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Industrias extractivas, protesta indígena y consulta en la Amazonía peruanaMargarita Benavides

RESUMEN

Este artículo analiza la evolución de la tenencia de recursos en la Amazonía peruana y la relaciona con la protesta indígena de los años 2008 y 2009. A través de este análisis, se plantea que existen dos visiones de desarrollo contrapuestas: la del gobierno y el gran capital por un lado, y la de los pueblos indígenas por el otro. Si bien durante la protesta el gobierno reprimió desproporcionadamente a los indígenas especialmente en Bagua, con lamentables cruentos resultados, el derecho de los pueblos indígenas a la consulta, basado en el Convenio 169 de la OIT, quedó colocado en el debate nacio-nal. Sin embargo, el gobierno ha mostrado gran resistencia para reconocerlo, pues esta consulta implicaría una serie de restricciones socioambientales a la forma en que se desarrollan las industrias extractivas y las grandes obras de infraestructura en la Amazonía. Se sostiene que el conflicto continuará si no se desarrollan políticas públicas en favor de los pueblos indígenas. Para que estas se den se requiere, a su vez, de una visión diferente de desarrollo desde el Estado y el Gobierno.

El análisis de la tenencia de recursos en la Amazonía se basa principalmente en información del Sistema de Información sobre Comunidades Nativas, base de datos georreferenciada manejada por el Instituto del Bien Común. Asimismo, el artículo basa su análisis en bibliografía secundaria y en el seguimiento a los acontecimientos por la autora, como especialista en el tema.

ANTHROPOLOGICA/AÑO XXVIII, N° 28, 2010, Suplemento 1, pp. 263-287

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MARGARITA BENAVIDES / Industrias extractivas, protesta indígena y consulta en la Amazonía

Palabras clave: tenencia de recursos, protesta indígena, consulta, Amazonía peruana.

Extractive industries, indigenous peoples protest and consultation in the Peruvian Amazon

ABSTRACT

This article analyzes the evolution of the natural resources tenure in the Peruvian Amazon, and its relation with the indigenous protest of the years 2008 and 2009. The authoress argue that during the indige-nous protest aroused two opposite visions of development: the vision of the government supporting the big capital interests in one side, and the vision of the indigenous peoples defending their territories as a source of their material and identity survival. Nevertheless, the Awajún and Wampis suffered the disproportional repression of the government in Bagua, with bloody results, the main four decrees that were in the origin of the protest, because they threatened the juridical security of indigenous peoples territories were derogated, and the indigenous peoples right to be consulted, established by the Convention 169 of the International Law Organization, was placed in the center of the national debate. Nevertheless, the government has resisted its application, because these consultations would imply a series of socio environmental conditionings to the extractive indus-tries and the big scale infrastructure constructions. The authoress sustains that the conflict will continue if public policies in favor of indigenous peoples would not be developed. For the establishment of these public policies another vision of development is required from the State and government

Keywords: resources tenure, indigenous protest, consultation, Peru-vian Amazon.

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ANTHROPOLOGICA/AÑO XXVIII, N° 28, 2010, Suplemento 1

TENENCIA DE RECURSOS NATURALES Y PUEBLOS INDÍGENAS EN LA AMAZONÍA PERUANA

Población y situación actual de la tenencia de recursos naturales en la Amazonía peruana

£��!�� #�#��¤��~ ��lo que representa el 60,9% del territorio nacional. Según el censo realizado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el año 2007 la población del Perú era de 28 220 764 personas, de las cuales 3 675 292 —el 13,4% de la población nacional— habitaba en la Amazonía. El mismo censo señala que la población indígena que vivía en comunidades nativas ascendía a 332 975 perso-nas, es decir, el 9% de la población amazónica. "��`�� de los recursos naturales, el 27,1% de la Amazonía está bajo propiedad, cesión en uso o posesión de pueblos indígenas; el 19,8% corresponde a áreas naturales protegidas; el 22,7% son bosques de producción permanente; y la gran parte del restante 30,4% está ocupada o usada por ribereños, colonos, fundos o empresas agrícolas o pecuarias o son áreas de libre disponibilidad del Estado.

Existen algunas superposiciones entre los tipos de tenencia antes mencio-nados. A diciembre de 2009, el 72% de la Amazonía está superpuesto a lotes de hidrocarburos que afectan a todas las áreas mencionadas, salvo los parques nacionales y algunas otras áreas dispersas, y el 3% está superpuesto a concesio-nes mineras.

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Superposición de lotes de hidrocarburos: 72%Superposición de concesiones mineras: 3%

Proceso de colonización y deforestación

El proceso de colonización de la Amazonía peruana se ha caracterizado por los auges y ocasos en la extracción de recursos naturales. La época de la explotación del caucho (1879-1912) marcó un hito importante en la historia de la Amazonía, dado el extendido impacto que tuvo en la región y en los pueblos indígenas, a quienes articuló a la economía global mediante su incorporación como fuerza de trabajo a través de la esclavización y la habilitación.

La intensificación de la construcción de las carreteras de penetración hacia la selva alta a partir de la década de 1960, con la construcción de la Carretera Marginal, generó la migración masiva de pobladores de otras zonas del país, especialmente de las áreas más empobrecidas de la sierra, con la consecuente deforestación.

El proceso de ocupación de la Amazonía produjo hasta 2000 —año del último estudio— 7,18 millones de hectáreas deforestadas, lo que viene a ser el 11% de su extensión total. De esta área, 44% corresponde a bosque secundario y agri-cultura, 29% a bosque secundario, 16% a pastos, 10% a agricultura y 1% a áreas sin vegetación (ríos y lagos, zonas rocosas, etcétera). Esta deforestación se dio principalmente en la selva alta, a partir de la construcción de las carreteras y la expansión de la frontera agropecuaria (Portugués y Huerta 2005).

