que a maioria das propostas foram realizadas em Z2, localizadas nas áreas de concentração de maior renda (Wilderode, 1997). Em 1998, esse mecanismo foi suspenso e posteriormente proibido devido à ação de inconsitucionalidade movida pelo Ministério Público, por estar em desacordo com a Lei de Zoneamento. A administração de Luiza Erundina (1989-1993), apesar de utilizar-se das operações urbanas e interligadas, concentrou-se um rediscutir o processo de produção social do espaço urbano, através de um novo plano diretor. O diagnóstico desse plano seguia a metodologia de levantamento da problemática urbana real iniciada por Lebret. A questão habitacional foi considerada como o principal problema da cidade, pois o diagnóstico elaborado para o plano detectou que 67% do total da população paulistana (sete milhões de pessoas em 1990) moravam em condições sub-normais em favelas (8,7%), cortiços (26,1%), loteamentos clandestinos (20,9%) e em casas precárias (11,3%)(Rolnik, Kowarick e Somekh, op. cit.).

18 Ver nota anterior.


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A principal proposta do plano foi a adoção do solo criado, instrumento advindo das discussões do Movimento pela Reforma Urbana, para solucionar essa problemática. Esse instrumento estabeleceria o coeficiente de aproveitamento 1 para a cidade toda, dividindo-as em zonas adensáveis e não adensáveis. Nas zonas adensáveis, os promotores imobiliários que quisessem construir acima do coeficiente básico, comprariam potencial construtivo adicional mediante outorga onerosa. O dinheiro obtido desse recurso comporia o Fundo de Urbanização que seria utilizado na promoção e recuperação da habitação de interesse social inserida nas ZEIS – Zona Especial de Interesse Social. Como ocorrera com a proposta do Plano da Gestão Covas, a administração Paulo Maluf (1993-1997) engavetou o Projeto de Lei que instituía esse plano. Essa administração deu prioridade à instituição da Operação Urbana Faria Lima, criada pela Lei 11.732/95, em área valorizada da cidade, constituindo-se de um conjunto de obras viárias de extensão da avenida de mesmo nome. As obras seriam teoricamente financiadas pela outorga onerosa do direito de construir, mediante venda de CEPACs – Certificados de Potencial Adicional Construtivo, bônus adquirido na Bolsa de Valores (São Paulo, 1996). A idéia era que esse instrumento pudesse transformar as obras públicas em auto-financiáveis, mediante aporte financeiro dos empreendedores imobiliários. Contudo, o montante arrecadado foi muito aquém dos gastos da prefeitura com as obras e desapropriação, segundo Maricato e Whitaker (2002). Além disso, como as obras foram iniciadas antes da arrecadação dos recursos, a região recebeu o dobro de investimentos, pois, conforme a lei, os recursos arrecadados na operação urbana só podem ser utilizados no seu perímetro. A Operação Urbana Faria Lima gerou também uma sobre-valorização na área, gerando “expulsão” da população de baixa renda, pois dos recursos arrecadados nada foi investido na promoção de habitação de interesse social na área. Por fim, os impactos urbanísticos na região foram intensos, ocasionando a saturação da infraestrutura instalada, principalmente a viária, pois a região não foi projetada para os usos e densidade que lá se desenvolveram (Nobre, op. cit.). 7. O contexto atual: redemocratização e o Estatuto da Cidade

Com a redemocratização do país em 1984, o movimento pela Reforma Urbana ganhou novo ímpeto e conseguiu, através da mobilização popular, inserir na Constituinte uma emenda constitucional de iniciativa popular pela Reforma Urbana (Maricato, 2001). Essa mobilização resultou no capítulo da Política Urbana da Constituição Federal de 1988, constituído dos artigos 182 e 183. Esse capítulo retoma a importância do plano diretor quando o define como o principal instrumento da política de desenvolvimento urbano, devendo ser aprovado pela Câmara Municipal e obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes. Contudo, a grande inovação da Constituição com relação à política urbana foi de estabelecer limites ao direito de propriedade vinculando-o à sua função social, fato que até então era atinente exclusivamente à propriedade rural, revendo o absolutismo do direito de propriedade estabelecido na Lei de Terras. Contudo, como os artigos da Constituição não são auto-aplicáveis, necessitando de legislação complementar que os regulamentem, em 1990 o Senado iniciou as discussões do Projeto de Lei que regulamentasse esses dois artigos. Em função dos diversos embates que existiram no