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El surgimiento de las comunidades nativas y de sus organizaciones representativas

Con la migración de colonos, que se sumó a las haciendas establecidas desde �� territorios tradicionales y su acceso a los recursos naturales se vio limitado —con los consecuentes efectos en su economía de subsistencia—, por lo que comenzaron a organizarse para exigir la titulación comunal de sus territorios. Así fue como comenzaron a formarse las primeras federaciones de comunidades aguarunas, yáneshas, asháninkas y shipibas, creando una nueva modalidad de reivindicación de sus territorios, ya que históricamente lo usual fueron las rebeliones armadas frente a los agentes colonizadores.

La exigencia de las comunidades y federaciones para que se reconozcan legalmente sus territorios, la presencia en el Estado de algunos antropólogos conocedores de la realidad de los indígenas amazónicos y la voluntad política del gobierno de Juan Velasco Alvarado condujeron a que en 1974, en el contexto de la reforma agraria, se promulgase la Ley de Comunidades Nativas y con ello se iniciase el proceso de titulación comunal.1 Dicha ley también estableció una nueva forma de representación indígena frente al Estado, al reconocerse perso-nería jurídica a la comunidad nativa y representatividad a sus directivas elegidas en asamblea comunal.

Fue así como líderes indígenas surgidos en este proceso fueron reuniéndose entre sí, con la ayuda de antropólogos y de la cooperación internacional —que respaldaba el surgimiento del reconocimiento de los derechos indígenas—, hasta que en 1980 se formalizó la creación de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep). Entre sus primeros miembros se encontraban las cuatro federaciones correspondientes a los cuatro pueblos indígenas mencionados. Una vez constituida, Aidesep fue impulsando la creación de otras federaciones en aquellas cuencas en las cuales las comunidades aún no estaban organizadas, las que fueron configurándose por grupo étnico o por cuenca, con la reivindicación principal de la titulación y defensa de sus territorios.2

1 La Ley de Comunidades Nativas reconoció inicialmente títulos de propiedad sobre toda el área demarcada en favor de la comunidad, pero a partir de 1978 se modificó debido a que la Ley Forestal declaró los bosques como patrimonio nacional, a partir de lo cual se titularon únicamente las áreas clasificadas con potencial agropecuario y se cedieron en uso exclusivo las áreas clasificadas con potencial forestal o de protección dentro del área demarcada.

2 Este proceso organizativo se dio en un contexto mundial de surgimiento de movimientos indígenas, los cuales a su vez se fueron articulando internacionalmente en busca del soporte de las Naciones Unidas a través de convenios internacionales.

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La Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (Conap), la segunda organización indígena amazónica de nivel nacional, se creó en 1987, siete años después de la creación de Aidesep, en un contexto de confrontación entre ambas instituciones. Actualmente Aidesep declara tener 56 federaciones afiliadas, mientras que Conap también tiene un número considerable de ellas. En tanto que Aidesep mantuvo desde el inicio un enfoque de derechos indígenas centrado en temas de territorio e identidad cultural, Conap se desarrolló a partir de un comportamiento funcional a las políticas gubernamentales y a los intereses empresariales. En las últimas tres décadas, Conap y Aidesep han mantenido una abierta confrontación en sus posiciones y estrategias, aunque a partir del año 2009, han actuado concertadamente en algunos momentos de la protesta indígena y en la Mesa de Diálogo entre el gobierno y las organizaciones indígenas instalada a partir de los trágicos sucesos de Bagua.

Reconfiguración de pueblos indígenas y sus territorios

Como resultado de los procesos históricos que se dieron con la colonización ��!�� }�� `�� *

1. Comunidades nativas en áreas deforestadas

Las comunidades nativas de las zonas intensamente colonizadas de la selva alta han perdido importantes extensiones de sus territorios tradicionales y se han incorporado a la economía de mercado a través de la producción a pequeña escala de frutales, café, cacao o ganado, o prestando mano de obra a los fundos cafetaleros o ganaderos vecinos. Estos pueblos indígenas, o secciones de ellos, han mantenido sus actividades de subsistencia hasta donde les ha sido posible, pero en la medida que el bosque ha ido desapareciendo, las actividades de caza y pesca se han hecho poco rendidoras, o en algunos casos, incluso han desapa-recido. La diversidad de cultivos en las chacras también se ha ido perdiendo. En estas comunidades los pobladores tienen un trato frecuente con los colonos y los centros urbanos y hablan español, aunque también mantienen el idioma indígena, especialmente los adultos y mayores. Las tierras son escasas y están empobreci-das por la imposibilidad de hacer la rotación y de usar fertilizantes por falta de capital, lo que obliga a parte de su población a migrar a ciudades, o bien hacia zonas donde aún hay bosque y forman nuevas comunidades.

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2. Comunidades nativas en áreas con bosques vírgenes o intervenidos

En las áreas donde se mantienen grandes extensiones de bosques, sean estos vír-genes o ya intervenidos —y en algunos casos degradados por esta intervención—, los pueblos indígenas mantienen sus actividades tradicionales de subsistencia: agricultura a pequeña escala, caza, pesca y recolección. Su incorporación al mer-cado se da a través de la venta de los excedentes provenientes de estas actividades o de la habilitación por parte de terceros para la extracción de madera u otros productos del bosque. Las redes de parentesco tienen vigencia en los mecanis-mos de acceso a los recursos. La relación con los centros urbanos es ocasional. El uso del idioma tradicional se mantiene y aún existe un importante nivel de monolingüismo, especialmente entre la gente mayor y las mujeres.

3. Pueblos indígenas en áreas remotas de bosques vírgenes o poco intervenidos

Aún existen pueblos indígenas o secciones de estos en áreas remotas, especialmente cabeceras de ríos, donde se refugiaron huyendo de los colonizadores, principalmente durante el auge de la extracción del caucho. Se remontaron a estas zonas con el �� !��}�� }�� las correrías o por el contagio de enfermedades para ellos exóticas. Se calcula que existen catorce pueblos o secciones de pueblos indígenas en esta situación, con un total aproximado de 5000 personas (Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas 2001), en cinco áreas ya reconocidas como reservas territo-riales y en otras seis áreas donde la sociedad civil ha propuesto la creación de estas.

Estas familias indígenas viven íntegramente de la economía de autoconsumo, principalmente de la caza, pesca y recolección, ya que, debido a su situación de constante movilidad con fines de autoprotección, no están en la capacidad de cultivar chacras (Azanha 2006). Sus territorios y su sobrevivencia se ven cada vez más amenazados por la expansión de la frontera maderera y de extracción de hidrocarburos.

Situación actual de los territorios de los pueblos indígenas amazónicos

A partir de la información del Sistema de Información sobre Comunidades Nativas (Sicna), manejado por el Instituto del Bien Común, que en 2009 tenía registradas �� `��{��-táreas legalizadas a favor de los pueblos indígenas amazónicos. De estas, 10,6 millones de hectáreas están demarcadas a favor de 1232 comunidades nativas y

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2,8 millones de hectáreas a favor de cinco reservas territoriales para indígenas aislados. Según el mismo registro, están pendientes de demarcar 277 comunida-des, con una extensión aproximada de 2 millones de hectáreas; un número aún no determinado de solicitudes de ampliación de comunidades, con un aproximado de 1,8 millones de hectáreas, y seis reservas territoriales solicitadas, con 4 millones de hectáreas. En total se estima que existen 7,8 millones de hectáreas por legalizar.3

Sobre la base de estas cifras, se puede afirmar que los pueblos indígenas de la Amazonía peruana actualmente tienen propiedad, derechos de uso o posesión sobre 21,2 millones de hectáreas, que viene a ser el 27,1% de la Amazonía peruana. El 17,2% de la Amazonía está legalizado y el 9,9% está pendiente de legalizar. Si se comparan estas cifras con las de otros países amazónicos, tenemos que, mientras que el Perú ha legalizado el 17,2% de su Amazonía a favor de los pue-blos indígenas, Brasil lo ha hecho en 21,7% y Colombia en 56% (RAISG 2009).

Otros derechos sobre recursos naturales en la Amazonía peruana

Áreas Naturales Protegidas

En la Amazonía peruana hay 34 áreas naturales protegidas (ANP) de nivel nacional (Sernanp, mayo de 2009). De estas, diez son parques nacionales, tres santuarios nacionales, tres reservas nacionales, siete reservas comunales, cuatro bosques de protección, un santuario histórico y seis zonas reservadas. En conjunto, abarcan �� '��*�#��~ ��`��#��!��peruana. La primera ANP en la Amazonía peruana se creó en 1961. Las ANP son propiedad del Estado y está bajo su responsabilidad protegerlas y cuidar su bio-�� *"�� }��debido a la superposición con sus territorios tradicionales o por las restricciones al uso de los recursos naturales en estas áreas. En otros casos, cuando las ANP se han creado con la participación de las comunidades vecinas, sus límites se han establecido de forma consensuada y se ha llegado a acuerdos para la gestión con-junta. Ambos tipos de tenencia han sido concebidos como complementarios en el manejo del ecosistema. Incluso existen casos, como el de las reservas comunales El Sira y Amarakaire, que fueron propuestos por las propias organizaciones indígenas.

En los últimos años, en la región Loreto se ha creado una nueva categoría de área natural protegida regional que está orientada hacia el uso sostenible del bosque por las comunidades circundantes. A enero del 2010 existen ya creadas

3 Estimado de la autora.

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por el gobierno regional de Loreto tres áreas de conservación regional comunal: Tamshiyacu-Tahuayo, Ampiyacu-Apayacu y la Alto Nanay-Pintuyacu-Chambira. La primera ya ha sido aprobada por el gobierno central; las otras dos están a la espera. Las tres áreas suman 1 806 180 millones de hectáreas.

Bosques de producción permanente (BPP) y concesiones forestales

La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 27308), promulgada el 16 de julio del año 2000, estableció la creación de los bosques de producción permanente, áreas de dominio del Estado destinadas exclusivamente al manejo de bosques. En ��~ �� {��hectáreas, que a través de un proceso de licitación, se entregan a particulares en forma de concesiones. Estos bosques quedan bajo usufructo de los concesiona-rios hasta por cuarenta años. Un concesionario puede obtener un área máxima de 50 000 hectáreas. A agosto del año 2009, existen 17 778 078 hectáreas de bosques de producción permanente, 22,7% de la Amazonía peruana, de los cuales 7 470 325 hectáreas ya han sido concesionadas (DGFF 2009).

La delimitación de los bosques de producción permanente se hizo en gabi-nete, a pesar que el Estado no contaba con un buen catastro de propiedades. Esto produjo una serie de superposiciones con comunidades nativas tituladas, y más grave aún, sobre tierras y bosques de comunidades nativas que aún no habían sido inscritas o tituladas, como por ejemplo las comunidades del río Tamaya y el río Cohengua, ambos afluentes del río Ucayali, o con solicitudes de ampliación, como en el caso de la comunidad de Puerto Azul en Aguaytía. Tales superposiciones también afectan a los «ribereños», que en su mayoría no tienen títulos propiedad a pesar de que usan los bosques por generaciones.