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Congresso, visto que limitam o direito de propriedade numa sociedade patrimonialista, esse projeto tramitou por 11 anos, tendo resultado na Lei 10.257/2001, conhecida por Estatuto da Cidade. Com o Estatuto, o Plano Diretor voltou a ser o principal instrumento da política de desenvolvimento urbano, sendo que ele deve garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: garantia do direito a cidades sustentáveis; gestão democrática; a regulação do uso do solo; justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda. O Estatuto possibilitou aos municípios a utilização dos instrumentos de indução à função social da propriedade nos terrenos e edificações vagos e/ou sub-utilizados, a saber: parcelamento, edificação e utilização compulsórios; IPTU progressivo no tempo; e desapropriação com pagamentos em títulos da dívida pública19. Esses instrumentos já tinham sido utilizados na Gestão Erundina, porém como não haviam sido regulamentados por lei complementar, a sua utilização foi questionada judicialmente O Estatuto prevê também a regularização fundiária através do usucapião especial do imóvel urbano, que permite que grandes áreas ocupadas por um grande número de pessoas possam ser usucapiadas coletivamente, sendo que decisão judicial define a fração ideal de cada possuidor, apresentando grande potencial para a regularização de favelas. Assim sendo, o Estatuto da Cidade regulamentou instrumentos que podem ser utilizados para reverter os 500 anos de patrimonialismo e de produção excludente de nossas cidades. Foi justamente nesse âmbito e das obrigações decorrentes da promulgação do Estatuto que a cidade de São Paulo elaborou o seu Plano Diretor Estratégico, promulgado na Lei 13.430/02, onde constam os instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade. O Plano definiu as ZEIS, zonas especiais de interesse social, onde a tônica é a promoção e/ou reabilitação de habitação de interesse social, instrumento já utilizado em administrações progressistas em várias cidades do Brasil desde a década de 1980. No caso de São Paulo, a grande inovação foi a criação das ZEIS em terrenos vazios ou sub-utilizados localizados na área central da cidade, dotada de infraestrutura e bem servida de serviços, transporte e oferta de emprego. A ocupação dessas áreas poderia ajudar a reverter o processo de ocupação das franjas periféricas pela população de baixa renda, trazendo a possibilidade de se garantir o direito à cidade de uma parcela considerável da população paulistana. Dados da prefeitura da década de 1990 apontavam para uma população de 2 milhões de moradores de favelas (20% da população). Considerando os moradores de cortiços, loteamentos clandestinos e em áreas de risco e restrições ambientais, esse número chega a 40% da população. Os valores arrecadados com a outorga onerosa no Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e do Fundo Municipal de Habitação podem ser utilizados na recuperação e desenvolvimento dessas áreas. Contudo no detalhamento do Plano Diretor, nos Planos Regionais, instituídos pela Lei 13.885/04, parte dos ganhos e conquistas obtidos pelo PDE foi perdida pela disputa dos interesses do setor imobiliário quando da aprovação dos Planos na

19 . Vale a pena ressaltar que esses instrumentos devem ser utilizados de maneira seqüencial e para que possam ser utilizados, essas áreas devem ser identificadas no plano diretor. Dessa forma, o maior problema de sua utilização é o tempo que demora até a desapropriação. A partir do momento em que o proprietário é notificado que deve dar função social a sua propriedade até a ação mais efetiva do Poder Público municipal pelo não atendimento às exigências, podem decorrer 10 anos.