Ribereños, colonos, fundos y empresas agrícolas

En la Amazonía peruana existen aproximadamente 2000 asentamientos ribereños, ubicados principalmente en las riberas de los ríos grandes como el Amazonas, Ucayali, Huallaga y Bajo Marañón. Estos asentamientos están constituidos por descendientes de pueblos indígenas y de migrantes de hace algunas generaciones del departamento de San Martín o del Brasil. Tienen prácticas de subsistencia y de uso de los bosques similares a las de los asentamientos indígenas. No existe una ley que ampare su titulación comunal, por lo cual algunos de estos asenta-�� como comunidades nativas.

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La selva alta y algunas de las zonas de la selva baja también están habitadas por colonos, principalmente migrantes de la sierra, que se orientan a actividades agropecuarias, por lo cual deforestan el bosque. No es posible dar cifras sobre el área que ocupan los colonos, como tampoco de los fundos o empresas agrícolas, debido a que el Estado no cuenta con un catastro de la tenencia de tierras en la Amazonía.

Siglo XXI: crecimiento económico y nuevo auge de extracción de recursos naturales en la Amazonía peruana

"�� -dado mayores recursos energéticos y minerales para hacerse posible. Esto ha conducido al aumento del precio del petróleo, lo que ha convertido a la Amazonía peruana en un área interesante para las inversiones. Es así como entre 2004 y 2008 las áreas cubiertas con lotes petroleros en la Amazonía se incrementaron de 15% a 72%. Asimismo, el alza en el precio del oro ha conducido a la expan-sión de su explotación en los departamentos de Madre de Dios y Amazonas. Adicionalmente, en la selva el cultivo de biocombustibles se está extendiendo, la construcción de carreteras y otras vías de transporte toman un nuevo impulso y Brasil está promoviendo la construcción de hidroeléctricas en la selva alta peruana para abastecerse de energía.

Vemos cómo todas estas actividades, que marcan un nuevo auge de explota-ción de recursos naturales en la Amazonía, están vinculadas con el crecimiento económico global, que requiere recursos energéticos, ya sean los tradicionales combustibles fósiles que afectan directamente al cambio climático por la pro-ducción de dióxido de carbono (CO2), o las tecnologías «limpias» —como las hidroeléctricas y los biocombustibles—, que pueden tener graves impactos eco-lógicos a escala local si no se toman las medidas necesarias (Dourojeanni 2009). Todas estas actividades económicas están afectando a los pueblos indígenas, que sufren sus impactos en el medio ambiente debido a que dependen directamente de este para subsistir. Por eso han reaccionado exigiendo su derecho a ser con-sultados, con el fin de participar en las decisiones sobre el desarrollo.

Si bien el crecimiento económico ha dado bienestar material a importantes sec-tores de la población mundial, también ha agudizado las desigualdades y ha dejado a una sexta parte de la población mundial en la extrema pobreza y en hábitats cada vez más degradados (Sachs 2008). Muchas de estas poblaciones son indígenas.

El crecimiento económico ilimitado y la sobrepoblación del planeta han puesto a la humanidad en una encrucijada, dado su impacto sobre el medio ambiente

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y el cambio climático. Los bosques amazónicos están entre los pocos que aún quedan en el planeta, ya que en su mayor parte estos han sido deforestados, prin-cipalmente para expandir los cultivos y los pastos para la cría de ganado. Hoy en día es crucial preservar los ecosistemas que aún quedan sobre el planeta, y para ello, es preciso evitar la deforestación, que produce el 19% de las emisiones de CO2 a escala mundial (Sachs 2008).

Hidrocarburos

En diciembre de 2009, el 72% de la Amazonía peruana estaba superpuesto por 80 lotes de hidrocarburos, de los cuales 11 estaban en explotación, 49 en explo-ración y 20 en oferta (PerúPetro 2009). Estos lotes están superpuestos sobre aproximadamente el 80% de los territorios indígenas, incluyendo comunidades nativas y reservas territoriales para indígenas en aislamiento. Todas las empresas son extranjeras, la mayor parte privadas, pero también existen algunas estatales, como la brasileña Petrobrás y la china Sapet. El proceso de licitación de lotes ha sido sumamente cuestionado por su falta de transparencia e indicios de corrupción, que fueron destapados a través de los ‘petroaudios’ (Gorriti 2009).

Siendo el subsuelo propiedad del Estado, este lo concede a las empresas privadas para su explotación por un periodo de cuarenta años. Una vez extraído, el recurso pasa a ser propiedad de la empresa. Dado que las comunidades tienen derechos de propiedad sobre el suelo, las empresas deben llegar a un acuerdo con las comunidades para instalarse y realizar actividades en sus tierras; si no se llega a este acuerdo, la legislación establece que se puede aplicar el derecho a la servidumbre. Lo mismo se aplica para los recursos minerales.

Los mapas producidos por el Instituto del Bien Común, con lotes petroleros superpuestos a comunidades nativas y reservas territoriales para indígenas aislados, sorprendieron a los pueblos y organizaciones indígenas. Estos no habían sido infor-mados —y menos aún consultados— por el Estado sobre los planes de explotación de hidrocarburos en sus territorios comunales, tal como establece el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, vigente en el Perú desde 1995.

El conocimiento de líderes y comunidades indígenas sobre el caso de explota-ción petrolera en el río Corrientes, que durante cuarenta años ha vertido las aguas de formación en los ríos y ha producido numerosos derrames de petróleo con graves impactos en el medio ambiente y en la salud de los pobladores, alertó sobre el posible desastre que podría producir una actividad de hidrocarburos extendida en la Amazonía. Esta preocupación se acrecentó cuando la explotación de gas en Camisea, en sus dos primeros años de funcionamiento, produjo cuatro derrames

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debido a que la tubería no contaba con los requerimientos técnicos necesarios, a pesar de que tanto el Estado como las empresas ofrecieron aplicar tecnología de punta para minimizar el impacto ambiental (Ross 2008: 251.2).

Lo que suele suceder es que, luego que PerúPetro firma el contrato con la empresa, se presentan en las comunidades o centros poblados cercanos funciona-rios del Ministerio de Energía y Minas y de las empresas, con el fin de informar sobre el contrato establecido y recoger las «percepciones» de la población local, a la vez que anuncian el inicio del Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Estas reuniones se realizan desde un marco jurídico de «participación ciudadana», a partir de reglamentos dados por resoluciones del Ministerio de Energía y Minas y no en el marco del régimen especial para pueblos indígenas, como establece el Convenio 169 de la OIT.

Las reacciones de las comunidades y organizaciones indígenas han sido diversas: desde el rechazo, como en el caso de Hunt Oil en el área de la reserva comunal Amarakaire y de los candoshi del lago Rimachi en la cuenca del Pastaza, hasta la aceptación de la dirigencia, como en el caso de los Cacataibo a Petrolífera a cambio de beneficios a corto plazo, como el empleo en exploración sísmica, construcción de infraestructura, camisetas de fútbol, etcétera. En el intermedio hay una gama de situaciones y negociaciones entre las empresas y las comuni-dades y sus federaciones. No han faltado casos en los que, frente a la resistencia de los líderes, las empresas han creado organizaciones paralelas con personas funcionales a sus intereses, como es el caso de Talismán, en el Alto Morona.

Los lotes de hidrocarburos también han sido superpuestos a las reservas territoriales para indígenas aislados —tanto las creadas como las propuestas—, poniendo en grave riesgo su situación. Estas son poblaciones sumamente vulne-rables al contacto, ya que para su sobrevivencia dependen exclusivamente de su hábitat natural. En mayo de 2006 se debatió una propuesta de ley en el pleno del Congreso de la República cuyo propósito era establecer la intangibilidad y protec-ción de las reservas para indígenas en aislamiento; sin embargo, al momento del debate en el Pleno se introdujo una modificación en el artículo 5 que desbarató la situación de intangibilidad de las reservas al establecer que «en caso de ubicarse un recurso natural susceptible de aprovechamiento cuya explotación resulte de necesidad pública para el Estado, se procederá de acuerdo a ley» (Ley 28736, 16 de mayo de 2006). Este artículo se introdujo con el fin de permitir la explotación de hidrocarburos en áreas habitadas por indígenas aislados.

De las seis propuestas de reservas territoriales para indígenas aislados, cinco están superpuestas por lotes petroleros. Los casos más graves son el de la empresa

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francesa Perenco —que está explotando hidrocarburos en el Alto Curaray, afluente del Napo, donde hay una propuesta de reserva territorial— y el de la empresa canadiense Petrolífera, que hizo una exploración sísmica en los primeros meses de 2008 en las áreas de indígenas en aislamiento Cacataibo, aledañas a la Cordi-llera Azul, en los departamentos de Ucayali y Loreto. Después de la protesta de la sociedad civil, el área propuesta para la Reserva Territorial Cacataibo Norte ha quedado libre de superposición de lotes, mientras que la propuesta de Reserva Territorial Cacataibo Sur aún está superpuesta por los lotes 107 y 133.

También tienen superpuestos lotes petroleros las reservas territoriales ya creadas Kugapakori Nahua, Murunahua e Isconahua. El lote sobre esta última está con suscripción suspendida, posiblemente porque se encuentra dentro de la Zona Reservada Sierra del Divisor, área natural protegida en proceso de catego-rización. Se está promocionando un nuevo lote (171-A) superpuesto a la Reserva Territorial Kugapakori Nahua, no obstante haberse prohibido superponer más lotes sobre esta área, aparte del 88, donde se está explotando gas. La Reserva Territorial Madre de Dios estuvo superpuesta a un lote otorgado a la empresa china Sapet que, debido a la incidencia de la sociedad civil y la buena voluntad de la empresa, fue redimensionado para eliminar esta superposición.

Minería

En agosto de 2009, en la Amazonía peruana había 2 362 067 hectáreas de conce-siones mineras (Ingemmet 2009) (840 634 hectáreas más que el año anterior), lo `�� *£�� }� �� concesiones son Madre de Dios y Amazonas. Además, existe la minería informal �� {�� `�� Madre de Dios. Esta actividad se ha expandido en los últimos años por el alza del precio mundial de este metal precioso. Se debe tomar en cuenta que en las áreas de concesiones también existe minería ilegal cuando no se cumplen las normas, planes de manejo, etcétera.

El otorgamiento de concesiones mineras en la Cordillera del Cóndor tuvo gran influencia en la protesta indígena de 2008 y 2009 en el departamento de Amazonas. Las comunidades y dirigentes indígenas de la cuenca del Cenepa, aledaña a la Cordillera del Cóndor, estaban sumamente enojados con el Estado, pues incumplió el acuerdo que estableció con las comunidades de crear un parque nacional a lo largo de toda la cordillera y, en lugar de ello, redujo el área del parque al 50% y otorgó concesiones mineras en el otro 50% del área.

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Entre 2003 y 2007 se dio un proceso de negociación entre el Instituto Nacio-nal de Recursos Naturales (Inrena, hoy Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, Sernanp) y las comunidades awajún del Cenepa y su organización representativa Odecofroc (Organización para el Desarrollo de las Comunidades Fronterizas del Cenepa), con el fin de establecer en forma con-sensuada los límites de un parque nacional en las cumbres de la Cordillera del Cóndor, ubicada en la frontera entre el Perú y Ecuador. Inrena argumentó ante las comunidades a favor de la creación del parque, diciendo que este garantizaría el cuidado de la biodiversidad y las cabeceras de los ríos cuyas aguas fluyen a través de las comunidades awajún. Los Awajún del Cenepa, quienes consideran a la Cordillera del Cóndor como parte de su territorio ancestral, luego de mucho debate sobre los límites entre el parque y las comunidades, aceptaron la propuesta de Inrena. También se acordó que los espacios que quedaban entre el parque y las comunidades demarcadas se titularían a favor de las comunidades. El Instituto del Bien Común y los mapas de los linderos de las comunidades tuvieron un rol en el establecimiento de estos acuerdos.