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Câmara de Vereadores. Com isso algumas ZEIS, principalmente dos terrenos vazios das áreas centrais, sumiram. Porém, um dos maiores problemas diz respeito aos instrumentos de indução à função social da propriedade. A associação desse instrumento com a limitação dos coeficientes de aproveitamento poderia também auxiliar na reversão do processo de produção excludente da cidade de São Paulo. Essa produção, voltada para a pequena parcela da população detentora de alta renda, tem um forte caráter especulativo, com uma oferta muito maior do que a demanda. Na última década, o município viu as taxas de vacância aumentarem de 10 para 16%, chegando a 450 mil imóveis vagos (Nobre, 2004). Esse fenômeno é mais contundente nos Distritos Centrais do município, que apresentam infraestrutura, serviços, oferta de emprego já consolidados. Como agravante, esse fenômeno tem ocasionado o crescimento populacional negativo dessas áreas. Esses distritos apresentam taxa de vacância média entre 20 e 30%, com crescimento populacional negativo em –2 e –4%, enquanto que regiões de risco ambiental com a Serra da Cantareira e a região do Guarapiranga vêm crescendo a mais de 6% ao ano, em função da ocupação desordenada e ilegal dessas áreas (ibid.). Para que houvesse a reversão desse processo de produção social do espaço urbano socialmente excludente seria de extrema importância a ocupação desses edifícios vagos. Contudo, no Plano Regional da Sé, por exemplo, apesar de existirem por volta de 60 mil imóveis vagos conforme o Censo de 2000, nenhum dos imóveis listados para aplicação dos instrumentos de indução à função social da propriedade apresentou coeficiente de aproveitamento maior que 1,5, ou seja nenhum dos milhares de edifícios vagos foi listado (Nobre, 2005). Que pese o fato da lista apresentar apenas 160 imóveis e na maioria terrenos baldios ou de estacionamento, a retirada dos edifícios ocorreu na Câmara de Vereadores. 8. Considerações Finais

Se nos Países Centrais, os planos e legislação urbanísticos se desenvolveram a fim de regulamentar o uso e ocupação do solo e promover a redistribuição dentro da lógica do Estado do Bem-Estar Social, no Brasil, país de herança colonial onde o patrimonialismo impera, estes nunca chegaram a se desenvolver de modo a distribuir os benefícios gerados pela sociedade para todas as camadas da população. Pelo contrário, na maioria das vezes, como pôde ser visto no caso de São Paulo, eles têm sido utilizados para valorizar e desenvolver as áreas mais ricas de nossas cidades. Segundo Deák (1991), isso ocorre justamente porque o país não conseguiu passar do estágio extensivo para o intensivo, visto que grande parte do capital acumulado pelo país, que poderia ser investido na ampliação da infraestrutura e na melhoria das condições de vida da força de trabalho, é expatriada através dos pagamentos da dívida externa ou repatriações dos IEDS – Investimentos Externos Diretos, mantendo as condições de subdesenvolvimento no país. Dessa forma, na questão urbana, a pequena parcela do capital acumulado não expatriado é investido nas áreas em que vivem as elites, sendo que a legislação urbanística acaba sendo utilizada para assegurar a valorização dessas áreas. O caso de São Paulo é bastante emblemático desse processo e o estudo de seu caso demonstrou como o ideário urbanístico foi evoluindo através da legislação urbanística, planos e projetos urbanos. No primeiro período, a influência do urbanismo embelezador refletiu-se


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nos planos para a área central e os códigos de postura e sanitário garantiram a valorização dessa área. No período seguinte, o crescimento populacional e a industrialização resultaram na verticalização da área central e expansão periférica, levando ao desenvolvimento dos planos viários e das primeiras leis de controle ao gabarito dos edifícios. O período entre 1950 e 1970 foi marcado pela grande discussão teórica, pela difusão da discussão da problemática social e dos problemas urbanos. Contudo, o contexto político pós-1964 restringiu a discussão política e instituiu o tecnicismo dos grandes planos, desvinculados de uma crítica maior ao processo de produção da cidade, levando à consolidação do zoneamento. A década de 1980 viu surgir o neoliberalismo na política urbana através das exceções ao zoneamento. No contexto atual, apesar das possibilidades de transformação trazidas pelo Estatuto da Cidade, percebe-se que até o momento não surgiram condições políticas para tanto. Assim sendo, nesses 150 anos de planejamento urbano e legislação urbanística em São Paulo percebe-se que esses contribuíram pouco para transformar o processo de produção social da cidade. Dessa forma, conclui-se que o planejamento urbano e a legislação urbanística apenas refletem o estágio de desenvolvimento da sociedade e só poderão alcançar um potencial transformador quando a própria sociedade criar condições políticas, econômicas, técnicas e sociais para superar a condição brasileira de país periférico. 9. Referências Bibliográficas

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10. Figuras

Figura 1: Modelo esquemático do Plano de Avenidas.

Fonte: Prestes Maia, 1930. Acervo da biblioteca da FAUUSP


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Figura 2: Proposta do Plano Urbanístico Básico de São Paulo.

Fonte: São Paulo (cidade), 1969.

Figura 3: Zoneamento da Cidade de São Paulo instituído

pela Lei 7.805/72. Fonte: Somekh e Campos, 2002.

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Ideário urbanístico e legislação na cidade de São Paulo