Sin embargo, grande fue la decepción y frustración para las comunidades y la Odecofroc cuando, en agosto de 2007, se promulgó la creación del parque en la mitad del área propuesta originalmente y se establecieron concesiones mine-ras en la otra mitad. El Consejo de Ministros tomó esta decisión, a pesar de las recomendaciones de Inrena. Una vez más habían primado en las decisiones del gobierno los intereses y lobbies mineros por encima de compromisos establecidos con las comunidades y el cuidado del medio ambiente (Odecofroc 2010). A pesar de los reclamos hechos por la Odecofroc para que se cumplan los acuerdos, el gobierno no modificó su decisión. No es de extrañar, entonces, que muchos de los que estuvieron en la Curva del Diablo protestando en mayo y junio de 2009 provinieran de las comunidades awajún del Cenepa, a tres días de viaje del lugar.

Hidroeléctricas

Las necesidades energéticas de este mundo en crecimiento están impulsando también la expansión de la generación de energía eléctrica a través de hidroeléc-tricas de gran envergadura. Las hidroeléctricas son consideradas como parte de las tecnologías «limpias»; sin embargo, cuando implican grandes embalses de agua, generan graves impactos ambientales y sociales, como el desplazamiento de las poblaciones humanas y animales ubicadas en las áreas de embalse; los cambios ecológicos que se producen en las áreas inundadas; el CO2 que emiten los sedimentos en el fondo de las áreas inundadadas; los obstáculos en la dinámica

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de los peces que migran río arriba cíclicamente para realizar los desoves y el impacto que esto produce en la disponibilidad de recursos ictiológica para las poblaciones locales (Dourojeanni et al. 2009: 31-34).

Actualmente existen al menos quince proyectos de hidroeléctricas en la Amazonía, algunos de los cuales responden a un acuerdo entre Perú y Brasil con el fin de abastecer de electricidad a este país vecino. De estos proyectos, cinco se encuentran en el Marañón, uno en el Huallaga, cuatro en el Mantaro, uno en el Inambari, tres en el Ene, uno en el Tambo y uno en el Urubamba. La mayor parte de ellos afecta a poblaciones indígenas, como se ve en el mapa adjunto.

Biocombustibles

"�� usados en el transporte mezclados con los combustibles fósiles también viene siendo promovido por el gobierno peruano. Los biocombustibles son considerados como energía «limpia», en la medida que su uso no produce CO2. Sin embargo, debe calcularse todo el CO2 que se consume en su producción y transporte, con el uso de maquinarias que funcionan con combustibles fósiles (Sachs 2008). Adicionalmente, el cultivo de estas plantaciones en la Amazonía implica un gran riesgo para la deforestación, dado que desde el Estado no hay una política para evitarla, ni la capacidad para su monitoreo y control. El caso más conocido de este tipo de plantación es el del proyecto Shanusi, del Grupo Romero, ubicado en la frontera de San Martín y Loreto, donde mediante un proceso muy cuestionado de otorgamiento y cambio de uso de tierras se han destinado 8000 hectáreas al cultivo de palma aceitera, afectando en parte la posesión de un número importante de pobladores rurales, y ocasionando en parte la deforestación de bosques (Cepes 2009: 15; SPDA 2009: 17-21).

Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA)

IIRSA es un acuerdo establecido entre los países sudamericanos para la construc-�� comercial regional. Incluye construcción o mejora de puertos y aeropuertos, construcción o asfaltado de carreteras, instalación de vías férreas y adecuación de ejes de navegabilidad, que pueden incluir el dragado de ríos que no tienen el cauce requerido para la navegación (BID 2006). IIRSA tiene varios proyectos en la Amazonía peruana; entre los principales están las carreteras interoceánicas

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Norte, Centro y Sur entre Perú y Brasil. Los proyectos IIRSA��por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento y el Banco de Desarrollo del Brasil.

Si bien la integración sudamericana en infraestructura y comercio es importante con miras al desarrollo de un polo regional en el actual contexto de globalización y la creación de vías de comunicación para las poblaciones locales es positiva, su realización en la Amazonía, en el contexto actual, significa un alto riesgo para la deforestación de los bosques, la seguridad sobre las tierras y bosques de las comunidades nativas, posesionarios ribereños o colonos, la pro-tección de las reservas territoriales para indígenas aislados y el funcionamiento de los ecosistemas en tiempos en que el cambio climático es una amenaza para la humanidad y demás especies que habitan el planeta. El Estado peruano, en sus condiciones actuales, no tiene ninguna capacidad de controlar la situación ni los impactos ambientales y sociales que estas obras de infraestructura originan. Los principales beneficiarios serán las empresas constructoras, los consultores y los funcionarios del gobierno que «promuevan» estas obras, mientras que los más afectados serán los pobladores locales que dependen directamente de los recursos naturales y que sufrirán el desastre ecológico (Dourojeanni et al. 2009).

El tramo de la Interoceánica Centro que tiene como objetivo unir Pucallpa con Cruceiro do Sur, según su trazo actual, atravesaría dos áreas naturales protegidas: una del lado brasilero y otra del lado peruano, y la reserva territorial Isconahua. Ya muchos estudios han demostrado cómo la construcción de carreteras es el prin-cipal factor de deforestación, pues inmediatamente trae consigo la migración de colonos (Portugués y Huerta 2005, Oliveira et al. 2007). Para evitar esto, hay que buscar trazos en los cuales el impacto sea menor; sanear previamente la propiedad de la tierra, especialmente de las comunidades nativas y ribereños ahí asentadas; crear los mecanismos adecuados para proteger las áreas naturales protegidas y la reserva territorial; desarrollar capacidades del Estado y la sociedad civil para controlar la deforestación y tala ilegal, y planificar proyectos de uso sostenible del bosque con las poblaciones locales. Sin embargo, con la política del gobierno actual, no se vislumbra que en el corto plazo el Estado logre estas fortalezas.

LA PROTESTA INDÍGENA Y LA EXIGENCIA A LA CONSULTA DE ACUERDO AL CONVENIO 169 DE LA OIT

Los artículos del presidente Alan García publicados en el diario El Comercio en 2007 y 2008 hicieron explícita la política de desarrollo del gobierno, que

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promueve la inversión del gran capital y excluye a los pueblos indígenas por considerarlos un obstáculo para el crecimiento económico. Alan García llamó a las comunidades indígenas «perros del hortelano», que según el dicho «no comen ni dejan comer», dándole la connotación, en este contexto, a que no usan ni dejan usar los recursos naturales (García 2007, 2008).

Estas expresiones fueron criticadas por organizaciones indígenas, intelec-tuales, congresistas y dirigentes políticos de oposición, pues cuestionaban los derechos de las comunidades indígenas sobre sus tierras y recursos naturales. Al poco tiempo de emitidas estas declaraciones, se promulgaron 99 decretos legislativos, en el marco de las facultades que otorgó el Congreso al Ejecutivo para la implementación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América, facultades que fueron excedidas por el Ejecutivo. Las organizaciones indígenas exigieron la derogatoria de once de estos decretos legislativos, pues no se les había consultado tal como establece el Convenio 169 de la OIT, a pesar de que los afectaban directamente al debilitar la ya frágil seguridad jurídica sobre sus territorios o poner en riesgo de deforestación a los bosques amazónicos.

Como los pedidos de derogatoria de estos decretos legislativos no fueron escuchados, en agosto de 2008 las organizaciones indígenas iniciaron una pro-testa a raíz de la cual se derogaron los decretos legislativos 1015 y 1073. Pero el Congreso de la República no cumplió con la revisión de los otros decretos legislativos, por lo que en abril de 2009 se retomó la protesta. Esta duró hasta mediados de junio, cuando se derogaron los decretos legislativos 1090 y 1064. Aún quedan seis decretos legislativos cuya derogatoria ha sido solicitada por las organizaciones indígenas.

En ambas fases de la protesta hubo civiles y policías afectados, pero los sucesos más trágicos fueron los ocurridos en las provincias de Bagua y Utcu-bamaba el 5 de junio de 2009. Ese día, por orden del gobierno central, la policía reprimió a los cerca de 2000 indígenas que habían tomado la carretera en la Curva del Diablo, a pesar de que el día anterior estos ya habían decidido abandonar el lugar. El resultado de la represión —y de la respuesta indígena a esta— fueron diez civiles y veintitrés policías muertos, un policía desaparecido y doscientos heridos, ochenta de los cuales presentaron lesiones producidas por armas de fuego (Merino 2010).

Los decretos legislativos y las declaraciones de Alan García y otros miem-bros del gobierno, en tono discriminatorio y racista hacia los pueblos indígenas, agotaron su paciencia, mermada ya por el trato recibido desde el Estado, que firmaba contratos con empresas de hidrocarburos que afectaban sus territorios sin

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consultarles previamente, tal como establece el Convenio 169 de la OIT refrendado por la Constitución; otorgaba concesiones mineras en la Cordillera del Cóndor desconociendo los acuerdos establecidos con las comunidades awajún del Cenepa, poniendo en riesgo su salud y la del ecosistema por la contaminación de las aguas; otorgaba lotes y autorizaciones de exploración y explotación de hidrocarburos en áreas habitadas por indígenas en aislamiento; colocaba a INDEPA, la institu-ción del Estado encargada de velar por los derechos indígenas y proteger a los indígenas aislados, al servicio de los intereses políticos del gobierno; desatendía las demandas de demarcación de comunidades nativas y de creación de reservas territoriales para indígenas en aislamiento; desactivaba la educación bilingüe a partir del nuevo sistema de evaluación docente; y hacía oídos sordos a los recla-mos de las organizaciones indígenas y otras organizaciones de la sociedad civil frente a esta política discriminatoria y excluyente hacia los pueblos indígenas. Al hacerse explícita la política del gobierno hacia la Amazonía y los pueblos indígenas, y al anunciar con los decretos legislativos una nueva arremetida un tanto más agresiva hacia los pueblos indígenas, Aidesep y las organizaciones indígenas regionales y de base radicalizaron su lucha en defensa de sus territorios y procedieron a tomar carreteras, ríos y estaciones de explotación o transporte de hidrocarburos en diferentes lugares de la selva. Se movilizaron miles de indíge-nas amazónicos a lugares estratégicos en Atalaya, Urubamba, Napo, Yaquerana, Bagua, Yurimaguas, Madre de Dios, etcétera (ver cronología del informe de la Comisión Especial para Investigar y Analizar los Sucesos de Bagua 2009). En los ríos, impedían el paso de las barcas de las empresas de hidrocarburos. Diferentes sectores de la sociedad civil y de los partidos políticos consideraron justos y legítimos los reclamos de derogatoria de los decretos legislativos que afectaban directamente a los pueblos indígenas por no ser consultados, derecho existente en el Perú desde 1995, en que entró en vigencia el Convenio 169.

La Defensoría del Pueblo y varias comisiones del Congreso también elabo-raron informes sustentando la inconstitucionalidad de algunos de estos decretos. Mientras tanto, miembros del gobierno, incapaces de ver los problemas de fondo detrás de la protesta, culpaban a los indígenas de ser víctimas de la manipulación extranjera desde Venezuela y Bolivia, de los partidos políticos de la oposición y de las organizaciones no gubernamentales, lo cual exacerbaba aún más los ánimos de los indígenas que protestaban, pues con ello se desconocía su capacidad de liderazgo y organización.

Durante la protesta, el tema indígena amazónico copó las primeras planas de los medios de comunicación, y la opinión pública se enteró de sus reclamos y de

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su derecho a la consulta. A partir de los trágicos sucesos de Bagua, se hicieron presentes en el Perú organismos internacionales, como el Relator Especial de Naciones Unidas para asuntos indígenas, la Federación Internacional de Derechos Humanos y Amnistía Internacional, quienes hicieron sus respectivas investiga-ciones e informes, criticando el manejo inadecuado del conflicto por el gobierno y haciendo un llamado a una política de desarrollo inclusiva hacia los pueblos indígenas y la aplicación de la consulta previa a iniciativas legales o adminis-trativas que afecten directamente a los pueblos indígenas y a sus territorios. La Defensoría del Pueblo ha realizado esas mismas recomendaciones al gobierno y ha solicitado al Congreso que apruebe la ley que permita implementar la consulta a los pueblos indígenas. Asimismo, ha recomendado que se fortalezca y dote de mayor autonomía a la institución responsable de los asuntos indígenas del Estado, ya que Indepa, en las condiciones actuales, está totalmente deslegitimizada e incapacitada para facilitar el proceso de la consulta.

Luego de los sucesos de Bagua del 5 de junio de 2009, la protesta indígena se mantuvo en otras partes de la selva, e incluso recrudeció en la selva central. El premier acudió a una reunión con estas organizaciones tratando de amainar los ánimos e hizo una serie de compromisos. A los pocos días, el Congreso derogó los decretos legislativos más controvertidos: el 1064 y el 1090, y se instaló la Mesa de Diálogo con la participación de Aidesep y Conap. Esta mesa tuvo cua-tro grupos de trabajo: investigación sobre los sucesos de Bagua, revisión de los decretos legislativos, derecho a la consulta y plan de desarrollo para los pueblos indígenas, y se desarrolló durante cuatro meses en un ambiente de hostigamiento a los líderes indígenas y a Aidesep.

Concluidos los informes de cada mesa, Conap y Aidesep exigieron al gobierno que se instalase una comisión para hacer seguimiento a los acuerdos de cada Mesa de Trabajo, pero este se negó. El informe en mayoría de la comisión investiga-dora sobre los sucesos de Bagua fue rechazado por los líderes indígenas, pues lo consideraron parcializado a favor del gobierno. A partir de los resultados de la comisión de consulta, las organizaciones indígenas elaboraron una propuesta de ley de consulta que, luego de ser revisada por el Congreso, fue aprobada. Sin embargo, luego fue objetada por el Ejecutivo, que solicitó cambios sustanciales, algunos de los cuales incluso contravenían el espíritu del propio Convenio 169 de la OIT. Asimismo, el Ministerio de Agricultura abrió un proceso para la creación de una nueva Ley Forestal (sustituta del DL 1090 derogado), cuya propuesta también está en debate en el Congreso.

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CONCLUSIONES

1. La protesta indígena de 2008 y 2009 se dio principalmente por la expansión de las industrias extractivas hacia la Amazonía, que afectaba los territorios de los pueblos indígenas, mientras que estos no eran consultados previamente tal como establece el Convenio 169 de la OIT. Los once decretos legislati-vos que se exigió derogar facilitaban este proceso, de ahí que la demanda se centró en su derogatoria y el derecho a la consulta. Es así que varias de las protestas se dieron en lugares estratégicos de la industria de hidrocarburos o de minería. Los indígenas demandaron ser consultados con el fin de poder defender su ambiente natural y participar en las políticas de desarrollo de la Amazonía, y de esta manera beneficiarse ellos también de iniciativas que generen ingresos, pero que no destruyan su ambiente natural, en el cual se asientan muchas de sus actividades de subsistencia y su identidad cultural.

2. Con la protesta indígena, los pueblos amazónicos, que siempre tuvieron una presencia más bien marginal en el acontecer nacional, se colocaron en el centro de la noticia, y su situación y derecho a la consulta pasaron a ser tema del debate nacional.

3. Si bien la represión del 5 de junio de 2009 en la Curva de Diablo causó gran protesta e indignación nacional e internacional, a mediano plazo tuvo un efecto político favorable para el gobierno, pues el debate pasó de los decretos legislativos y la consulta, a los detalles de la represión policial y la respuesta indígena a dicha represión, mientras que proseguía la expansión de las industrias extractivas hacia la Amazonía sin que los pueblos indígenas sean previamente consultados.

4. Mientras los pueblos indígenas amazónicos puedan seguir organizándose, pese a la represión y el hostigamiento que sufren, mantendrán el conflicto con el Estado en la medida que este no les reconozca sus derechos, ya que ellos, al defender sus territorios y bosques están defendiendo sus medios de vida.

5. La propuesta de ley de consulta minimiza el Convenio 169 de la OIT, aun-que establece ciertas pautas para su aplicación en todo el país. Para que el Convenio se aplique en su verdadera dimensión, se requiere un gobierno y un Estado que reconozca el valor de los pueblos indígenas y el rol que estos pueden jugar —apoyados por políticas públicas a su favor— en el cuidado del bosque, viviendo sosteniblemente de este y evitando la deforestación, una de las causas del cambio climático que amenaza a todas las especies del planeta.

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ANEXOS

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Documents

Industrias extractivas, protesta indígena y consulta en la ... · que fueron configurándose por grupo étnico o por cuenca, con la reivindicación principal de la titulación y